DICTAMEN Dictamen sobre diversos proyectos de ley de Reforma Constitucional referido a facultades de los gobiernos regionales. Proyectos de Ley Nº 7717/2003-CR, 9492/2003- CR, 9755/2003-CR Señor Presidente: Ha ingresado a la Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado, los proyectos de ley 7717/2003-CR, 9492/2003-CR, 9755/2003- CR y 9987/2003-CR, de los Congresistas Walter Alejos Calderón, Rafael Valencia Dongo-Cárdenas, y Ernesto Américo Herrera Becerra, respectivamente, que proponen modificar diversos artículos de la Constitución Política del Perú, los mismos que buscan precisar y mejorar las funciones que tienen los gobiernos regionales. Al ser todos estos proyectos de Ley referidos a Reformas Constitucionales sobre gobiernos regionales, se ha procedido a unificarlos en un solo dictamen. I.-CONTENIDO DE LOS PROYECTOS.- El proyecto de ley 7717/2003-CR del Congresista Walter Alejos Calderón, tiene por objeto otorgar a los gobiernos regionales la facultad de iniciativa legislativa en materia de régimen tributario, facultades de características similares a las de los gobiernos locales consagrados en el artículo 74 de la Constitución Política. El proyecto de ley 9492/2003-CR del Congresista Rafael Valencia Dongo- Cárdenas, que propone la modificación de los artículos 74º, y otros de la Constitución Política del Perú, en materia de descentralización. El proyecto de ley 9755/2003-CR del Congresista Ernesto Américo Herrera Becerra, tiene por objeto modificar la Constitución Política del Perú con el objeto de ordenar y precisar la función de los gobiernos regionales en lo que a la facultad de iniciativa legislativa que estos tienen, propone además que se otorgue a los gobiernos regionales la facultad de regular en materia tributaria, requisito indispensable para que el proceso no se detenga, y por el contrario. 1
II.- LEGISLACIÓN APLICABLE: 1. Constitución Política del Perú. 2. Reglamento del Congreso de la República 3. Decreto Legislativo Nº 955, sobre Descentralización Fiscal. III.- ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS : La Constitución Política del Perú de 1993 sólo contemplaba un ordenamiento literal de los gobiernos regionales, pero sin establecerles ninguna capacidad efectiva de gobierno ni de facultades tributarias o legislativas. Recién con la entrada en vigencia de la Ley 27680 los gobiernos regionales se les precisa facultades y competencias, sin embargo estos gobiernos carecían de facultades de iniciativa legislativa en materia tributaria, en asuntos de su competencia De las distintas clasificaciones sobre los tributos hechas a nivel doctrinario, existe una según el criterio geográfico, denominándose tributos nacionales, regionales y locales. Esta clasificación se sustenta teniendo en cuenta al sujeto activo de la obligación tributaria. En este sentido, serán impuestos nacionales los que tengan aplicación en todo el territorio del país, sin considerar la calidad del sujeto obligado. Son impuestos regionales aquellos destinados a los Gobiernos Regionales y cuya circunscripción territorial está circunscrita a los contribuyentes que domicilien en dicha jurisdicción. Los impuestos locales son aquellos que la Municipalidad adquiere por delegación la calidad de sujeto activo. El artículo 74 de la vigente Constitución Política sólo considera a dos niveles de gobierno como titulares de la potestad tributaria: al Gobierno Nacional y a los Gobiernos Locales. En consecuencia, no tienen esta potestad tributaria los Gobiernos Regionales, como sí lo tenían, de acuerdo con la Constitución Política de 1979 El texto constitucional antes citado y que se propone modificar, establece dos niveles de potestad tributaria. Uno pleno para el caso del Legislativo o del Legislativo en caso de delegación de facultades; y otro reducido para el caso de los Gobiernos Locales, los mismos que sólo podrán crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas o exonerar de éstas. Sin embargo, y teniendo en cuenta que de acuerdo con el artículo 206 del texto constitucional, toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso y ratificada mediante referéndum, salvo que el acuerdo adoptado en el Congreso sea obtenido en dos legislaturas ordinarias 2
sucesivas con una votación favorable superior a los dos tercios, se hace urgente que se apruebe esta reforma en el Congreso, incluso con antelación al proceso de reforma integral de la Constitución. Por otra parte, se debe considerar también que por mandato constitucional (artículo 188º) la descentralización constituye una política permanente del Estado, de carácter obligatorio, cuyo objetivo fundamental es el desarrollo integral del país. En consecuencia, le corresponde al Congreso de la República brindar el marco legal adecuado para la viabilidad de este trascendental proceso iniciado en el país. Y dentro de ellas es fundamental la reforma constitucional que permita otorgar potestad tributaria a los Gobiernos Regional. La Constitución de 1993 inicialmente no otorgaba facultades a los gobiernos regionales para proponer leyes en materias y asuntos de su competencia y jurisdicción, luego con la promulgación de la ley 27680 se incluyó en el artículo 192 inciso 9, la competencia de los gobiernos regionales para presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia. Sin embargo el derecho a iniciativa legislativa, no se debe ver como una cuestión meramente de competencia, sino además como un derecho, es decir es una facultad que pueden ejercer los diversos actores a que se refiere el artículo 107 de la Constitución Política. Esta modificación contiene entonces una corrección de forma, para que la Carta Magna mantenga un orden y respete facultades que esta puede otorgar. Los Gobiernos Regionales al convertirse en el gobierno sub nacional más importante tienen iniciativa en la formación de leyes para asuntos de su competencia, sin embargo estos proyectos ley dada la importancia del rol que cumplen los gobiernos regionales en el proceso de descentralización, requieren tener preferencia dentro del poder legislativo con carácter de urgencia. Finalmente se propone respetar la denominación Gobiernos Locales en el artículo 107, deshechando el concepto de municipio, el cual abarca la población, la jurisdicción y el órgano político en si, o sea la Municipalidad, es por ese motivo que quien debe tener el derecho de iniciativa legislativa, es la municipalidad y no los municipios. V.- CONCLUSIÓN: Bajo las consideraciones expuestas, la Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado conviene en formular 3
un solo dictamen en virtud a que ambos proyectos de ley se refieren a reforma de la Constitución Política en asuntos de que competen a los gobiernos regionales, teniendo en cuenta que ambos proyectos se refieren a artículos distintos, este dictamen esta sujeto a lo dispuesto en el inciso a) del artículo 70 del Reglamento del Congreso, proponiendo su APROBACIÓN con el Texto Sustitutorio siguiente: TEXTO SUSTITUTORIO LEY QUE MODIFICA LOS ARTÍCULOS 74, 96 Y 107 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ ArtÍculo Unico.- Modificación de los artículos 74º, 96º y 107º de la Constitución Modifíquese los artículos 74, 96 y 107 de la Constitución Política del Perú, con el texto siguiente: Artículo 74.- Los tributos se crean, modifican o derogan, exclusivamente por ley o decreto legislativo, salvo los aranceles y tasas, los cuales se crean, modifican o derogan mediante decreto supremo. Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio. Las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre materia tributaria. Las exoneraciones deben respetar el principio de neutralidad fiscal y el equilibrio fiscal de acuerdo a ley No surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo establecido en este artículo. Artículo 96.- Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reservas, a la Superintendencia de Banca 4
y Seguros, a los gobiernos regionales y gobiernos locales, y a las instituciones que señala la ley, los informes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y de acuerdo con el Reglamento del Congreso. La falta de respuesta da lugar a las responsabilidades de ley. 5
Artículo 107.- El Presidente de la República y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la formación de leyes. También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiermos Locales los colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley Lima, 27 de abril del 2004. 6