- 1 - El Derecho de la UE relativo a los organismos modificados genéticamente: la Comisión Europea cambia de estrategia para permitir, restringir o prohibir su cultivo «La ignorancia afirma o niega rotundamente; la ciencia duda» FRANÇOIS-MARIE AROUET, VOLTAIRE LUIS GONZÁLEZ VAQUÉ British Institute of International and Comparative Law (BIICL) 1 I. Introducción 1. Antes del 13 de julio de 2010 Los organismos modificados genéticamente (OMG) son organismos cuyo material genético (ADN) no ha sido modificado por multiplicación ni recombinación natural, sino por la introducción de un gen modificado o de un gen de otra variedad o especie 2. Lo que ocurre con los OMG es que han sido y son objeto de un enfrentamiento visceral entre sus partidarios y detractores, un enfrentamiento que ha llevado a que se exageren de forma completamente desmedida tanto las virtudes como sobre todo los riesgos que comportan 3. 1 Las opiniones expresadas en este artículo son de la exclusiva responsabilidad del autor. 2 Véase también la definición que figura en el artículo 2.2 de la Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente y por la que se deroga la Directiva 90/220/CEE del Consejo (DO nº L 106 de 17 de abril de 2001, pág. 1); así como la que da CORTI VARELA en Organismos genéticamente modificados y riesgos sanitarios, Editorial Reus, Madrid, 2010, pág. 11: «los OGM son seres vivos, normalmente bacterias o vegetales, cuyo material genético ha sido alterado mediante técnicas biotecnológicas con el objetivo de que desarrollen determinadas cualidades que no le son propias de forma natural». 3 Véase: MIR PUIGPELAT, Transgénicos y Derecho: la nueva regulación de los organismos modificados genéticamente, Civitas, Madrid, 2004, pág. 49 (véanse también: LÓPEZ VILLAR, Derecho y transgénicos: regulando incertidumbre, Atelier, Barcelona, 2008, 32-35; y MANTECA VALDELANDE, "Sistema de regulación de los productos modificados genéticamente", Noticias de la UE, n 253, 2006, pág. 19).
- 2 - La polémica en cuestión, y en especial la aversión de la opinión pública a los citados organismos 4, han influido notablemente en la legislación de la Unión Europea, que se interesa por los OMG desde 1998. En principio, la política comunitaria en este ámbito tiene por objeto proteger la salud humana y el medio ambiente, respetando al mismo tiempo las reglas del Mercado interior. Las normativas actualmente en vigor regulan la utilización, diseminación, comercialización y trazabilidad de los OMG, tanto en alimentos destinados al consumo humano, como en la alimentación animal, y se basan en el principio de su autorización previa, estableciendo el correspondiente procedimiento a tal fin. Dicho sistema de autorización se basa fundamentalmente en lo previsto en las siguientes normativas: - la Directiva 2001/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente y por la que se deroga la Directiva 90/220/CEE del Consejo 5 ; y - el Reglamento (CE) n 1829/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre alimentos y piensos modificados genéticamente 6. Además, el Reglamento n 1830/2003 se refiere a la trazabilidad y el etiquetado de los OMG, así como a la trazabilidad de los alimentos y piensos producidos a partir de éstos 7. Como ha subrayado la doctrina 8, la aplicación de lo dispuesto en las citadas normativas comunitarias ha planteado no pocas dificultades: en este marco, no resulta fácil respetar el principio de proporcionalidad, especialmente ante un 4 Cabe recordar que en el apartado 5.8 del Libro Blanco de la Comisión Crecimiento, competitividad, empleo: retos y pistas para entrar en el siglo XXI [documento COM(93) 700 final de 5 de diciembre de 1993] ya se hacía referencia a la hostilidad de los ciudadanos de la UE contra la biotecnología (véase: LÓPEZ VILLAR, obra citada en la nota anterior, 156-158). 5 Véase la nota 2 (véanse, sobre esta Directiva: DE SADELEER y NOIVILLE, Les organismes génétiquement modifiés (O.G.M.) au regard du droit communautaire, Journal des tribunaux, nº 88, 2002, 81-85; GRADONI, La nuova direttiva comunitaria sugli organismi geneticamente modificati, Diritto comunitario e degli scambi internazionali, nº 4, 2001, 735-764; LÓPEZ VILLAR, obra citada en la nota 3, 165-227; y NOVILLO ALMENDROS, Biotecnología en agricultura: garantías y controles previos a la comercialización de productos transgénicos en HERRERA CAMPOS y CAZORLA GONZÁLEZ, Sociedad de consumo y agricultura biotecnológica, Universidad de Almería, Almería, 2006, 91-92). 6 DO nº L 268 de 18 de octubre de 2003, pág. 1 (véanse, sobre este Reglamento: LÓPEZ VILLAR, obra citada en la nota 3, 232-265; y MIR PUIGPELAT, obra citada también en la nota 3, 263-288). 7 Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, relativo a la trazabilidad y al etiquetado de organismos modificados genéticamente y a la trazabilidad de los alimentos y piensos producidos a partir de éstos, y por el que se modifica la Directiva 2001/18/CE (DO nº L 268 de 18 de octubre de 2003, pág. 24). Véase, sobre este Reglamento: LÓPEZ VILLAR, obra citada en la nota 3, 265-271. 8 Véase, por ejemplo: CORTI VARELA, obra citada en la nota 2, pág. 17.
- 3 - contexto de incertidumbre científica y de ascendente consolidación del principio de precaución. En efecto, esta dicotomía entre principio de proporcionalidad y principio de precaución (éste último normalmente materializado en el derecho de cada Estado miembro a fijar su propio nivel de riesgo aceptable) crea fuertes tensiones entre la UE y los Estados miembros. En este sentido, la concentración del proceso de tomas de decisión en manos comunitarias, en cuanto se refiere a la autorización de nuevos OGM, se ha visto empañada en la práctica- por las fuertes reticencias de algunos Estados miembros a acatar las decisiones comunitarias 9. Ciertamente, los incidentes no faltan en la historia de la aplicación del Derecho de la UE en materia de OMG: los atascos en la transposición de las Directivas 90/220/CEE 10 y 2000/18/CE 11, la moratoria de 1999-2004 12, la utilización abusiva de las cláusulas de salvaguardia 13, e incluso la adopción de normativas nacionales muy restrictivas sobre el único aspecto de la regulación de los OGM que escapa a la armonización comunitaria, las normas de coexistencia 14. Las discrepancias entre determinados Estados miembros y la Comisión sobre la aplicación en la práctica de las normativas comunitarias relativas a los OGM influyeron notablemente en las Conclusiones del Consejo de diciembre de 2008 15. Precisamente, en marzo de 2009, el Consejo rechazó las propuestas de la Comisión a fin de solicitar a Hungría y a Austria que derogaran sus medidas nacionales de salvaguardia porque, según la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), dichas medidas carecían del fundamento científico necesario de acuerdo con la legislación de la UE. 9 Ibidem. 10 Directiva del Consejo, de 23 de abril de 1990, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente (DO nº L 117 de 8 de mayo de 1990, pág. 15). Véase, sobre esta Directiva: ANDERSEN, The EU Rules on Labelling of Genetically Modified Foods: Mission accomplished?, European Food and Feed Law Review, Vol. 5, nº 3, 2010, pág. 137. 11 Véase: CORTI VARELA, obra citada en la nota 2, 291-293. 12 Véanse: ANDERSEN, obra citada en la nota 10, 137-138; CORTI VARELA, obra citada en la nota 2, 293-296; LÓPEZ VILLAR, obra citada en la nota 3, 308-313; y MIR PUIGPELAT, obra citada también en la nota 3, 211-217. 13 Véanse: CORTI VARELA, obra citada en la nota 2, 296-306; y LÓPEZ VILLAR, obra citada en la nota 3, 316-320 [cabe recordar que, de forma improcedente o no, se han prohibido, en virtud del artículo 23 de Directiva 2001/18/CE, del artículo 18 de la Directiva 2002/53/CE del Consejo, de 13 de junio de 2002, referente al catálogo común de las variedades de las especies de plantas agrícolas (DO nº L 193 de 20 de julio de 2002, pág. 1), y/o del artículo 34 del Reglamento n 1829/2003, los siguientes OGM: maíz MON 810, en Alemania, Austria, Francia, Grecia, Hungría y Luxemburgo; maíz T 25, en Austria; y la patata Amflora en Austria, Hungría y Luxemburgo]. 14 Véase: LÓPEZ VILLAR, obra citada en la nota 3, 308-313. 15 Véase el epígrafe nº 1 ( Contexto de la Propuesta ) de la Exposición de motivos de la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica la Directiva 2001/18/CE en lo que respecta a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban el cultivo de OMG en su territorio [documento COM(2010) 375 final de 13 de julio de 2010 (véase, sobre este documento: MAYORAL JERRAVIDAS, La Comisión acepta la declaración unilateral de zonas libres de OMG por parte de los Estados miembros: el triunfo de los ambientalistas o del oscurantismo?, Gaceta del IndeAl, Vol. 12, n 3, 2010, 5-7)].
- 4 - Posteriormente, un grupo de trece Estados miembros 16 invitó a la Comisión a elaborar propuestas para que los Estados miembros pudieran decidir acerca del cultivo de OMG 17. En este sentido, en septiembre de 2009, en las directrices políticas de la nueva Comisión establecidas por el Presidente BARROSO, se aceptaba la necesidad de tomar en consideración la diversidad en una Unión de veintisiete Estados miembros: por lo tanto, «debe ser posible combinar un sistema de autorización de OMG de la Unión Europea, basado en datos científicos, con la libertad de los Estados miembros de decidir si desean cultivar OMG en su territorio» 18. 2. después del 13 de julio de 2010 El 13 de julio de 2010 se materializó la promesa del Presidente BARROSO de conceder a los Estados miembros la libertad de permitir, restringir o prohibir el cultivo de OMG en todo su territorio, o parte del mismo. Por supuesto, el sistema de autorización de OMG basado en datos científicos se mantiene sin cambios, pero la Comisión adoptó en esa fecha un paquete de medidas basado en una nueva estrategia, que se anunciaba y llevará a la práctica mediante: - una Comunicación relativa a la libertad de los Estados miembros de decidir acerca del cultivo de OMG en su territorio 19 ; - la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica la Directiva 2001/18/CE en lo que respecta a la posibilidad de que los Estados miembros restrinjan o prohíban el cultivo de OMG en su territorio 20 ; y 16 Bulgaria, Irlanda, Grecia, Chipre, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, Países Bajos, Austria, Polonia y Eslovenia (véase también el epígrafe nº 1 de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final citado en la nota anterior). 17 Véase: MAYORAL JERRAVIDAS, obra citada en la nota 15, pág. 2. 18 Véase el epígrafe nº 1 de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final citado en la nota 15 [según algunos autores dicha concesión era parte del precio a pagar por el Presidente BARROSO para su reelección (véase, por ejemplo: NOBELLAR DICENTA, Organismos modificados genéticamente: la rendición sin condiciones del Presidente Barroso, Gaceta del InDeAl, Vol. 12, n 2, 2010, 24-25)]. 19 Documento COM(2010) 380 final de 13 de julio de 2010, cuya versión inglesa se encuentra disponible en la siguiente página de Internet (consultada el 30 de julio de 2010): http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/docs/communication_en.pdf [cabe recordar que, en el momento de redactar el presente estudio (finales de julio 2010) no disponíamos de la versión castellana de esta Comunicación]. 20 Documento COM(2010) 375 final citado en la nota 13.
- 5 - - la nueva Recomendación (2010/C 200/01) de la Comisión, de 13 de julio de 2010, sobre directrices para el desarrollo de medidas nacionales de coexistencia destinadas a evitar la presencia accidental de OMG en cultivos convencionales y ecológicos 21, que permite a los Estados miembros adoptar dichas medidas con más flexibilidad, teniendo en cuenta las correspondientes características locales, regionales y nacionales. A continuación analizaremos el texto propuesto por la Comisión para modificar la Directiva 2001/18/CE, que implica un cambio radical ( definitivo?) de estrategia por parte de dicha Institución comunitaria. Trataremos en especial de concentrarnos en los posibles efectos de la nueva estrategia 22 También nos referiremos, más sucintamente, a la nueva Recomendación (2010/C 200/01) de la Comisión, en la que se acepta explícitamente la creación de zonas libres de OMG por parte de los Estados miembros. II. La Propuesta de Reglamento por el que se modifica la Directiva 2001/18/CE a fin de que los Estados miembros puedan restringir o prohibir el cultivo de OMG 1. Un nuevo artículo para la Directiva 2001/18/CE La Comisión propone que se inserte el siguiente artículo en la Directiva 2001/18/CE 23 : «Artículo 26 ter Cultivo Los Estados miembros podrán adoptar medidas para restringir o prohibir el cultivo de todos los OMG, o de OMG concretos, autorizados con arreglo a la parte C de la presente Directiva o del Reglamento (CE) nº 1829/2003 24, que 21 DO n C 200 de 22 de julio de 2010, pág. 1. [véase la siguiente página de Internet (consultada el 27 de julio de 2010): http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:c:2010:200:0001:0005:es:pdf ]. Véase, sobre esta Recomendación: MAYORAL JERRAVIDAS, obra citada en la nota 15, 3-6. 22 Por el contrario, no nos ocuparemos del apartado 3.3, dedicado a los Principios de subsidiariedad y proporcionalidad, porque entendemos que los argumentos de la Comisión son prácticamente irrefutables y, por lo tanto, no merecen comentario alguno por nuestra parte [véase, sobre este tema, el noveno Considerando del texto propuesto en el documento COM(2010) 375 final, en el que se insiste en que «en virtud del principio de subsidiariedad, la finalidad del presente Reglamento no es armonizar las condiciones de cultivo en los Estados miembros, sino dar a éstos la libertad de alegar motivos distintos de la evaluación científica de los riesgos sanitarios y medioambientales para prohibir el cultivo de OMG en su territorio» (la cursiva es nuestra)]. 23 Véase la nota 2. 24 Véase la nota 6.
- 6 - consistan en variedades modificadas genéticamente comercializadas de acuerdo con la legislación aplicable de la UE sobre la comercialización de semillas y material vegetal de reproducción, en todo su territorio o parte del mismo, a condición de que esas medidas: a) se basen en motivos distintos de los relacionados con la evaluación del efecto adverso para la salud y el medioambiente que podrían suponer la liberación deliberada o la comercialización de OMG; y de que, b) sean conformes con los Tratados. No obstante lo dispuesto en la Directiva 98/34/CE 25, los Estados miembros que tengan intención de adoptar medidas razonadas de conformidad con el presente artículo deberán notificarlas a los demás Estados miembros y a la Comisión, a efectos de información, un mes antes de su adopción». Cabe subrayar que la modificación de la Directiva 2001/18/CE que se propone, consistente en añadir un nuevo artículo que permita a los Estados miembros restringir o prohibir en todo su territorio o parte del mismo el cultivo de OMG autorizados, exige que las medidas nacionales adoptadas en virtud de la nueva disposición se basen en motivos: - que no sean los contemplados en las evaluaciones de los riesgos medioambientales realizadas en el marco del sistema de autorización de la UE; ni - el de evitar la presencia accidental de OMG en otros productos. En este sentido, el apartado 3.1 de la Exposición de motivos de la Propuesta, la Comisión precisa y explica las dos series de condiciones en las que los Estados miembros podrán adoptar dichas medidas: «1. Puesto que la evaluación de la seguridad de los OMG para la salud humana y animal y para el medio ambiente se efectúa a nivel de la UE, los Estados miembros tienen la posibilidad, de acuerdo con el actual marco legislativo, de recurrir a los procedimientos especiales de la cláusula de salvaguardia contemplada en la Directiva 2001/18/CE (artículo 23) o a las medidas de emergencia contempladas en el Reglamento (CE) nº 1829/2003 (artículo 34) si existen motivos fundados para considerar que el producto autorizado puede suponer un grave riesgo para la salud y el medio ambiente. En consecuencia, la propuesta establece que los Estados miembros no pueden alegar la protección de la salud y del medio ambiente para justificar 25 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO nº L 204 de 21 de julio de 1998, pág. 37).
- 7 - una prohibición nacional del cultivo de OMG al margen de estos procedimientos especiales 26. La finalidad de esta condición es preservar el sistema de autorización basado en datos científicos establecido en la legislación de la UE. 2. Por tanto, los Estados miembros pueden alegar motivos (distintos de los contemplados en la evaluación de los riesgos medioambientales con arreglo al sistema de autorización de la UE) para restringir o prohibir el cultivo de OMG en su territorio. Las medidas que adopten los Estados miembros deben ser conformes con el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), especialmente en lo que respecta al principio de no discriminación entre los productos nacionales y no nacionales y las disposiciones sobre las restricciones cuantitativas del comercio entre los Estados miembros (artículos 34 y 36 del TFUE). Por último, deben ser coherentes con las obligaciones internacionales de la UE, en particular con las establecidas en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).» La doctrina 27 ha criticado la utilización de la expresión motivos distintos de los relacionados con la evaluación del efecto adverso para la salud y el medioambiente, que se considera ambigua y equívoca. Se estima que su interpretación podría dar lugar a la introducción de los más inciertos conceptos, supuestamente éticos y/o basados en razonamientos abusivos. Se trata de una objeción comprensible, pero hemos de reconocer que la inclusión en la nueva normativa de una lista más o menos exhaustiva de motivos resultaba prácticamente irrealizable: a menudo, lo mejor es enemigo de lo bueno. Permítasenos insistir en que la nueva regla se aplicará a los OMG cuyo cultivo haya sido autorizado, bien con arreglo a la Directiva 2001/18/CE, o bien con arreglo al Reglamento nº 1829/2003, que también se aplica a las solicitudes relativas al cultivo de OMG destinados a convertirse en materiales de base para la producción de alimentos y piensos. Por otro lado, «se aplicará también al cultivo de todas las variedades de semillas y materiales vegetales de reproducción comercializados de acuerdo con la legislación aplicable de la UE 28» 29. Vale la pena mencionar que el siguiente párrafo, que figura igualmente en el apartado 3.1 de la Exposición de motivos de la versión castellana de la 26 La cursiva es nuestra. 27 Véase, por ejemplo: MAYORAL JERRAVIDAS, obra citada en la nota 15, pág. 4. 28 Es decir, las siguientes Directivas del Consejo: 2002/53/CE, de 13 de junio de 2002, referente al catálogo común de las variedades de las especies de plantas agrícolas (DO nº L 193 de 20 de julio de 2002, pág. 1); y 2002/55/CE, también de 13 de junio de 2002, referente a la comercialización de semillas de plantas hortícolas (DO nº L 193 de 20 de julio de 2002, pág. 33). 29 Véase también el apartado 3.1 de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final.
- 8 - Propuesta a la que hemos tenido acceso, parece haber sido traducida erróneamente: «La libertad que obtendrán los Estados miembros no se referirá únicamente al acto de cultivar OMG, sino también a la comercialización y la importación de semillas modificadas genéticamente autorizadas, que debe continuar sin restricciones en el marco del mercado interior y de las obligaciones internacionales de la Unión». En efecto, en la versión inglesa 30 se afirma: «The freedom which Member States will obtain will only 31 concern the act of GMO cultivation, but not the placing on the market and import of authorized GM seeds which must continue unimpeded within the framework of the internal market and the respective international obligations of the Union». El razonamiento en el que la Comisión se ha basado para proponer la modificación de la Directiva 2001/18/CE, rechazando otras opciones, tuvo en cuenta que «el actual marco legislativo no aborda plenamente la necesidad de dar más libertad a los Estados miembros en lo que respecta al cultivo de OMG, puesto que éstos no gozan de suficiente flexibilidad para decidir acerca del cultivo de OMG una vez que han sido autorizados a nivel de la UE» 32. Tras referirse a la nueva Recomendación (2010/C 200/01) de la Comisión sobre directrices para el desarrollo de medidas nacionales de coexistencia 33, la Comisión concluye lo siguiente: 30 Versión que se encuentra disponible en la siguiente página de Internet (consultada el 29 de julio de 2010): http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/docs/proposal_en.pdf. 31 La cursiva es nuestra. 32 Véase el punto A del apartado 2.1 de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final [véanse también los siguientes Considerandos del texto propuesto en el citado documento: quinto, en el que se recuerda que «la experiencia pone de manifiesto que el cultivo de OMG es un asunto que tratan más a fondo los Estados miembros, bien a nivel central, o bien a nivel regional y local» y, en este sentido, la Comisión añade que, contrariamente a las cuestiones relacionadas con la comercialización y la importación de OMG, que deben seguir estando reguladas a nivel de la UE para mantener el Mercado interior, «se admite que el cultivo tiene una fuerte dimensión local/regional»; séptimo («en consecuencia, los Estados miembros deben poder adoptar medidas que restrinjan o prohíban el cultivo de todos los OMG o algunos de ellos en todo su territorio o parte del mismo, así como modificar dichas medidas como lo consideren oportuno, en todas las fases de la autorización, la reautorización o la retirada del mercado de los OMG en cuestión»); y octavo («los Estados miembros pueden adoptar medidas que restrinjan o prohíban el cultivo de todos los OMG o algunos de ellos en todo su territorio o parte del mismo por motivos de interés público distintos de los ya contemplados en el conjunto armonizado de normas de la UE que establecen procedimientos para tomar en consideración los riesgos sanitarios y medioambientales que puede suponer un OMG para cultivo»)] 33 Véase la nota 21.
- 9 - «La Comisión considera que es necesario modificar la legislación para lograr un equilibrio adecuado entre, por un lado, el mantenimiento del sistema de autorización de la UE basado en la evaluación científica de los riesgos sanitarios y medioambientales y, por otro, la libertad de los Estados miembros para tratar los problemas nacionales o locales específicos que plantee el cultivo de OMG. Se espera que este planteamiento, a la vez que mantenga el sistema de autorización de OMG de la UE y la libre circulación e importación de semillas, alimentos y piensos modificados genéticamente, permita abordar las peticiones de varios Estados miembros y cuente con el apoyo del público. Se considera también que los posibles beneficios económicos y sociales de la presente propuesta superarán sus posibles inconvenientes.» 34 2. Un Reglamento que modifica una Directiva? En el apartado 3.2 ( Elección del instrumento ) de la Exposición de motivos de la Propuesta de la Comisión se explica -de forma, en nuestra opinión, impecable-, por qué se prevé la adopción de un Reglamento, aunque se modifique una Directiva: «el motivo de esta elección es que la propuesta es de aplicación general, obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro». Además, la Comisión añade que la normativa en cuestión «no contiene en lo esencial ninguna disposición que precise una transposición porque sólo ofrece a los Estados miembros una base jurídica para adoptar medidas» 35. 3. Posibles efectos del cambio de estrategia 3.1 Impacto económico Tras recordar que, hasta la fecha, el cultivo de OMG en la UE ha sido muy limitado, la Comisión afirma, en la Propuesta que nos interesa, que es difícil cuantificar exactamente de antemano el posible impacto económico, social y medioambiental si se permite a los Estados miembros prohibir o restringir su cultivo. Por lo que se refiere más concretamente al impacto económico previsible, en dicha Propuesta se insiste en que, si se adopta la normativa que se presenta, ésta no afectará al proceso de autorización de OMG de la UE. Por lo tanto, la Comisión seguirá tramitando solicitudes para su cultivo de conformidad con las normativas en vigor. Puede concluirse, pues, que la Propuesta para modificar la Directiva 2001/18/CE no tendrá ninguna consecuencia directa para los solicitantes. En relación con la producción de semillas y cultivos modificados genéticamente y, sobre la base de la limitada experiencia que existe actualmente 34 Véase el apartado 2.3 ( Conclusión ) de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final. 35 Véase también el apartado 3.2 de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final.
- 10 - sobre dichos cultivos en la UE, se prevé que la producción de semillas modificadas genéticamente y de OMG en la UE tendrá lugar principalmente en los Estados miembros que han experimentado ya este tipo de cultivo en sus territorios. La Comisión estima que «la adopción de este cultivo por parte de los agricultores dependerá del balance entre, por un lado, el aumento de productividad o las oportunidades de mercado que se esperan y, por otro, las posibles limitaciones, como un mayor coste de las semillas modificadas genéticamente, un precio más elevado de los productos no modificados genéticamente, el posible rechazo del mercado 36 y el coste de las medidas nacionales de coexistencia y responsabilidad» 37. Seguramente, la gestión de la separación será más exigente en las regiones en las que la producción de semillas convencionales coincida con elevadas proporciones de producciones de semillas modificadas genéticamente o de cultivos modificados genéticamente 38. En el punto B ( Comercialización de semillas modificadas genéticamente ) del subapartado 2.2.1 de la Exposición de motivos de la Propuesta, se hace referencia a la libertad de los Estados miembros de prohibir o restringir únicamente el acto de cultivar variedades modificadas genéticamente, pero no la libre comercialización en toda la UE de semillas modificadas genéticamente autorizadas o la importación de estas semillas desde terceros países una vez autorizadas a nivel de la UE (lo que, en nuestra opinión, confirma que la versión castellana de la Exposición de motivos Propuesta contiene un error de traducción, al que ya nos hemos referido en el apartado 1 39 ). Para terminar, subrayaremos que el punto C del subapartado 2.2.1 de la tantas veces citada Exposición de motivos se dedica a analizar los posibles efectos en otros tipos de producción y en los operadores o usuarios posteriores. Sobre este tema, cabe prever que la posibilidad de excluir los OMG de zonas específicas y el agrupamiento de diversas cadenas de producción podrían beneficiar a los operadores y consumidores de productos ecológicos o convencionales y reducir los gastos de separación. De todos modos, es difícil evaluar el efecto en los precios de consumo finales. No obstante, «se cree que aumentaría la libertad de elección de los consumidores y de los operadores entre 36 La cursiva es nuestra. 37 Véase el punto A del subapartado 2.2.1 de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final. 38 Véase: MAYORAL JERRAVIDAS, obra citada en la nota 15, pág. 8. 39 Véase, además, el cuarto Considerando del texto propuesto en el documento COM(2010) 375 final, en el que se declara que «una vez que se ha autorizado un OMG para cultivo, de acuerdo con el marco legislativo de la UE sobre OMG, y éste cumple, en lo que respecta a la variedad que debe comercializarse, los requisitos de la legislación de la UE sobre la comercialización de semillas y material vegetal de reproducción, los Estados miembros no pueden prohibir, restringir o impedir su libre circulación en su territorio, salvo en condiciones definidas por la legislación de la UE» [MAYORAL JERRAVIDAS opina, sin embargo, que la referencia a las condiciones definidas por la legislación de la UE permitirá interpretaciones divergentes o contradictorias de dicho Considerando, salvo si se modifica y precisa convenientemente (véase la obra de dicho autor citada en la nota 15, pág. 9)].
- 11 - tres tipos de productos: ecológicos, convencionales y modificados genéticamente» 40. No sabemos si el optimismo de la Comisión estará justificado en relación a una eventual disminución de los costes administrativos: dicha Institución espera que la opción elegida reduzca el número de medidas de salvaguardia nacionales y, en consecuencia, la carga administrativa para los Estados miembros, la EFSA o la propia Comisión, así como los procedimientos relacionados con ellas. En cambio, siempre según la Comisión, podrían aumentar los gastos administrativos de los Estados miembros que quieran restringir o prohibir el cultivo de OMG. Ello se debería a que, «al igual que ocurre en la situación actual, los Estados miembros en los que haya cultivos deberán dedicar recursos a inspecciones, controles y seguimiento, especialmente sobre el terreno, para garantizar el correcto cumplimiento de los requisitos aplicables después de la comercialización» 41. 3.2 Impacto social La Comisión considera previsibles los siguientes cambios debidos a un planteamiento más nacional o regional en lo que respecta al cultivo de OMG: - se espera que aumente el nivel de participación del público en la toma de decisiones nacionales o regionales; - probablemente, los Estados miembros dediquen más recursos y tiempo a implicar a los ciudadanos en sus decisiones; - se espera también que los Estados miembros aborden los aspectos sociales, económicos y éticos y establezcan la base para la adopción de las decisiones respectivas a nivel nacional, regional o local. Por el contrario, dado que no se prevé un cambio en la superficie global de cultivo a raíz de la entrada en vigor del Reglamento que se propone, no se espera que ésta tenga un impacto significativo en el empleo 42. 3.3 Impacto medioambiental No se esperan grandes cambios o novedades al respecto: 40 Véase también el punto C del subapartado 2.2.1 de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final. 41 Véase el punto D del subapartado 2.2.1 de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final. 42 Véase la opinión contraria en: MAYORAL JERRAVIDAS, obra citada en la nota 15, pág. 7.
- 12 - «La EFSA seguirá evaluando los posibles riesgos sanitarios y medioambientales de cada OMG, individualmente, a nivel de la UE. Adoptará los respectivos dictámenes después de tomar en consideración las contribuciones científicas de las autoridades nacionales competentes, especialmente en lo que respecta a los aspectos regionales. Al igual que ocurre en la situación actual, en las zonas en las que se cultivarán OMG pueden ser necesarios una gestión de los riesgos y el seguimiento de posibles efectos medioambientales sobre la base de las respectivas evaluaciones de los riesgos. Ello podría exigir la participación activa de las autoridades nacionales/regionales y de otras redes (por ejemplo, los agricultores o los científicos) para alcanzar los resultados más eficaces posibles.» 43 4. Un sistema de notificación excepcional y sencillo Calificamos de excepcional el procedimiento de notificación de las medidas razonadas que los Estados miembros tengan intención de adoptar en virtud del nuevo artículo 26 ter que se trata de introducir en la Directiva 2001/18/CE porque constituye una excepción a lo dispuesto en la Directiva 98/34/CE (véase el último párrafo del artículo en cuestión). Recordaremos en este contexto, que, en el noveno Considerando del Reglamento que se propone, se hace referencia a que uno de los objetivos de la citada Directiva 98/34/CE, «a saber, que la Comisión pueda considerar la adopción de actos vinculantes a nivel de la UE, no se alcanzaría mediante la notificación sistemática de las medidas adoptadas por los Estados miembros con arreglo a dicha Directiva». La Comisión precisa a continuación que, «puesto que las medidas que los Estados miembros pueden adoptar de acuerdo con el presente Reglamento no pueden referirse a la comercialización de OMG 44 y, en consecuencia, no modifican las condiciones de comercialización de los OMG autorizados de conformidad con la legislación existente, el procedimiento de notificación con arreglo a la Directiva 98/34/CE no parece el canal de información más adecuado para la Comisión» 45. Por lo tanto, se propone que, a modo de excepción, no sea aplicable la Directiva 98/34/CE y se sugiere la adopción de «un sistema más sencillo 46 de notificación de las medidas nacionales antes de su adopción [que] parece una herramienta más proporcionada para que la Comisión tenga conocimiento de [las] medidas [que los Estados miembros consideren oportuno adoptar]» 47. 43 Véase el subapartado 2.2.3 ( Impacto medioambiental ) de la Exposición de motivos del documento COM(2010) 375 final. 44 La cursiva es nuestra. 45 Véase también el noveno Considerando del texto propuesto en el documento COM(2010) 375 final. 46 La cursiva es nuestra. 47 Véase también el noveno Considerando del texto propuesto en el documento COM(2010) 375 final.
- 13 - El sistema previsto es realmente sencillo («a efectos de información, los Estados miembros deben comunicar a la Comisión y a los demás Estados miembros las medidas que tengan intención de adoptar, con su justificación 48, un mes antes de su adopción» 49 ) Quizás demasiado sencillo: en nuestra opinión, debiera integrarse en el nuevo artículo 26 ter una referencia a la sanción aplicable en caso de no notificación por parte de los Estados miembros, que podría consistir precisamente en la inaplicabilidad ante terceros de las medidas nacionales en cuestión (como prevé la jurisprudencia consagrada en la sentencia CIA Security International 50 del Tribunal de Justicia por lo que se refiere al ámbito de aplicación de la Directiva 98/34/CE). III. Recomendación (2010/C 200/01) de la Comisión: nuevas directrices para el desarrollo de medidas nacionales de coexistencia 1. Derogación de la Recomendación 2003/556/CE La Comisión, considerando que era «necesario sustituir la Recomendación 2003/556/CE 51 para reflejar mejor la posibilidad que ofrece el artículo 26 bis [de la Directiva 2001/18/CE 52 ] de que los Estados miembros establezcan medidas destinadas a evitar la presencia accidental de OMG en los cultivos convencionales y ecológicos» 53, decidió adoptar la Recomendación (2010/C 200/01) 54, a fin de permitir a los Estados miembros el desarrollo de medidas nacionales de coexistencia, destinadas a evitar la presencia accidental de OMG en cultivos convencionales y ecológicos, con más flexibilidad. 48 La cursiva es nuestra. 49 Véase también el noveno Considerando del texto propuesto en el documento COM(2010) 375 final. 50 De 30 de abril de 1996, asunto C-194/94, RJTJ pág. I-2201 (véanse, sobre este fallo: CANDELA CASTILLO, La confirmation par la Cour du principe de non-opposabilité aux tiers des règles techniques non notifiées dans le cadre de la directive 83/189/CEE, Revue du Marché commun et de l'union européenne, nº 404, 1997, 51-59; LECRENIER, EI control de los reglamentos técnicos de los Estados y la salvaguardia de los derechos de los particulares, Gaceta Jurídica de la CE, nº D-28, 1997, 47-94; LÓPEZ ESCUDERO, Efectos del incumplimiento del procedimiento de información aplicable a las reglamentaciones técnicas, Revista de Instituciones Europeas, Vol. 23, nº 3, 1996, 839-861; y PORCHIA, L'efficacia della direttiva nº 83/189 in materia di rególe tecniche: un raffronto con l'art. 93.3 del Trattato, Diritto comunitario e degli scambi internazionali, nº 3, 1996, 545-571). 51 Recomendación de la Comisión sobre las directrices para la elaboración de estrategias y mejores prácticas nacionales con el fin de garantizar la coexistencia de los cultivos modificados genéticamente con la agricultura convencional y ecológica (DO nº L 189 de 29 de julio de 2003, pág. 36). 52 Véase la nota 2. 53 Véase el séptimo Considerando de la nueva Recomendación (2010/C 200/01) de la Comisión a la que se hace referencia en la nota 21. 54 Véase la nota 21.
- 14 - En este contexto, antes de seguir adelante, nos parece oportuno precisar qué se entiende por coexistencia: según el apartado 1.1 de la Recomendación 2003/556/CE, se trata de un concepto que «se refiere a la capacidad de los agricultores de poder escoger en la práctica entre la producción de cultivos convencionales, ecológicos y modificados genéticamente, en cumplimiento de las obligaciones legales sobre etiquetado y las normas de pureza» 55 [cabe subrayar que esta noción parece mantenerse en el apartado 1.1 de la nueva Recomendación (2010/C 200/01) 56 ]. Por ser una materia en la que los Estados miembros siguen siendo competentes, las nuevas directrices que sustituyen a las de 2003 adoptan también la forma de recomendaciones no vinculantes: «su finalidad es ofrecer principios generales para el desarrollo de medidas nacionales destinadas a evitar la presencia accidental de OMG en los cultivos convencionales y ecológicos» 57. Cabe recordar, además, que la Comisión «admite que muchos factores importantes en este contexto son específicos de las características nacionales, regionales y locales» 58. En este sentido, en la nueva Recomendación (2010/C 200/01) se hace referencia a los principios generales para la elaboración de medidas nacionales de coexistencia: transparencia, cooperación transnacional y participación de las partes interesadas 59 ; y proporcionalidad 60. 2. Qué objetivos pueden considerarse legítimos para la adopción de medidas nacionales de coexistencia? 2.1 Impedir la presencia accidental de OMG en otros productos El artículo 26 bis de la Directiva 2001/18/CE establece que los Estados miembros podrán adoptar medidas adecuadas para impedir la presencia accidental de OMG en otros productos: se trata, pues, de una «disposición [que] se aplica, en particular, para evitar la presencia de OMG en otros cultivos, por ejemplo los convencionales o los ecológicos» 61. 55 Véase el tercer Considerando de la Recomendación 2003/556/CE citada en la nota 51 (véase, sobre la noción de coexistencia: CORTI VARELA, obra citada en la nota 2, 306-317). 56 Véase el tercer considerando de la nueva Recomendación (2010/C 200/01) de la Comisión, a la que se hace referencia en la nota 21, en el que se reconoce que: «los poderes públicos de los Estados miembros quizás tengan que definir medidas [de coexistencia] apropiadas en las zonas en las que se cultivan OMG para que los consumidores y los productores puedan elegir entre productos convencionales, ecológicos y modificados genéticamente» (la cursiva es nuestra). 57 Véase el apartado 1.4 de las directrices que figuran en el anexo de la nueva Recomendación (2010/C 200/01). 58 Ibidem. 59 Véase el apartado 2.1 las directrices que figuran en el anexo de la nueva Recomendación (2010/C 200/01). 60 Ibidem, apartado 2.2. 61 Véase el primer Considerando de la nueva Recomendación (2010/C 200/01).
- 15 - Como se indica en el apartado 1.1 ( Medidas nacionales sobre coexistencia destinadas a evitar la presencia accidental de OMG en los cultivos convencionales y ecológicos de las directrices que nos interesan ) de las nuevas directrices, el cultivo de OMG en la UE influye en la organización de la producción agrícola: en efecto, la posibilidad de una presencia accidental de OMG en cultivos no modificados genéticamente (convencionales y ecológicos), plantea la cuestión de cómo garantizar la libertad de elección del productor entre los distintos tipos de producción. En principio, los agricultores deben poder elegir los tipos de cultivo que desean practicar, ya sean modificados genéticamente, convencionales o ecológicos y «esta posibilidad debe combinarse con el deseo de algunos agricultores y agentes económicos de garantizar la menor presencia posible de OMG en sus cultivos» 62. 2.2 Evitar posibles pérdidas económicas En el cuarto Considerando de la nueva Recomendación (2010/C 200/01), se declara que: «El objetivo de la aplicación de medidas de coexistencia en las zonas en las que se cultivan OMG es evitar la presencia accidental de estos últimos en otros productos y evitar las posibles pérdidas económicas 63 y el impacto de la mezcla de cultivos modificados genéticamente y no modificados genéticamente (incluidos los cultivos ecológicos)». Se trata, en nuestra opinión, del principal objetivo de las normas de coexistencia, aunque ello se exponga sólo de una forma un tanto velada 64 en las directrices: «Una presencia accidental de OMG superior al umbral de tolerancia establecido en la legislación de la UE obliga a indicar la presencia de OMG en el etiquetado de productos que estaban destinados a no contenerlos 65. Ello puede provocar una pérdida de ingresos, debido a una cotización más baja de los productos modificados genéticamente en el mercado o de las dificultades 62 Véase también el apartado 1.1 de las directrices que figuran en el anexo de la nueva Recomendación (2010/C 200/01). 63 La cursiva es nuestra. 64 Véase: MAYORAL JERRAVIDAS, obra citada en la nota 15, 7-8. 65 De acuerdo con los artículos 12 y 24 del Reglamento nº 1829/2003, la obligación de etiquetado no se aplica a los alimentos/piensos que contengan material que, a su vez, contenga o esté compuesto por OMG o haya sido producido a partir de OMG, siempre que el contenido de dicho material no supere un 0,9 %: i) de los ingredientes del alimento considerados individualmente, o bien, ii) de los alimentos consistentes en un único ingrediente, o bien, iii) del pienso y de cada uno de los ingredientes de que esté compuesto, a condición de que su presencia sea accidental o técnicamente inevitable (véase: ANDERSEN, obra citada en la nota 10, 140-142).
- 16 - para venderlos 66. Además, es posible que los agricultores tengan gastos adicionales si deben adoptar sistemas de seguimiento y medidas para reducir al mínimo la mezcla de cultivos modificados genéticamente y no modificados genéticamente. Sin embargo, la causa de la posible pérdida de ingresos de quienes cultivan productos agrícolas particulares 67, como los productos ecológicos, no se limita necesariamente a la superación del umbral de etiquetado, establecido en un 0,9 % en la legislación de la UE. En algunos casos, en función de la demanda del mercado y de las respectivas disposiciones de las legislaciones nacionales (por ejemplo, algunos Estados miembros han desarrollado normas nacionales sobre distintos tipos de etiquetado libre de OMG), la presencia de restos de OMG en el cultivo de productos particulares incluso inferior al 0,9 % puede causar perjuicios económicos a los agentes que deseaban comercializarlos como productos que no contienen OMG 68. Por otro lado, la presencia de OMG tiene consecuencias específicas para quienes cultivan productos particulares, como los agricultores ecológicos [ ], lo que afecta también al consumidor final [ ]. Dado que esta producción resulta a menudo más cara 69, puede ser necesario aplicar medidas de separación más estrictas para garantizar el beneficio de la diferencia de precio 70. Además, las limitaciones y características locales pueden dificultar y encarecer considerablemente el cumplimiento eficaz de esos requisitos particulares de separación en algunas zonas geográficas. Por tanto, es menester reconocer que los Estados miembros necesitan suficiente flexibilidad para tener en cuenta sus necesidades regionales y locales particulares en lo que respecta a los cultivos de OMG, con el fin de lograr la presencia más baja posible de OMG en los cultivos ecológicos y de otros tipos, cuando no puedan alcanzarse unos niveles de pureza suficientes por otros medios.» Resulta evidente, y así lo reconoce la Comisión, que las normas nacionales de coexistencia se establecerán a fin de garantizar el beneficio de la diferencia de precio a los productores ecológicos, etc. Brevitatis causae, no nos ocuparemos en esta ocasión de la polémica cuestión relativa al rechazo por parte de los consumidores de los productos en cuyo etiquetado se indica la presencia de OMG 66 La cursiva es nuestra. 67 Idem. 68 Idem. 69 Idem. 70 Idem.
- 17 - (incluso en cantidades ínfimas) 71. Las estrictas reglas referentes al etiquetado en cuestión, que, según algunos autores, fueron adoptadas para contentar a los detractores de los organismos en cuestión 72, sirven en realidad para asegurar mayores ingresos a los productores que quieren o deben (y ahora podrán) garantizar que los alimentos que comercializan son libres de OGM. Si, en definitiva, ello es beneficioso para el Mercado interior y, en particular, para los consumidores, ya es harina ( libre de OGM?) de otro costal Vale la pena recordar, en este contexto, que, en el apartado 1.2 ( Distinción entre los aspectos económicos del cultivo de OMG y los aspectos científicos abordados en la evaluación de los riesgos medioambientales ) de las directrices, la Comisión trata de aclarar en qué consiste la distinción entre los aspectos económicos del cultivo de OMG y los aspectos de la evaluación de los riesgos medioambientales abordados en los procedimientos de autorización con arreglo a la Directiva 2001/18/CE y al Reglamento nº 1829/2003 73 : de acuerdo con el procedimiento en cuestión, la autorización de liberar OMG en el medio ambiente está sujeta a una evaluación completa de los riesgos sanitarios y medioambientales. Evaluación que puede arrojar uno de los resultados siguientes: se identifica un riesgo de efecto adverso para el medio ambiente o la salud que no puede ser gestionado, en cuyo caso se rechaza la autorización; no se identifica ningún riesgo de efecto adverso para el medio ambiente o la salud, en cuyo caso se concede la autorización sin exigir ninguna medida de gestión adicional respecto a las prescritas específicamente en la legislación; o se identifican riesgos, pero pueden gestionarse con medidas adecuadas (por ejemplo, la separación física y/o el seguimiento); en ese caso, la autorización conllevará la obligación de aplicar medidas de gestión de los riesgos para el medio ambiente. A continuación, la Comisión se refiere al procedimiento previsto en las citadas normativas para los casos en los que se identifique un riesgo para el medio ambiente o la salud después de la concesión de la autorización y confirma que, «por otro lado, los Estados miembros pueden acogerse a la cláusula de 71 Véase, sobre la legislación relativa a esta materia: ANDERSEN, obra citada en la nota 10, 139-141. 72 Así, por ejemplo, según CORTI VARELA, «desde el ángulo político y sociológico, puede decirse que el etiquetado obligatorio ayuda a apaciguar a los detractores de los OGM, ya que les garantiza que está en sus manos impedir el consumo de alimentos modificados genéticamente» (véase la obra de dicho autor citada en la nota 2, 274-275). 73 Véase la nota 6 (véase también el décimo Considerando del texto propuesto en el documento COM(2010) 375 final, citado en la nota 15, en el que se confirma que las medidas adoptadas por los Estados miembros de conformidad con el Reglamento que se propone deberán aplicarse también a los OMG autorizados con arreglo al Reglamento nº 1829/2003 puesto que «el artículo 7, apartado 8, y el artículo 19, apartado 8, del Reglamento (CE) nº 1829/2003 establecen que las referencias que se hacen en las partes A y D de la Directiva 2001/18/CE a los OMG autorizados con arreglo a lo dispuesto en la parte C de dicha Directiva se considerarán igualmente válidas para los OMG autorizados en virtud de dicho Reglamento»).
- 18 - salvaguardia especial contemplada en la Directiva 2001/18/CE (artículo 23) o a las medidas de emergencia contempladas en el Reglamento (CE) nº 1829/2003 (artículo 34) para restringir o prohibir provisionalmente el cultivo de OMG sobre la base de información nueva o adicional sobre riesgos sanitarios o medioambientales» 74. Teniendo en cuenta dichos elementos, la Comisión concluye que: «Dado que en la UE solo pueden cultivarse los OMG autorizados [ ], y que los aspectos medioambientales y sanitarios ya se tratan en la evaluación de los riesgos medioambientales del proceso de autorización de la UE, las cuestiones que aún deben abordarse en el contexto de la coexistencia se refieren a aspectos económicos relacionados con la mezcla de cultivos modificados genéticamente y no modificados genéticamente 75» 76. 2.3 Facilitar la elección de los consumidores En las directrices sólo se consagra una atención tangencial a esta cuestión 77. En efecto, en el apartado 1.1, se subraya que, para que los consumidores europeos puedan elegir entre alimentos modificados genéticamente y no modificados genéticamente, debe existir no sólo un sistema de trazabilidad y etiquetado que funcione adecuadamente, sino también un sector agrícola que pueda ofrecer los distintos tipos de productos. Por otro lado, se afirma que «la capacidad de la industria alimentaria de ofrecer amplias posibilidades de elección a los consumidores depende de la capacidad del sector agrícola para mantener distintos sistemas de producción» 78. 3. Fomento/desarrollo de las zonas libres de OMG Una de las grandes novedades del paquete de medidas presentadas por la Comisión el 13 de julio de 2010 es la aceptación de la creación, por parte de los Estados miembros, de zonas libres de OMG 79. 74 Véase también el apartado 1.2 de las directrices que figuran en el anexo de la nueva Recomendación (2010/C 200/01). 75 La cursiva es nuestra. 76 Véase también el apartado 1.2 de las directrices que figuran en el anexo de la nueva Recomendación (2010/C 200/01). 77 Lo que, para MAYORAL JERRAVIDAS, resulta decepcionante (véase la obra de dicho autor citada en la nota 13, pág. 8). 78 Véase asimismo el apartado 1.1 de las directrices que figuran en el anexo de la nueva Recomendación (2010/C 200/01).