1 TEMA 1 EL DERECHO FINANCIERO: CONCEPTO Y CONTENIDO. LA HACIENDA PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. ( Versión enero 2014) 1. EL DERECHO FINANCIERO: CONCEPTO Y CONTENIDO. 1.1. CONCEPTO. Señala Rodríguez Bereijo que la definición de Derecho Financiero puede hacerse desde dos enfoques: uno objetivo o material y otro subjetivo. A) CONCEPCIÓN OBJETIVA. Gira en torno a la noción de actividad financiera, que se define como la acción del Estado de detracción de ingresos de las economías privadas y su posterior empleo o inversión en forma de gastos públicos. Así entendida, la actividad financiera comprendería los tres aspectos siguientes, que componen el llamado ciclo financiero : a) La obtención de ingresos. b) La conservación y gestión de los fondos. c) La aplicación de los mismos a los gastos públicos (jurídicamente la financiera ha de encuadrarse dentro de ésta). B) CONCEPCIÓN SUBJETIVA. En razón del sujeto que desarrolla la actividad financiera se habla de Administración Financiera como el órgano que dentro del Estado tiene encomendada la exacción de los ingresos públicos y la gestión y distribución de los recursos obtenidos. Desde esta perspectiva el Derecho Financiero sería el integrado por el conjunto de normas que regulan la Administración Financiera del Estado y demás Entes Públicos o, más brevemente, el Derecho de la Hacienda Pública. C) DEFINICIÓN DEL DERECHO FINANCIERO. Según Rodríguez Bereijo se puede definir el Derecho Financiero como El ordenamiento propio y singular de la Hacienda Pública, esto es, el conjunto de normas que regulan el ejercicio de las funciones financieras del Estado y demás Entes Públicos. De esta definición cabe deducir las siguientes características del Derecho Financiero: 1. Es un ordenamiento jurídico propio. 2. Regula el ejercicio de una función pública. D) AUTONOMÍA. La consideración histórica del Derecho Financiero como disciplina jurídica concreta se presenta como un proceso a través del cual se ha ido afirmando su autonomía respecto de otras ramas del Derecho. Para Rodríguez Bereijo el Derecho Financiero reúne los tres requisitos imprescindibles para poder afirmar la autonomía científica de una rama del Derecho: 1. Un ámbito de realidad social bien definido y acotado: la actividad financiera. 2. Un conjunto de normas que pueden agruparse del siguiente modo: a) Normas tributarias, esto es, relativas al establecimiento, liquidación y recaudación de los tributos.
2 b) Normas relativas a los límites jurídicos a la libertad de los particulares: en especial las referentes a monopolios fiscales. c) Normas relativas al funcionamiento de la Administración monetaria: tanto relativas al crédito público como a la acuñación y emisión de moneda y normas relativas al funcionamiento y gestión del Tesoro. d) Normas relativas a la preparación, aprobación, ejecución y control de los Presupuestos del Estado y de los demás Entes Públicos: tanto relativas a los ingresos públicos como a los gastos públicos. e) Normas relativas al Patrimonio del Estado. 3. Existencia de unos principios generales propios. Entre ellos: - Principio de reserva del Ley. - Principio de preferencia de Ley. - Principio de control reglamentario retrospectivo. - Principio de no discrecionalidad administrativa. - Principio de indisponibilidad administrativa de las situaciones jurídico-subjetivas. 1.2. CONTENIDO. Dentro del Derecho Financiero pueden diferenciarse tres momentos que constituyen el ciclo financiero : a) El del ingreso público (obtención de recursos). b) El de la gestión de los recursos. c) El del gasto. Si bien desde un punto de vista lógico la actividad financiera puede dividirse en estos tres momentos, desde un punto de vista estrictamente jurídico la gestión abarca tanto las operaciones encaminadas a la obtención de recursos, como las que se dirigen a la transformación de los recursos obtenidos en servicios públicos. El Derecho Financiero tendría, pues, en expresión de César Albiñana, un contenido ambivalente representado por las dos vertientes de la actividad financiera (ingresos y gastos públicos) que, a su vez, se encuentran polarizadas por dos instituciones: el Tributo y el Presupuesto. Así, el Derecho Financiero se divide en dos partes o ramas: el Derecho Tributario y el Derecho Presupuestario. Mención especial merece la clasificación de Sainz de Bujanda, para quien el contenido del Derecho Financiero se dividiría en: a) Constitución u organización de la Hacienda Pública, que ofrece una visión estática de la misma (recursos, derechos, ingresos y obligaciones; el activo y el pasivo de la Hacienda Pública). b) Administración de la Hacienda Pública, que ofrece una visión dinámica de la misma (obtención de ingresos y ordenación de gastos y pagos). 2. LA HACIENDA PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. La Constitución de 1.978 dedica el Título VII (arts. 128 a 136) a la Economía y Hacienda comenzando con el establecimiento del principio de subordinación de toda la riqueza del país al interés general (art. 128.1) y reconociendo la iniciativa pública en la actividad económica. Previamente y como principio rector de la política social y económica, el art. 40.1 CE indica que Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo.
3 Por último, el art. 103.1 CE establece: La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Según la CE los principios fundamentales de esta disciplina jurídica pueden sistematizarse en tres grupos: - Principios generales del Derecho Financiero. - Principios específicos de los ingresos públicos (Derecho Tributario). - Principios específicos de los gastos públicos (Derecho Presupuestario). 2.1. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO FINANCIERO. Han de practicarse simultáneamente respecto de las dos grandes ramas del Derecho Financiero y son los siguientes: A) PRINCIPIO DE LEGALIDAD FINANCIERA. 1. Principio de legalidad en materia de ingresos públicos. - Art. 31.3 CE: Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley. - Art. 133: 1. La potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante Ley. 2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes. 3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de Ley. - Art. 134.7 CE: La Ley de Presupuestos no podrá crear tributos, podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea. - Art. 135.3 CE: El Estado y las CCAA habrán de estar autorizados por Ley para emitir Deuda Pública o contraer créditos. 2. Principio de legalidad en materia de gastos públicos. - Art. 133.4 CE: Las Administraciones Públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes. - Art. 134.1 CE: Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. B) PRINCIPIO DE JUSTICIA FINANCIERA. 1. Principio de justicia tributaria. El art. 31.1 CE señala que Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica, mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio. Este artículo enumera los siguientes principios que enmarcan y conforman la noción de justicia : a) Principio de generalidad. Señala que Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos. No obstante, ha de tenerse en cuenta que la posibilidad prevista por la propia Constitución de `beneficios fiscales supone una contradicción con la regla de la generalidad. b) Principio de capacidad económica. La contribución al sostenimiento de los gastos públicos ha de articularse sobre la capacidad económica del contribuyente. c) Principio de igualdad. Se concretaría en las siguientes reglas:
4 - Iguales aportaciones tributarias. - La cuantía de cada aportación ha de fijarse en función de la capacidad económica de los contribuyentes. Conectando con este principio, el art. 138.2 CE señala: Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. d) Principio de progresividad. Predica la progresividad del sistema tributario en su conjunto, no siendo necesario que cada una de las piezas del sistema sea de carácter progresivo. e) Principio de no confiscación. Supone la imposibilidad de que, mediante el sistema tributario, llegue a originarse una detracción total de la capacidad económica. No obstante, se entiende que este principio era innecesario en la Constitución, dado el régimen que la misma establece para la propiedad privada. 2. Principio de justicia del gasto público. Art. 31.2 CE El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía. C) PRINCIPIO DE CONTROL DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA. En cuanto actividad encomendada a órganos de la Administración Pública, la financiera se encuentra incluida en el campo de actuación de los diversos mecanismos de control de la actividad ejecutiva que con carácter general se recogen en la CE (Defensor del Pueblo, Tribunales de Justicia y Cortes Generales). Pero además, la CE reconoce la existencia de un especial control al configurar en su art. 136.1 el Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Este control se configura como de carácter externo y se complementa con el control de (de legalidad, financiero y de eficacia) encomendados fundamentalmente a la Intervención General de la Administración del Estado. D) PRINCIPIO DE REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA Y LA RIQUEZA. - Art. 131.1 CE: El Estado, mediante Ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y articular el crecimiento de la renta y de la riqueza, y su más justa distribución. E) PRINCIPIOS DE SOLIDARIDAD Y COORDINACIÓN ENTRE LAS HACIENDAS PÚBLICAS, CENTRAL Y AUTONÓMICA. - Art. 2 CE: La CE se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación Española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. - Art. 138.1 CE: El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 2 CE, velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. - Art. 156.1 CE: Las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. - Art. 158.2 CE: Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad se constituirá un Fondo de Compensación con
5 destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las CCAA y provincias, en su caso. 2.2. PRINCIPIOS ESPECIFÍCOS DEL DERECHO TRIBUTARIO. A) PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LAS SANCIONES. - Art. 9.3 CE: La CE garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. - Art. 25.1 CE: Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. B) PRINCIPIO DE NO PRIVACIÓN DE LIBERTAD. Art. 25.3 CE La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad. C) PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD. Art. 157.2 CE Las Comunidades Autónomas no podrán, en ningún caso, adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio. D) PRINCIPIO DE SISTEMATIZACIÓN. Hoy no se pueden concebir los tributos si no es formando un sistema en el que estén racionalmente articulados o vertebrados según las respectivas capacidades económicas por ellos gravadas, evitando la doble imposición interna y sobre imposiciones que pudieran provocar excesos de gravamen impugnables según el principio de no confiscación. 2.3. PRINCIPIOS ESPECÍFICOS DEL DERECHO PRESUPUESTARIO. La importancia y relevancia jurídica que el Presupuesto adquiere en nuestro ordenamiento jurídico en relación a los gastos públicos queda reflejada en los siguientes principios presupuestarios Deducidos del art. 134.2 CE A) PRINCIPIO DE ANUALIDAD. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual. B) PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD. Los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos. C) PRINCIPIO DE UNIDAD. Los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal. D) PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA La Constitución Española en su artículo 135 se ha reformado persiguiendo garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las administraciones públicas en su consecución, para reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país. España se convierte así en uno de los países pioneros en incorporar al texto de máximo rango legal las normas de disciplina presupuestaria de la Unión Europea.
6 Art 135 CE «1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. 2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario. 3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. 5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. 6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.» En cumplimiento de este mandato constitucional se dictó la ley orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Que como objetivos establece: 1-Desarrollar el art 135 de la Constitución 2-Garantizar la sostenibilidad presupuestaria de todas las AAPP 3-Fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española
7 4-Reforzar los compromisos de España con la UE, contemplando las exigencias derivadas de la normativa europea y permitiendo una adaptación continua y automática de la misma