Dominio público, bienes patrimoniales, bienes comunales y régimen. 1.2 Regulación legal... 4

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1 LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN Dominio público, bienes patrimoniales, bienes comunales y régimen. Trabajo para Derecho Administrativo II Grupo Derecho LADE 4 de enero de Índice Introducción: clases y regulación 1.1 Clasificación... Pág Regulación legal... 4 Evolución histórica de los bienes públicos... 5 Régimen jurídico básico 3.1 Adquisición de bienes por la Administración Transmisión, enajenación o cesión Protección de los bienes públicos Explotación de los bienes de la Administración Privilegio de la inembargabilidad El dominio público 4.1 Concepto y elementos que los integran Evolución histórica Clasificación Regulación legal Afectación, desafectación y demanialidad Las mutaciones demaniales Régimen de utilización y protección Los bienes patrimoniales 1

2 5.1 Concepto y regulación legal Régimen jurídico Especial referencia a la STC 166/ Los bienes comunales 6.1 Origen y evolución de la distinción entre bienes de propios y bienes comunales Régimen jurídico Los montes vecinales en mano común Mención a la Ley 33/2003 del Patrimonio de las Administraciones Públicas Conclusión personal Bibliografía LOS BIENES DE LA ADMINISTRACIÓN 1. Introducción: clases y regulación 1.1 Clasificación: La Administración Pública necesita, para el desempeño de sus fines, además de los poderes o potestades jurídicas que el ordenamiento le otorga, una serie de medios de distinta categoría: Medios personales: personas que prestan servicio a la Administración (funcionarios públicos). Medios materiales: 2.1 Dinerarios: recursos económicos o financieros (conforman la Hacienda Pública). 2.2 No dinerarios o en especie: bienes públicos. Así, los bienes de que disponen las Administraciones sirven a la satisfacción de los fines públicos que tienen asignados, y sus características principales son: Su titularidad corresponde a la Administración Pública. Se someten a un régimen especial. Están destinados al cumplimiento de los fines de interés público, por lo que el derecho establece normas particulares de adquisición, uso y disfrute, y en su caso enajenación. Dentro de los bienes materiales no dinerarios, podemos distinguir en primer lugar los bienes que originariamente son de los particulares pero que la Administración necesita procurarse para cumplir sus fines, y ello normalmente a través de la expropiación forzosa. Al respecto, la Constitución, en sus artículos 35 y 53, garantiza la propiedad de los particulares frente al Estado pero estableciendo la posibilidad de sacrificarse únicamente en beneficio de un interés público mediante la justa indemnización. Este tipo de bienes responde a 2

3 la función social de la propiedad que establece nuestro ordenamiento jurídico, y en todo caso, estos límites de la propiedad privada deberán ampararse en normas de rango de ley. Por otro lado, nos encontramos con aquellos bienes que son propiedad de la Administración, bien a través de una expropiación forzosa o porque la ley así lo establezca. También así lo contempla la Constitución, recogiendo diversas clases de bienes caracterizados por su titularidad correspondiente a los Entes Públicos: Bienes reservados al sector público: art Bienes de dominio público, bienes comunales y bienes integrantes del Patrimonio Nacional: art Bienes patrimoniales de los Entes Públicos: art Sin embargo, dentro de las propiedades de la Administración suele establecerse una gran división que distingue entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales (denominados bienes de dominio privado por algunos sectores de la doctrina). Los bienes de dominio público, o demaniales, son los que siendo propiedad de un ente público están afectos a un uso o servicio público, o al fomento de la riqueza nacional, y por tanto quedarán fuera del comercio de los hombres (res extra comercium), tal y como establece el art. 339 del Código Civil. Por tanto, las carreteras, parques, plazas y calles serán ejemplos de bienes afectos a un uso público, y los locales en los que tengan sus dependencias las Administraciones Públicas o un edificio de una facultad universitaria, ejemplos de bienes afectos a un servicio público. Además, cabe señalarse que estos bienes estarán sometidos por entero a normas de derecho público. En cuanto a los bienes patrimoniales, son bienes que la Administración posee y utiliza como cualquier particular, por lo que se regulará por el derecho privado (fundamentalmente por el Código Civil). Sin embargo, la presencia de la Administración supondrá siempre un poder añadido irrenunciable en relación con estos bienes, por lo que contará con algunos elementos singulares. Así, los bienes patrimoniales son aquéllos en los que no concurre la circunstancia de afectación a un uso o servicio público de los bienes demaniales, tal y como señala el Código Civil en su art De esta forma, lo verdaderamente determinante para saber si un bien es de derecho público es su destino o afectación. Sin embargo, esta distinción se ha puesto de manifiesto como relativa por el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 166/1998 de 15 de julio, no sólo por la aparición de importantes patrimonios separados del Patrimonio del Estado y al servicio de concretos fines, sino también por la flexibilización en la práctica, pese a las exigencias legales, de la desafectación de un bien demanial de un uso o servicio público, lo que permite a la Administración recuperar su disponibilidad como objeto de tráfico privado y el fenómeno a la inversa de la afectación material de bienes de naturaleza patrimonial a finalidades de interés general. Para terminar con la clasificación, señalaremos el artículo 132 de la Constitución Española, que se referirá a bienes públicos al hablar de: Bienes de dominio público. Bienes comunales. Bienes del patrimonio del Estado. Bienes de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. Bienes de organismos públicos y entidades públicas dependientes de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas o locales. Por tanto, se establece que no tendrán la consideración de bienes públicos: Los montes vecinales en mano común: montes que con independencia de su origen pertenecen a los vecinos sin asignación de cuotas, en su calidad de grupo social, y han venido aprovechándose 3

4 consuetudinariamente en mano común por estos, por lo que no pertenecerán a ninguna entidad pública. Serán inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estarán sujetos a contribución alguna ni a cuota de sociedad agraria. Los bienes privados de interés público: comprenden todos aquellos bienes de titularidad privada sobre los que se plantea algún tipo de interés público, como son los bienes inmuebles destinados a la agricultura y los bienes muebles del patrimonio histórico artístico. 1.2 Regulación legal: El régimen básico aplicable a los bienes de la Administración viene determinado por una serie de reglas de Derecho Administrativo que comprenden la regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes, régimen de inventarios, investigación, reivindicación y deslinde, así como la adquisición, gravamen y transmisión de los mismos (como más tarde estudiaremos). Según el art. 2 de la Ley del Patrimonio del Estado, los bienes y derechos del Patrimonio se rigen por dicha Ley, y subsidiariamente por las normas del Derecho privado civil o mercantil. De esta forma, las reglas básicas aplicables configuran un régimen peculiar respecto del Derecho común que debe estar legitimado por normas con rango de ley (función que cumple la Ley del Patrimonio del Estado) y que está saturado de privilegios y facultades exorbitantes. Por lo tanto, la regulación legal de los mismos (que posteriormente trataremos con mayor determinación para cada uno de los tipos de bienes), se contiene en diversos textos: Ley General Presupuestaria de 1977: en su art. 2 los diferencia de la Hacienda Pública en el sentido de que si bien producen rentas para la misma no forman parte de ella (misma distinción que establecen las Comunidades Autónomas en sus Estatutos). Código Civil: artículos 338 a 345. Ley del Patrimonio del Estado de 1964, y su Reglamento (Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre). Legislación autonómica, que deberá acomodarse en esta materia a la legislación estatal, tal y como establece la STC de 27 de julio de Legislación local: artículos 74 a 87 del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y el Reglamento de Bienes de la Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto de 13 de junio de Constitución Española: como ya hemos señalado, se encarga de clasificarlos y definirlos. Además de lo ya mencionado, cabe añadir que el artículo 132 establece una reserva de ley para los bienes de dominio público y los patrimoniales. Además, debemos añadir la regulación del Patrimonio Nacional o bienes afectados a la Corona (Ley 23/1982, de 16 de junio) y las regulaciones concretas de las llamadas propiedades especiales: aguas, puertos, minas, hidrocarburos, montes, patrimonio histórico, etc. Como conclusión final, debemos establecer que a los bienes de dominio privado o patrimoniales se les aplica un régimen jurídico de Derecho público y que los bienes de dominio público están sujetos a reglas de Derecho administrativo bastante minuciosas. 2. Evolución histórica de los bienes del poder público El poder público siempre ha tenido bienes que le han permitido llevar a cabo sus funciones, para lo cual tenían un régimen jurídico separado. Así, en la antigua Roma, con el término de res extra comercium, se hacía mención a las cosas públicas. Con la implantación del Estado Constitucional y el Estado Liberal, la situación respecto a estos bienes experimentará un gran cambio. Según las teorías liberales, el Estado será quien preste una serie de servicios 4

5 mínimos que lógicamente no supongan ningún tipo de rentabilidad, constituyendo el llamado principio de mínima intervención del Estado. Además, al surgir el Estado Liberal, la Iglesia, los municipios, las compañías religiosas, etc. eran propietarias de grandes cantidades de terrenos y de otros tipos de bienes que no se podían tocar (las llamadas posesiones en manos muertas). Por lo tanto, existirá un gran conflicto entre las ideas y principios liberales y el estatus de estos grupos sociales y sus bienes. Por ello, y con el fin de solucionarlo, se postularía la necesidad de desamortizar esos bienes, dándose las llamadas leyes desamortizadoras, las cuales consiguieron que determinados bienes que estaban en situación estática pudieran entrar en el comercio, y así pudieran ser enajenados. Dentro de esta corriente desamortizadora, deberemos distinguir diferentes etapas: Primera Etapa: a finales del siglo XVIII, bajo el reinado de Carlos IV y la dirección de Godoy ( ). En esta etapa se dictan las Reales Órdenes del 25 de septiembre de 1798, que propiciaron la desamortización de determinados bienes que pertenecían a la Compañía de Jesús y Colegios Mayores. La razón que llevaría a emprender estas acciones fue la precaria situación de la Hacienda Pública. Segunda Etapa: fue dirigida por Mendizábal e incluye las leyes desamortizadoras dictadas entre 1836 y Durante estos años, un conjunto de bienes que estaban en manos muertas pasará a los particulares a través de una enajenación al mejor postor. Principalmente se llevaron a cabo para intentar subsanar los gastos originados por las Leyes Carlistas del siglo XIX español. Tercera Etapa: dirigida por Pascual Madoz a través de la Ley de 1 de mayo de Es una desamortización que consiguió que una gran cantidad de bienes fuera a manos privadas, siendo los beneficiarios burgueses, abogados, médicos, etc. El proceso desamortizador produjo una reducción importante de los bienes que eran posesión del Estado. Pero, lógicamente, el Estado se quedó con otros tantos, que se deducen de la existencia de una organización administrativa destinada a la gestión de bienes. Dentro de esta organización se encuentra la Dirección General de Rentas, que pasará a ser la Dirección General de Propiedades y Rentas del Estado. La propia Ley Madoz relacionó algunos bienes que se le confieren al Estado, así como leyes específicas (como la de Montes Públicos, de 1863) o incluso la Ley de 12 de mayo de 1865, que regula el patrimonio de la Corona. De esta forma, y a pesar de la importancia de las operaciones desamortizadoras, el Estado siguió conservando bienes públicos. Pero con el paso del tiempo, se llegará a la instauración del Estado Social y, con él, el poder público asumirá nuevas responsabilidades para satisfacer nuevas necesidades colectivas, siendo necesarios más bienes y más dinero. De esta forma, el Estado se hará cada vez con más adquisiciones, generalmente en la forma de empresas públicas. Sin embargo, todo ello quedará atrás con el devenir de los años y en la actualidad nos encontramos con una postura contraria, con una tendencia a la privatización, hasta el punto de que algunos sectores de la sociedad hablan de las nuevas amortizaciones. 3. Régimen jurídico 3.1 Adquisición de bienes por la Administración: 5

6 Las normas sobre la adquisición, gravamen y disposición de los bienes de la Administración se encuentran, principalmente, en la Ley del Patrimonio del Estado y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales. Así, el artículo 19 de la Ley del Patrimonio señala que el Estado podrá adquirir bienes y derechos por: Atribución por ley. A título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación. Por herencia, legado o donación. Por prescripción. Por ocupación. Por lo tanto, debemos llegar a la conclusión de que los modos que tiene el Estado de adquirir bienes son muy parecidos a los de cualquier particular, lo cual se refleja en el artículo 609 del Código Civil, que enumera las diferentes formas de adquirir la propiedad con un esquema muy similar al de la legislación administrativa: Por ocupación. Por atribución legal. Por donación. Por sucesión testada o intestada. Por contrato mediante la traditio. Por prescripción. A continuación, haremos una breve descripción de cada una de las formas de adquirir bienes por parte de la Administración: Adquisición por atribución de la Ley: Las diferentes leyes pueden atribuir bienes y derechos de contenido patrimonial a la Administración, presumiéndose por el artículo 20 de la Ley del Patrimonio el carácter de patrimoniales de los mismos. Por tanto, se establece que no serán bienes de dominio público salvo que se destinen a un uso o servicio público. Asimismo, deben ser mencionados los bienes mostrencos, bienes vacantes y sin dueño conocido, y por ello la Ley de Mostrencos. Ésta señala la posibilidad del Estado de apropiarse de este tipo de bienes, entre los que se incluyen los buques que llegan a las costas por naufragio, sus cargamentos, y en general, todos aquellos bienes de personas que hayan muerto intestadas y sin parientes que tengan derecho a sucederlas. Sin embargo, todo ello no impide la opción de que los particulares se atribuyan estos bienes, y así lo establece la Resolución de la Dirección General de los Registros y el Notariado de 8 de julio de 1920, que permite a los particulares apropiarse de estos bienes vacantes y sin dueño siempre y cuando tomen posesión de los mismos y cumplan las normas establecidas a este fin, doctrina incluida en la Ley del Patrimonio en sus artículos 20 a 22. De este modo, la Ley de Mostrencos no imposibilita a los particulares para que tomen posesión con efectos adquisitivos de las fincas abandonadas, sino que otorga al Estado una facultad de apropiación protegida por una acción reivindicatoria y con la carga de la prueba de que el poseedor o detentador no es el dueño de la finca. Ejemplos de este tipo de adquisiciones por parte del Estado son las cesiones urbanísticas, ya que su legislación impone determinadas zonas para espacios públicos; la Ley 10/1983 relativa al asunto Rumasa y la Ley de Aguas de 1985, donde se califican las aguas subterráneas como aguas públicas. Adquisición a título oneroso: 6

7 La adquisición a título oneroso se recoge en el artículo 19 de la Ley del Patrimonio del Estado, autorizando a la Administración a adquirir bienes a través de la expropiación forzosa. Sin embargo, también podrá llevarse a cabo de igual forma que entre particulares, a través de ciertos contratos civiles o administrativos, y por tanto, mediante la traditio, en cualquiera de las formas del artículo 609 del Código Civil. Asimismo, la Ley del Patrimonio establece que los bienes inmuebles deben ser adjudicados por concurso público, si bien hay una serie de excepciones en las que éste se puede obviar y puede realizarse por contratación directa: Cuando lo autorice el Consejo de Ministros para la adquisición de terrenos no destinados a la construcción de edificios. Cuando el Ministerio de Hacienda pretenda bienes necesarios para satisfacer necesidades urgentes que no puedan demorarse. De todos modos, en el caso de que deba tramitarse el concurso público, el Ministerio competente para ello será el de Hacienda, salvo al adquirir terrenos no destinados a la construcción de edificios, en cuyo caso la competencia será del Ministerio que deba utilizarlos. En cuanto a las Administraciones diferentes a la General del Estado, lo normal en las Comunidades Autónomas será adquirir a través de concursos públicos, y en el caso de la Entidades Locales, queda regulado por la legislación local. De este modo, el artículo 11 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, señala dos requisitos añadidos para la adquisición de bienes: Cuando se trate de bienes inmuebles se precisará, a parte del concurso público, informe pericial. Cuando se trate de bienes de carácter histórico artístico, se precisará además un informe del órgano autonómico o estatal competente siempre que el importe exceda del 1% de los recursos ordinarios del Presupuesto de la Corporación o del límite general establecido para la contratación directa en materia de suministros. Adquisición por herencia, legado o donación: En cuanto a la herencia, debemos señalar que su aceptación deberá producirse a beneficio de inventario. Por lo que se refiere al legado o a la donación, su adquisición estará condicionada a la instrucción de un expediente administrativo, en el que deberá constar que las deudas de esos bienes que se donan no superan los beneficios que reportarán al Estado, evitando así que un particular pretenda desprenderse de bienes gravados con hipotecas. En el ámbito estatal se establece en los artículos de 956 a 958 del Código Civil y en el art. 24 de la Ley del Patrimonio, correspondiendo su competencia al Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda. Para el ámbito local se encuentra en el artículo 12 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, y además se regulan en su art. 13 las adquisiciones gratuitas con condiciones o modalidades de afectación permanente. Adquisición por prescripción o por ocupación: Ambas formas se regularán a través de las leyes comunes, esto es, mediante legislación privada, y en concreto, la adquisición de bienes por parte del Estado por prescripción responderá a los términos previstos en los artículos 1931 y siguientes del Código Civil. Sin embargo, a las posibilidades recogidas en el artículo 19 de la Ley del Patrimonio del Estado hay que añadir una sexta, que es la adquisición por resolución judicial o administrativa. Esta fórmula responde a los 7

8 casos de adjudicación en pago de deudas como consecuencia de procedimientos judiciales o administrativos y también pueden derivar de penas o grandes sanciones administrativas. 3.2 Transmisión, enajenación o cesión: En principio, la Administración Pública podrá enajenar y disponer de sus bienes al igual que un particular, pero debido a los intereses públicos que persigue, hay reglas administrativas especiales que se superponen a las reglas civiles. Antes de su estudio, cabe señalarse la regla fundamental de que los bienes de dominio público, mientras lo son, son inalienables e imprescriptibles, al igual que se mantiene la inalienabilidad de los bienes de la Corona y el Estado (artículos 61 y 62 de la Ley del Patrimonio, modificados por la ley 31/1990 de 27 de diciembre). Además, como requisito general se exige la previa delimitación de su situación física así como la depuración de su situación jurídica, tal y como establece el artículo 64 de la Ley del Patrimonio. Para su estudio distinguiremos la enajenación de bienes inmuebles, la de los bienes muebles y la cesión gratuita. Enajenación de bienes inmuebles: Se requiere la declaración de alienabilidad dictada por el Ministerio de Hacienda, realizándose normalmente mediante subasta pública. De esta forma, al ceder un bien patrimonial, se excluirá del dominio público, no estará destinado a un uso o servicio público. Por otro lado, la competencia para acordar la venta de bienes inmuebles variará en función del valor del bien en tasación pericial, distinguiéndose que corresponderá al Ministerio de Hacienda hasta los millones de pesetas y, superados éstos, al Consejo de Ministros. De esta forma lo establece la Ley del Patrimonio en sus artículos 61 a 63, no exigiéndose ya la promulgación de una ley para bienes peritados en más de millones de pesetas. La enajenación de bienes inmuebles por parte de la Administración se llevará a cabo por un procedimiento diferente al de los particulares. Dicho procedimiento específico no es otro que la subasta con adjudicación al mejor postor, si bien la misma contempla dos excepciones: Cuando el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, autorice la contratación directa. En el caso de solares que resulten inedificables, o fincas rústicas que no constituyan una superficie económicamente explotable, reconociéndose un derecho de preferencia a favor de los propietarios de las fincas colindantes. Asimismo, debido al progreso que experimentaron las relaciones interadministrativas se modificó la Ley del Patrimonio, permitiendo una mayor agilidad o flexibilidad para enajenar o ceder bienes. De este modo, la Ley 21/1986 ampliaba los supuestos de contratación directa por el Ministerio de Economía y Hacienda, dentro del límite de valoración inferior a los millones de pesetas, a los siguientes: Cuando el adquiriente es otra Administración Pública o cualquier otra persona jurídica perteneciente al sector público. Cuando el adquiriente es una entidad asistencial sin ánimo de lucro, o una iglesia, comunidad o confesión religiosa legalmente reconocida. Cuando se declara desierta una subasta pública o resulta fallida como consecuencia del incumplimiento de 8

9 sus obligaciones por parte del adjudicatario. Cuando por razones excepcionales resulta más aconsejable para los intereses del Estado la enajenación directa. En cuanto a la permuta, se aplicarán reglas similares y se admitirá cuando la diferencia del valor entre los bienes a permutar no supere el 50% del valor del mayor. Además, se exigirá también la declaración de alienabilidad y la tasación pericial, que determinará, al igual que en la enajenación, el órgano competente. Por su parte, las Comunidades Autónomas también podrán ceder y enajenar bienes inmuebles siempre que lo hagan supeditadas a sus propias leyes sobre patrimonio, que normalmente seguirán las mismas pautas que la Ley del Patrimonio del Estado. Por último, mencionaremos la venta, cesión o permuta de bienes inmuebles por parte de las Corporaciones Locales. En este caso las normas sí son relativamente distintas: Cuando el valor del bien inmueble supera el 10% de los recursos ordinarios de la Corporación Local, se aprobará dicha disposición del bien por el Pleno de esa Corporación. Si el bien inmueble supera el 25%, además se necesitará autorización por parte de la Comunidad Autónoma. Cuando esos bienes tengan carácter histórico artístico o monumental, la entidad local tendrá que recabar un informe del órgano estatal o autonómico que tenga las competencias sobre esos bienes pertenecientes al patrimonio artístico. En cualquier caso, las normas reguladoras que regirán son las de contratación de las Corporaciones Locales, esto es, los artículos 109.1, 110, 112, 114 y 117 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Enajenación de bienes muebles: La enajenación y cesión de estos bienes será competencia del Ministerio que los hubiera venido utilizando, implicando su acuerdo de venta la desafectación de dicho bien. Para la cesión de un bien mueble se requiere también la adjudicación, siguiendo un procedimiento reglado como es la subasta. Sin embargo, cuando el valor de los bienes no exceda de pesetas o se trate de bienes obsoletos o deteriorados podrá acordarse la enajenación directa, tal y como establece el artículo 95 de la Ley del Patrimonio. Cesión gratuita: Además de la enajenación y permuta de bienes debemos hablar de la cesión gratuita. Ésta queda autorizada por la Ley del Patrimonio para bienes que no estén afectados a un uso o servicio público y para cuando se prevea que ese bien no se va a explotar. Así mismo, deberá cumplir el requisito de que el receptor del bien sea un organismo que tenga una utilidad pública, como sucede con las entidades de carácter asistencial sin ánimo de lucro. De esta forma, por razones de interés social, podrán cederse a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales bienes inmuebles del Patrimonio del Estado ubicados en su territorio, tal y como establecen los artículos 74 a 77 de la Ley del Patrimonio, quedando los mismos sujetos al control del Ministerio de Hacienda. Una vez cedido el bien, este deberá estar destinado a una finalidad pública y mantener su destino durante al menos treinta años. En concreto, el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, en sus artículos 110 y 111, exige que el bien cedido cumpla la finalidad para la cual se cedió en un plazo de 5 años. Señala también que los bienes inmuebles podrán cederse a entidades o instituciones públicas para fines que redunden en beneficio de los habitantes del término municipal, así como a instituciones privadas de interés público sin 9

10 ánimo de lucro, previa instrucción de expediente y con el voto favorable del Pleno, siempre que se informe a la Comunidad Autónoma. En el supuesto de que no se cumpla la finalidad o no se mantenga en su destino, el bien cedente revertirá a la Administración cedente, debiendo pagar los deterioros y desperfectos que el mismo haya sufrido, y el Ministerio de Economía y Hacienda será el encargado de vigilar y controlar estos efectos. Por último, debemos señalar que los conflictos que resulten de estas enajenaciones se dirigirán ante la jurisdicción contencioso administrativa para los aspectos meramente administrativos, mientras que todas las cuestiones de propiedad, arrendamiento y similares se someterán a la jurisdicción civil, tal y como establecen el artículo 1 de la Ley Hipotecaria, el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 3.3 Protección de los bienes de la Administración: Los bienes públicos se defenderán, con carácter general, con todos aquellos instrumentos con los que cuenta cualquier particular, pero a parte de éstos de carácter civil, la legislación administrativa establece algunas especialidades. Así, la protección de esta clase de bienes se llevará a cabo mediante los siguientes mecanismos: Inventarios y catálogos. Inscripciones en el Registro de la Propiedad. Potestad de deslinde. Reintegro posesorio. Acción de investigación. Desahucio administrativo. Realización de inventarios y catálogos: La protección de los bienes de la Administración se asegura mediante su inscripción en inventarios y catálogos administrativos, que permiten un conocimiento exacto de éstos. Así, cualquier administración deberá elaborarlos y aparecerán tanto bienes muebles, como inmuebles y títulos de valor. La Ley del Patrimonio, en su artículo 6, impone al Ministerio de Hacienda la obligación de llevar un inventario actualizado en el que constan todos los bienes y derechos de contenido patrimonial del Estado, el llamado Inventario General de Bienes y Derechos del Estado. Por su parte, en el ámbito de las Comunidades Autónomas lo más lógico es que quien lleve a cabo el inventario sea la Consejería de Hacienda. Asimismo, se obligará por lo general al resto de las Consejerías y entidades públicas a suministrar la información veraz y actualizada de todos sus bienes. En cualquier caso, el sistema de acceso a ese inventario por los particulares se regulará por la legislación estatal. En el caso de las Entidades Locales, éstas tendrán idéntica obligación, formando inventarios separados de las Entidades o establecimientos con personalidad propia dependientes de la Corporación. En el inventario se diferenciarán, según su naturaleza jurídica, todos los derechos de contenido patrimonial, así como bienes muebles e inmuebles, e incluso lo semovientes, tal y como establecen los artículos 17 a 36 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales. Sin embargo, cabe señalarse que el inventario no constituye una potestad administrativa, sino que es un documento que sólo sirve como principio de prueba pública sobre la titularidad de ese bien. Por su parte, los catálogos de utilidad pública contendrán más efectos jurídicos ya que la inclusión de un bien en los mismos implicará una presunción ius tantum de titularidad (como por ejemplo el Catálogo de Montes), conllevando el enervamiento de las acciones posesorias de los particulares. No obstante, tampoco el catálogo constituirá una 10

11 potestad administrativa. Inscripción en el Registro de la Propiedad: Al igual que cualquier particular, el Estado gozará del sistema de protección registral general de inscripción en el Registro de la Propiedad, pudiendo ejercitar las acciones reales del procedimiento especial y sumario del artículo 41 de la Ley Hipotecaria, y todo el resto de acciones que conlleve la inscripción, como por ejemplo beneficiarse de la fe pública registral. Respecto a los bienes del Estado, el órgano administrativo que autorizará la inscripción es el Ministerio de Hacienda, y a través de sus servicios patrimoniales practicará las correspondientes inscripciones registrales. Los bienes inscribibles serán todos los bienes y derechos de contenido patrimonial, pero la Ley Hipotecaria en su artículo 107 y el Reglamento Hipotecario (artículos 30, 31, 60 y siguientes), señalan que podrán inscribirse también las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles, puertos, canales y aquellos edificios o bienes que estén destinados a un uso o servicio público. Sólo se excluirán los bienes de dominio público necesario o natural, como los ríos o la zona marítimo terrestre. Por su parte, en el ámbito de las Comunidades Autónomas serán las Consejerías de Hacienda las competentes de forma general, y en el ámbito local se seguirá un procedimiento concreto por el cual el Secretario de la Corporación local hará una certificación que incluirá la naturaleza, localización y características del bien para posteriormente ser aprobada por el Pleno y el Presidente de la Corporación, pudiendo ya seguidamente pasar a registrarla. Además, la legislación hipotecaria reconoce al Estado, las Comunidades Autónomas, las provincias, los municipios y otros entes que estén dentro de la estructura estatal, la facultad de inscribir sus bienes inmuebles cuando carezcan de título escrito de dominio mediante certificación librada por el funcionario encargado de su administración, en la que se expresará el título de adquisición o el modo en que fueron adquiridos, para posteriormente llevar esa certificación al Registro. Esto queda regulado en los artículos 205 y 206 de la Ley Hipotecaria, y en los artículos 303 a 307 de su Reglamento. Potestad de deslinde: Todo propietario, por el simple hecho de serlo, tiene derecho a delimitar sus propiedades, fijando sus límites y procediendo a hacerlos visibles por medio de hitos o cercas, esto es, a deslindar sus bienes, tal y como establece el artículo 384 del Código Civil. Además, la Ley de Enjuiciamiento Civil, en su artículo 2061 y siguientes, señala el procedimiento a través del cual se lleva a cabo el deslinde, determinando que debe hacerse ante el Juez civil ordinario. Sin embargo, la Administración goza al respecto de una potestad exorbitante al poder deslindar sus propios bienes por sí misma, es decir, no acudiendo al Juez civil y con sus propias reglas. Los artículos 13 a 17 de la Ley del Patrimonio y los artículos 57 a 70 de su reglamento, regulan el deslinde con carácter general, si bien hay algunas leyes sectoriales con ciertas peculiaridades. Por tanto, se establece que los trámites y efectos generales de los deslindes son: El deslinde lo acuerda la Administración de oficio o a instancia de los interesados, dando lugar a un procedimiento o expediente encabezado por el acuerdo de iniciación. Iniciado el procedimiento, no puede incoarse proceso judicial con igual pretensión, ni se admite interdicto contra la actividad administrativa de deslinde. Se procede a un reconocimiento de la situación de la finca ante un representante de la Administración, unos técnicos y los propietarios afectados, levantándose un acta que se incorpora al expediente y que se denomina Acta de Apeo. El acuerdo de deslinde es ejecutivo e inscribible en el Registro de la Propiedad, si lo está la finca 11

12 deslindada. El acuerdo sólo puede impugnarse en vía contenciosa por infracciones de procedimiento y competencias, y a la jurisdicción civil corresponderá lo referente a la propiedad, arrendamiento, acciones hipotecarias, y similares. Potestad del reintegro posesorio: Tanto la Ley del Patrimonio del Estado como la legislación local reconocen la potestad de la Administración de recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida de sus bienes o derechos. Dicha recuperación sólo podrá ejercitarse antes de que se cumpla un año, contado desde el día siguiente al de la usurpación, pues transcurrido ese plazo deberá acudir a los Tribunales ordinarios, ejercitando la acción correspondiente. Sin embargo, en el caso de bienes de dominio público, no habrá limitación temporal alguna, la acción podrá ejercitarse en cualquier momento. En cualquier caso, se deberá abrir un expediente administrativo con los informes pertinentes para posteriormente decidir si se procede o no al reintegro de ese bien, quedando la Administración obligada a instruir un procedimiento en el que se otorgue al poseedor un trámite de audiencia y defensa. Además, la fase ejecutoria correrá a cargo de la Administración, sin que el particular pueda ejercitar interdicto. Su regulación se encuentra en el artículo 8 de la Ley del Patrimonio y en los artículos 70 y 71 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, pudiendo ser iniciado de oficio o por consecuencia de denuncia hecha por particular. La acción de investigación: La Administración tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes o derechos que se presuman de su propiedad, siempre que ésta no conste, a fin de determinar su titularidad, de la misma forma que un particular. Para ello habrá que abrir un expediente, que se hará de oficio o como consecuencia de denuncia de particular. A tal efecto y como incentivo, se reconoce a favor de los particulares denunciantes el derecho a recibir un premio con sujeción a las siguientes reglas: Para que se admita la denuncia el particular debe anticipar el importe de los gastos en la cuantía que se estime necesaria (artículo 10 de la LPE y 47 del Reglamento de Bienes). El expediente de investigación supone la apertura de una información pública y de un período de prueba. A las personas que promuevan el ejercicio de la investigación se les concede en concepto de premio el 10% sobre el precio de venta del bien, o de su tasación pericial. El desahucio administrativo: Se trata también de una verdadera potestad administrativa a través de la cual será de su competencia declarar la rescisión, anulación o caducidad del título arrendaticio que legitimaba la posesión por un tercero y efectuar la desocupación o lanzamiento de los ocupantes, si no la abandonan voluntariamente. Esta potestad deberá desarrollarse a través de un concreto procedimiento regulado en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, artículos 120 y siguientes, y por el cual se impide la intervención de otros Organismos y la admisión de acciones y recursos por los Tribunales ordinarios, excepto aquellos previstos en la legislación sobre expropiación forzosa. No obstante, la práctica de esta potestad ha dado lugar a diversas críticas al extenderse a casos de confusa aplicación. En su buen uso, el desahucio está ordenado para proteger bienes de dominio público, mientras que 12

13 se ha aplicado para el lanzamiento de fincas expropiadas o para desocupar viviendas de funcionarios que las tuvieran sin el correspondiente título habilitante. Pero además de los mecanismos señalados por la legislación, y mencionados anteriormente, debemos describir otras formas de las que dispone la Administración para proteger sus bienes: A través de las sanciones, normalmente tipificadas por las leyes administrativas para sus correspondientes infracciones, y en forma generalmente de multa. Regulando una amplia obligación de cooperación tanto para las autoridades como para los funcionarios públicos, y facultando a los particulares para efectuar las denuncias oportunas. Estableciendo el cumplimiento de ciertos requisitos para realizar determinados actos, de forma que no podrán gravarse bienes patrimoniales sino cumpliendo los requisitos exigidos para la enajenación, no siendo admisible la transacción sobre ellos sino mediante Real Decreto o la preceptiva autorización por Ley para someterse a arbitraje respecto de los mismos. 3.4 Explotación de los bienes de la Administración: Muchos de los bienes de la Administración se obtendrán para instalaciones o para su uso ordinario pero, en otros casos, podrá producirse la explotación de los mismos. Dicha explotación se recoge en los artículos 31 a 35 de la Ley del Patrimonio del Estado, según los cuales corresponderá al Gobierno determinar su forma a propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda. Sin embargo, suele señalarse como normal la necesidad de un concurso cuyas bases son aprobadas por la Dirección General del Patrimonio, pudiendo excepcionarse esta norma cuando el Ministerio de Economía y Hacienda lo justifique razonadamente. Por lo tanto, la explotación podrá producirse directamente por la propia Administración, mediante una entidad estatal autónoma o por un particular mediante contrato. 3.5 Privilegio de la inembargabilidad: El principio de inembargabilidad de los bienes públicos cuenta con una larga tradición en nuestro ordenamiento jurídico. Así, la Ley de Administración y Contabilidad de 1911 la preveía, al igual que la Ley del Patrimonio en su artículo 18. Dicho artículo establece que ningún tribunal puede dictar mandamiento de ejecución o providencia de embargos contra los bienes y derechos del Estado ni contra sus frutos, rentas o productos. Además, se establece la misma para los bienes de dominio público en el artículo de la Constitución Española. Por su parte, la Ley General Presupuestaria en su artículo 44 confirma este principio para los bienes públicos, refiriéndose a los fondos, valores y bienes de la Hacienda Pública. Lo mismo sucederá con los bienes de las Comunidades Autónomas, recogiéndose en sus leyes de patrimonio y con los de las Entidades Locales, salvo aquellos créditos que lo sean a favor de la Hacienda Estatal o Autonómica, que podrán ser objetos de compensación. Sin embargo, la inembargabilidad de todos los bienes de la Administración, incluso los patrimoniales, se valora de forma negativa por la doctrina por considerarse que vulnera la tutela judicial efectiva al impedir la ejecución de sentencias judiciales. Por ello, autores como García de Enterría postulan la supresión de este privilegio para los bienes de patrimonio privado y financiero, concretamente para las cuentas de las Administraciones en el Banco de España y para las obligaciones que tiene el Estado frente a terceros, como las empresas suministradoras de agua y energía, pues facilitaría el no pagarles, quedando estas indefensas si la Administración se escuda en este principio. Además, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 166/1998 de 15 de julio, ha declarado que son embargables los bienes patrimoniales que no se encuentren materialmente afectados a un uso o servicio público, siendo consecuencia de la misma la modificación del artículo de la Ley de Haciendas Locales, al que ha dado nueva redacción la Ley 50/1998, que permite ya el embargo de ciertos bienes patrimoniales. 13

14 4. El dominio público 4.1 Concepto y elementos que lo integran: Según Entrena, dominio público es el conjunto de bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza, cuya propiedad corresponde a la Administración pública (aunque quizás ente público sería más conveniente) y que están afectados directamente a una utilidad pública, como consecuencia de lo cual se encuentran sometidos a un régimen jurídico especial, distinto al establecido en el Código Civil para la propiedad privada. Por lo tanto, para poder calificar un bien de demanial, aparte de la titularidad de un Ente público, el bien debe estar afectado a una utilidad pública y sometido a un régimen más exorbitante que el aplicado a los bienes patrimoniales. Así, los elementos que lo conforman son: Titularidad pública de los bienes. Afectación de los bienes objeto de dominio público a una finalidad de utilidad pública prevista por la ley. Aplicación de un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes. Sin embargo, veamos de forma detallada los distintos elementos del dominio público, que son los siguientes siguiendo a Ballbe: Elemento subjetivo: Indica quién puede ser titular del dominio público, quiénes serán sus sujetos, y por definición tienen que ser un ente público territorial, de acuerdo con lo establecido en el Código Civil, es decir, el Estado, la Comunidad Autónoma y los entes territoriales de la Administración Local (provincia y municipio, fundamentalmente), por lo que también se deduce de los artículos 80 y 83 de la Ley de Patrimonio del Estado y el Texto articulado de 15/4/64 (BOE de 23 abril) que se refieren a la adscripción, y no titularidad, de bienes de dominio público a los organismos autónomos. Por lo tanto, sujetos del dominio público sólo pueden ser las entidades integradas en la Administración, mientras que los particulares nunca podrán ser titulares de bienes de dominio público, ya que sobre el dominio público no es posible una titularidad privada. Elemento objetivo: Se refiere a los bienes que integran el dominio público, pudiendo ser muebles (artículos 92 y 93 de la Ley del Patrimonio), inmuebles o cosas incorporales. Así, pueden constituirlo, o son susceptibles de incorporarse al dominio público, todos aquellos bienes mediante los cuales se pueden satisfacer necesidades públicas o servir al interés general. Respecto a las cosas incorporales, la doctrina se encuentra dividida ya que hay una postura negativa, como la de Garrido Falla, y en sentido positivo se encuentran autores como Ballbe y Villar Palasí, que en apoyo de su tesis citan el artículo 99 de la Ley del Patrimonio. Elemento teleológico: Se refiere al fin, y más concretamente a la afectación, ya que el carácter demanial de un bien que no lo es por naturaleza surge en el momento de la afectación del mismo al uso o servicio público (como señala el artículo 339 del Código Civil), siendo presupuesto de tal afectación que el bien se encuentre ya en el patrimonio de un ente administrativo, quien podrá haberlo adquirido por cualquiera de los procedimientos de Derecho privado (compraventa, donación, etc.) o Derecho público (expropiación, confiscación, etc.). 14

15 La afectación podrá producirse: Por disposición de la Ley, ya que la inclusión por Ley de determinados bienes en el dominio público equivale a la afectación. Por acto expreso de afectación, que consiste en una resolución administrativa que debe dictar el Ministro de Hacienda, en la cual se incluirá la descripción del bien, fin o fines a que se destina, circunstancia de quedar el bien incorporado al demanio y el departamento al que corresponde el ejercicio de las competencias demaniales (artículo 113 de la Ley del Patrimonio). Así, dicho artículo señala que compete al Ministro de Hacienda la afectación de los bienes integrantes del Patrimonio del Estado al uso general o a los servicios públicos, ejercitándola por delegación, según el art. 214 del Reglamento, el Director General del Patrimonio del Estado. Por un acto tácito, cuando las adquisiciones de bienes se realicen en virtud de expropiación forzosa, pues la afectación se entenderá implícita en la misma, como señala el artículo 119 de la Ley. Por otra parte, la afectación de un bien a uso público o servicio público puede ser objeto de mutación. Es lo que la doctrina denomina como mutaciones demaniales, tema al que nos referiremos con detenimiento posteriormente. Elemento normativo: La Constitución, en su artículo 132, determina que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Así mismo, el artículo 80.1 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local dispone que los bienes municipales de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Por tanto, notas de estos bienes son: Inalienabilidad Imprescriptibilidad Inembargabilidad, Publicidad posesoria, ya que no es necesario que se inscriba en el Registro de la Propiedad, aunque nada lo impide. Facultad de deslinde. Recuperación de oficio, sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, en cualquier momento ya que son imprescriptibles, señalándose así en el artículo 8 de la LPE. Potestad sancionadora, en relación con la no utilización adecuada del bien. Muchos de estos rasgos de los bienes de dominio público fueron estudiados al señalar el régimen jurídico general de los bienes de la Administración. Sin embargo, cabe resaltar que el régimen jurídico que señalamos fue el básico, de protección general, aplicable tanto a los bienes patrimoniales como a los de dominio público, mientras que lo que acabamos de señalar es un sistema de protección reforzado aplicable sólo a los bienes de dominio público. Antes de pasar al estudio de los caracteres anteriores, hay que diferenciar los que propiamente son rasgos principales de los bienes de dominio público de los que definen el sistema de protección de los mismos. En este apartado, pasaremos a describir los primeros, las características de los bienes, distinguiendo: La inalienabilidad: Es la prohibición absoluta de enajenar los bienes de dominio público ya que no pueden venderse o enajenarse mientras estén afectos al uso o servicio público, tal y como señala el artículo 132 de la Constitución, no pudiendo hacerse ni por ley, y teniendo su origen en el carácter extracomercial del demanio. Con anterioridad a la promulgación de la Constitución los autores, interpretando a contrario sensu el 15

16 artículo 1271 del Código Civil que establece que sólo puede ser objeto de contrato las cosas que estén dentro del comercio, señalaban que el fundamento de la inalienabilidad de los bienes de dominio público se encontraba en que los mismos están fuera del comercio. Sin embargo, la inalienabilidad no significa la imposibilidad de transmisión del bien de dominio público ya que si la inalienabilidad es consecuencia de la afectación será posible tal transmisión a otra entidad administrativa, siempre que el bien siga afectado al mismo o distinto uso o servicio público. Igualmente, si se produce la desafectación, el bien dejará de estar integrado en el dominio público y será posible su transmisión. Por otro lado existen limitaciones a la venta de bienes públicos cuando ya no se encuentren afectos al uso o servicio público para defender a los bienes de la Administración de una mala o fraudulenta gestión, límites señalados por la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública y por la Ley del Patrimonio (artículos 61 y siguientes). La imprescriptibilidad: Si los bienes demaniales están fuera del comercio de los hombres, mientras mantengan tal carácter, y no siendo susceptibles de prescripción adquisitiva las cosas que no están en el comercio de los hombres (tal y como señala el artículo 1936 del Código Civil), la única conclusión posible es que los bienes de dominio público no pueden adquirirse por los particulares a través de la prescripción, es decir, que son imprescriptibles. Evidentemente, en el supuesto de que se haya producido una desafectación expresa o tácita ya no tendrán el carácter de bien de dominio público y sí será posible la prescripción adquisitiva del mismo. Además, debemos señalar que la imprescriptibilidad alcanza a la totalidad del bien demanial y también a sus partes o facultades jurídicas, por los que no podrán adquirirse por prescripción servidumbres sobre bienes de dominio público. La inembargabilidad: Significa que los bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de embargos, gravámenes hipotecarios, apremios, etc. y esto como consecuencia de la inalienabilidad. Por lo tanto, el incumplimiento de las obligaciones no determinará la ejecución sobre estos bienes. La Ley General Presupuestaria, en su artículo 44.1, establece que los Tribunales, Jueces y Autoridades Administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución, ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Pública. Evolución histórica: La distinción entre bienes de dominio público y bienes patrimoniales tiene su origen en el Derecho francés. Sin embargo, esta diferenciación es desconocida en el Antiguo Régimen en el que todos los bienes eran de dominio de la Corona y tenían el carácter de imprescriptibles e inalienables. Con la Revolución Francesa los bienes de la Corona pasan a ser titularidad de la Nación, y se le priva de este régimen jurídico de protección, desapareciendo cualquier categoría de bienes del Estado. Sin embargo, con posterioridad se advierte la necesidad de recuperar una cierta protección y los rasgos de imprescriptibilidad e inalienabilidad sobre bienes como las calles, la ribera, las playas, los ríos, los puertos y generalmente todas las partes del territorio francés no susceptibles de propiedad privada, tal y como señalaba el Código Civil francés de 1807 en su artículo 538. Este concepto se fue extendiendo también a los bienes de uso general, como edificios destinados a servicios públicos, y se señaló la conveniencia de fijar un régimen de protección diferente, más o menos intenso, según el tipo de bien de dominio público de que se trate y su afectación al dominio público, que es la denominada escala de demanialidad de Duguit. Finalmente, la jurisprudencia francesa considera el criterio de la 16

17 afectación el básico para la consideración del bien como de dominio público. En España, antes de la publicación del Código Civil, el concepto del dominio público se limitaba a los bienes del Estado destinados al uso de todos, siendo los demás de dominio privado, aunque estuvieran destinados a un servicio público (ejemplo de ello es la Ley de Aguas de 1866 que citaba de dominio público las playas, ríos, caminos, muelles y puertos públicos; y de dominio particular, aunque se satisfagan intereses colectivos, los montes, minas, arsenales, fortalezas y edificios militares. Así, la distinción aparece en nuestro Derecho con la aprobación del Código Civil, incorporando el sistema francés y siendo el criterio de la afectación al uso o servicio público el elemento definidor de estos bienes de dominio público. Clasificación de los bienes de dominio público: El texto fundamental en la delimitación de los bienes de dominio público es el Código Civil, pero otras leyes contribuyen a la fijación definitiva del concepto, como la Ley del Patrimonio, la legislación local (Ley de Bases de 1985 y Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales de 1986) y leyes especiales (Leyes de Aguas, Minas, Montes, etc.). Por su parte, la Constitución regula el dominio público en el artículo 132. Atendiendo a diferentes criterios obtendremos distintas clasificaciones: En primer lugar, por razón de su titularidad, podemos distinguir entre los bienes del Estado y los de las Entidades Locales: Bienes demaniales del Estado, distinguiéndose a su vez entre: Bienes destinados al uso público por su propia naturaleza: es el llamado dominio público natural o necesario y comprenderá todos aquellos géneros de bienes incluidos en el dominio público por la Constitución Española o la ley del Estado en razón de sus características homogéneas. Sus diferentes modalidades son: El dominio hidraúlico: la Ley de aguas de 1984 establece en su artículo 1.2 que las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio hidráulico. El dominio marítimo terrestre: con arreglo al artículo 1 de la Ley de Costas de 1988 se constituye fundamentalmente por la ribera del mar y de los ríos (que incluye la zona marítimo terrestre y las playas), el mar territorial y las aguas interiores con su lecho y subsuelo, así como los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Además se establece por el artículo de la Constitución. El dominio minero: según la Ley de Minas de 1973 serán bienes de dominio público todos los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional, mar territorial y plataforma continental. El dominio aéreo. El dominio radioeléctrico. Sin embargo, debemos señalar que la delimitación del demanio natural plantea la cuestión de si dentro del mismo deben incluirse el mar litoral y el espacio aéreo sobre el territorio nacional. Sobre el primero, la respuesta debe ser afirmativa, en base al artículo 132 de la Constitución y a la Ley de Costas de En cuanto al espacio aéreo, la Ley de Navegación Aérea de 1960 afirma sólo la existencia de un derecho de soberanía del Estado, solución contraria a la que consagra la jurisprudencia francesa. Bienes destinados al uso público por afectación singular: conforman el 17

18 llamado dominio público artificial o instrumental y serán aquellos bienes de condiciones físicas similares a otros de propiedad privada cuya demanialidad se producirá en virtud de una actividad administrativa. Aquí podremos incluir: Los caminos y carreteras costeados por el Estado (art del Código Civil). Los puertos y puentes construidos por el Estado (art del Código Civil). Los paseos, parques y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general. Bienes destinados a un servicio público: se señalan en el artículo del Código Civil y se incluirá lo siguiente, El dominio militar: integrado por las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio. Los edificios públicos: la Ley del Patrimonio afirma en su artículo 1 que los edificios propiedad del estado en que se alojen órganos del mismo tendrán la consideración de demaniales, y en general los que sirvan a la prestación de cualquier servicio (hospitales, museos, escuelas, etc.). El dominio público ferroviario. El Patrimonio Nacional. Bienes demaniales de las Entidades Locales: el Texto Refundido del Régimen Local de 18 de abril de 1986 distingue entre: Bienes de uso público: serán bienes de uso público local los caminos y carreteras, plazas, calles, paseos, parques, aguas, fuentes, canales, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales, cuya conservación y policía sean de las competencias de la Entidad Local, tal y como se establece en el artículo Bienes de servicio público: son bienes de servicio público los destinados al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades Locales, tales como Casas Consistoriales, palacios Provinciales y, en general, edificios que sean sede de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, museos, así como los montes catalogados de propiedad provincial (artículo 74.2 del Régimen Local). Bienes comunales: son aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute se realiza en régimen de explotación comunal o colectiva y corresponde al común de los vecinos. En segundo lugar, podemos clasificar los bienes de dominio público atendiendo a su diverso destino o afectación. El aceptar este tipo de bienes demaniales responde al criterio del dominio público por afectación en virtud del cual forman parte de aquél las propiedades administrativas destinadas al uso de todos o al buen funcionamiento de un servicio público, por lo que también deben someterse al régimen especial este tipo de bienes, superándose el criterio de dominio público por naturaleza (defendido por la antigua doctrina francesa). Sin embargo, la doctrina establece que sólo lo serán los que jueguen un papel preponderante o irremplazable para el funcionamiento del servicio, los que son objeto del uso o servicio público, no los que son meros instrumentos. Por tanto, distinguimos los siguientes tipos: 18

19 Bienes afectados al uso público: Se incluyen lo bienes demaniales por naturaleza, es decir, los definidos en la ley como aquellos que reúnen determinadas condiciones físicas (como los ríos torrentes, riberas del mar, playas) así como los que son obra del hombre y están afectados al uso público de forma directa (caminos, canales, puertos). Se establecen en los artículos 339 y 340 del Código Civil. Bienes afectados a un servicio público: Se integran los bienes afectos al uso general o a los servicios públicos, como los edificios propiedad del Estado en que se alojen los órganos del mismo (art. 1 LPE). Para el ámbito local regirá el mismo criterio, según el artículo 4 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales. Bienes afectados a la Corona. El Patrimonio Nacional: Son aquellos bienes muebles e inmuebles de titularidad estatal destinados al uso y servicio del Rey y los miembros del Rey y miembros de la Familia Real para el ejercicio de las funciones que la Constitución Española les atribuye, como señala el artículo 3 de la Ley 23/1982 de 16 de junio del Patrimonio Nacional, y Reglamento aprobado por Real Decreto 485/1987 de 18 de marzo, y en cuanto sea compatible con esa afectación primordial lo estarán asimismo a fines culturales, científicos y docentes que determine el Consejo de Administración (artículos 3 y 23 de su Reglamento). Además, el artículo de la Constitución Española dice que por Ley se regulará el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación. Estos bienes integran el Patrimonio Nacional, al igual que los derechos de patronato o de gobierno y administración sobre determinadas fundaciones y serán inalienables, imprescriptibles e inembargables, gozando del mismo régimen de exenciones tributarias que los bienes de dominio público del Estado. Bienes afectados al fomento de la riqueza nacional: Entre ellos se incluyen las minas mientras no se otorgue su concesión a un particular (tal y como señala el artículo 339 del Código Civil y la Ley de Minas de 21 de julio de 1973), así como los hidrocarburos, las aguas minero medicinales y minero industriales y, por último, las aguas terrestres y sus aprovechamientos, como establece la Ley de Aguas. Sobre estas últimas, cabe señalarse que sus principales aprovechamientos se organizan por concesión administrativa a favor de los Entes públicos o de particulares, toda vez que la Ley 29/1985 ha eliminado la adquisición de los aprovechamientos por prescripción adquisitiva, por lo que las aguas compatibilizarán los usos privativos con los usos públicos y generales. Esa calificación demanial se hace para resaltar la inapropiabilidad de las minas mediante los modos comunes de adquisición de la propiedad por estar reservada a los cauces administrativos del permiso de investigación y de la concesión. Pero las minas, una vez concedidas, no están afectadas a un servicio ni al uso público por lo cual el régimen de su utilización y protección difiere sustancialmente del de otros bienes demaniales. Así, previa autorización administrativa, corresponderá el aprovechamiento preferente en terrenos privados al dueño de la superficie, y en terrenos de dominio público al que ha obtenido la autorización. El subsuelo no minero: A pesar de la ambigüedad del artículo 350 del Código Civil, el propietario de un terreno es también propietario del subsuelo, pero no en una profundidad indefinida, sino de la profundidad que pueda hacer uso por medios ordinarios. 19

20 Los montes públicos: La riqueza forestal, tras la Ley de Montes de 1957, tiene un régimen exorbitante que se asemeja extraordinariamente al de dominio público, al no estar suficientemente protegida con los medios del régimen de la propiedad privada. Por tanto, se declaran inalienables salvo autorización por ley, y deslindables y recuperables de oficio sin sujeción a plazo, disponiendo además la Administración forestal de una amplia potestad sancionadora. Regulación legal: La regulación legal de los bienes de dominio público podemos encontrarla en la Constitución Española, el Código Civil y en diferentes disposiciones legales y reglamentarias. Veamos en concreto cada una de las referencias al respecto: Regulación constitucional: El artículo 132 dispone que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. La competencia para su regulación viene atribuida, según los casos o tipos de dominio público, al Estado o a la Comunidades Autónomas. Así, el artículo atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia sobre los siguientes títulos competenciales: ferrocarriles o carreteras (artículo ), puertos de refugio (artículo ), montes (artículo ), y aprovechamientos hidráulicos de interés para su Comunidad Autónoma respectiva, y aguas minerales y termales (artículo ). Sin embargo, el artículo atribuye al Estado la competencia sobre puertos y costas (artículo ), ferrocarriles (artículo ), aprovechamientos hidráulicos en más de una Comunidad Autónoma (artículo ), régimen minero (artículo ), y defensa del patrimonio cultural, artístico o monumental (artículo ). Regulación del Código Civil: Se regula del artículo 338 al 345. En concreto, el artículo 339 señala que son bienes de dominio público: Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos. Los que pertenecen privativamente al Estado, sin ser de uso común, y están destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional, como las murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio y las minas, mientras que no se otorgue su concesión. Además, el artículo señala que son bienes de uso público, en las provincias y los pueblos, los caminos provinciales y los vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y las obras públicas al servicio general costeadas por los mismos pueblos o provincias. Restantes disposiciones legales y reglamentarias: Otras normas a las que remitirnos para completar la legislación en materia de los bienes de dominio público, para así alcanzar a su total delimitación, son: Ley del Patrimonio del Estado: texto aprobado por Decreto 1022 de 15 de abril. 20