II. PROYECTO DE PROGRAMA PRESUPUESTO DE LA CGPMM 2.1. Programa nacional de construcción y conservación de la infraestructura marítimo portuaria. (2003-2006). 426. La información base del programa, la generó la DGP, y se integra por inversiones identificadas, durante el periodo señalado, en distintos sitios del litoral mexicano y las correspondientes al sector central. Las primeras presentan las siguientes características: Cuadro 3.1 Inversiones en distintos puertos del litoral mexicano Concepto Entidad Monto Coordinación con Dragado de apoyo al sector turístico y pesquero BC 100.00 Dragado de apoyo a otras dependencias CHIS 281.00 API MADERO Dragado de apoyo a otras dependencias BC 12.00 FONATUR Dragado de apoyo a otras dependencias SIN 96.00 FONATUR Dragado de apoyo al sector pesquero OAX 12.00 Dragado de apoyo al sector pesquero TAMPS 223.00 Dragado de apoyo al sector pesquero VER 172.00 Dragado de apoyo al sector pesquero TAB 44.00 Dragado de apoyo al sector pesquero QROO 14.00 Dragado de apoyo al sector turístico y pesquero SON 59.00 231
Cuadro 3.1 Inversiones en distintos puertos del litoral mexicano (cont) Concepto Entidad Monto Coordinación con Dragado de apoyo al sector turístico y pesquero SIN 474.07 Dragado de apoyo al sector turístico y pesquero JAL 14.00 Dragado de apoyo al sector turístico y pesquero GRO 20.00 Dragado de apoyo al sector turístico y pesquero YUC 252.75 Obras portuarias en apoyo a otras dependencias CHIS 230.00 API MADERO Obras portuarias en apoyo al sector pesquero BC 181.92 Obras portuarias en apoyo al sector pesquero VER 106.90 Obras portuarias en apoyo al sector pesquero TAB 24.00 Obras portuarias en apoyo al sector pesquero QROO 3.20 Obras portuarias en apoyo al sector turístico GRO 5.78 Obras portuarias en apoyo al sector turístico y pesquero SON 58.97 Obras portuarias en apoyo al sector turístico y pesquero JAL 22.45 Indeminizaciones VER 15.00 TOTALES 2,422.04 Cabe hacer notar que dentro del rubro turístico-pesquero se incorporan los puertos del estado de Sinaloa ($474.07) y Yucatán ($252.75) los cuales, en algunos casos, presentan ambos tipos de actividad económica. 232
427. La agrupación de las inversiones, de acuerdo con su objeto principal, arroja el siguiente cuadro: Cuadro 3.2 Inversiones por concepto en distintos puertos del litoral mexicano RUBRO DE INVERSION MONTO (millones de pesos) Dragados en apoyo del sector pesquero 465.00 Dragados en apoyo del sector turístico-pesquero 919.82 Dragados en apoyo de otras dependencias 108.00 Dragados en apoyo de API s federales 281.00 Sub Total Dragados 1,773.82 Obras portuarias en apoyo del sector pesquero 316.02 Obras portuarias en apoyo de API s federales 230.00 Obras portuarias en apoyo del sector turístico y pesquero 87.20 Otras (indemnizaciones) 15.00 Sub Total Obras Portuarias 648.22 INVERSION TOTAL 2,422.04 428. Como se puede apreciar, casi el 75% de las inversiones se destinan al dragado de apoyo para el sector pesquero y turístico-pesquero enfocado, mayoritariamente, al mantenimiento de canales y dársenas. Si se compara el monto asignado para obras portuarias ($403.22 millones de pesos) se tiene que se invierten, prácticamente, $4.5 pesos en el 233
dragado, por cada peso invertido para la conservación, mantenimiento y desarrollo de infraestructura. Ello, puede interpretarse como que: La infraestructura portuaria existente, bajo control directo del gobierno federal, es suficiente para atender las demandas sociales y económicas del sector pesquero y turístico o; No se cuentan con los programas y recursos suficientes para realizar, periódicamente, dragados de mantenimiento en vez de dragados de reconstrucción o; Las inversiones en infraestructura portuaria están a cargo de otras dependencias o entidades. En el mejor de los casos, se podría suponer una mezcla de los tres argumentos expuestos. Sin embargo, la falta de políticas y programas no permite identificar, con un grado razonable de certeza, el motivo de la inequidad de la relación. 429. Destacan las inversiones consideradas para dragado e infraestructura en apoyo a la API de Puerto Madero, como parte de una estrategia de desarrollo del Gobierno Federal y las correspondientes en dragado para FONATUR a realizarse en Sinaloa (Atasta) y Baja California (Loreto). 430. Respecto de las inversiones del Sector Central, se tiene lo siguiente: 234
Cuadro 3.3 Inversiones del sector central CONCEPTO MONTO GLOBAL Estudios y Proyectos de Obra Pública (1) 253.4 Servicios Relacionados con Obra Pública (1) 215.5 Modernización Administrativa 1.4 Construcción y Supervisión de muelles para los puertos pesqueros de Puerto Alcatraz, San Pedro, Venustiano Carranza. Rehabilitación y mantenimiento de los muelles pesqueros en los puertos de Adolfo López Mateos, Puerto Madero y Boca de Cachimin Rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura pesquera en los puertos de Yavaros, Chiquilá, Xcalac, Mahahual y Punta Allen Construcción y supervisión de infraestructura portuaria pesquera en los puertos pesqueros de Paredón, Tampico, Tecolutla, Rodolfo Sánchez Taboada y Nautla. 21.0 20.4 23.5 13.8 431. El análisis de los rubros de inversión y los montos asociados evidencian la carencia de políticas y programas de desarrollo de los litorales del país que permitan identificar, precisar y jerarquizar la aplicación de recursos públicos ya que, por ejemplo, el periodo destinado al ejercicio de Estudios y Proyectos de Obra Pública y los Servicios Relacionados con Obra Pública (1), se estima para 23 años. 235
432. Por lo que toca a inversiones en puertos pesqueros, se plantean como obras de rehabilitación y mantenimiento o como obra nueva, pero sin que se tenga información si tales obras están asociadas con algún programa de apoyo a la comercialización de productos pesqueros locales. 433. De lo anterior, puede concluirse que: Es necesario estructurar políticas integrales de planeación e inversión que permitan identificar y jerarquizar las inversiones del gobierno federal en materia del desarrollo de los litorales. Se requiere intensificar las acciones de coordinación con los gobiernos estatales y otras dependencias responsables del desarrollo social y económico de los sectores pesqueros y turísticos, para identificar y evaluar los requerimientos de inversiones y calendarizarlas de acuerdo con el impacto social y económico que se estima que generen. Las elevadas inversiones en dragados demandan de una evaluación técnica que permita identificar y aplicar soluciones alternas para atender el problema, incluyendo la introducción de nuevas tecnologías. 2.2. Inversiones a cargo de las APIS federales. 434. El análisis de los rubros de inversión y los montos asignados por las API s federales para el periodo 2003-2006 evidencia una baja homogeneidad derivada, en buena parte, por la carencia de políticas de inversión en materia de desarrollo, conservación y mejoramiento de la infraestructura y los servicios portuarios. Así, por ejemplo, Coatzacoalcos contempla destinar más del 60% de su presupuesto para Mantenimiento de Instalaciones (764.4 236
millones de pesos) mientras que Veracruz asigna, para el mismo concepto y periodo, 295.5 millones de pesos (11% de su presupuesto). En el resto de las API s, no aparece este concepto. 435. Destaca, también, el hecho de que Puerto Vallarta, el único puerto turístico del Pacífico operado por API federal, considera invertir $60.3 millones de pesos, que representan el 0.4% del total de las inversiones de API s federales para el trienio 2003-2006. 436. El programa de inversión en dragado de construcción alcanza una inversión de $2,325.1 millones de pesos entre los que resaltan los montos consignados por Manzanillo (400.7) y Puerto Madero (300.0) en el Pacífico y Altamira (951.3) en el Golfo. Tratamiento a parte merece el caso de Lázaro Cárdenas donde se destinan 359.8 millones de pesos. 437. En términos generales, puede afirmarse que los montos presupuestados guardan una cierta relación con la importancia relativa de los puertos 237
Cuadro 3.4 Inversiones en APIS federales PUERTO TIPO IMPORTANCIA PRESUPUESTO Nacional Regional Total (millones) Particip. (%) Manzanillo Con 5 4 9 3,259.40 19.1% Altamira Con 5 4 9 2,801.70 16.4% Veracruz Con 5 4 9 2,572.20 15.1% Progreso Reg-Con 4 4 8 463.80 2.7% Mazatlán Reg-Con 4 4 8 545.00 3.2% Puerto Vallarta Tur 4 3 7 60.30 0.4% Lázaro Cárdenas Con 4 3 7 1,431.30 8.4% Tampico Reg 3 3 6 406.30 2.4% Tuxpan Reg 2 3 5 445.90 2.6% Ensenada Reg 2 3 5 145.70 0.9% Salina Cruz Reg-Esp 2 3 5 615.20 3.6% Coatzacoalcos Reg 2 3 5 1,245.50 7.3% Guaymas Reg 1 3 4 184.70 1.1% Topolobambo Reg 1 2 3 161.10 0.9% Puerto Madero Reg 1 2 3 730.00 4.3% Dos Bocas* Reg-Esp 1 2 3 1,968.20 11.6% Con Concentrador 17,036.30 100.0% Reg Reg-Con Tur Reg-Esp Regional Regional-Concentrador Turístico especializado Regional especializado (Actividad petrolera) 438. Como se observa en el cuadro, la relación entre la importancia relativa en el sistema portuario nacional y los montos de inversión guardan, para Manzanillo, Altamira y Veracruz una relación adecuada. Lázaro Cárdenas, aún cuando su programa de inversiones es el cuarto de mayor monto, su participación en el sistema portuario no ha terminado de 238
adquirir la importancia que debiera, pero está destinado a convertirse en puerto concentrador en el corto plazo. Destacan también las inversiones contempladas para Dos Bocas destinadas a concluir el sitio estratégico más importante para la exportación petrolera. 439. Resalta el hecho de que Puerto Vallarta, con una importancia ponderada (Ip) de 7, presenta el menor presupuesto de inversión del sistema (0.4%); Coatzacoalcos, con una Ip de 5, contempla inversiones por más de dos veces el monto de Mazatlán y casi triplica las inversiones de Progreso, ambos puertos con Ip=8. Puerto Madero, aún cuando presenta incongruencias similares a las descritas, tiene como justificación el papel estratégico que el propio gobierno federal le ha asignado como puerto eje del comercio con Centroamérica. 440. De lo anteriormente expuesto puede concluirse que: a) Es necesario definir las políticas de inversión para las API s que permitan, valorar la importancia estratégica de las inversiones y calendarizar las mismas de acuerdo con la disponibilidad de recursos y considerar el efecto multiplicador que se espere obtener por su posible asociación con proyectos privados. b) La disparidad de conceptos de inversión dificulta su jerarquización. Se requiere homologar dichos conceptos y estructurar un cuadro de control donde se consignen los beneficios esperados de las inversiones, sean éstos operativos, económicos o sociales. c) Es recomendable establecer mecanismos para unificar los criterios para priorizar las inversiones por parte de los responsables de la Dirección y las áreas de planeación, ingeniería y finanzas de las API s. 239
2.3. Inversiones a cargo de privados y PEMEX. 441. Las inversiones previstas para el periodo 2003-2006 son las siguientes Cuadro 3.5 Inversiones a cargo de privados y PEMEX PUERTO / ESTADO MONTO OBSERVACIONES Altamira 9,621.00 Tuxpan 4,170.70 Salina Cruz 3,223.00 PEMEX y Gobierno del Estado Veracruz 2,897.83 Manzanillo 1,303.20 Lázaro Cárdenas 1,090.50 400 millones son por licitar Ensenada 641.60 Progreso 480.00 El total es por licitar Puerto Madero 396.00 Tamaulipas 126.10 Tampico 103.00 Coatzacoalcos 7.60 TOTAL 24,060.53 240
442. De la cifra anterior, $3,043 millones corresponden a PEMEX y $180.0 al gobierno del estado de Oaxaca. Ambas, para el puerto de Salina Cruz. Eliminando las inversiones arriba mencionadas así como las clasificadas bajo el concepto por licitar, la inversión real de privados en el periodo de análisis se estima en $19,957.53 millones de pesos. 2.4. Conclusiones 443. El análisis de los tres grupos de inversiones en el sistema portuario nacional demuestra que: a) En la mayoría de los puertos, a excepción de Puerto Vallarta y Coatzacoalcos, se advierte una adecuada proporción entre los montos de inversión y su importancia dentro del sistema portuario nacional. b) Es evidente la necesidad de diseñar e implementar un programa rector que permita homologar los conceptos de inversión y valorar su importancia para el puerto y el impacto social y económico que puede esperarse c) No obstante que las inversiones del sector central están directamente asociadas con obras de apoyo al sector pesquero de pequeñas comunidades, resalta la carencia de un programa rector del desarrollo de los litorales que permita identificar las necesidades de inversión con su consecuente jerarquización. d) La importancia de los trabajos de dragado, en la mayoría de los casos relacionados con el mantenimiento de canales de acceso a puertos pesqueros, hace ver la necesidad de examinar la posibilidad de aplicar otro tipo de solución que pudiera resultar, en el largo plazo de mayor beneficio 241
e) A excepción de Tuxpan, donde TMM pretende invertir $3,780 millones en una terminal de usos múltiples, en el resto de los puertos, las inversiones de privados corresponden con el nivel de desarrollo de los sitios. f) Resaltan dos casos que merecen especial atención: Puerto Vallarta y Coatzacoalcos. El primero, no obstante a su papel como único puerto turístico especializado con API federal, presenta las menores inversiones y no espera ninguna inversión privada; Coatzacoalcos, por su parte, pretende invertir casi $765 millones de pesos en mantenimiento de infraestructura y los privados contemplan inversiones por $7.6 millones de pesos, es decir, un 1.0% 242