Nota orientativa LA ACCIÓN A FAVOR DEL ACCESO HUMANITARIO PARA LOS MIGRANTES Las Sociedades Nacionales han señalado que el acceso de los migrantes a la asistencia humanitaria y el acceso de los actores humanitarios a los migrantes constituyen un reto fundamental y complejo. La presente nota detalla las principales normas y recomendaciones en materia de elaboración de programas estratégicos en este ámbito, basándose en las partes pertinentes de la Política relativa a la migración de la Federación Internacional (2009). Es coherente con la labor analítica y normativa emprendida previamente y establece directrices imprescindibles y válidas para todas las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja del mundo. 1. Contexto Alcance y limitaciones El acceso humanitario entendido como acceso de las personas necesitadas de ayuda a la asistencia y la protección humanitarias y como acceso de los actores humanitarios a dichas personas- es una condición sine qua non de nuestra actividad humanitaria a escala mundial, tanto en situaciones de conflicto como en otras situaciones. En situaciones de conflicto armado, el principal marco jurídico y fuente de orientación de la labor destinada a garantizar el acceso humanitario es el derecho internacional humanitario. El CICR desempeña una función central y el acceso humanitario en situaciones de conflicto armado requiere un tipo especial de intervención sujeto a directrices particulares. El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja pone empeño en adoptar un enfoque imparcial e integral, que conjugue la acción inmediata a favor de los migrantes con necesidades apremiantes con la asistencia a más largo plazo y la potenciación de su autosuficiencia. Por consiguiente, es importante que las Sociedades Nacionales estén autorizadas a trabajar con todos los migrantes y en favor de ellos, sin discriminación e independientemente de su condición jurídica. Política relativa a la migración, Principio 1 Por consiguiente, el alcance de esta nota orientativa se limita al acceso humanitario en situaciones de no conflicto, terreno en el que las normas internacionales de derechos humanos y, en el caso particular de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, los Estatutos del Movimiento, marcan las pautas a seguir. Los problemas de acceso pueden afectar a un amplio espectro de grupos vulnerables, ligados a factores como la salud física y mental, la edad y el sexo, así como el origen étnico y la condición social. La XXX Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja expresó su honda preocupación por los migrantes, independientemente de su condición, ya que pueden vivir al margen de los sistemas convencionales jurídicos, sociales y de salud, y que, posiblemente, por una diversidad de razones, no tienen acceso a procesos que garantizan el respeto de sus derechos fundamentales. 1 La presenta nota está, por tanto, especialmente centrada en la situación de los migrantes. 1 Resolución 1, Juntos por la humanidad (noviembre de 2007)
Aspectos jurídicos Los Estatutos del Movimiento establecen que las Sociedades Nacionales (y otros componentes del Movimiento) actúan siempre de conformidad con sus Principios Fundamentales ; pero también, que los Estados respetan, en todo tiempo, la adhesión de todos los componentes del Movimiento a los Principios Fundamentales 2. En virtud del principio de imparcialidad, el Movimiento (n)o hace ninguna distinción de nacionalidad, raza, religión, condición social ni credo político. Se dedica únicamente a socorrer a los individuos en proporción con los sufrimientos, remediando sus necesidades y dando prioridad a las más urgentes 3. Así pues, para actuar de conformidad con los Principios Fundamentales, las Sociedades Nacionales deben obtener acceso a todas las personas necesitadas, las cuales, a su vez, deben tener acceso a los servicios prestados. Los Estados, por su parte, tienen la obligación de garantizar a las Sociedades Nacionales el acceso humanitario. Los Estatutos del Movimiento establecen asimismo que los Estados apoyan, siempre que es posible, la acción de los componentes del Movimiento 4. Señalan de ese modo una obligación positiva de los Estados. No sólo quedan obligados a garantizar el acceso humanitario sino que deben facilitar los esfuerzos de las Sociedades Nacionales por garantizar el acceso de todas las personas necesitadas de ayuda a los servicios de asistencia humanitaria. El derecho al acceso humanitario también está consagrado en las normas internacionales de derechos humanos, que definen los derechos de todo ser humano. Los Estados tienen la obligación de respetar, proteger y hacer valer esos derechos fundamentales. Eso significa que toda persona necesitada tiene derecho a acceder a los servicios y Las consideraciones jurídicas son un elemento esencial cuando se trata de determinar la vulnerabilidad de los migrantes y de garantizar que éstos tengan un acceso adecuado a asistencia y servicios. Además, las consideraciones jurídicas son un elemento importante al formular estrategias encaminadas a fomentar la capacidad de acción de los migrantes y ayudarlos a definir perspectivas realistas y positivas para sí mismos. Para responder a la vulnerabilidad de los migrantes y ayudar a éstos a desarrollar sus capacidades, es esencial que las Sociedades Nacionales comprendan cabalmente cuáles son los derechos de los migrantes. Política relativa a la Migración, Orientación 4.1. procedimientos necesarios para ejercer sus derechos. Si un Estado rehúsa o no puede garantizar determinado derecho 5, una Sociedad Nacional puede sustituir la acción pública prestando los servicios humanitarios que se requieran. Sin embargo, las Sociedades Nacionales también tienen un papel que desempeñar en la promoción de los derechos de las personas y deben recordar a las autoridades, cuando sea necesario, las obligaciones que les incumben en virtud de las normas internacionales de derechos humanos. 2 Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, artículos 1.2 y 2.4 3 Ibid, preámbulo 4 Ibid, artículo 2.3 5 Por ejemplo, el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (Artículo 12.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) 2
La Política relativa a la migración de la Federación Internacional En su declaración Juntos por la humanidad, la XXX Conferencia Internacional, integrada por los Estados y los componentes del Movimiento, reconoció expresamente, el papel de las Sociedades Nacionales, sobre la base de los principios de humanidad e imparcialidad, y en consulta con los poderes públicos, de prestar asistencia humanitaria a los migrantes vulnerables, independientemente de su condición jurídica 6. La Política relativa a la migración se hace eco de ese papel, toda vez que recalca que las Sociedades Nacionales deben esforzarse de forma sostenida para garantizar el acceso de los migrantes a ayuda humanitaria, servicios esenciales y asesoramiento jurídico; y que deben esforzarse por tener un acceso efectivo e incondicional a todos los migrantes, con independencia de su condición jurídica. La política precisa, por tanto, que el término acceso humanitario debe entenderse en ambos sentidos: se refiere tanto al acceso de todos los migrantes necesitados a los servicios humanitarios como al acceso de las Sociedades Nacionales a los migrantes necesitados. La política también subraya expresamente que la noción de acceso humanitario no se limita a la asistencia material sino que abarca una amplia gama de aspectos: establece que el grado de acceso de los migrantes a asistencia, servicios y asesoramiento jurídico constituye un criterio clave para evaluar su vulnerabilidad. El mayor o menor acceso a asistencia, servicios y asesoramiento jurídico que tengan los migrantes es un indicador clave de su vulnerabilidad. Quienes carecen de acceso son especialmente susceptibles a los riesgos. Las Sociedades Nacionales harán un esfuerzo sostenido para asegurar que los migrantes tengan acceso a ayuda humanitaria, servicios esenciales y asesoramiento jurídico. Pondrán empeño en lograr que todos los migrantes, independientemente de su condición jurídica, tengan acceso efectivo e incondicional a ellos. Política relativa a la migración, Orientación 1.2. Para garantizar el acceso de los migrantes a la asistencia humanitaria es necesario, por tanto, velar por que éstos tengan acceso a toda una serie de servicios y procedimientos indispensables para la realización de sus derechos fundamentales. Dada su amplitud, la cuestión del acceso humanitario no afecta exclusivamente a la relación entre las Sociedades Nacionales y los poderes públicos. Igualmente importante es la cuestión de cómo actúan las Sociedades Nacionales con respecto a los migrantes. La cultura y el lenguaje, así como la falta de confianza, pueden constituir escollos que será preciso superar para obtener un acceso humanitario efectivo. Los prejuicios y la xenofobia de la población plantean a menudo graves dificultades para acceso de los migrantes a la asistencia humanitaria. Es fundamental que las Sociedades Nacionales los tengan en cuenta y trabajen para superar las tensiones sociales y temores que impiden o dificultan que los migrantes necesitados reciban asistencia y protección, con independencia de su condición. 6 Resolución 1, Juntos por la humanidad 3
2. Principios a aplicar en esta área de programa En su labor para garantizar el acceso de los migrantes a la asistencia humanitaria y de los actores humanitarios a los migrantes, las Sociedades Nacionales deben velar por que se respeten los siguientes principios generales de los programas: 1. Se incluye a los migrantes en la elaboración de programas y se garantiza su acceso a las actividades y servicios de la Sociedad Nacional, sin discriminación alguna y con independencia de su condición 2. El principal objetivo es garantizar el acceso de los migrantes a los servicios humanitarios, tanto de las Sociedades Nacionales como de otros componentes del Movimiento, a los servicios públicos o los servicios de otras organizaciones pertinentes y competentes. 3. En su intento de acceder a los migrantes, las Sociedades Nacionales están dispuestas a llevar a cabo evaluaciones de la vulnerabilidad y de la capacidad, y a atender las necesidades identificadas por medio de servicios, remisión a otros proveedores de servicios o actividades de sensibilización 4. Al prestar servicios humanitarios en sustitución del sector público, las Sociedades Nacionales recuerdan a las autoridades sus obligaciones en virtud de las normas internacionales de derechos humanos. 3. Elementos de análisis: objetivos, obstáculos, acción Las Sociedades Nacionales deben analizar en su contexto específico el acceso de los migrantes a la asistencia humanitaria y de los actores humanitarios a los migrantes identificando objetivos y obstáculos-, y adoptar soluciones y medidas apropiadas. Objetivos En primer lugar, como condición sine qua non, las Sociedades Nacionales deben interiorizar el significado de los servicios humanitarios que están en juego: deben estar claros los objetivos de la acción emprendida por la Cruz Roja y la Media Luna Roja para garantizar el acceso. Estos servicios deben contar con: Obstáculos Socorro de emergencia: primeros auxilios y socorro en casos de desastre, intervenciones médicas y jurídicas, otras intervenciones de emergencia Asistencia básica vital: vivienda, alimentos, atención de la salud, educación y otros servicios básicos de asistencia Servicios adicionales: apoyo social y psicosocial, asesoramiento jurídico, apoyo a la inserción, otros servicios. En segundo lugar, para planificar las acciones destinadas a garantizar el acceso humanitario, es esencial que las Sociedades Nacionales identifiquen y analicen los obstáculos relevantes. En la mayoría de contextos, convergen en este terreno una compleja combinación de factores: Socioculturales: la xenofobia y los prejuicios frente a los migrantes; la discriminación lingüística y cultural; los obstáculos a la integración; las tensiones, los estereotipos y la falta de comunicación entre los miembros de las comunidades de acogida y los migrantes, etc. 4
De políticas públicas: Exclusión de los migrantes de los servicios públicos, la participación y la información; un discurso político discriminatorio o medidas que puedan tomar instancias políticas contra migrantes de ciertas nacionalidades o confesiones religiosas, etc. Jurídicos y administrativos: disposiciones jurídicas que prohíben prestar asistencia a determinadas categorías de migrantes; ayuda financiera o material reducida para ciertos grupos de migrantes; precondiciones/imposición de tasas a la prestación de servicios a los migrantes; prácticas políticas discriminatorias; restricciones a la libertad de movimientos de los migrantes, etc. Acción En tercer lugar, las Sociedades Nacionales contando, cuando sea necesario, con el apoyo de la Federación Internacional o de otras Sociedades Nacionales deben encontrar soluciones apropiadas y poner en marcha iniciativas para garantizar el acceso humanitario, sorteando, superando o eliminando los obstáculos: Alternativas a los servicios directos: Remitir a los migrantes a otras organizaciones e instituciones que se encuentren en mejor posición para superar los obstáculos Prestar servicios en cooperación con otras organizaciones en vez de trabajar en solitario Apoyar la creación de redes de autoayuda de migrantes Prestar asistencia a través de redes informales, en lugar de programas formales Pactos y acuerdos con los responsables políticos: Llegar a acuerdos informales y flexibles para garantizar el acceso Obtener garantías de las autoridades locales de un acceso sin obstáculos a nivel local Negociar una interpretación de las leyes, políticas y procedimientos que propicie las exenciones por motivos humanitarios Cambios en las prácticas administrativas, las políticas y la legislación: Lograr que se modifiquen las prácticas administrativas que dificultan el acceso Impugnar la aplicación de leyes que dificultan en el acceso Intervenir ante las autoridades competentes para que se modifiquen las leyes y las políticas restrictivas Ejercer presión y llevar a cabo campañas contra las leyes y las políticas que restringen el acceso. Creación de un entorno propicio para el acceso humanitario: Llevar a cabo campañas de sensibilización para promover los derechos de los migrantes y dar a conocer los beneficios que éstos reportan tanto a las comunidades de acogida como a los países de origen Informar a los migrantes sobre sus derechos e implicarlos en procesos participativos en el seno de sus respectivas comunidades de acogida Incorporar a migrantes al personal o al cuerpo de voluntarios de las Sociedades Nacionales Cooperar con las Sociedades Nacionales en los países de origen para aprovechar sus capacidades, recursos humanos y conocimientos a fin de llegar a los migrantes en los países de acogida. 5