LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD EN LAS CONSTITUCIONES COLOMBIANAS Helena Alviar García Catalina Villegas del Castillo
La función social de la propiedad en las constituciones colombianas
colección séneca Por el accidentado campus de nuestra Universidad solía pasear libremente una amable e inquieta cabra, bautizada Séneca por los estudiantes, personaje a quien ninguna puerta le estuvo vedada y de apetito voraz por todo tipo de escrito. Mente amplia que rumió de forma placentera cuanta literatura estuvo a su alcance. A su memoria y al espíritu que la acompañó, sea dedicada la presente colección. Comité Editorial de la Universidad de los Andes Decana de la Facultad de Artes y Literatura: Claudia Montilla; Decano de la Facultad de Ciencias Sociales: Hugo Fazio; Decano de la Facultad de Economía: Alejandro Gaviria; Editor General: Felipe Castañeda; Representante Profesores: Luis Quiroga; Vicerrector de Asuntos Académicos: José Rafael Toro; Vicerrectora de Asuntos Administrativos: Claudia Velandia; Vicerrector de Investigaciones: Carl Langebaek.
La función social de la propiedad en las constituciones colombianas Helena Alviar García Catalina Villegas del Castillo
Alviar García, Helena ; Villegas del Castillo, Catalina La función social de la propiedad en las constituciones colombianas / Catalina Villegas del Castillo, Helena Alviar García. -- Bogotá : Universidad de los Andes, Vicerrectoría de Investigaciones, Ediciones Uniandes, 2012. 194 pp. ; 11x17cm (Colección Séneca) ISBN 978-958-695-785-4 1. Propiedad de la tierra - Aspectos constitucionales - Colombia 2. Derecho de propiedad Investigaciones - Colombia I. Alviar García, Helena II. Universidad de los Andes (Colombia). Vicerrectoría de Investigaciones III. Tít. CDD 346.0432 Primera edición: octubre de 2012 Helena Alviar García y Catalina Villegas del Castillo Universidad de los Andes, Vicerrectoría de Investigaciones Ediciones Uniandes Carrera 1ª núm. 19-27, edificio AU 6, piso 2 Bogotá D.C., Colombia Teléfonos: 3394949-3394999, ext. 2133 http//ediciones.uniandes.edu.co infeduni@uniandes.edu.co ISBN impreso: 978-958-695-785-4 ISBN E-book: 978-958-695-784-7 Corrección de estilo: Lina María Mariño Diseño de cubierta y diagramación: Magdalena Monsalve Impresión: Editorial Kimpres Ltda. Cl 19 sur núm. 69C -17, Bogotá, D.C. PBX: 413 68 84 info@kimpres.com Impreso en Colombia - Printed in Colombia Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial
Tabla de contenido Presentación Prefacio Es la función social de la propiedad una cláusula de papel?: de la Reforma de 1936 a la Constitución de 1991 Catalina Villegas del Castillo Introducción El significado de la Reforma de 1936 para el proyecto liberal: entre la redistribución de la propiedad rural y la productividad en el campo El olvido de los conflictos y los problemas agrarios en los debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 Y en qué ha quedado la función social y ecológica de la propiedad?: mitos, verdades y alcances 5 13 17 19 25 49 63
Propiedad rural: cláusula de papel? Propiedad urbana: la efectividad de la cláusula? Reflexiones finales: de la Revolución en Marcha de López Pumarejo a la Ley de Víctimas de Santos Bibliografía 67 73 79 93 Más allá de la Constitución: obstáculos a la función social de la propiedad Helena Alviar García Introducción Recuento histórico Capturando los votos y apaciguando a los campesinos sin tierra: 1936 Evitar la revolución comunista y promover la industrialización Desarrollos después de 1991 Ampliar la función social El fin del impulso distributivo: procedimientos ineficientes, restricciones legales y problemas institucionales Procedimientos rígidos 103 105 117 117 123 135 135 146 146
Coexistencia de diversas definiciones de propiedad Problemas institucionales Obstáculos extralegales: la interacción con planes de desarrollo y la usurpación de la tierra Usurpación de tierras Interacción con los planes de desarrollo económico Conclusiones Bibliografía 155 158 163 163 167 175 177
Presentación Los dos trabajos que hacen parte de este volumen son una clara invitación a renovar el interés de la reflexión jurídica por los temas de la propiedad y en particular sobre la propiedad de la tierra y su función social y ecológica. Por mucho tiempo los académicos e investigadores del derecho en nuestro contexto han prescindido de estudiar la evolución de esta institución jurídica trascendental para el Estado de derecho y la economía de mercado. Las referencias a la propiedad en los manuales de derecho o a los bienes, en su acepción más clásica y tradicional suelen estar guiadas por un minucioso recorrido de las normas y definiciones del Código Civil y por una revisión acrítica de reglas creadas para regular y caracterizar la relación del hombre con las cosas en un contexto histórico muy diferente al actual. Incluso, no hay mayor análisis acerca de las razones de la existencia de reglas especiales para cierto tipo de cosas, como los inmuebles
6 la función social de la propiedad en las constituciones y principalmente la tierra; o no se vinculan reflexiones sobre la relación de la propiedad con la conservación del medio ambiente, el acceso y distribución de la riqueza, las características y efectos del proceso de rápida urbanización y, en general, con las tensiones que crea el derecho de propiedad frente a la protección y goce de otros derechos. Los artículos de Helena Alviar y Catalina Villegas constituyen un claro distanciamiento de tal abordaje. En ellos no hay una preocupación meramente descriptiva sobre la transformación de la regulación constitucional del derecho de propiedad. La propiedad en la Constitución Política de Colombia es abordada en el espectro más amplio de los cambiantes contextos históricos y de la transformación del Estado y las políticas públicas. Si hay un denominador común en estos trabajos es su intención de indagar más allá de los textos jurídicos: de desentrañar las motivaciones políticas y sociales que han guiado los cambios y transformaciones constitucionales. La problemática sobre la distribución de la tierra está presente en los dos trabajos acompañando los análisis sobre la efectividad de la cláusula de la función social. El análisis sobre los efectos de la función social de la propiedad coincide en ambos trabajos en una clara paradoja. Aunque la inclusión de esta cláusula en Colombia se hace muy tempranamente en la Reforma Constitucional de 1936, en un particular contexto de agitación
presentación 7 social y demandas de redistribución en el campo colombiano, y en su lectura e interpretación por parte de los jueces se llega a sofisticadas interpretaciones teóricas, en la realidad, la situación de concentración de la tierra y de inequidad no ha hecho más que agudizarse, y los efectos reales de esta cláusula sobre la situación del campo colombiano son muy precarios. El análisis propuesto por Helena Alviar es muy clarificador al respecto. En su concepto el fracaso de las políticas distributivas, que hasta los años sesenta se intentan llevar a cabo de la mano de la cláusula de la función social de la propiedad, se debe a la forma en la que evolucionan y se transforman las ideas y políticas en torno a la relación Estado-mercado y a las políticas y arreglos institucionales que se van concretando a partir de las ideas de desarrollo. Incluso, como lo sugiere en su artículo Catalina Villegas, las justificaciones y razones para el mantenimiento de la cláusula de la función social en la Constitución de 1991 no están centradas en debates o preocupaciones sobre el campo colombiano y la situación de concentración de la propiedad. Las razones para mantener esta cláusula y complementarla con la función ecológica migraron a otros campos, como el de la diversidad en las formas de propiedad sobre la tierra, el de las formas de propiedad cooperativa sobre el capital y el del desarrollo sostenible y la responsabilidad con las futuras generaciones. Justamente, este cambio en los centros de gravedad de
8 la función social de la propiedad en las constituciones las apuestas y preocupaciones muestra la importancia del análisis contextualizado históricamente que las dos autoras proponen. Para Helena Alviar el impulso distributivo que en sus orígenes tuvo la inclusión de la mencionada cláusula se redujo aun más con la Constitución Política de 1991, y de manera específica con una serie de desarrollos legales y de reformas al Estado que se produjeron durante los años noventa; principalmente, con las reformas contenidas en la Ley 160 de 1994, donde el Estado redujo su accionar directo en la adquisición y distribución de tierras y, por medio del otorgamiento de créditos y subsidios, confió esta misión al mercado. En su análisis resulta evidente que la regulación y práctica de los procedimientos administrativos relacionados con la adquisición y distribución de la tierra, aún desde antes de las mencionadas reformas, resultaron ser un obstáculo para concretar las políticas. La grandilocuencia de las políticas de redistribución y de productividad del campo fue minada por las formas y los procedimientos. A pesar de que la tierra debía cumplir con su función social, fue fácil mantener fincas improductivas y usar argucias jurídicas para dilatar y entorpecer la aplicación de medidas como la expropiación. En el fondo, con esto se demuestra que el diablo está en los detalles. De nada valen grandes reformas legales o constitucionales si los procedimientos y los arreglos institucionales no son lo
presentación 9 suficientemente flexibles y eficaces para cumplir con los objetivos. Otro elemento que de acuerdo con Alviar contribuye a la reducción del impulso distributivo asociada a la función social de la propiedad es la coexistencia de diversas definiciones de propiedad en el ordenamiento jurídico colombiano. Las definiciones de propiedad del Código Civil riñen en la práctica con las relaciones de facto que sobre la propiedad rural existen en Colombia. Las políticas son diseñadas siguiendo las categorías del derecho civil, y se enfrentan en la práctica con una gran diversidad de formas informales de tenencia, uso y apropiación de la tierra y con la existencia de extensos y consolidados mercados informales de tierra. En suma, los dos trabajos coinciden en mostrar la distancia existente entre los avances a propósito de los principios constitucionales y su lectura progresista y sofisticada por parte de la jurisprudencia constitucional y la realidad del campo colombiano. En efecto, la concentración de la tierra y los fenómenos de desplazamiento y usurpación son una muestra de la falta de efectividad de la cláusula de la función social y de los inmensos retos que enfrenta el estudio y diseño de políticas públicas que intentan resolver problemas históricos del campo colombiano, los cuales se han agudizado y profundizado en las últimas décadas. En todo caso, como lo señala Catalina Villegas, el debate sobre la tierra ha vuelto a adquirir
10 la función social de la propiedad en las constituciones importancia en la discusión pública. Muestra de ello son la recientemente aprobada Ley de Víctimas y el más reciente Informe de Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), titulado Colombia rural: razones para la esperanza. Finalmente, vale la pena rescatar dos sugestivas ideas propuestas en el trabajo de Villegas. La primera surge del rastreo de las discusiones sobre la propiedad y la función social que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente. Estas discusiones estuvieron marcadas por las visiones y valores de diversas ideologías políticas, para las que el debate sobre si la propiedad es una función social o tiene una función social era relevante. Algunas voces conservadoras indicaban que un derecho no podía ser una función, pues esto lo desnaturalizaba. La discusión semántica, a pesar de su evidente carga ideológica, no es la más útil. En efecto, como se puede leer en alguna de las intervenciones en estos debates, lo más relevante no es si la propiedad es, debe ser o tiene una función social, sino saber qué se entiende por tal, cuáles son sus alcances e implicaciones y de qué forma y cuáles autoridades la dotan de contenido. A partir de esta reflexión es útil señalar la segunda idea: Villegas sostiene que en las ciudades y en las forma de gestión de los procesos de urbanización y renovación urbana surgen nuevas oportunidades para concretar la función social de la propiedad.
presentación 11 Si la cláusula de la función social no ha tenido logros significativos en la modificación de las principales características de la organización y distribución de la propiedad rural, el panorama en las ciudades puede ser distinto. En efecto, las posibilidades de las autoridades municipales para concretar la función social de la propiedad mediante diversos instrumentos como los planes de ordenamiento territorial, los planes parciales, la gestión asociada de terrenos, el desarrollo o construcción prioritaria, la participación en plusvalías, entre otros, son una oportunidad muy importante para lograr impactos y transformaciones efectivas sobre la formas de utilización y apropiación de un bien que como la tierra es el insumo básico e irremplazable de los procesos de urbanización y renovación del territorio. En definitiva, el material que se ofrece en este volumen es una grata invitación a repensar y repasar los aportes que desde el derecho se pueden hacer al estudio de la propiedad. La cuestión de la propiedad y sus diversas formas y manifestaciones debe sumar muchos abordajes y perspectivas y requiere necesariamente de diálogos interdisciplinarios que complementen y sumen diversas perspectivas. Esto es, en mi concepto, lo más valioso de los dos artículos aquí reunidos: su rigor al proponer un análisis jurídico nutrido no solo por la historia, sino también por la política, por las ideas sobre
12 la función social de la propiedad en las constituciones el Estado y por las transformaciones y desafíos que enfrentan las políticas públicas. Juan Felipe Pinilla Pineda Bogotá, enero de 2012
Prefacio En el 2009 un grupo de profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes invitó a la comunidad académica a reflexionar y repensar el impacto de la Constitución de 1991 en la sociedad colombiana, a propósito de los veinte años de vigencia del texto constitucional. Las instrucciones eran claras: las investigaciones debían incluir análisis de naturaleza histórica e interdisciplinaria que contribuyeran a comprender la naturaleza, avance y alcance del pacto político y social que se logró en 1991. La misión era, entonces, utilizar la interpretación y metodología histórica con el fin de hacer un balance juicioso y ponderado de las lógicas, los nuevos derechos e instituciones de un texto constitucional progresista que parecía distar mucho de la Constitución de 1886. Los dos trabajos que hacen parte de este libro son el resultado de esta invitación. Las autoras, Helena Alviar y Catalina Villegas, decidieron indagar y profundizar con