RESEÑA DE LA CONTRADICCIÓN DE TESIS 35/2007-SS SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN SEGURIDAD JURÍDICA EN LAS ÓRDENES DE VISTA DOMICILIARIA
RESEÑA DE LA CONTRADICCIÓN DE TESIS 35/2007-SS SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN SEGURIDAD JURÍDICA EN LAS ÓRDENES DE VISITA DOMICILIARIA Cronista: Licenciado Saúl García Corona. La tutela de los derechos fundamentales debe ser una de las figuras primordiales de todo Estado democrático de derecho, por ello, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha establecido diversos medios de control constitucional que han permitido un verdadero equilibrio entre los entes del poder público y los gobernados, mediante lo cual se ha garantizado el desarrollo y bienestar de la población. De igual modo, una de las principales atribuciones de un Estado democrático constitucional radica en crear los órganos jurisdiccionales encargados de impartir justicia, en tal virtud, el rol que desempeña la justicia constitucional ha sido cada vez más importante en las sociedades democráticas, derivado de la enorme trascendencia que las decisiones jurisdiccionales tienen en la vida política, social y económica del país. En ese sentido, la justicia constitucional representa un freno efectivo a la actuación gubernamental y la limita, especialmente cuando recae sobre los derechos y libertades de los ciudadanos. Por tal motivo, a través de las sentencias que resuelven las contradicciones de tesis, la Suprema Corte de Justicia de la Nación unifica, interpreta y fija los criterios que deben prevalecer frente a los razonamientos jurídicos discrepantes expresados en los asuntos que se solventan dentro de los órganos jurisdiccionales que integran el Poder - 1 -
Judicial de la Federación, a fin de establecer una interpretación obligatoria que determine el sentido de la ley. 1 Además, resulta indiscutible que por medio de estas resoluciones se contribuye al otorgamiento de mayor seguridad jurídica para los gobernados, en cumplimiento con el propósito que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos encarga al más Alto Tribunal del país. En esa tesitura, mediante la sentencia emitida en la contradicción de tesis 35/2007-SS, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó si para estimar debidamente fundada la orden de visita domiciliaria, en cuanto a la competencia de la autoridad emisora para nombrar el o los visitadores y para que éstos puedan actuar conjunta o separadamente, debe citarse la fracción II, segundo párrafo, del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación; o bien, si es suficiente con que se cite dicho artículo y su fracción II; y si el nombramiento de un solo visitador exime o no a la autoridad de fundar su competencia para que el visitador designado efectúe la visita conjunta o separadamente. La discrepancia de criterios respecto a este tema derivó de las consideraciones discordantes expresadas entre el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, y las establecidas por el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito, al resolver diversos asuntos de su competencia. Al respecto, el Primer Tribunal Colegiado del Octavo Circuito consideró que la autoridad debe citar la fracción II, párrafo segundo, del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación para tener por debidamente fundada la orden de visita, en cuanto a la competencia de la autoridad emisora para nombrar al visitador o a los visitadores y que 1 Véase tesis: JURISPRUDENCIA, NO ES LEY SINO INTERPRETACIÓN DE LA, Sexta Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo Segunda Parte, LII, Página, 53, IUS 800967; INTERPRETACIÓN Y JURISPRUDENCIA, Sexta Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo Segunda Parte, XLIX, Página, 58, IUS 260866 y; JURISPRUDENCIA, NATURALEZA, Sexta Época, Semanario Judicial de la Federación, Tomo Segunda Parte, XLIV, Página, 86, IUS 261096. - 2 -
éstos puedan actuar conjunta o separadamente; además señaló que no era obstáculo para llegar a tal conclusión que en la orden mencionada se hubiese autorizado a un solo visitador, ya que esto no exime a la autoridad de fundar su competencia para poder designarlo y para que éste pueda actuar de manera separada o conjunta. 2 Contrario a lo anterior, el Segundo Tribunal Colegiado del Octavo Circuito sostuvo que para estimar cumplida la fundamentación anotada era suficiente con que la autoridad citara el artículo 43, fracción II, del Código Fiscal de la Federación y, por otro lado, consideró que como en la orden de visita se autorizó a un solo visitador para realizarla, no tenía por qué justificar su potestad para efectuar la visita conjunta o separadamente. 3 Derivado de la posible oposición de criterios antes descrita, el Administrador Jurídico del Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público denunció ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la posible contradicción de tesis, por lo que previo cumplimiento de los trámites respectivos se ordenó formar y registrar el expediente respectivo y turnar los autos a la atención del señor Ministro José Fernando Franco González Salas, a efecto de que formulara el proyecto de resolución correspondiente. En ese contexto, en sesión de día 18 de abril de 2007, el señor Ministro ponente sometió a la consideración de la Segunda Sala del Máximo Tribunal del país su proyecto de resolución, en el que se desarrollaron una serie de razonamientos jurídicos a través de los cuales daba respuesta a las cuestiones que consideró debían atenderse para resolver el tema planteado. En primer término, se señaló que para dar solución a la contradicción de tesis era necesario tomar en cuenta lo establecido en 2 Al resolver el asunto el Tribunal Colegiado no emitió tesis alguna. 3 Al resolver el asunto el Tribunal Colegiado no emitió tesis alguna. - 3 -
las tesis de jurisprudencia dictadas por la propia Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubros: COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO, LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO. 4 COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. 5 En tal virtud, se precisó que de conformidad a los criterios antes aludidos, la Segunda Sala había establecido que resultaba necesario, respecto a la competencia de la autoridad para emitir el acto de molestia y para cumplir con la garantía de fundamentación señalada en el artículo 16 de la Constitución Federal, que en el documento mediante el cual se sustentara dicho acto debía precisarse la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida. De igual modo, se indicó que en las mencionadas tesis de jurisprudencia se establecía que le competía a la autoridad emisora indicar el apartado, fracción, inciso o subinciso de la norma en que fundamentara su actuar y, en el supuesto de que en el ordenamiento legal no se especificara, tratándose de una norma compleja, debía transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de fijar con claridad, certeza y precisión, las facultades que le conciernen a la autoridad emisora del acto de molestia, toda vez que de no cumplirse 4 Tesis: 2a./J. 57/2001, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIV, Noviembre de 2001, p. 31, IUS 188432. 5 Tesis 2a./J. 115/2005, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXII, Septiembre de 2005, p. 310, IUS 177347. - 4 -
con los mencionados requisitos de fundamentación, se dejaría al gobernado en estado de indefensión, pues ignoraría si el proceder de la autoridad se encuentra o no en el ámbito competencial respectivo y si está o no ajustado a derecho. En vista de lo antes mencionado, el señor Ministro José Fernando Franco González Salas señaló en su proyecto de resolución que, con base en un análisis a lo establecido por el texto del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación, era posible advertir que el precepto en estudio no se traducía como una norma compleja, dado que ésta se individualiza en tres fracciones, a través de las cuales se señalaban con claridad, certeza y precisión los requisitos con los que debía contar la orden de visita domiciliaria. Esto es, a partir de las fracciones que lo componen se otorgaba certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos que las autoridades efectuaran o pretendieran efectuar con fundamento en el mismo, lo que aseguraba la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpliera con los requisitos legales necesarios, en virtud de que el gobernado no ignoraría si el proceder de la autoridad se encontraba dentro del ámbito competencial respectivo y, por ende, si estaba o no ajustado a derecho. Por tal motivo, el señor Ministro ponente Franco González Salas propuso resolver el problema relativo a la competencia de la autoridad emisora para nombrar a la persona o personas que realizarían la orden de visita, ya fuera de manera conjunta o separadamente, bajo la conclusión de que para estimar debidamente fundado el aludido acto de molestia, no era necesario citar en el documento respectivo el segundo párrafo de la fracción II del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación, pues era suficiente con la sola mención de la fracción II, toda vez que ésta era en donde se contenían con claridad, certeza y precisión, sin lugar a ninguna ambigüedad, las facultades correspondientes. - 5 -
De la misma manera, se puntualizó que la autoridad no se liberaba de la obligación de fundamentar la orden de visita por el hecho de que en algunos casos hubiere designado únicamente a un visitador, así como que podía efectuar la visita de forma conjunta o separada, toda vez que de conformidad a lo establecido en la fracción II del artículo 43 del Código Fiscal de la Federación, en cualquier tiempo la autoridad competente podía aumentar en su número la persona o personas que debían efectuar la visita, por lo que resultaba aceptable legalmente que, aunque se tratara de un solo visitador, se ordenara que podía efectuar la visita conjunta o separadamente, ya que esta actuación compuesta podría darse en cualquier tiempo de la visita. En consecuencia, se determinó que la autoridad se encontraba obligada a citar el fundamento en que apoyara su determinación, si en la orden de visita se establecía que la persona designada para llevarla a cabo podría hacerlo conjunta o separadamente, toda vez que no era posible liberar a la autoridad de esta obligación de fundamentar su actuación, porque se privaría al afectado de un elemento esencial para impugnarla adecuadamente, lo que resultaría contrario a lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, pues desconocería la norma legal que faculta a la autoridad a emitir el acto de molestia que afecta su esfera jurídica y, en su caso, de controvertir dicha actuación, cuando por algún motivo estimara que la mencionada visita no se ajustó al ordenamiento jurídico o cuando la disposición jurídica pudiere encontrase en contradicción con la Constitución Federal. Ante esta exposición, los señores Ministros que integraban la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación expresaron su conformidad, por lo que la contradicción de tesis se resolvió a favor del proyecto por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros Genaro David Góngora Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Fernando Franco González Salas y la señora Ministra presidenta Margarita Beatriz Luna Ramos. - 6 -
Una vez resuelto el asunto, la tesis de jurisprudencia aprobada por los señores Ministros es la de rubro siguiente: ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA. LA AUTORIDAD EMISORA DEBE FUNDAR SU COMPETENCIA PARA NOMBRAR A LA PERSONA O PERSONAS QUE EFECTUARÁN LA VISITA CONJUNTA O SEPARADAMENTE, EN EL ARTÍCULO 43, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, SIN QUE LE EXIMA DE ESTA OBLIGACIÓN EL HABER NOMBRADO A UNA SOLA PERSONA PARA EFECTUARLA (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2005). 6 6 Tesis 2a./J. 85/2007, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, Mayo de 2007, pág. 990, IUS 172,457. - 7 -