DE LEY REGLAMENTARIA DE LOS ARTÍCULOS 46 Y 47, FRACCIONES X Y XI, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL SENADOR ALEJANDRO MORENO CÁRDENAS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI El que suscribe, senador Alejandro Moreno Cárdenas, perteneciente a la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a consideración de esta honorable Comisión Permanente del Congreso de la Unión, la presente iniciativa con proyecto de decreto que contiene la Ley Reglamentaria de los artículos 46 y 76 fracciones X y XI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con los siguientes I. Antecedentes Cuando existe incertidumbre provocada por el desconocimiento de los límites territoriales entre entidades federativas, la consecuencia es que en algunos casos las autoridades de los Estados no puedan ejercer plenamente sus facultades de mando en el área de conflicto, lo que provoca además la imposibilidad de los ciudadanos de cumplir con sus obligaciones, entre las que podemos mencionar las fiscales, electorales y administrativas, al desconocer cuál es el Gobierno del Estado al que deben recurrir. Por lo tanto, en nuestro papel de legisladores debemos atender esta demanda de las partes integrantes de la Federación, expidiendo al efecto las reglas claras y precisas que permitan la solución técnica y jurídica de conflictos limítrofes entre las entidades federativas. En efecto, para conocer la problemática existente en el tema que nos ocupa, es preciso abordar los antecedentes históricos de los artículos constitucionales que esta iniciativa pretende reglamentar, ello con la finalidad de tener una retrospectiva del contexto de los conflictos que se presentan con motivo de los límites territoriales entre los integrantes del Estado Federal, así como del papel tan relevante que ocupa el Senado de la República en la aprobación de los convenios amistosos y en la solución definitiva de dichos problemas, mediante la expedición de los decretos correspondientes. El Acta Constitutiva de la Federación, fue el documento legal que por primera vez contempló una federación integrada por estados libres y soberanos en lo referente a su régimen interior, ordenamiento en el que se contemplaba la forma de gobierno del pueblo mexicano, la posibilidad de aumentar el numero de entidades federativas, la facultad del poder legislativo de resolver lo concerniente a los conflictos de límites entre los Estados y conservar la unión federal. Posteriormente, la Constitución promulgada en 1824 establecía en el Título II, la forma de gobierno de la nación, los estados integrantes de la federación y la división del poder supremo, documento que contempla en su artículo 50 numeral cinco, como facultad exclusiva del Congreso General, arreglar definitivamente los límites de los estados, terminando sus diferencias cuando no hayan convenido entre sí sobre la demarcación de sus respectivos distritos. La Constitución de 1857, establecía en el artículo 40 la forma de gobierno del Estado mexicano, señalando que éste se componía de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación. La sección II, del título 2 contenía las partes que integraban la federación y el territorio nacional. En el mismo documento se atribuye como facultad del Congreso el arreglo definitivo de los límites de los estados, a fin de terminar con las diferencias que se susciten entre ellos sobre la demarcación de sus respectivos territorios, excepto cuando esas diferencias tuviesen un carácter contencioso. De igual forma, se implantaba la posibilidad de que los estados pudiesen arreglarse entre sí mediante convenios amistosos, mismos que no tendrían efecto sin la aprobación del Congreso.
Por su parte, la Carta Magna de 1917 vigente en nuestros días, en el texto original del artículo 46 señalaba que los estados que tuviesen pendientes cuestiones de límites, las arreglarán o solucionarán en los términos que establece la misma Constitución. Posteriormente sufrió una reforma en 1987 en donde se establecen los convenios amistosos entre los Estados para arreglar así los conflictos que tuviesen respecto a sus límites territoriales, los cuales debían ser aprobados por el Congreso de la Unión. II. De las partes integrantes de la federación mexicana El Capítulo II, del Título II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, intitulado "De las Partes Integrantes de la Federación y el Territorio Nacional", prevé todo lo relativo a este tema en sus artículos 42, 43, 44, 45, 46 47 y 48. II.1. Así, el artículo 42 constitucional, sin definir jurídicamente el concepto de territorio, se limita a hacer una descripción o enumeración de lo que comprende el territorio nacional. "Artículo 42. El territorio nacional comprende: I. El de las partes integrantes de la federación; II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano Pacífico; IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el derecho internacional y las marítimas interiores; VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio derecho internacional." II.2. Por su parte, el artículo 43 constitucional establece cuales son las partes integrantes de la federación mexicana. "Artículo 43. Las partes integrantes de la federación son los estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Distrito Federal." II.3. El artículo 44 constitucional hace referencia al territorio del Distrito Federal, pero sin determinar cuál es. "Artículo 44. La Ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, se erigirá en el estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General." II.4. Asimismo, el artículo 45 constitucional se limita a señalar que la extensión y límites territoriales de los estados de la Federación, son los que hasta el día de hoy se han tenido, pero siempre y cuando no haya dificultades en cuanto a ellos. "Artículo 45. Los estados de la federación conservan la extensión y límites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a éstos." II.5. Actualmente, y derivado de la reforma constitucional efectuada a los artículos 46, 73 fracción IV y 76 fracciones X y XI de la Carta Magna, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 8 de diciembre del 2005, el citado artículo 46 prevé la posibilidad de arreglar los límites mediante convenios amistosos, los cuales siempre deberán ser aprobados por la Cámara de Senadores.
"Artículo 46. Los estados pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores. A falta de acuerdo, cualquiera de las partes podrá acudir ante la Cámara de Senadores, quién actuará en términos del artículo 76, fracción XI, de esta Constitución. Las resoluciones del Senado en la materia serán definitivas e inatacables. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá conocer a través de controversia constitucional, a instancia de parte interesada, de los conflictos derivados de la ejecución del correspondiente decreto de la Cámara de Senadores." Adicionalmente y por su fundamental vinculación con el tema que nos ocupa, no se debe soslayar el contenido de las fracciones X y XI del artículo 76 constitucional, el cual es del tenor siguiente: "Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado: I a IX.... X. Autorizar mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, los convenios amistosos que sobre sus respectivos límites celebren las entidades federativas; XI. Resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas que así lo soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes; XII.... II.6. Además, el artículo 47 constitucional, que es una disposición especial para el estado de Nayarit, establece que sus límites y extensiones territoriales son los que tenía anteriormente el territorio de Tepic. "Artículo 47. El estado del Nayarit tendrá la extensión territorial y límites que comprende actualmente el territorio de Tepic." II.7. Por último, el artículo 48 dispone que del gobierno federal dependerán las islas, cayos, arrecifes, plataforma continental, zócalos submarinos, mares territoriales, aguas interiores y el espacio situado sobre todo el territorio nacional, con excepción de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdicción los estados. "Artículo 48. Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, la plataforma continental, los zócalos submarinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas marítimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, dependerán directamente del gobierno de la federación, con excepción de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdicción los estados." III. Problemática a resolver con la presente iniciativa Derivado de una interpretación armónica y sistemática de los artículos constitucionales transcritos, es claro que para dar una solución a los conflictos de límites territoriales entre entidades federativas, dichos preceptos constitucionales tienen que entenderse en su conjunto, teniendo cohesión y dándose sentido unos a los otros. Por lo tanto, podemos observar que la intención del constituyente y del legislador ha sido siempre la siguiente: III.1. Que ante la división territorial virtual que existe en la Constitución, las entidades federativas puedan arreglar entre sí, mediante convenio amistoso, sus límites territoriales, el cual siempre deberá ser aprobado por la Cámara de Senadores para poder tener efectos; III.2. Que si los estados no llegan a un acuerdo, la Cámara de Senadores puede terminar sus diferencias por medio de decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes;
III.3. Que si con el decreto emitido por la Cámara de Senadores, que fije los límites de las entidades federativas en desacuerdo, se llegaren a suscitar conflictos derivados de la ejecución del decreto, el Poder Judicial de la federación está facultado para resolver, en vía de controversia constitucional, tal conflicto. Los razonamientos antes expuestos, muestran una clara lógica jurídica, pues mientras no exista una resolución por parte de la Cámara de Senadores sobre los límites territoriales de las entidades federativas en conflicto, la autoridad judicial no cuenta con ninguna norma que pueda aplicar en la cuestión controvertida, y menos aún tiene el análisis social, económico ni político que son indispensables tomar en consideración en esta clase de controversias. Y esto es así, ya que un conflicto de límites territoriales entre entidades federativas, en donde nunca ha existido una norma que delimite las extensiones y fronteras de los estados que conforman nuestra Federación, y que por lo tanto, sólo existen cuestiones políticas, cuestiones de hecho y no de derecho, es conocido por el Congreso de la Unión a través de la Cámara de Senadores, con el carácter de conflicto exclusivamente político, para que dicha Cámara emita una resolución. Lo anterior, porque si bien es cierto que la Corte también conoce de controversias constitucionales en las cuales existen intereses políticos, en esos casos los problemas pueden ser resueltos jurídicamente porque hay una norma que así lo establece, a diferencia de lo que sucede con los conflictos de límites, en los que no existe ley reglamentaria. Resulta evidente que existe una laguna jurídica en la materia, misma que ha ocasionado el surgimiento de diferencias entre los Estados para la determinación de sus límites territoriales, si bien es cierto que el artículo 46 establece la posibilidad de que las entidades en conflicto lleguen a un convenio amistoso, no se precisan los medios de que ha de valerse el Congreso, específicamente la Cámara de Senadores cuando no exista un convenio entre las partes afectadas. En la solución de este tipo de problemas provocados por la demarcación territorial de las entidades federativas, el Senado de la República tiene un papel fundamental, pues con las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de 2005, es la instancia legislativa encargada de avalar mediante la expedición de un decreto el convenio amistoso a que lleguen los estados en conflicto, o en caso de no existir un acuerdo, es el órgano encargado de resolver definitivamente los conflictos limítrofes entre integrantes de la federación, por lo que resulta de imperiosa necesidad reglamentar el procedimiento que el Senado debe seguir en esta cuestión. Esto es, debemos reiterar que es el Congreso de la Unión, a través de la Cámara de Senadores, la instancia competente y adecuada para resolver los conflictos de límites entre las entidades federativas, tal y como lo prevén los artículos 46 y 76 fracción XI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que, constitucional y legalmente, el Senado de la República es la instancia que tiene por objeto representar ante el Poder Legislativo a la federación, constituida ésta por los 31 estados y el Distrito Federal. Es por ello que la iniciativa que se presenta, tiene como finalidad reglamentar los artículos 46 y 76 fracciones X y XI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto de establecer las normas a seguir en el procedimiento de solución de conflictos de límites territoriales que surjan entre las entidades federadas. De esta forma, la presente iniciativa se justifica con mayor razón, porque los integrantes del Senado de la República tenemos la obligación constitucional de participar en forma eficaz y eficiente en la solución de los conflictos que se susciten con motivo de límites territoriales, buscando con ello garantizar y preservar la paz social de las entidades federativas del país. Por lo tanto, a fin de darle la eficiente viabilidad y operatividad a la reforma efectuada a los artículos 46 y 76 fracciones X y XI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es que someto a consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con
Proyecto de decreto que contiene la Ley Reglamentaria de los artículos 46 y 76 fracciones X y XI de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley Reglamentaria de los artículos 46 y 76 fracciones X y XI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 1o. Corresponde exclusivamente a la Cámara de Senadores, aprobar por las dos terceras partes de los individuos presentes, mediante decreto, los convenios amistosos que suscriban las entidades federativas, a fin de arreglar entre sí los límites territoriales de sus respectivas jurisdicciones colindantes. Artículo 2o. También compete a dicho órgano legislativo, resolver de manera definitiva los conflictos sobre los límites territoriales de las entidades federativas que así se lo soliciten, expidiendo al efecto el decreto correspondiente que hubiese sido aprobado por las dos terceras partes de los individuos presentes. Artículo 3o. En los dos casos previstos en los artículos anteriores, el decreto que al efecto emita el Senado de la República deberá ser publicado en el Diario Oficial de la Federación. Artículo 4o. La petición para que el Senado conozca de los conflictos sobre los límites territoriales de las entidades federativas, deberá ser formulada por el gobernador del estado interesado. Recibida la petición, el Senado la turnará a la comisión correspondiente para que ésta ordene los estudios conducentes y, en su caso, formule su dictamen y el proyecto de decreto respectivo. Artículo 5o. Asimismo, los convenios amistosos que las entidades federativas suscriban para arreglar entre sí los límites territoriales de sus respectivas jurisdicciones colindantes, deberán estar suscritos por los titulares del ejecutivo de éstas, debiendo remitirlos al Senado de la Republica para su aprobación, una vez que la comisión competente hubiese elaborado el dictamen conducente. Artículo 6o. A falta de acuerdo amistoso entre las entidades federativas que tengan discrepancias respecto de los límites territoriales de sus respectivas jurisdicciones, y a fin de que se resuelva lo que en derecho corresponda, la Comisión de Límites de las Entidades Federativas del Senado de la República, procederá de la siguiente manera: I. Podrá celebrar reuniones, a fin de escuchar las opiniones tanto de los presidentes municipales como de los vecinos de los asentamientos humanos ubicados en los perímetros colindantes en conflicto. II. Solicitará que se realicen los trabajos de campo y de gabinete para la precisión y reconocimiento de los respectivos límites territoriales en conflicto. III. Requerirá la formulación de los estudios para establecer, modificar o reordenar la división territorial en conflicto. IV. Ordenará la elaboración de un plano que contenga el trazo a detalles de los límites entre las entidades federativas en conflicto. V. Si lo estima necesario y pertinente, podrá realizar inspecciones físicas en los límites territoriales en conflicto. Artículo 7o. El costo de los apoyos técnicos, humanos y administrativos que se requieran para la realización de las acciones previstas en el artículo anterior, así como los necesarios para resolver en definitiva el conflicto de límites territoriales, correrá a cargo de las entidades federativas que para tal fin hubiesen acudido al Senado de la República.
Para tal efecto, los titulares de las entidades federativas en conflicto, deberán designar una comisión presidida por los titulares de finazas de éstas, con la suficiente capacidad, competencia, autoridad y representación legal, a fin de que determinen de común acuerdo la empresa que se hará cargo de los trabajos técnicos correspondientes. Artículo 8o. La designación e instalación de la comisión referida en el artículo anterior, deberá ser realizada en un plazo máximo de 30 días hábiles, contados a partir de la fecha en que el Senado de la República, por conducto de la Comisión de Límites de las Entidades Federativas, les hubiese notificado la radicación de solicitud de intervención de dicho órgano legislativo. Artículo 9o. Definidos que hayan sido, técnica y legalmente los límites territoriales en conflicto, en el Decreto que al efecto emita el Senado de la República, ordenará que se realicen los trabajos de señalización, amojonamiento y rehabilitación que se requieran, ajustándose para ello a lo previsto en artículo 7o. de la presente ley. Artículo 10. Es responsabilidad de la Comisión de Límites de las Entidades Federativas del Senado de la República, llevar un estricto control de todos y cada uno de los expedientes que se integren con motivo de las facultades previstas en la presente ley, así como de los dcretos que la Cámara de Senadores hubiese emitido al respecto, y de sus respectivas publicaciones en el Diario Oficial de la Federación. Artículo 11. Los expedientes que la cmisión referida integre, con motivo de las facultades que se reglamentan en la presente ley, deberán estar debidamente foliados, resguardados y ordenados. Asimismo, los acuerdos que dicha comisión expida para iniciar e impulsar el procedimiento correspondiente, deberán ser firmados por el Presidente de ésta y autorizados por el Secretario de la misma, el que para el sólo efecto de los supuestos previstos en esta ley, fungirá como fedatario. Artículo 12. Las cuestiones no previstas en la presente ley y que se susciten durante el inicio y desarrollo del procedimiento previsto en ella, las resolverá el pleno de la Comisión de Límites de las Entidades Federativas, respetando invariablemente los principios constitucionales conducentes, así como los de legalidad y seguridad jurídica. Artículo 13. En cumplimiento a lo ordenado en el Artículo Segundo Transitorio del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de diciembre del 2005, por el que se reformó el único párrafo y se adicionó un segundo párrafo al artículo 46; se deroga la fracción IV del artículo 73; se adicionan las fracciones X y XI, pasando la actual a ser fracción XII del artículo 76, y se reforma la fracción I del artículo 105, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, queda integrada la Comisión de Límites de las Entidades Federativas, con un Presidente, dos Secretarios y dos Integrantes, con las facultades y funciones prevista en la presente ley. Transitorio Único. Esta ley entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Salón de Sesiones de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a 17 de enero de 2007 Senador Alejandro Moreno Cárdenas (rúbrica)