EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS. EL TÉRMINO MUNICIPAL. LA POBLACIÓN. EL EMPADRONAMIENTO. EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS. A.

Transcripción

1 EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS. EL TÉRMINO MUNICIPAL. LA POBLACIÓN. EL EMPADRONAMIENTO. EL MUNICIPIO: CONCEPTO Y ELEMENTOS. A. Concepto doctrinal. El Municipio se ha considerado a lo largo de la historia como la unidad básica de la convivencia humana, como el primer grupo social organizado jurídicamente. Éste carácter básico y elemental es el que, con mayor frecuencia aparece en las distintas definiciones, tanto doctrinales como legales. Desde el punto de vista doctrinal, ZANOBINI define al Municipio como un Ente autárquico de carácter territorial y elemental, coincidiendo con esta definición ENTRENA CUESTA Ente público menor territorial primario. Naturaleza jurídica. Existen, fundamentalmente, dos teorías que intentan establecer la naturaleza jurídica del Municipio: la que lo considera como un brote espontáneo de la sociedad (o teoría iusnaturalista) y la que sostiene que el Municipio es obra del legislador (o teoría legalista). a. Iusnaturalistas. El Municipio es una sociedad racional anterior al Estado, una Comunidad natural y permanente de familias que viven en un mismo lugar y que se relacionan para satisfacer los fines y necesidades de carácter general. Podemos mencionar autores como Ahrens,,Posada, Azcarate, Costa y Maura, que ha sostenido la doctrina Iusnaturalista. b. Legalistas. El Municipio, en cuanto a persona jurídica, es obra del legislador. Para estos autores, el Municipio es simplemente un fenómeno con contenido variable cuya existencia ha dependido siempre de la voluntad del Estado, del que recibe su organización y al que está subordinado. Su defensor principal en España ha sido Fernando Albi. Apreciación crítica. Hay que reconocer que la teoría Iusnaturalista está hoy plenamente superada. El municipio presupone, como es lógico, un hecho social determinado, tradicional y natural, pero el municipio es también una institución administrativa. B. Concepto Legal y evolución legislativa de la naturaleza jurídica. Desde el punto de vista legal, la Ley 7/1985 de 2 de abril, define al Municipio como la Entidad Local básica de la organización territorial del Estado. Si observamos las distintas leyes que regulan el Régimen Local a lo largo de la historia, observaremos que ambas tendencias han sido recogidas y que según se adoptara una u otra postura la autonomía municipal ha sido mayor o menor. a. Ley municipal de La Ley Municipal de 1877, de tipo centralista, considera al Municipio como asociación legal de todas las personas que viven en un territorio. La consecuencia de este concepto será que el Municipio dependerá en gran medida del Poder o Gobierno Central. b. Estatuto municipal de Por el contrario, el Estatuto Municipal de 1924, obra de Calvo Sotelo, inspirado en criterios autonomistas, considera al Municipio como hecho social anterior al Estado que éste debe limitarse a reconocer. Quizás sea este estatuto el testimonio más avanzado en cuanto a la descentralización y autonomía municipal, ya que otorgó una mayor dotación de medios financieros, más competencias e, incluso la posibilidad de que algunos Municipios, mediante la promulgación de una Carta, se dictasen una organización propia y peculiar. c. Ley municipal de La Ley Municipal de 1935 respeta los principios establecidos en el Estatuto de Calvo Sotelo, con la novedad de recoger las consecuencias derivadas de la Autonomías Regionales que reconoció la II República. d. Ley de Régimen local de La situación resultante después de la Guerra Civil, regulada por la Ley de Bases de 1945, desarrollada en 1950 y modificada en los años 1953 y 1955 considera a los Municipios como Entidades naturales agrupadas territorialmente en Provincias. A pesar de esta declaración de tipo natural, la legislación esta muy centralista y uniformista. e. Situación actual. La situación actual arranca de la Constitución de 1978, que considera al Municipio como organización territorial del Estado, sin entrar en más definiciones. Asimismo, se declara la autonomía municipal y la suficiencia de medios económicos. Sin embargo, la autonomía

2 está subordinada a los intereses del Estado y los medios económicos también le son señalados por el Estado. C. Elementos del Municipio. La Ley 7/1985 de 2 de abril, señala que el Municipio tiene los siguientes elementos: el territorio, la población y la organización. Del territorio y de la población hablaremos a continuación. En cuanto a la organización lógicamente solo existe una vez que tiene lugar la creación o reconocimiento del municipio y responde a la necesidad de la existencia de determinados órganos que actúen en nombre del Municipio a fin de poder cumplir con sus fines propios. A este respecto, la Constitución señala en el artículo 140 que el gobierno y administración de los Municipios corresponde a los respectivos Ayuntamientos integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos de Municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. EL TÉRMINO MUNICIPAL. A. Concepto. El territorio de cada municipio se denomina término municipal. La LBRL 7/85 y el Reglamento de Población y Demarcación territorial de las Entidades locales RPDT, aprobado por Real Decreto de 11 de julio de 1986 y modificado por RD 2612/1996 de 20 de diciembre lo define como el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias, añadiendo que todo municipio pertenecerá a una sola provincia. Además, el término municipal está formado por territorios continuos, pero pueden ser discontinuos cuando esta circunstancia ha existido históricamente y esté reconocida así actualmente. Entrena Cuesta nos señala que de su definición legal se deducen dos consecuencias: 1º. Cuantas personas se encuentra dentro de un término municipal está sujetas a la jurisdicción del Ayuntamiento de que se trate. 2º. Inversamente, un Ayuntamiento no puede actuar como ente público más allá de su término municipal, puesto que en caso contrario, vulneraría la competencia del municipio sobre cuyo término actuare. B. Creación. Para crear nuevos municipios el art de la LBRL y la RPDT nos exige los siguientes requisitos: Se regulará por la legislación de las CCAA sobre régimen local. Núcleos de población territorialmente diferenciados. Contar con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales. Que la calidad de los servicios que venían siendo prestados no sufra disminución. C. Supresión. Un municipio puede suprimirse por las siguientes causas: Fusión de dos o más municipios. En este caso se extinguen todos ellos, creándose uno nuevo distinto de los anteriores. Incorporación de un municipio a otro u otros limítrofes. Estos supuestos serán examinados a continuación dentro de la alteración de términos municipales. D. Alteración de términos municipales. Esta materia viene regulada en los artículos comprendidos entre el 3 y 11 del Texto refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986 (TRRL) y el Reglamento de población y demarcación territorial en sus artículos entre el 2 y el 16 En concreto, los términos municipales pueden ser alterados en los siguientes casos:

3 1. Por incorporación de uno o más Municipios a otro u otros limítrofes. 2. Por fusión de dos o más Municipios limítrofes para constituir uno nuevo. 3. Por segregación de parte del territorio de uno o varios Municipios para constituir otro independiente. 4. Por segregación de parte del territorio de un Municipio para agregarlo a otro limítrofe. En ningún caso la alteración de términos municipales podrá suponer modificación de los límites provinciales. E. Procedimiento para la alteración de términos municipales. Se encuentra regulado en el artículo 9 del Texto Refundido de Régimen Local, así como en los artículos entre el 9 y 15 del RPDT. La iniciación de los expedientes de alteración de términos municipales se podrá decretar por el órgano competente de la Comunidad Autónoma en esta materia, de oficio o a instancia de: a) Cualesquiera de los Ayuntamientos interesados. b) Las Diputaciones Provinciales respectivas. c) La Administración del Estado, a través del Delegado del Gobierno. d) Otros órganos de la CCAA que en razón de sus respectivas competencias, consideren procedentes la alteración. Ahora bien, en el procedimiento a seguir para llevar a cabo estas actuaciones de alteración de los términos municipales, podemos distinguir entre aquellos expedientes tramitados por las Comunidades Autónomas o los tramitados por los Ayuntamientos interesados. No obstante, tanto en uno como en otro caso, la resolución final siempre corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Tramitación por la Comunidad Autónoma. Se pueden distinguir las siguientes fases: 1. Iniciación. La iniciación del expediente se decretará por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, bien de oficio, es decir, por su propia iniciativa, bien a instancia de cualquiera de los Ayuntamientos del Estado o de otros órganos de la Comunidad Autónoma, 2. Audiencia de los interesados. Una vez iniciado el expediente, se dará cuenta durante el plazo de un mes a los Municipios y Diputaciones interesadas, así como a la Administración del Estado. 3. Dictamen del Consejo de Estado. Al mismo tiempo que se da conocimiento del expediente a la Administración el Estado se solicitará dictamen del Consejo de Estado. 4. Resolución. La resolución definitiva del expediente se hará mediante decreto aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente. 5. Publicación. La resolución definitiva deberá publicarse en los Boletines Oficiales del Estado, de la Comunidad Autónoma y de la Provincia. También deberá darse cuenta a la Administración del Estado a fin de que se anote en el Registro Estatal de Entidades Locales. Tramitación por Ayuntamientos interesados. Los expedientes de alteración de términos municipales también podrán ser tramitados, con carácter voluntario, por los Ayuntamientos interesados. En estos casos podemos distinguir las siguientes fases:

4 1. Iniciación. El expediente se iniciará por acuerdos de los Plenos de los respectivos Ayuntamientos adoptados con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho, y en todo caso por mayoría absoluta del número legal de miembros. Si se trata de expedientes de segregación parcial (bien para constituir un nuevo Municipio o bien para su incorporación a otro) el expediente también podrá iniciarse por petición de la mayoría de los vecinos residentes en la parte que haya que segregarse. A tal efecto, se constituirá una Comisión promotora formada por vecinos. 2. Información pública. Tanto si la iniciación es del propio Ayuntamiento como si es a consecuencia de petición de los vecinos, el expediente se someterá a información pública por plazo no inferior a treinta días, a fin de que puedan presentar alegaciones quienes lo estimen oportuno. 3. Resolución de las alegaciones. Finalizado el periodo de información pública, los Plenos de los Ayuntamientos, con la mayoría de dos tercios del número de hecho, acordará lo que proceda sobre las reclamaciones presentadas en su caso y sobre la necesidad o no de efectuar la alteración del término municipal. 4. Remisión del expediente a la Comunidad Autónoma. Si el acuerdo del Pleno fuera favorable a la alteración, se remitirá el expediente completo al órgano competente de la Comunidad Autónoma para que continúe en ésta su tramitación. Si el expediente se inició a instancia de los vecinos, se deberá remitir a la Comunidad Autónoma, aunque el acuerdo del Pleno fuera contrario a la alteración. E incluso, si el Pleno no adoptara acuerdo en el plazo de dos meses desde la terminación de la información pública, la remisión del expediente a la Comunidad Autónoma podrá realizarla directamente la Comisión promotora de los vecinos. 5. Continuación de la tramitación por la Comunidad Autónoma. Una vez recibido el expediente en el órgano competente de la Comunidad Autónoma, se continuará su tramitación por ésta hasta la resolución definitiva. LA POBLACIÓN. A. Concepto. La población es el conjunto de personas y familias agrupadas por razones de vecindad. Las circunstancias de la población condicionan en gran parte la gestión del Municipio, según sea urbana o rural, industrial o agrícola, con mayor o menor grado de cultura, diseminada o concentrada, etc. Bajo un punto de vista doctrinal, la población no solo un conjunto de hombres que viven en un determinado territorio, sino que, como dice el profesor RUIZ DEL CASTILLO, es necesario que esos habitantes posean la conciencia de los vínculos que los unen y la voluntad de vivir juntos. B. Regulación legal actual. En la actualidad la materia de la población se encuentra regulada en el artículo 15 de la LBRL 7/85 en su nueva redacción dada por la ley 4/96, en concreto la modificación elimina la distinción entre vecino y domiciliado. Como consecuencia de la mencionada ley 4/96 se han realizado las correspondientes modificaciones en el Reglamento de Población de Demarcación territorial mediante RD 2612/96, y podemos resaltar lo siguiente: 1. Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del Municipio en el que resida habitualmente. 2. Los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados tendrán la misma vecindad que los padres o tutores. 3. Aquellos que residiendo en un municipio, carezcan de domicilio, solo se podrá llevar a cabo después de ponerlo en conocimiento de los Servicios Sociales competentes. 4. Son vecinos del municipio las personas que residen habitualmente en el mismo y se encuentre inscritas en el padrón municipal. 5. El conjunto de personas inscritas en el padrón constituye la población del municipio. 6. Sólo se puede ser vecino de un municipio.

5 7. La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón. C. Consideración especial del vecino. Según lo previsto en la Ley de Bases de Régimen Local, en concreto en su artículo 18 y en el artículo 56.1 del RPDT, son derechos y deberes de los vecinos, en los términos establecidos para cada caso, los siguientes: a) Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislación electoral. b) Participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en la Leyes y en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal. c) Utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables. d) Contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales. e) Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación a todos los expedientes y documentación municipales, de acuerdo con lo previsto en el Artículo 105 de la CE. f) Pedir la consulta popular en los términos previstos en la Ley. g) Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio. h) Aquellos otros derechos y deberes establecidos en las Leyes. EL EMPADRONAMIENTO. Bermejo Girones en su Derecho de Entidades locales nos pone de manifiesto como el recuento de la población ha constituido siempre, desde la más remota antigüedad, uno de los principales cuidados de todos los países. Ya el Estatuto de Calvo Sotelo de 1924 configuró el Padrón como instrumento público y fehaciente, para toda clase de efectos administrativos, en el que se contiene la relación de habitantes de un término con expresión de sus cualidades. Concepto. Podemos coincidir con Marques Carbo en la definición del como documento que fija y pone de manifiesto, de manera indubitable, las circunstancias personales de los habitantes de un término municipal. Las operaciones de inscripción se reflejan en un documento que se conoce con el nombre de Padrón Municipal de Habitantes, que podemos definir cono el registro donde constan los vecinos de un Municipio. La LBRL y RPDT señala que toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio, considerándose a estos como vecinos, adquiriendo esta condición en el momento de su inscripción. Contenido. En el Padrón deberán figurar una serie de datos referidos a cada una de las personas inscritas. Estos datos pueden ser de carácter obligatorio o voluntario. Entre los datos de carácter obligatorio podemos citar los siguientes: 1) Nombre y apellidos. 2) Sexo. 3) Nacionalidad. 4) Lugar y fecha de nacimiento. 5) Número de DNI. 6) Domicilio habitual.

6 7) Titulación académica o profesional. 8) Cuantos otros datos puedan ser necesarios para la elaboración del Censo Electoral. Con carácter voluntario se podrán recoger en el padrón los siguientes datos: a) Designación de las personas que puedan representar a cada vecino ante la Administración b) Número de teléfono. Los datos del padrón se cederán a otras Administraciones Públicas sin el consentimiento de los inscritos, para el ejercicio de sus respectivas competencias, por ejemplo, para funciones estadísticas. Fuera de estos supuestos, los datos del padrón son confidenciales. Formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón Municipal. Estas funciones corresponden a los Ayuntamientos, los cuales gestionaran por medios informáticos el mismo. Para ello, las Comunidades Autónomas y las Diputaciones ayudarán técnica y económicamente a los Municipios para realizar estos trabajos. Los Ayuntamientos llevarán a cabo y aprobarán la revisión de sus padrones Municipales, reflejando las altas y bajas producidas durante el año, con referencia al día 1 de enero de cada año. Aún cuando el Padrón se revisa anualmente, su actualización es permanente, teniendo obligación los Ayuntamientos de realizar las actuaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad. También todos los vecinos deben comunicar a su Ayuntamiento las variaciones de sus circunstancias personales. Las operaciones consisten, fundamentalmente, en altas y bajas por nacimientos y defunciones y por movimientos migratorios: Las oficinas del Registro Civil remitirán periódicamente cada mes información sobre las variaciones de los datos de sus vecinos relativos a los nacimientos, defunciones, cambios de nombre, de apellidos, de sexo y de nacionalidad. Cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito su alta en el Padrón del Municipio de destino, el cual en los primeros diez días del mes siguiente, la remitirá al Municipio de procedencia, donde se dará de baja en el padrón al vecino trasladado sin más trámite. Si la persona no estuviera empadronada con anterioridad o desconociera el Municipio de su anterior inscripción padronal, lo hará constar así. Los Ayuntamientos darán de baja de oficio, por inscripción indebida, a quienes figuren empadronados incumpliendo los requisitos de estar empadronado en un solo Municipio. Esta actuación se notificará al interesado y en caso de no prestar éste su conformidad, la baja solamente será definitiva si se informa favorablemente por el Consejo de Empadronamiento. Del mismo modo, los Ayuntamientos declararán de oficio la inscripción en su padrón como vecinos a las personas que vivan habitualmente en su término municipal y no figuren inscritas en el mismo. También deberá darse audiencia al interesado y si éste no acepta el alta, solamente podrá declararse previo informe favorable del Consejo de Empadronamiento. Las altas y las bajas producidas de oficio se trasladarán al Ayuntamiento en cuyo padrón hubieran venido figurando indebidamente los diez primeros días del mes siguiente. Los Ayuntamientos conservarán las hojas de inscripción y las declaraciones y comunicaciones suscritas por los vecinos o reproducciones de las mismas en forma que se garantice su autenticidad. Las certificaciones de los datos contenidos en el Padrón serán expedidas por el Secretario del Ayuntamiento o funcionario en quien delegue. Por otra parte, los Ayuntamiento podrán expedir volantes de empadronamiento como documentos de carácter solamente informativo. Estos volantes podrán ser solicitados por los vecinos cuando presenten alguna modificación de sus datos personales.

7 Constitución del Consejo de Empadronamiento. El Real Decreto 2412/1996 de 20 de diciembre, que modifica el Reglamento de Población y Demarcación territorial de las Entidades Locales, constituye el Consejo de Empadronamiento como órgano colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los Entes Locales en materia padronal. Aunque está adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda, en su composición figuran representantes del Instituto Nacional de Estadística, de la oficina del Censo Electoral, del Ministerio de Administraciones Públicas y de las Entidades Locales. Se ocupa, fundamentalmente, de informar en casos de discrepancias sobre estas bajas, sobre las cifras oficiales de población, sobre intercambio de información entre diversas Administraciones y otros. Españoles en el extranjero. Los españoles residentes en el extranjero se inscribirán en un Padrón especial de españoles residentes en el extranjero, cuya formación la realizará la Administración General del Estado en colaboración con los Ayuntamientos y Administraciones de las Comunidades Autónomas. Las personas inscritas en este Padrón se considerarán vecinos del Municipio español que figure en los datos de su inscripción, pero solamente a efectos del ejercicio de sufragio, por lo que no constituirán en ningún caso, población de dicho Municipio. Bibliografía utilizada: Admón. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla Centro del opositor Madrid Centro de Estudios financieros, Valencia 2003.