Por su déficit fiscal, Córdoba ajusta en productos medicinales y farmacéuticos Observatorio de Finanzas Públicas 1 Octubre de 2014
Resumen Ejecutivo En un año difícil para las finanzas provinciales, el informe de ejecución presupuestaria a mitad de año muestra datos que preocupan acerca de los recursos destinados a la salud pública en la Provincia de Córdoba. Los datos no sólo dan cuenta de una tendencia decreciente en el gasto en bienes de consumo en los últimos años, sino que también muestran un importante ajuste en dicha partida en el corriente año, lo cual invita a discutir cuáles son las prioridades de las políticas públicas de la Provincia a largo plazo como así también en vistas a transitar este período de crecientes dificultades fiscales. La partida Bienes de consumo hace referencia casi en su totalidad a productos medicinales y farmacéuticos (éstos representan el 94% de la partida en el presupuesto 2014), esenciales para la prestación del servicio de salud. Es, después de personal y junto a servicios no personales, la principal partida de gasto del Ministerio de Salud y en general del gasto en salud que realiza la provincia. En la ejecución al 30 de Junio de 2014 se informa que a esa fecha el Ministerio de Salud había ejecutado $219,4 millones de la partida Bienes de consumo, un 6% menos en términos nominales de lo que se llevaba ejecutado en la misma fecha del año pasado ($234,3 millones). 2 Respecto al gasto total proyectado para el 2014, estimamos que el gasto en esta partida podría ubicarse entre los $397,3 y los $520,8 millones, lo cual implicaría una disminución nominal de entre el 1% y el 25% respecto a lo gastado en 2013 ($528,5 millones). Más grave aún, el 2014 es el año con mayores registros de inflación desde que se inició el actual proceso inflacionario en nuestro país, por lo cual bajo cualquiera de los escenarios planteados estaríamos en presencia de un importante ajuste en términos reales para el año en curso. Si se estima una inflación del 40% para el corriente año, el ajuste en productos medicinales y farmacéuticos se ubicaría entre el 30% y el 46% en términos reales en comparación con lo gastado en 2013. De esta forma, según las proyecciones realizadas para el 2014, se gastaría entre $219,2 y $342,7 millones menos que lo necesario para que el gasto del 2014 iguale al gasto realizado en 2013 en términos reales.
Si bien la magnitud del ajuste en la salud pública se debe en gran parte a la actual coyuntura fiscal, el análisis del Presupuesto 2014 indicaría que también ha habido una política premeditada en este sentido. Esto se evidencia si constatamos que dicho presupuesto ya preveía asignar a la partida $537 millones, tan sólo un 2% más que lo que se había gastado en 2013. Adicionalmente, el 30 de junio de 2014 se reasignó el presupuesto para el año y se redujo a $496 millones, un 6% menos que lo que se gastó en 2013. Además, si se realiza un análisis histórico del gasto en bienes de consumo, se observa que el ajuste que se estima para el 2014 consolida una tendencia decreciente que se registra desde el año 2009, con una disminución promedio anual del 4% en términos reales. Si relacionamos el gasto diario en productos medicinales y farmacéuticos por cada empleado público de salud, tenemos que en 2009 se gastaron, a precios de 2013, $181 diarios en medicamentos y productos farmacéuticos por cada agente de salud (9.428 agentes en total). Como consecuencia del proceso de ajuste y del incremento en el número de agentes, tenemos que en el 2014 dicho indicador podría ubicarse entre $65 y $85 diarios por agente. Si tomamos el gasto en productos medicinales y farmacéuticos del Presupuesto 2014 dicha relación disminuyó a $88 diarios por agente (11.969 agentes en total). Si bien la compra de medicamentos e insumos hospitalarios es algo que puede variar año a año dependiendo de las fluctuaciones en la demanda y del tipo de prestaciones realizadas, la magnitud de la caída estimada (entre 30% y 46% en términos reales) alerta sobre un importante ajuste en una partida de gasto imprescindible para las personas en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad, que dependen del servicio público de salud para su atención médica. 3
Los hospitales públicos provinciales, con menos medicamentos? El año 2014 es un año difícil para las finanzas provinciales. La actual recesión económica está impactando en los ingresos provinciales, de forma que éstos están mostrando tasas de crecimiento inferiores a las necesarias para sostener el crecimiento en el gasto público 1. En este contexto, en que cabe esperar esfuerzos por parte del Gobierno para frenar el gasto público, el Observatorio de Finanzas Públicas del CIPPES observó una disminución nominal en el gasto en medicamentos y productos farmacéuticos del Ministerio de Salud. Esta situación abre el interrogante acerca de cuáles son las prioridades a la hora de realizar ajustes en el gasto público, cuestión que merece ser debatida y plasmada en el marco de una estrategia trasparente. El gasto provincial en salud La Provincia destina la mitad del gasto público a servicios sociales, mientras que la otra mitad del gasto se reparte entre funcionamiento de la administración gubernamental, servicios de seguridad y justicia, servicios económicos y otros. Entre los servicios sociales se destaca el gasto en educación y cultura, al que se destina prácticamente las tres cuartas partes (72% del gasto en servicios sociales presupuestados para el año 2014), mientras que el gasto en salud representa el 20% de los servicios sociales, es decir aproximadamente el 10% del gasto público provincial. 4 En el presupuesto para el corriente año el gasto en salud alcanza los $4.284 millones, de los cuales $4.090 millones, prácticamente la totalidad (96%), son ejecutados por el Ministerio de Salud. El presupuesto del Ministerio de Salud se destina principalmente a personal, bienes de consumo (principalmente productos farmacéuticos y medicinales) y servicios no personales (raciones de comida, servicios de limpieza, y servicios técnicos, profesionales y de terceros). Desde el año 2005 las tres partidas nunca representaron menos del 94% del gasto total del Ministerio y, como se muestra en el Gráfico 1, en el Presupuesto 2014 representan el 97%. 1 Mientras el crecimiento interanual promedio de los ingresos impositivos a junio de este año había sido del 36%, el gasto en personal, principal partida de gasto, entre junio 2014 y junio 2013 se incrementó el 40%.
Gráfico N 1: Presupuesto 2014 - Ministerio de Salud Personal Bienes de consumo Servicios no personales Transf. para erogaciones corrientes Bienes de capital Transf. para erogaciones de capital Trabajos públicos Intereses y gastos financieros $ 537 (13%) $ 474 (12%) $ 117 (3%) $ 27 (1%) $ 5 $ 4 $ 0 $ 2.926 (72%) - 1.000 2.000 3.000 4.000 Fuente: elaboración propia sobre la base de Presupuesto 2014 Presupuesto y ejecución 2014 El Presupuesto 2014 asignó al Ministerio de Salud $4.090 millones, un 13,5% más que lo ejecutado en 2013 ($3.604 millones). El gasto en personal se estimó en $2.926 millones, un 19% más que lo pagado en 2013 y el gasto en servicios no personales en $474 millones, lo que implica un incremento del 16% respecto de 2013. Pero lo que llama la atención es el presupuesto para bienes de consumo, que se refiere a medicamentos y otros productos farmacéuticos. El presupuesto 2014 asignó originalmente $537 millones a esta partida, tan sólo un 2% más que lo que se había gastado en 2013 ($529 millones). Adicionalmente durante el año el presupuesto disminuyó, siendo actualmente de $496 2. 5 En consecuencia, el presupuesto con que el Ministerio de Salud cuenta para compras de medicamentos y productos de farmacia durante el corriente año es un 6% inferior a lo que se gastó en 2013. Por otra parte, la ejecución de la partida Bienes de consumo a mitad de año (Grafico 2) está en línea con el recorte presupuestario: al 30 de junio de 2014 se ejecutaron $219 millones, un 6% menos que lo que se llevaba gastado en igual fecha del 2013 ($234 millones). 2 La ejecución al 30 de Junio de 2014 informa un presupuesto para la partida Bienes de Consumo de $495.785.000.
Gráfico 2: Bienes de consumo, devengado al 30 de Junio de 2013 y 2014 2.500 2.000 1.500 +32% +42% 30/06/2013 30/06/2014 1.000 500-6% +24% - TOTAL Personal Bs de Consumo Ss no personales Fuente: elaboración propia sobre la base de la ejecución presupuestaria al 30/06/2013 y al 30/06/2014. Por otra parte, en el gráfico también se observa el importante crecimiento del gasto en personal (42% entre junio 2013 y junio 2014) confirmando de esta forma que el monto previsto para esta partida en el presupuesto 2014 (un 19% más que lo devengado en 2013 para el caso del Ministerio de Salud) está fuertemente sub-estimado, algo que el Observatorio de Finanzas Públicas del CIPPES alertó anteriormente 3. En relación a la disminución observada en el gasto en bienes de consumo, es importante considerar que el ritmo de ejecución puede diferir entre un año y otro. Por esa razón se observó para años anteriores qué porcentaje de lo que finalmente se gastó en el año se llevaba ejecutado a mitad de cada año, de forma tal de estimar el gasto durante 2014. 6 Desde 2005 la ejecución a mitad de año de bienes de consumo nunca fue inferior al 42% ni superior al 55%, siendo en promedio 46%. Los datos permiten estimar tres escenarios para el gasto en bienes de consumo para el 2014, que se muestran en la Tabla 1. 3 Ver informe en: http://www.cippes.org/finanzas-publicas.php?pub=254
Tabla 1: Estimación gasto en bienes de consumo Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 % Ejecutado al 30/06/2013 42% 46% 55% Gasto estimado 2014 $ 520.789.843 $ 472.906.081 $ 397.255.670 Variación interanual nominal Variación interanual real (Inflación supuesta 2014: 40%) -1% -11% -25% -30% -36% -46% Sólo si lo ejecutado al 30 de Junio del 2014 representara finalmente el 42% de lo que se ejecutará en el año, cabría esperar que en 2014 se gaste, en términos nominales, prácticamente lo mismo que en 2013 (un 1% menos). Si el porcentaje ejecutado al 30 de junio pasado representara el 55% de lo que se gastará en el año, en 2014 cabría esperar un ajuste en bienes de consumo del 25% nominal, mientras que en el escenario intermedio el ajuste sería del 11%. Pero debe tenerse en cuenta que el 2014 es el año con mayor inflación registrada desde los inicios del proceso inflacionario. Si se estima un incremento en los precios del 40% en promedio durante 2014, los escenarios plantean ajustes reales que van desde el 30% al 46%. 7 Considerando que casi en su totalidad el gasto en bienes de consumo lo constituyen medicamentos y otros productos farmacéuticos, la contracción implica menos disponibilidad de estos insumos indispensables para la atención de la salud en los hospitales públicos de la Provincia, o una importante disminución en la demanda o un fuerte cambio en la composición de las compras. El gasto en medicamentos y otros productos farmacéuticos es, excluyendo el gasto en personal, el principal gasto que la Provincia realiza para proveer salud pública. Representa el 13% del presupuesto del Ministerio de Salud para el corriente año y el 12,5% del gasto provincial en salud, por lo tanto lo que suceda con esta partida marca el ritmo de lo que sucede en general con la salud pública provincial. La evolución del gasto público en salud A pesar de tratarse éste de un año especialmente difícil para las finanzas públicas de la Provincia, la contracción que se observa en la compra de medicamentos y otros insumos farmacéuticos
esenciales para el funcionamiento de los hospitales, sigue la tendencia que en los últimos años muestran las principales partidas de gasto del Ministerio de Salud. La evolución del gasto del Ministerio de Salud entre el año 2005 y el 2013 se muestra en el Gráfico 3. El gasto en términos nominales pasó de $415 millones en 2005 a $3.512 millones en 2013, un crecimiento promedio anual del 30,6%. Gráfico 3: Gasto total Ministerio de Salud en precios corrientes y en precios constantes de 2013 - Período 2005-2013 4.000 3.000 2.000 1.000-2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Gto. Total - serie nominal Gto. Total - serie real Fuente: elaboración propia sobre la base de las Cuenta de Inversión del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba. Sin embargo si se tiene en cuenta el crecimiento general de los precios en el período, la serie de gasto real muestra un crecimiento promedio anual del 6,8%. 8 En la serie de gasto real se observan dos períodos marcados: hasta 2009 el crecimiento real promedio anual fue del 12,8%, mientras que en los últimos años, en el período 2009-2013, la tasa cayó al 1,4% promedio anual. Si se analiza la evolución de las tres principales partidas de gasto (personal, bienes de consumo y servicios no personales) en términos reales, se observa que el hecho de que la tasa de crecimiento real del período 2009-2013 haya sido positiva, se debe al incremento en el gasto en personal, que creció a una tasa real promedio anual del 3%, mientras el gasto en bienes de consumo y servicios no personales disminuyeron un 4% y 0,3% promedio anual respectivamente (Gráficos 4, 5 y 6).
Gráfico 4: Personal - Evolución en pesos corrientes y pesos constantes del 2013, período 2005-2013 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500-2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Personal - serie nominal Personal - serie real Fuente: Elaboración propia sobre la base de las Cuenta de Inversión del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba. Gráfico 5: Servicios no personales - Evolución en pesos corrientes y constantes del 2013, período 2005-2013 500 400 300 200 100-2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ss no personales - serie nominal Ss no personales - serie real Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba. 9 Gráfico 6: Bienes de consumo - Evolución en precios corrientes y constantes del 2013 y proyección 2014 800 600 400 200-2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014* Bs de consumo - serie nominal Bs de consumo - serie real * Datos proyectados bajo escenario 2. Fuente: elaboración propia sobre la base de las Cuenta de Inversión y Ejecuciones Trimestrales del Ministerio de Finanzas de la Provincia de Córdoba. La distinta evolución de las partidas, determinó un aumento en la importancia relativa del gasto en personal en el gasto total del Ministerio de Salud, que pasó de representar el 57% en el año 2005 a representar el 70% en el año 2013 y el 72% en el presupuesto 2014. Además, si se considera la
importante subestimación del gasto en personal que contiene dicho presupuesto, cabe esperar que el porcentaje que se destina a personal se incremente aún más. Esto implica que cada agente de salud cuenta cada vez con menos recursos para medicamentos y productos farmacéuticos. El Grafico 7 muestra la disminución del dinero (en precios constantes del 2013) para bienes de consumo por cada agente de salud. $ 200 $ 180 $ 160 $ 140 $ 120 $ 100 $ 80 $ 60 $ 40 $ 20 $ 0 Gráfico 7: Gasto en bienes de consumo en precios constantes del 2013 por cada agente de salud. Período 2005-2013, y presupuesto y proyección 2014 S/Presup.: $88 S/Proyec.: $77 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014* *Datos según presupuesto y proyección bajo escenario 2 Fuente: Elaboración propia sobre la base Cuentas de Inversión y Anexo III de la Ley de Resp. Fiscal. En el año 2006 cada agente contaba con $139 por día en medicamentos y productos farmacéuticos, cifra que se incrementó hasta $181 en 2009, para luego descender hasta alcanzar los $123 en 2013. 10 De acuerdo al Presupuesto 2014, si se supone una inflación del 40% durante el año, cada agente tendrá $88 por día en medicamentos y productos farmacéuticos y la evolución del presupuesto y el ritmo de la ejecución, hacen estimar que la cifra sobre fin de año será aún menor ($77 bajo el escenario intermedio estimado anteriormente). La importante disminución en el gasto en medicamentos y otros productos farmacéuticos observada tanto el presupuesto del corriente año como en el último informe de ejecución al 30 de Junio, se enmarca entonces en una trayectoria decreciente en términos reales que comenzó en el año 2009. Si bien la compra de medicamentos es algo que puede variar año a año dependiendo de las fluctuaciones en la demanda y en el tipo de prestaciones realizadas, la trayectoria observada desde2009 y la magnitud de la caída estimada para el corriente año (entre 30% y 46% en términos reales) alertan sobre un importante ajuste en una partida de gasto imprescindible para las personas en mayor situación de vulnerabilidad que dependen del servicio público de salud para su atención médica.