R-DCA-105-2013 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las catorce horas del veintidós de febrero de dos mil trece.---------------------------------------- Recurso de apelación interpuesto por RAMPI de Abangares S. A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2012LN-000006-04 promovida por el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), para la contratación de servicios de capacitación y formación profesional en el subsector de informática, para el Centro Regional Polivalente de Santa Cruz, recaído a favor de Soluciones Educativas y Tecnológicas S. A., de cuantía inestimada.-------------------------------------------------------- RESULTANDO I.- La firma RAMPI de Abangares S. A. presentó recurso de apelación en contra del acto de adjudicación de la licitación referida, toda vez que considera que su oferta cumple con todos los requerimientos cartelarios, contrario a la plica adjudicataria. Agrega, que en relación con la línea 2, su plica ofrece un menor precio.---------------------------------------------------------------------------------------- II.- Mediante auto de las ocho horas del diecinueve de diciembre de dos mil doce, se confirió audiencia inicial a la Administración y adjudicataria.------------------------------------------------------------ III.- Mediante auto de las nueve horas treinta minutos del veinte de diciembre de dos mil doce, se interrumpe el plazo de diez días hábiles para que el INA presente su contestación a la audiencia inicial, debido al cierre de oficinas, hasta el catorce de enero de dos mil trece.--------------------------------------- IV. Mediante autos de las doce horas y de las trece horas treinta minutos del treinta y treinta y uno de enero de dos mil trece, respectivamente, se confirió audiencia especial a la apelante, para que se refiriera a las manifestaciones de la adjudicataria y la Administración. --------------------------------------- V. Mediante auto de las ocho horas y dos minutos del ocho de febrero de dos mil trece, se confirió audiencia final a las partes.------------------------------------------------------------------------------------------- VII.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.------------------------------------- CONSIDERANDO I.- HECHOS PROBADOS: Para la resolución de este asunto se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que mediante acuerdo tomado en la sesión 4556, artículo VIII del 12 de noviembre de 2012, la Administración adjudicó la licitación pública 2012LN-000006-04 a la empresa Soluciones Educativas y Tecnológicas S. A. (folios 700-701 del expediente administrativo). 2) Que la empresa Soluciones Educativas y Tecnológicas S. A. señaló, que las instalaciones donde se impartirían los cursos quedan frente a las oficinas del SNA en Santa Cruz (folio 279 del expediente administrativo). Cotizó para la línea uno un monto de 150.996,84 y para la línea dos una suma de 146.477,44 (folios 271-278 del expediente administrativo). Presenta carta de compromiso de alquiler de inmueble (folio 245 del expediente administrativo). Que en relación con la patente municipal y el permiso sanitario de funcionamiento, indicó en su oferta que para la obtención de la patente se
2 requiere la obtención de uso de suelo y contar con un contrato de arrendamiento o ser el dueño del local. En relación con el permiso sanitario de funcionamiento, el mismo está ligado al uso del suelo y una instalación física. Se agrega, que por la naturaleza del cartel bastaba un compromiso de alquiler, de allí que existe una imposibilidad del cumplimiento de tal aspecto (folio 238-239 del expediente administrativo). 3) Que la firma Rampi de Abangares S. A. estipuló en su oferta que las instalaciones para impartir las lecciones sería en la Iglesia Cristiana Fuente de Vida, del IDA 200 metros norte. Para la verificación de equipo y licencias se haría en NOVATECH S. A., contiguo al Mall Dorado (folio 202 del expediente administrativo). Que en su oferta se indica como instructores titulares a Adriana Menocal Villalobos, Margarita Fernández Coto, Nidia Ramos Víquez, y suplente a Edier Hernández Reina (folio 202 del expediente administrativo). Además se agregan declaraciones juradas de los docentes (189-197 del expediente administrativo). En el caso de la señora Ramos Víquez, no se indica el número de licitación (folio 197 del expediente administrativo), en la de Adriana Menocal se señala horario diurno de 8:30 a 12 m. d (folio 190 del expediente administrativo), y en la de Edier Hernández se indica que dará el curso de técnico en operador equipo cómputo (folio 189 del expediente administrativo). Que para la línea uno cotizó un monto de 151.600 (folio 205 del expediente administrativo) y 131.000 para la línea dos (folio 203 del expediente administrativo). 4) Que el INA mediante nota AL-URCH-047-2012 solicitó a la firma recurrente convenio o alquiler del lugar propuesto, los equipos, herramientas, mobiliario y los otros elementos solicitados en el cartel (folio 428 del expediente administrativo). La apelante remite opción de alquiler suscrito con la Asociación de Iglesias Cristianas de Santa Cruz, el cual señala que la dueña del local se compromete a entregar el edificio 8 días después de la adjudicación, con una serie de características tales como cumplimiento de la Ley 7.600, el área de los laboratorios es de 48 mts2, cada laboratorio contará con 20 puestos de trabajo, y el dueño se compromete a entregar el local con todas las características físicas que requiere la licitación (folios 442-443 del expediente administrativo). Que mediante oficio NSCS-1480-2012 la Administración requirió permisos sanitarios y municipales, así como la documentación de la infraestructura (folio 480 del expediente administrativo). La firma presentó permiso de funcionamiento (folio 493 del expediente administrativo), y patente comercial (folios 491-492 del expediente administrativo) y opción de arrendamiento (487-488 del expediente administrativo). Que mediante nota NSCS 1573-2012 el INA requirió aclaración respecto al mobiliario, equipo de cómputo (folio 499 del expediente administrativo). Sobre esto, en nota de 01 de junio de 2012 la empresa manifestó que la empresa NOVATECH mantiene una alianza comercial, por lo que suministrará el licenciamiento, equipo y mobiliario requerido. Acompaña de una carta de esa empresa (folios 516-517 del expediente administrativo.---------------------------------------------------------------------------------------
3 II.- SOBRE EL FONDO. A. Sobre los incumplimientos alegados contra la recurrente: 1. Especificaciones técnicas, mobiliario equipo de cómputo, licenciamiento de software. El INA al contestar la audiencia inicial manifestó que la firma recurrente carece de legitimación para apelar, toda vez que de su plica se desprende que no cumple con todas las especificaciones técnicas requeridas en el pliego cartelario, tal y como se indicó en el oficio No. NSCS-2035-2012. En ese sentido, no presentó la documentación de licenciamiento, las instalaciones no cuentan con las facilidades de acceso a los servicios sanitarios, no presenta compromiso para cumplir Ley 7600, no cuenta con el mobiliario, computadoras, licencias, aires acondicionados, carga completa y vigente de los extintores, lámparas de emergencias, pizarra acrílica. Agrega, que la apelante no aporta los documentos de compromiso de remodelación, ni compromiso de compra de los insumos. La adjudicataria manifiesta que a la apertura de ofertas la apelante no presentó ninguno de los documentos de compromiso exigidos en el cartel para la infraestructura. Igual situación sucede con los equipos y licencias. Por su parte la apelante indica que conforme con el cartel, los compromisos de mejoras en infraestructura, equipo, licenciamiento, sistema eléctrico, fueron presentados. Señala, que al inmueble ofrecido deben hacérsele adaptaciones, pero que están dentro de los aspectos subsanables. Agrega, que desde oferta se estableció el lugar donde se iba a brindar el servicio y en cuanto a los equipos y licencias, se indicó que la verificación debía hacerse en NOVATECH S. A. Criterio de la División: En relación con este tema, resulta importante tener claro qué estableció el cartel como reglamento específico de la contratación. En cuanto a la infraestructura, se estipuló que el oferente que no contara con una propia, podría usar la opción del alquiler (folios 133 y 146 del expediente administrativo). A su vez, en el anexo 2 se señalaron las condiciones específicas de tal infraestructura y se indicó la posibilidad que de requerir modificaciones para cumplir con la Ley 7600, debía existir un compromiso del oferente para que, en caso de ser adjudicatario realizara las modificaciones solicitadas por el INA (folios 133-134 del expediente administrativo). En cuanto a los recursos didácticos (materiales, equipos, mobiliario, etc.) y programas de software, se reguló que, en caso que se ofreciera la posibilidad de comprarlos, debía aportarse un documento firmado por persona competente (folio 132 del expediente administrativo). Este órgano contralor ha tenido por acreditado, que en relación con estos aspectos el INA requirió una serie de información adicional al aquí apelante. De esta forma, mediante oficio AL- URCH-047-2012 solicitó el convenio del alquiler propuesto, los equipos, herramientas, mobiliario, etc. A su vez, por nota NSCS-1480-2012 requirió documentos relacionados con la infraestructura, permisos sanitarios y municipales, en la NSCS 1573-2012 solicitó aclaración respecto al mobiliario, equipo de cómputo (hecho probado 4). A dichas prevenciones la firma RAMPI de Abangares S. A., presentó opción de alquiler suscrito con la Asociación de Iglesias Cristianas de Santa Cruz, el cual
4 señaló que la dueña del local se comprometía a entregar el local con todas las características físicas que requiere la licitación (hecho probado 4). Además manifestó, que se mantenía una alianza comercial con la empresa NOVATECH que suministraría el licenciamiento, equipo y mobiliario requerido (hecho probado 4). Sin embargo, Soluciones Educativas y Tecnológicas S. A., considera que tales prevenciones no debían otorgarse, ya que los incumplimientos fueron relacionados con requisitos de admisibilidad, y al requerir información adicional, genera una ventaja indebida. En este punto, resulta importante tener presente lo que este órgano contralor ha sostenido en relación con la tesis del hecho histórico: Ahora bien, tenemos que la apelante en su oferta presenta una serie de cuadros de experiencia en donde se reseñan diseños de proyectos de puentes, longitud y otros aspectos, y cartas de referencia de una serie de proyectos, tales como Puente sobre el Río Virilla, Río Segundo, Río Ciruelas, Río Grande, Quebrada de Concepción, Quebrada de Salitral, Río Siquiares, Río Atalanta, Río Quebrada Rivera, Puente Ferroviario Río Virilla, Puente Ferroviario Sobre Río Matina, Puente Ferroviario sobre Quebrada Rivera, Río Culebra, y Río Esquinas. (ver hecho probado 3). Esta División se percata que efectivamente esas cartas de referencia reseñaban que se trataban de estudios hidrológicos, hidráulicos, estudios de recolección de información, procesamiento de datos, topografía, propuesta de obras hidráulicas, diseño de geotecnia y estructural de las obras de protección, es decir, las mismas no hacían referencia a sí se trataba de proyectos de diseño de puentes, ni determinaban la longitud de los mismos, que si fueron contemplados por los supracitados cuadros de experiencia adjuntos en la oferta. Con posterioridad a la apertura de ofertas, la apelante mediante notas 09-18 del 5 de junio de 2009, y 09-25 del 9 de junio de 2009, presenta nuevas cartas de referencia de los proyectos de los puentes anteriores, donde ahora sí se especifica que se trata de diseño de puentes y se consigna la longitud de los mismos, tal y como lo hacían los cuadros de experiencia. (ver hecho probado 3). Lo anterior significa que no es cierto lo alegado por la Administración y el adjudicatario, en el sentido de que esas cartas de experiencia aportadas por la apelante con posterioridad a la apertura de ofertas no guardan ninguna relación con las aportadas originalmente. Bajo ese panorama, resulta evidente que la referida experiencia sí se encontraba referenciada dentro de la oferta de la apelante, sea no se ha adicionado experiencia por la vía de la subsanación, es decir, los documentos presentados con posterioridad a la apertura de ofertas, son meramente aclaratorios y desarrollan puntos referenciados en la oferta. En consecuencia, estamos en presencia de la teoría del hecho histórico, el cual es inmodificable por su propia naturaleza, y debe tenerse presente que para considerar la aplicación del hecho histórico la referencia esencial y completa debe quedar consignada desde la oferta. (ver en ese mismo sentido R-DCA-067-2007, y R- DCA-153-2007 (bis)) (véase R-DJ-065-2009 del 5 de agosto del 2009). En el caso en cuestión se
5 tiene que la firma apelante estipuló en su plica que las lecciones se impartirían en la Iglesia Cristiana Fuente de Vida, del IDA 200 metros norte (hecho probado 3) y que para la verificación de equipo y licencias, debía hacerse en NOVATECH S. A (hecho probado 3). Véase entonces que la recurrente en su oferta hizo alusión tanto a la infraestructura como a los equipos, licencias, mobiliario, etc. Si bien no se hizo de forma detallada, tales aspectos sí quedaron referenciados. En ese sentido, la documentación aportada con la prevención, viene a aclarar los términos establecidos en la plica, es información que está relacionada con lo indicado y desarrollan los aspectos señalados en la oferta. Desde esa perspectiva se estima que los cuestionamientos de la Administración licitante y adjudicataria han quedado satisfechos con la documentación presentada. 2. Docentes: La adjudicataria manifiesta que la empresa RAMPI de Abangares S. A., presentó en su oferta como docentes a Nidia Ramos Víquez, sin embargo no consta la referencia a la licitación, ni se encuentra firmada por la oferente. En cuanto al señor Edier Hernández Riena, se indica que es suplente para operador de equipos de cómputo y técnico operador de equipos de cómputo, no obstante dicho docente sólo se compromete a impartir como técnico, por lo que queda al descubierto el operador. En relación con Adriana Menocal Villalobos se estipula en la oferta que se compromete a impartir curso con horario de 8:30 a.m. a 12:30 p.m. Por ello, se dejaría al INA en imposibilidad de impartir en horario de tarde o noche, de allí que se incumple un requisito de admisibilidad. La apelante: Expone que la distribución de los docentes es un trámite privado. Agrega, que el INA corroboró el cumplimiento de tal requisito. Criterio de la División: En torno a este tema, el pliego de condiciones estipuló que el oferente debía incluir en su plica la cantidad suficiente de docentes para desarrollar los servicios contratados, considerando que se debe contar con un solo docente adicional a los titulares, para todos los servicios ofertados por la empresa (folio 136 del expediente administrativo). Por su parte, la firma recurrente señaló como docentes titulares a Adriana Menocal Villalobos, Margarita Fernández Coto, Nidia Ramos Víquez, y suplente a Edier Hernández Reina (hecho probado 3). Tal y como lo manifiesta la firma adjudicataria, la declaración jurada de la señora Ramos Víquez no señaló el número de licitación ni se encuentra firmada por la empresa. No obstante, este órgano contralor considera que en vista que Rampi de Abangares S. A., señaló expresamente a dicha docente como parte de su nómina de instructores y que se remite declaración jurada, las omisiones apuntadas en la declaración jurada no resultan trascendentes toda vez que ésta forma parte de una oferta y que no se aportó manifestación en contrario, no se observa un vicio capaz de generar la exclusión de la propuesta. En cuanto a la señora Menocal, si bien presenta un horario diurno, obsérvese que el pliego cartelario no estableció un número mínimo de docentes, por lo que es criterio de cada proponente establecer su nómina de instructores y sus suplentes y la distribución del personal para la atención de
6 los cursos. Además, el adjudicatario no ha demostrado cómo el hecho que la señora Menocal imparta lecciones sólo en horario diurno, deja desprovisto el servicio. En este punto, no debe olvidarse que conforme con el numeral 177 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, los alegatos deben estar debidamente sustentados. De esta forma no basta con señalar que se dejará desprovisto el servicio, sino que éste debe estar probado, aspecto que se hecha de menos. Véase que incluso en este caso, el recurrente ha presentado 3 instructores titulares, y tiene plena discrecionalidad para determinar la distribución de los docentes al momento de impartir los cursos. Finalmente, en relación con el señor Hernández, éste es suplente (hecho probado 3) y tal y como se indicó en el cartel, se requería un solo docente para cubrir todos los servicios ofertados, aspecto que el recurrente cumple. Bajo este panorama, se concluye que los cuestionamientos efectuados al apelante no resultan procedentes. B. Sobre los incumplimientos alegados a la adjudicataria. 1. Permiso de funcionamiento y patente municipal. La apelante: indica que la adjudicataria no presentó la documentación relacionada con los permisos de funcionamiento y patente municipal. Manifiesta, que la adjudicataria presentó una información en la que indica no poder cumplir. Sin embargo, alega, que si tal condición era imposible de cumplir, tuvo que haberlo expuesto en el momento procesal oportuno. La Administración: señaló que dichos requerimientos deben ser exigidos al adjudicatario y no al oferente. Por su parte, la adjudicataria señala que el compromiso de alquiler no es de recibo para la gestión de los permisos, por lo que se presenta una imposibilidad sobreviniente. Agrega, que el apelante tampoco presentó la documentación al momento de la apertura del concurso. Criterio de la División: El pliego de condiciones estableció como un requisito de admisibilidad la presentación de permisos sanitarios y municipales de funcionamiento al día, de la infraestructura propuesta para los servicios (folio 133 del expediente administrativo). En el caso de la firma adjudicataria, se tiene que en su oferta indicó que para la obtención de la patente se requiere la obtención de uso de suelo y contar con un contrato de arrendamiento o ser el dueño del local. Indicó que debido a la naturaleza del cartel, que estableció que bastaba un compromiso de alquiler existe una imposibilidad del cumplimiento de tal aspecto (hecho probado 2). A pesar que se ha tenido por acreditado que el cartel requirió tales permisos, es lo cierto que no todo incumplimiento genera la exclusión automática de la oferta, toda vez que ante un vicio de la oferta se debe analizar la trascendencia de éste. Al respecto, el numeral 83 del RLCA, entre otras cosas, dispone: Serán declaradas fuera del concurso, las que incumplan aspectos esenciales de las bases de la licitación o sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico. Los incumplimientos intrascendentes no implicarán la exclusión de la oferta Establecido lo anterior se debe agregar que el INA al contestar la audiencia inicial manifestó: Por un error en el análisis del recurso por parte del equipo técnico y legal se indicó que la empresa adjudicataria incumple con los
7 permisos municipales de funcionamiento, cuando en realidad en razón de lo resuelto por la Contraloría mediante las resoluciones R-DCA-314-2012 y R-DCA-309-2012, esta Administración ha dejado claramente establecido que los requisitos son del adjudicatario (folio 82 del expediente de apelación). De este modo, siendo que la propia entidad licitante ha manifestado que tal requerimiento será exigido al adjudicatario, se concluye que el no tenerlo al momento de la oferta, no es una causal de exclusión, por lo que se declara sin lugar este punto del recurso. 2. Vigencia de la opción de alquiler. Al contestar la audiencia especial, la apelante señala que el compromiso de alquiler de la adjudicataria se encuentra vencido, por lo que se incumple el no tener un local disponible. Criterio de la División: En razón que dicho alegato no fue señalado al momento de interponer el recurso, sino que tal alegato se formula en la contestación a la audiencia especial, éste deviene en extemporáneo y debe rechazarse. En todo caso, a folio 715 del expediente administrativo, consta que la firma adjudicataria extendió la vigencia de su oferta, por lo que, con base en la integridad de la oferta (artículo 66 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa), se entiende que la plica como un todo ha sido prorrogada y por consiguiente son exigibles todos los extremos de la propuesta del oferente. De lo que viene dicho se tiene entonces, que ambas ofertas son elegibles, por lo que éstas deben valorarse a la luz del sistema de evaluación, para verificar cuál ostenta un mejor derecho para ser adjudicatario. El cartel estableció como único factor de calificación el precio (folio 139 del expediente administrativo). Es importante tener claro, que este concurso se compone de 2 líneas: módulo de programa de operador de equipo de cómputo y módulo del programa de técnico operador de equipo de cómputo (folio 156 del expediente administrativo). Siendo que el pliego de condiciones estableció la posibilidad de adjudicar de forma parcial (folio 154 del expediente administrativo), debe analizarse cada ítem de forma independiente. Para el ítem uno, el precio cotizado por la adjudicataria fue de 150.996,84 (hecho probado 2) y la apelante de 151.600 (hecho probado 3). Siendo ello así, la recurrente no tiene un mejor derecho para resultar adjudicatario, por lo que se declara sin lugar el recurso para el primer ítem. Ahora, en cuanto al ítem dos, la adjudicataria ofertó 146.477,44 (hecho probado 2) y el recurrente 131.000 (hecho probado 3). Así las cosas en este caso, en cuanto a la línea dos a la apelante sí le asiste un mejor derecho, por lo que procede declarar con lugar el recurso respecto al ítem dos. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se omite pronunciamiento sobre otros extremos por carecer de interés práctico.---------
8 POR TANTO De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política; 85 y 88 de la Ley de Contratación Administrativa; 83, 182 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, 1) Declarar parcialmente con lugar el recurso de apelación interpuesto por RAMPI de Abangares S. A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2012LN-000006-04 promovida por el Instituto Nacional de Aprendizaje, para la contratación de servicios de capacitación y formación profesional en el subsector de informática, para el Centro Regional Polivalente de Santa Cruz, recaído a favor de Soluciones Educativas y Tecnológicas S. A. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. ------------------------------------------------------------------------------- NOTIFÍQUESE.------------------------------------------------------------------------------------------------------ Lic. German Brenes Roselló Gerente de División Licda. Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Lic. Marco Vinicio Alvarado Quesada Gerente Asociado LGB/kssa NN: 01949 (DCA-0440) NI: 25562, 26012, 26013,27062, 27043, 2079, 2066, 2502, 2811, 3444, 3692, 3728 G: 2012003228-2