TRANSFORMACIÓN DEL EJIDO A DoMINIO PLENO

Transcripción

1 TRANSFORMACIÓN DEL EJIDO A DoMINIO PLENO HuGo SALGADO CASTAÑEDA* 11 A REFORMA AL ARTÍCULO 27 CONStitucional del día 28 de enero de 1992, nos invita a analizar el reconocimiento al derecho de propiedad contenido en dicha disposición constitucional. Precisa nuestra carta magna desde el año de 1917 que «La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponden originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada...» Continúa señalando que «... La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de impo- * Notario del Estado de Morelos.

2 34 EscRivA ner a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público...» De lo anterior, debemos de concluir que existe plenamente reconocido e identificado el derecho a la propiedad privada en la República Mexicana y que la Nación, como tal, es la que regula precisamente los alcances y el ejercicio de este derecho, a través de la promulgación de leyes por los conductos adecuados, que van a normar el libre y respetuoso ejercicio del derecho de propiedad. Asimismo reconoce el Estado Mexicano la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y les da protección a la propiedad que ejercen sobre la tierra, tanto para el asenta-

3 EscRIVA 35 miento humano, como para las actividades productivas, otorgando la ley, el respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos y se reconoce en la propia constitución, artículo 27 fracción 7, párrafo 4", que se han de establecer «los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará (la ley) los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcelas. En caso de enajenación de parcela se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley». Dichas reformas constitucionales y adecuaciones a la propia Constitución se materializaron en la Ley Agraria promulgada el día 26 de febrero de 1992, en la que se ratifica la regla general de que sólo los ejidos se pueden transformar a dominio pleno (artículo 23, fracción 9a) y que las tierras comunales son inalienables e imprescriptibles, por lo que se mantienen fuera del mercado inmobiliario (artículo setenta y cuatro). La nueva Ley Agraria constituye una ratificación a la existencia plena del dere-

4 36 EscruvA cho de propiedad o de la propiedad privada del territorio de la República Mexicana y, entre otros aspectos importantes, señala el procedimiento y camino para trasformar el ejido ya sea a dominio pleno, súsceptible de adquisición por cualquier tercero o a tierras comunales que salen, como ya referí, del mercado inmobiliario. Es importante puntualizar que con la entrada en vigor en mil novecientos noventa y dos de la Ley Agraria se amplía, casi la totalidad, la tierra que formando parte del territorio de la República Mexicana puede ser susceptible de ser parte de la propiedad privada de los sujetos de derecho al aprobar el Congreso de la Unión la posibilidad de que gran parte de las tierras ejidales se conviertan en áreas de terreno de dominio susceptibles de adquisición por cualquier tercero ajeno al ejido. Observación aparte merece el tener presente que existe un procedimiento específico señalado en la Ley, en el Reglamento a la Ley Agraria y en el Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional, que se ha de cumplir al pie de la letra, para que pueda proceder la transformación de tierras ejidales a tierras de dominio pleno y que concluyan con la emisión y registro del título de propiedad correspondiente; el cual, de no cumplirse pone en riesgo el posible derecho de propiedad a ejercer por parte de quien en el tiempo reciba la transmisión

5 EscruvA 37 REAL CARTA,EN QVE MANDA S'li MAGEST AD. Q_VE LAS CAV' SAS DE DEZl MAS SE SlGAN COMO LAS OEL a cal P auooato y Patrimonio, coa iajuocioo dc:l frocurador Pauimonial. Y da Ja forma como de ven ada»itirfc las firmas de Dcrcc h~ conua las Dczimas. o modo de pagadas.

6 38 EscRIVA del derecho de propiedad del ejidatario. Es mi interés en esta charla, dejar claro el procedimiento y camino que siguen estos ordenamientos jurídicos para asesorar adecuadamente y de manera homogénea a quienes pretendan intervenir en este tipo de adquisiciones. l. Partamos de la premisa de la existencia del ejido, éste está identificado en el artículo 9 de la ley agraria como: Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título. Lo anterior presupone que con anterioridad a la ley se reformaron ejidos agrupando núcleos de población a quienes se dotó de tierra y a los cuales ahora se les reconoce como propietarios de las mismas, ya que anteriormente sólo eran simples usufructuarios de éstas, habiendo permanecido la titularidad de los derechos de propiedad de las mismas en la nación, acorde a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 27 constitucional. 2. Se reconocen como tierras ejidales a aquellas con las que se dotó a un núcleo de población y que se incorporaron a este régimen agrario (artículo 43 de la Ley Agraria). Estas tierras se dividen en:

7 EscRivA 39 a) Para el asentamiento humano. b) De uso común. e) Tierras parceladas. a) Asentamiento humano. Son aquellas que integran el área necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido, que está compuesta por los terrenos en que se ubique la zona de urbanización y su fundo legal. Se da el mismo tratamiento a la parcela escolar, a la unidad agraria industrial de la mujer, a la unidad productiva para el desarrollo integral para la juventud y demás áreas reservadas para el asentamiento humano. (Artículo sesenta y tres). Estas tierras mantienen la característica de ser una área irreductible del ejido y son inalienables, imprescriptibles e inembargables y forman el fundo legal del ejido. Excepción hecha de los solares urbanos del ejido que sí son materia de transmisión (artículo 64). Los solares urbanos son de propiedad plena de sus titulares y todo ejidatario tendrá derecho a recibir gratuitamente un solar al constituirse la zona urbana del ejido, su extensión la determina la asamblea y guarda relación con el desarrollo urbano integral de la región (artículo 68). La propiedad de los solares se acredita con el documento expedido por la autoridad agraria y los actos subsecuentes son regulados por el derecho común, inscri-

8 40 EscruvA biéndose todos sus actos en el Registro Público de la Propiedad correspondiente (artículo 69). En esas tierras para su desarrollo urbano y dotación de servicios públicos, así como su localización, deslinde y fraccionamiento, y reserva de crecimiento tendrá participación de opinión las autoridades municipales (artículos 64 y 66). b) Las tierras ejidales de uso común constituyen el sustento económico de la vida en comunidad del ejido y están conformadas por aquellas tierras que no hubieren sido especialmente reservadas por la asamblea para el asentamiento del núcleo de población, ni sean tierras parcelarias, éstas tampoco son enajenables, se mantienen imprescriptibles e inembargables, su aprovechamiento, uso, acceso y conservación se determinará en el reglamento interno del ejido y los derechos sobre estas tierras se acreditan con el certificado de derechos comunes (artículos 73, 74 y 56 de la Ley Agraria). e) El resto del ejido una vez delimitado al interior del mismo y con el auxilio de las autoridades competentes, en especial del Registro Agrario Nacional, con la intervención de la Procuraduría Agraria y con la autenticación de Notario Público, se consideran tierras parceladas, cuyos de-

9 EscRIVA 41 rechos de aprovechamiento, uso y usufructo corresponde a los ejidatarios (artículos 56 y76). Estos derechos son plenos de los ejidatarios en lo individual y en ningún caso la asamblea ni el comisariado ejidal podrán usar, disponer o determinar la explotación colectiva de las tierras parceladas del ejido sin el consentimiento previo de sus titulares. Los derechos de los ejidatarios sobre sus parcelas se acreditan con sus correspondientes certificados de derechos agrarios o certificados parcelarios o en su caso con la resolución del tribunal agrario. (artículos 56, 77 y 78 de la Ley Agraria). Una vez determinados los derechos del ejidatario, éste podrá aprovechar su parcela directamente o conceder a otros ejidatarios o terceros su uso o usufructo, mediante aparcería, mediería, asociación, arrendamiento o cualquier otro acto jurídico no prohibido por la ley, sin necesidad

10 42 ESCRIVA de autorización de la asamblea o de cualquier autoridad, inclusive podrá aportar sus derechos de usufructo a la formación de sociedades tanto mercantiles como civiles. (artículo 79). Asimismo, los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población, para lo cual bastará la conformidad por escrito de las partes ante dos testigos y notificación que se haga al Registro Agrario parcelario. El comisario ejidal deberá realizar la inscripción correspondiente en el libro respectivo. En todo caso la cónyuge y los hijos del ejidatario, en ese orden, gozan del derecho del tanto, el cual deberán ejercer. (artículo 80). Es de tener presente que en la nueva Ley agraria aparece un nuevo derechoso con posibilidades de ejercer derechos preferentes en el ejido, que se define como el avecindado, que está determinado en el artículo 13 de la propia ley, que los ide!ltifica como aquellos mexicanos mayores de edad que han residido por un año o más en las tierras del núcleo de población ejidal y que han sido reconocidos como tales por la asamblea ejidal o el tribunal agrario competente. Continuemos con el tema, éstas a su vez tienen diferentes aplicaciones atendiendo a sus características, pero en todo

11 EscRIVA 43 caso, señala el artículo 45 de la propia Ley Agraria en cita, que podrán ser objeto de cualquier contrato de asociación o aprovechamiento celebrado por el núcleo de población ejidal o por los ejidatarios titulares, según se trate de tierras de uso común o parceladas, respectivamente. Limitando el uso de tierras ejidales por tercero a un proyecto productivo no mayor de treinta años, aun cuando éstos son prorrogables. Estas tierras ejidales sin salir de su régimen agrario son susceptibles de ser entregadas en lo individual por los ejidatarios, sin necesidad de consentimiento de la asamblea general del ejido, en garantía sólo hasta el usufructo de éstas, lo que da derecho al acreedor para el caso de incumplimiento del ejidatario y previa resolución del tribunal agrario a hacer efectiva la garantía de las tierra hasta por el plazo pactado, a cuyo vencimiento volverá el usufructo al ejidatario garante. Esta garantía se ha de formalizarante Notario Público e inscribirse en el Registro Agrario Nacional. 3. En relación a la titularidad de derechos existe un límite en los ejidatarios en relación con la superficie total con laque se dotó al núcleo de población y que llega hasta el cinco por ciento de esas tierras ejidales dotadas, o hasta el límite de la pequeña propiedad reconocida, límite que se encuen-

12 44 EscruvA tra determinado en el artículo 27 constitucional en su fracción 15 en las siguientes proporciones: l. Pequeña propiedad agrícola: 1.1. Por individuo la que no excede de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras Equivalen a una hectárea de riego, a dos de temporal, cuatro de agostadero de buena calidad y ocho de bosque, monte o agostadero en terrenos áridos También se determina como pequeña propiedad la superficie que no exce-

13 EscRIVA 45 da por individuo de ciento cincuenta hectáreas cuando las tierras se destinen al cultivo del plátano, caña de azúcar, café, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales Pequeña propiedad ganadera, la que no exceda por individuo de la superficie necesaria para mantener hasta quinientas cabezas de ganado mayor o su equivalente en ganado menor, y atendiendo a la capacidad forrajera de los terrenos En tratándose de inmuebles titulados a nombre de sociedades mercantiles, esta superficie se multiplicará por el número de socios en un máximo de veinticinco, considerándose también esto como pequeña propiedad. 4. Una vez determinado lo que se entiende por ejido y las partes que lo componen, vayamos a su transformación a dominio pleno. Para todos sus efectos debemos considerar como dominio pleno el cambio de régimen ejidal agrario a pequeña propiedad regulada por el derecho común. Esta mutación de régimen jurídico se inicia con la expedición del certificado de derechos parcelarios y concluye, después de un largo proceso, con la expedición de títulos de propiedad que en cumplimiento a las disposiciones contenidas en los artículos 27 fracción 7a de la Carta Magna, 81 y 82 de la Ley Agraria, así como el78 fracción

14 46 ESCRIVA 1 a y 79 del reglamento Interior del Registro Agrario Nacional expide el Presidente de la República a través del servidor público en quien delega esta responsabilidad. Veamos someramente cómo se desarrolla este procedimiento: l. Primero por supuesto ha de quedar bien definido e identificado el ejido, y las partes de su patrimonio inmobiliario que se destina a cada una de las seccione en que comente se dividen sus tierras. 11. Una vez hecha esta identificación, lo que se realiza en asamblea de ejidatarios que se desarrolla con las formalidades que se precisan en los artículos 24, 25, 26, 27, 28 y 31 de la ley agraria, se ha de levantar alta de ésta y se ha de protocolizar por notario, quien a su vez ha de estar presente en el desahogo de dicha asamblea, e inscribir la protocolización notarial en el Registro Agrario Nacional Esta, si se han satisfecho todas las formalidades que se establecen en los ordenamientos jurídicos citados, como son los relativos a la convocatoria, la asistencia mínima requerida para el quórum legal, la participación de las autoridades del ejido y de la procuraduría agraria, así como la intervención notarial, ha de traer como consecuencia la emisión de los certificados parcelarios a que ya se ha hecho referencia anteriormente.

15 EscRivA 47 IV. Si es el caso de que se encuentren emitidos los certificados parcelarios, se puede proceder a convocar, en términos de lo dispuesto en el artículo 23 fracción ~a de la Ley Agraria, a la asamblea de ejidatarios con el objeto de autorizar que de manera total o parcial los ejidatarios titulares de sus derechos adopten sobre sus parcelas el dominio pleno sacando las mismas del régimen agrario y sujetando sus derechos a la legislación civil. V. Para la situación anterior, es conveniente tener presente todas las disposiciones contenidas en los artículos 23 al 31, 56, 81, 82 y 83 de la Ley Agraria, en relación con el artículo 8 del reglamento de la Ley Agraria en materia de certificación de derechos ejidales y titulación de solares. VI. Determinado el cambio a dominio peno, el resto de las parcelas ejidales no sufren ningún cambio en su naturaleza jurídica, no se altera el régimen legal, estatutario o de organización de ejido. VII. Una vez determinado el dominio pleno, si se desea enajenar a terceros, es importante tener presente el derecho del tanto que el artículo 84 prevé y que se otorga a diferentes sujetos de derecho en este orden: l. Los familiares del enajenante. (Desafortunadamente la redacción de la ley no señala hasta qué línea ascenden-

16 48 ESCRIVA te o descendente o colateral se ha de considerar a éstos). 2. Las personas que hayan trabajado dichas parcelas por más de un año. 3. Los ejidatarios. 4. Los avecindados. 5. El núcleo de población ejidal. En este orden se les concede un término de 30 días naturales contados a partir de la notificación para que ejerzan el derecho preferente para comprar en oposición a terceros, término que vence o caduca de manera natural si no se ejerce. El castigo es que si no se notifica a estos derechosos, la venta puede ser anulada. Corresponde al comisario ejidal y al consejo de vigilancia ser responsables de verificar que se cumpla con esta disposición. 6. El Estado y el Municipio en el que se ubica el ejido también tendrán derecho de preferencia de compra en este orden. VIII. Una vez emitido el título de propiedad que ha de contener el fundamento para la expedición, la identificación de la parcela, del ejido, del Municipio, de la Entidad Federativa, de la superficie, la identificación del titular, in~ cluidas sus generales, y el señalamiento de que se cancela la inscripción del certificado parcelario en el Registro Agrario Nacional, se ha de proceder a su alta en el catastro de la entidad correspondiente y en el Registro Público de la Propiedad de la Entidad Federativa o Municipal en el que se ubica el bien.

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18 50 EscRivA Este es a grandes rasgos el procedimiento de transformación de una tierra ejidal a dominio pleno, que equivale a propiedad privada o a pequeña propiedad según su superficie y que sí entra al mercado inmobiliario como se encuentra todo aquello que ya le reconoció esa modalidad la Nación en cumplimiento al artículo 27 constitucional. La Ley Agraria en vigor, es, sin duda, una legislación de carácter social, como tal es tuteladora de los derechos de los campesinos, de los ejidatarios, por lo que se busca en el contenido de su reglamentación que se vigile y se supervise por parte de la Procuraduría Agraria el ejercicio de los derechos de los ejidatarios, mediante la defensa de los propios sujetos agrarios y del otorgamiento a éstos de asesoramiento, con lo cual actúa a petición de parte o de oficio, interviniendo en asesoría directa en la realización de los contratos, o convenios o de cualquier otro acto jurídico que celebran entre sí los sujetos agrarios o con terceros en materia agraria, de ahí que es importante tener siempre presente la intervención en todo este procedimiento de la propia Procuraduría, como lo prevé el artículo 28 de la Ley Agraria, que determina i~clusive que ésta institución ha de verificar que la convocatoria que se haya expedido haya cumplido los requisitos de anticipación de su publicación y formalidad que la propia les señala.

19 EscRIVA 51 En este esquema tutelar y publicitario también tiene especial importancia el Registro Agrario Nacional, que busca como objetivo el lograr el control de la tenencia de la tierra y la seguridad documental de los predios rústicos, con lo cual se extiende su función a la asistencia técnica y catastral en esta materia inmobiliaria. También tiene a su cargo funciones de resguardo, acopio, archivo y análisis documental del sector agrario, que hoy día son necesarios para el conocimiento de la identificación de las acciones y la evaluación de la gestión agraria. En el ejercicio de la función registra!, ésta Dependencia Gubernamental, realiza actividades de calificación, inscripción y certificación de los actos y documentos en los que consten las operaciones relativas a la propiedad ejidal y comunal entre otras. Precisamente la transformación de la propiedad ejidal a dominio pleno ha de ser notificada al Registro Agrario Nacional para que tome nota de dicho acuerdo y se cancelen los certificados parcelarios y emitan los nuevos títulos de propiedad correspondientes. Estoy cierto que esta aportación que realizo no es el total de situaciones jurídicas que se han de conocer en la transformación de un ejido a dominio pleno o propiedad privada, la nueva Ley Agraria es joven, los reglamentos colaterales emitidos para complementar el concepto de la ley son

20 52 EscruvA también de reciente expedición y estamos aprendiendo todos las nuevas rutas de este derecho social, se están determinando los alcances del espíritu de la ley mediante resoluciones expedidas en fechas reciente por los tribunales agrarios y conoceremos la jurisprudencia que al respecto se fijará; además las opiniones de los directamente interesados, ejidatarios y comuneros, que en algunos casos aceptan esta nueva ley y en otros se rechaza de manera directa por significar un cambio mental en la estructura agraria. Todo esto nos enseñara con el tiempo el nuevo derecho agrario mexicano y de la mano de sus aplicación seguiremos aprendiendo y entendiendo esta materia.