COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 7.3.2013 C(2013)1484 final Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) Carrer de Bolivia, 56 E-08018 Barcelona España A la atención de: D. Bernardo Lorenzo Presidente Fax: +34 93 603 63 20 Estimado Sr. Lorenzo: Asunto: Decisión de la Comisión relativa a: Asunto ES/2013/1425: Segmentos de terminación de líneas arrendadas al por mayor en España Asunto ES/2013/1426: Segmentos troncales de líneas arrendadas al por mayor en España Observaciones en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2002/21/CE I. PROCEDIMIENTO El 7 de febrero de 2013, la Comisión registró una notificación de la autoridad nacional de reglamentación española, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) 1, relativa al mercado de segmentos de terminación de líneas arrendadas al por mayor 2 y al mercado de segmentos troncales de líneas arrendadas al por mayor en España. La consulta nacional 3 se desarrolló desde el 14 de octubre de 2012 hasta el 14 de noviembre de 2012. 1 2 3 En virtud del artículo 7 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco), DO L 108 de 24.4.2002, p. 33, modificada por la Directiva 2009/140/CE, DO L 337 de 18.12.2009, p. 37, y Reglamento (CE) nº 544/2009, DO L 167 de 29.6.2009, p. 12. Correspondiente al mercado 6 en la Recomendación 2007/879/CE de la Comisión, de 17 de diciembre de 2007, relativa a los mercados pertinentes de productos y servicios dentro del sector de las comunicaciones electrónicas que pueden ser objeto de regulación ex ante de conformidad con la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Recomendación sobre mercados pertinentes), DO L 344 de 28.12.2007, p. 65. De conformidad con el artículo 6 de la Directiva marco. Commission européenne/europese Commissie, 1049 Bruxelles/Brussel, BELGIQUE/BELGIË - Tel. +32 22991111
El 18 de febrero de 2013, se envió a la CMT una solicitud de información 4 cuya respuesta se recibió el 21 de febrero de 2013. El 22 de febrero de 2013, se enviaron preguntas adicionales y se recibió respuesta de la CMT ese mismo día. Además, el 25 de febrero de 2013, se celebró una teleconferencia con la CMT. El 27 de febrero de 2013, la CMT envió por correo electrónico información adicional sobre las soluciones reguladoras propuestas. Con arreglo al artículo 7, apartado 3, de la Directiva marco, las Autoridades Nacionales de Reglamentación (ANR), el Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Comisión pueden presentar a la ANR interesada observaciones sobre el proyecto de medidas notificado. II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE MEDIDA II.1. Contexto El mercado de segmentos de terminación de líneas arrendadas al por mayor y el mercado de segmentos troncales de líneas arrendadas al por mayor en España fueron notificados anteriormente a la Comisión y evaluados por esta en los asuntos ES/2009/0930 y ES/2009/0922 5. En aquel momento, se consideró que el mercado de segmentos de terminación de líneas arrendadas era nacional y Telefónica fue designada operador con peso significativo en el mercado (PSM). La CMT propuso imponer: i) obligaciones de acceso, ii) una regulación de precios (incluida la separación contable) en forma de precios orientados a costes en el caso de las líneas arrendadas para las interfaces tradicionales y precios retail minus para las líneas arrendadas que utilizan interfaces Ethernet, iii) no discriminación y iv) obligación de transparencia que se concreta en la publicación de una oferta de referencia. La Comisión no formuló observaciones. En el mercado de segmentos troncales de líneas arrendadas, la CMT identificó mercados geográficos diferentes: un mercado único para todas las líneas arrendadas troncales al por mayor para rutas terrestres y varios mercados geográficos distintos, correspondientes a diferentes líneas arrendadas troncales al por mayor para rutas submarinas 6. El mercado de las rutas terrestres no cumplía la prueba de los tres criterios y, como tal, fue desregulado. La prueba de los tres criterios se cumplía en todas las rutas submarinas excepto Península Baleares, Mallorca Ibiza, y Gran Canaria Tenerife. Telefónica fue designada operador con peso significativo en el mercado también en las diez rutas submarinas restantes. Se propusieron las siguientes obligaciones: i) acceso, ii) precios razonables, iii) no discriminación y iv) transparencia, incluida la publicación de una oferta de referencia. La Comisión hizo una observación sobre la necesidad de precisar el mecanismo de precios y notificar la información al respecto. Las condiciones de servicio en la oferta de referencia, junto con los precios tanto para líneas de terminación como troncales, se especificaron con mayor detalle y fueron notificadas a la Comisión en 2010 7. La Comisión no formuló observaciones. 4 5 6 7 De conformidad con el artículo 5, apartado 2, de la Directiva marco. C(2009)4735. Se definió un mercado geográfico distinto para cada una de las siguientes rutas: Península Baleares, Mallorca Menorca, Mallorca Ibiza, Ibiza Formentera, Península Canarias, Gran Canaria Tenerife, Tenerife Gomera, Tenerife La Palma, Gomera hierro, Gran Canaria Fuerteventura, Gran Canaria Lanzarote, Península Ceuta, Península Melilla. ES/2010/1108. 2
II.2. Definición del mercado Segmentos de terminación de líneas arrendadas La definición del mercado del producto en el presente proyecto de medida está en consonancia con el de las dos revisiones anteriores del mercado. La CMT define el mercado como aquel en el que se suministra capacidad de transmisión fija, simétrica, sin funcionalidades de conmutación que el usuario pueda controlar y que forma parte de la red de acceso 8 del operador que demanda el servicio, con independencia de la tecnología utilizada para suministrar la capacidad. Como tal, se incluyen tanto las interfaces tradicionales como las tecnologías Ethernet. El mercado geográfico pertinente es de carácter nacional. Segmentos troncales de líneas arrendadas La CMT define el mercado de segmentos troncales de líneas arrendadas al por mayor como aquel en el que se suministra capacidad de transmisión simétrica y sin funcionalidades de conmutación que el usuario pueda controlar entre dos nodos de la red troncal, con independencia de la tecnología utilizada para suministrar la capacidad. En consonancia con la última revisión del mercado, la CMT incluye todas las líneas troncales con independencia de la capacidad de transmisión y suministrada en cualquier tipo de soporte: cobre, cable coaxial, fibra óptica, radioenlaces o satélite. Las interfaces Ethernet están incluidas y también se consideran que forman parte del mercado de referencia las longitudes de onda (lambdas), mientras que la fibra oscura se considera un mercado ascendente al de los segmentos troncales de líneas arrendadas, y, por lo tanto, no se ha incluido. La CMT identifica diversos mercados geográficos correspondientes a las siguientes rutas submarinas: Mallorca Menorca Ibiza Formentera Península Islas Canarias Tenerife Gomera Tenerife La Palma Gomera Hierro Gran Canaria Fuerteventura Gran Canaria Lanzarote Península Ceuta Península Melilla II.3. La prueba de los tres criterios en el mercado de los segmentos troncales de líneas arrendadas La CMT realiza la prueba de los tres criterios y llega a la conclusión de que los diez mercados geográficos, que siguen estando regulados desde la segunda ronda de análisis del mercado en 2009 9, cumplen dicha prueba. En particular, la CMT señala que la inversión inicial necesaria para desarrollar un cable submarino es importante y las regiones conectadas con los cables están escasamente pobladas. En el caso de la ruta más larga, Península-Islas Canarias, recientemente se ha producido 8 9 Se incluyen las líneas arrendadas utilizadas por operadores móviles para conectar sus redes de acceso, en consonancia con las conclusiones de la segunda ronda de examen del mercado. ES/2009/0922. 3
una entrada en el mercado: Canalink desplegó su cable en 2011 10. Aún así, la CMT considera que los obstáculos a la entrada siguen siendo elevados 11 también en esta ruta, señalando que la demanda de capacidad es baja. Concluye que es demasiado pronto para determinar que el mercado tiende hacia una competencia efectiva. II.4. Determinación del peso significativo en el mercado (PSM) Segmentos de terminación de líneas arrendadas La CMT identifica a Telefónica como operador con peso significativo en el mercado basándose tanto en una cuota de mercado en términos de ingresos (56 %) como de líneas (69 %). La identificación como operador con PSM también se basa en los criterios siguientes: i) importantes barreras estructurales para entrar en el mercado, ii) costes hundidos, iii) economías de escala y de alcance y iv) entrada en el mercado no prevista durante el periodo cubierto por la revisión del mercado. Además, la CMT señala que los siguientes factores incrementan la capacidad de Telefónica para actuar con independencia de sus clientes y competidores: la capilaridad de su red, su presencia en los mercados conexos como operador verticalmente integrado y la ausencia de alternativas de suministro. Segmentos troncales de líneas arrendadas En lo que atañe a los diez mercados geográficos identificados, la CMT identifica a Telefónica como operador con peso significativo en el mercado, tras el mismo análisis efectuado al evaluar los tres criterios. En la ruta Península Islas Canarias, la cuota de mercado de Telefónica es del 85 % 12 incluyendo la autoprestación, mientras que para las nueve rutas restantes es prácticamente del 100 % 13. II.5. Soluciones reguladoras Segmentos de terminación de líneas arrendadas La CMT propone imponer las siguientes soluciones: acceso 14 a líneas arrendadas con interfaces tradicionales de las siguientes capacidades: 64 Kbit/s, n x 64 Kbit/s (n= 2, 3, 4, 6, 8, 12, 16, 24 y 30), 2 Mbit/s, estructurado y no estructurado, 34 Mbit/s y 155 Mbit/s; acceso a líneas arrendadas 10 11 12 13 14 Desde 2012, también hay un tercer cable, utilizado únicamente por Vodafone para la autoprestación de sus propios servicios. El cable forma parte del consorcio West Africa Cable System y, debido a los reglamentos del consorcio, Vodafone tiene posibilidades limitadas para aumentar la capacidad y comenzar a prestar servicios al por mayor. El cable de Canalink se instaló en forma de empresa conjunta con una empresa pública de la Administración de las Islas Canarias. Una oferta ganadora para conectar las universidades españolas y los centros de I+D ayudó a la viabilidad financiera del proyecto. Esto, según la CMT, no volverá a ocurrir durante muchos años. En términos tanto de ingresos como de capacidad, si se excluye la capacidad del proyecto de Red IRIS Nova. En la ruta Mallorca Menorca, Albertis ofrece algunos circuitos de baja capacidad utilizando radioenlaces, pero la ruta, según la CMT, sigue estando dominada por Telefónica. En el caso de las líneas tradicionales, se entenderá por solicitud razonable la de aquellos circuitos con ambos extremos en la misma provincia, sin límite de distancia, o circuitos interprovinciales cuya distancia no supere los 70 kilómetros. En el caso de las líneas arrendadas con interfaces Ethernet, el carácter razonable se basa en el tipo de línea y se menciona expresamente en la oferta de referencia. Para Ethernet y Fast Ethernet, la limitación de distancia sobre fibra óptica dedicada es de 35 km. Para las largas distancias, Telefónica no está obligada a prestar las líneas de Ethernet y Fast Ethernet a través de fibra dedicada de extremo a extremo, pero deberá ofrecer al operador al menos dos alternativas: 1) Ethernet sobre SDH; o 2) un servicio Ethernet de nivel 2. 4
con interfaces Ethernet (10 Mbit/s), Fast Ethernet (100 Mbit/s) y Gigabit Ethernet (1 000 Mbit/s); precios regulados orientados en función de los costes, en el caso de las líneas arrendadas tradicionales y precios retail minus en el caso de las líneas arrendadas Ethernet; separación contable. no discriminación; y obligación de transparencia, incluida la publicación de una oferta de referencia. La CMT propone no regular las líneas arrendadas tradicionales de 622 Mbit/s y líneas arrendadas Gigabit Ethernet superiores a 1 Gbit/s. Con respecto a las líneas arrendadas tradicionales de 622 Mbit/s, la CMT destaca su bajo número y la falta de demanda a nivel mayorista. La ausencia de obligaciones reglamentarias para las líneas arrendadas Ethernet superiores a 1 Gbit/s está justificada por la CMT por la necesidad de fomentar las inversiones en redes alternativas. Los ingresos asociados son, según la CMT, lo suficientemente elevados como para justificar una inversión en el acceso directo de los operadores alternativos. El 27 de febrero de 2013, la CMT se comprometió a modificar las soluciones originalmente propuestas para cubrir adecuadamente las diferentes condiciones de competencia subyacentes entre los servicios de 1 Gbit/s y superiores. En particular, en la medida definitiva, la CMT se comprometió a imponer las soluciones siguientes para las capacidades superiores a 1 Gbit/s: la obligación de satisfacer las demandas razonables de acceso y la obligación de aplicar precios razonables. En caso de que la presente propuesta de modificación al proyecto original de medida no sea aprobada por el Consejo de la CMT, la CMT se comprometió a no adoptar el proyecto de medida notificado y a notificar de nuevo un proyecto de medida modificado que aborde este problema en una fase posterior. Segmentos troncales de líneas arrendadas En el caso de los segmentos troncales, la CMT propone mantener las obligaciones establecidas en la anterior revisión del mercado, según se especifica en la oferta de referencia. Dichas obligaciones incluyen lo siguiente: acceso a segmentos troncales de líneas arrendadas a velocidades de 2, 34, 155 y 622 Mbit/s, y en el caso de la ruta Península-Islas Canarias también a 2,5 Gbit/s; además, Telefónica debe atender las solicitudes razonables de velocidades no incluidas en la oferta; precios regulados orientados en función de los costes en las nueve rutas menores y precios razonables 15 en la ruta Península-Islas Canarias; no discriminación; y obligación de transparencia, incluida la publicación de una oferta de referencia. III. OBSERVACIONES La Comisión ha examinado la notificación y la información adicional facilitada por la 15 Para fijar el precio razonable, la CMT tiene en cuenta, entre otras referencias, los precios existentes en mercados competitivos comparables, el precio que permite la entrada de un operador eficiente en los mercados minoristas conexos y los costes que afrontaría un operador eficiente que desplegara una infraestructura alternativa en la ruta. 5
CMT, con respecto a las cuales expone las siguientes observaciones 16 : Compromiso de la CMT de imponer una regulación en los segmentos de terminación de líneas arrendadas Ethernet de más de 1 Gbit/s De conformidad con el artículo 8, apartado 4, de la Directiva de acceso, las obligaciones impuestas deben basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con este y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva marco, incluida la necesidad de cumplir con el principio de neutralidad tecnológica. Si las condiciones de competencia entre las líneas arrendadas de alta y baja capacidad varían, pero al mismo tiempo, la frontera entre los diferentes tipos de líneas arrendadas no son lo suficientemente estables para identificar mercados distintos, la CMT debería considerar imponer soluciones reguladoras diferenciadas. La Comisión opina que existe el riesgo de que imponiendo regulación solamente en las líneas basadas en interfaces Ethernet con velocidad limitada, esto conllevaría a excluir a los operadores alternativos de importantes partes del mercado. En este contexto, la Comisión acoge con satisfacción el compromiso de la CMT de modificar el proyecto de medida original y de imponer obligaciones adecuadas a las líneas arrendadas con interfaces Ethernet superiores a 1 Gbit/s, que ya son prestadas por el operador con peso significativo en el mercado. Separación contable en el mercado de segmentos troncales de líneas arrendadas La Comisión recuerda que, según el artículo 8, apartado 4, de la Directiva de acceso, las obligaciones impuestas deben basarse en la índole del problema detectado, guardar proporción con este y justificarse a la luz de los objetivos enumerados en el artículo 8 de la Directiva marco (incluida la necesidad de salvaguardar la competencia). A este respecto, la Comisión observa que la propia CMT subraya la necesidad de transparencia y datos contables, especialmente en la ruta Península-Islas Canarias, ya que el operador con peso significativo en el mercado puede subvencionar de forma cruzada algunos de sus servicios, elevando así otras barreras a la entrada y, en última instancia, aumentar el riesgo de exclusión del mercado. Por lo tanto, la Comisión invita a la CMT a considerar la imposición de dicha separación contable para afrontar correctamente el problema de competencia. En virtud del artículo 7, apartado 7, de la Directiva marco, la CMT debe tener en cuenta en la mayor medida posible las observaciones de otras autoridades nacionales de reglamentación, del ORECE y de la Comisión y puede adoptar el proyecto de medidas resultantes, en cuyo caso lo comunicará a la Comisión. La posición de la Comisión sobre esta notificación concreta debe entenderse sin perjuicio de la posición que eventualmente pueda adoptar con respecto a otros proyectos de medidas notificados. De acuerdo con el punto 15 de la Recomendación 2008/850/CE 17, la Comisión publicará el presente documento en su sitio web. La Comisión no considera que la información 16 17 De acuerdo con el artículo 7, apartado 3, de la Directiva marco. Recomendación 2008/850/CE de la Comisión, de 15 de octubre de 2008, sobre las notificaciones, los plazos y las consultas previstos en el artículo 7 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónica, DO L 301 de 12.11.2008, p. 23. 6
contenida en él sea confidencial. Se le invita a informar a la Comisión 18, en el plazo de tres días hábiles a partir de la recepción de la presente, de si considera que, de conformidad con la normativa de la UE y nacional sobre el secreto comercial, el presente documento contiene información confidencial que desea sea suprimida antes de su publicación 19. Deberá motivar tal solicitud. Le saluda atentamente, Por la Comisión, Robert Madelin Director General 18 19 Deberá enviar su petición bien por correo electrónico: CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu o fax: +32 2 298 87 82. La Comisión podrá dar a conocer el resultado de su evaluación antes de que finalice este plazo de tres días. 7