REFORMA CONSTITUCIONAL PARA LIMITAR EL DÉFICIT DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Transcripción

1 Servicio de Estudios Departamento de Economía 31 DE AGOSTO DE 2011 REFORMA CONSTITUCIONAL PARA LIMITAR EL DÉFICIT DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS El pasado viernes 26 de agosto los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular firmaron un acuerdo de Proposición de Reforma Constitucional para limitar el déficit de las Administraciones Públicas. El objetivo de esta reforma es introducir los principios de estabilidad presupuestaria y control del endeudamiento en nuestra Carta Magna y, de este modo, garantizar una situación de solvencia permanente en las cuentas públicas en todos los niveles de la Administración Pública. CEOE apoya el esfuerzo de las principales fuerzas políticas para realizar esta reforma, ya que refuerza la credibilidad de la economía española y garantiza su estabilidad en el futuro. No obstante, para alcanzar dicho objetivo es necesario realizar reformas de calado en el ámbito del gasto y de los ingresos en todos los niveles de la Administración Pública. I. Aspectos destacables de la reforma La inclusión de una regla de estabilidad presupuestaria en la Ley de mayor rango en nuestro país supone un sólido compromiso de política fiscal a lo largo del tiempo. La sostenibilidad de las finanzas públicas es un requisito indispensable para la estabilidad macroeconómica y la credibilidad de un país, ya que contribuye al crecimiento económico, impide la acumulación de deuda pública y disminuye la prima de riesgo. De este modo, se crean las condiciones para crecer y crear riqueza y empleo. El hecho de involucrar a todas las administraciones públicas es imprescindible para lograr dicho objetivo. En el caso de las Comunidades Autónomas, el nuevo texto constitucional modificará los actuales límites de déficit (0,75% del PIB) y las condiciones para endeudarse. En cualquier caso, la aplicación de los nuevos límites se aplaza hasta Las entidades locales quedarán obligadas a presentar equilibrio presupuestario. La utilización del concepto de déficit estructural permite cierta adaptación al ciclo económico. Se ha anunciado un máximo del 0,4% del PIB de déficit estructural para el conjunto de las administraciones, que se reparte entre Estado, con un máximo de 0,26% de PIB, y las Comunidades Autónomas, con un máximo de 0,14% de PIB. No obstante, el límite está condicionado al objetivo de déficit estructural que fije la UE para España. El concepto de déficit estructural no es sencillo ni fácil de estimar. El déficit estructural es el déficit público de carácter permanente que se produce independientemente de la influencia del ciclo económico sobre los ingresos y los gastos. Por lo tanto, el déficit estructural no es equivalente al déficit público, aunque sí un componente del mismo. El déficit estructural se puede hallar por diversos métodos econométricos y son la Comisión Europea, el FMI y la OCDE los principales organismos que estiman este concepto. Para Bruselas, España habría cumplido con el nuevo límite ya entre 2005 y Con la metodología de la OCDE, el saldo estructural español habría mejorado ese -0,4% también en 2003 y 2004, mientras que para el CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES 1

2 FMI no se habría alcanzado este límite en ninguno de esos años. Las divergencias entre ellas son apreciables (Bruselas calcula para España un déficit estructural del 7% en 2010, para la OCDE fue un 5,2%), pero coinciden en desvelar que Alemania solo logró un resultado similar una vez en las últimas dos décadas. Francia e Italia, ninguna. 2,0 Déficit estructural de España (% del PIB) 0,0-2,0-4,0-6,0-8,0-10,0 Según OCDE Según Comisión Europea Según FMI Nivel del -0,4% Eurozona Fuente: OCDE, FMI, Comisión Europea y Servicio de Estudios de CEOE La referencia a los objetivos planteados dentro de la Unión Europea en sus Tratados y Pactos. Se ha establecido que el límite de deuda pública en porcentaje del PIB sea el valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, lo que en la actualidad se correspondería con un 60%. Este aspecto es muy relevante dado que mantener la deuda sobre PIB por debajo del umbral del 60% supone tener un mayor margen de maniobra en la política fiscal en épocas de recesión económica. Por el contrario, un nivel de deuda pública sobre PIB elevado implica un escenario más restrictivo para ejercer una política fiscal expansiva en etapas de crisis y conlleva una mayor presión de los mercados financieros internacionales. Por otro lado, cabe añadir que el Estado y las Comunidades Autónomas tienen que estar autorizados por Ley para emitir deuda pública. 90,0 85,0 80,0 75,0 70,0 65,0 60,0 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 España Eurozona-17 Nivel del 60% Deuda Pública (% del PIB) Fuente: Comisión Europea y Servicio de Estudios de CEOE La prioridad absoluta del pago de intereses y capital de la deuda frente al resto de gastos supone un compromiso firme de pago para los inversores nacionales e internacionales. Esta medida, además, tiene efecto inmediato. CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES 2

3 El requerimiento de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados para establecer situaciones excepcionales que permitan sobrepasar estos límites temporalmente. Las situaciones excepcionales son las catástrofes naturales, un escenario de recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen del control del Estado. La Ley Orgánica contendrá los aspectos fundamentales para el desarrollo de este artículo y de ella dependerá en gran medida su viabilidad y cumplimiento. II. Aplicación en otros países La inclusión en la Constitución del compromiso para lograr un equilibrio presupuestario es un asunto que se está tratando en otros países europeos, e incluso algunos, como Alemania y Suiza, ya lo han llevado a cabo. Alemania La Ley Fundamental germana, equivalente a la Constitución de España, fue ya reformada en 2009, para incluir la necesidad de estabilidad presupuestaria. De hecho, la ley alemana es el principal punto de referencia para la reforma de la Carta Magna española. A continuación, se mencionan los aspectos más importantes incorporados a la Ley Fundamental de Alemania en relación con las cuentas públicas: 1. La Ley germana establece en el artículo que Los presupuestos de la Federación y de los Länder (regiones) deben ser equilibrados, en principio, sin ingresos provenientes de créditos. 2. En el caso de Alemania, la Ley Fundamental, sí recoge cifras concretas para los límites máximos, diferenciando, además, entre Estado y Länder. Así, los ingresos procedentes de los créditos no deben superar el 0,35% del PIB nominal, mientras que en el caso de las regiones no se admiten ingresos procedentes de créditos. 3. En España, se está tratando el tema de la estabilidad presupuestaria desde el punto de vista del déficit estructural. La Ley alemana no menciona el déficit o el saldo estructural directamente, aunque se puede concluir que se está haciendo referencia al saldo sin tener en cuenta el ciclo económico. Efectivamente, se dice la Federación y los Länder pueden prever regulaciones para la toma en consideración, de forma simétrica en expansión y recesión, de los efectos de un desarrollo coyuntural divergente de la situación normal. De hecho, las desviaciones de los créditos sobre los límites fijados deberán registrarse en una cuenta de control, con vistas a ser compensados de acuerdo con el ciclo económico. 4. La ley alemana también prevé, al igual que se pretende en España, casos de excepción para los límites de las cuentas públicas, como son catástrofes naturales o situaciones extraordinarias de emergencia, que se sustraen al control del Estado y que graven considerablemente la situación financiera estatal. En estos casos, pueden superarse el límite máximo de crédito contando con una resolución de la mayoría de los miembros del Bundestag. Sin embargo, también deberá adoptarse un plan de amortización de la desviación. 5. Los límites establecidos entrarán en vigor a partir de 2016 para el Estado y a partir de 2020 para los Länder. CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES 3

4 6. Para evitar situaciones de crisis presupuestarias, una ley federal, que deberá ser aprobada por el Bundesrat, regulará en otros asuntos, la supervisión de la economía presupuestaria de la Federación y de los Länder a través de un órgano conjunto denominado Consejo de Estabilidad. 7. En caso de sanción por parte de la UE por incumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria marcados por la normativa comunitaria, el reparto de dicha sanción se haría en proporción 65 a 35 entre la Federación y los Länder. Francia Francia se encuentra en estos momentos en pleno proceso de reforma constitucional. El presidente francés, Nicolás Sarkozy quiere presentar la medida para votación en otoño en su propio Parlamento, en el que la oposición socialista ya ha avisado de sus reticencias. La propuesta conocida es que cada Ejecutivo, una vez elegido, estaría obligado a detallar en qué momento de su mandato alcanzará la estabilidad presupuestaria y cómo lo llevará a cabo. Italia El primer ministro italiano, Silvio Berlusconi, anunció en agosto que pondrá en marcha un procedimiento para introducir la exigencia de equilibrio de las cuentas públicas en la Constitución de su país. III. Valoración CEOE valora positivamente el límite constitucional al déficit público por los siguientes motivos: Por el compromiso que supone asegurar la estabilidad presupuestaria en el futuro. Porque mejora la credibilidad de nuestro país ante los inversores nacionales e internacionales. Esta reforma modifica la normativa actual vigente de estabilidad presupuestaria. Supone un cambio relevante en la manera de actuar en las Comunidades Autónomas, que deberán adoptar las disposiciones que se deriven de la Ley Orgánica. Sin embargo, conviene tener en cuenta lo siguiente: Para lograr los objetivos de equilibrio presupuestario se debe iniciar un proceso de reformas de calado que puede ser tanto en el ámbito del gasto como de los ingresos públicos. La reducción del gasto corriente debe ser una prioridad. Los efectos de esta reforma no serán inmediatos, sino más bien se notarán en el medio y largo plazo. La aplicación de los nuevos límites se aplaza a Hay que esperar a la Ley Orgánica (se aprobará antes del 30 de junio de 2012) para conocer en profundidad algunos detalles como, por ejemplo, la metodología de cálculo del déficit estructural, la distribución de los límites de déficit y deuda entre las Administraciones o la definición de los mecanismos para garantizar los límites de deuda o en caso de incumplimiento de los criterios de déficit, etc. Esta reforma constitucional no debe desviar la atención sobre las necesarias reformas estructurales que aún han de llevarse a cabo y que son las que permitirán mejorar la competitividad de la economía española y retomar la senda del crecimiento y la creación de empleo. CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES 4

5 ANEXO PROPOSICIÓN DE REFORMA DEL ARTÍCULO 135 DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Más de treinta años después de la entrada en vigor de la Constitución, formando parte España de la Unión Económica y Monetaria Europea, que consolida y proyecta sus competencias en el marco de una creciente gobernanza común, y siendo cada vez más evidentes las repercusiones de la globalización económica y financiera, la estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado Social que proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental y, en definitiva, de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos. Un valor, pues, que justifica su consagración constitucional, con el efecto de orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos. Para llegar hasta aquí, la salvaguarda de la estabilidad presupuestaria ya supuso un instrumento imprescindible para lograr la consolidación fiscal que nos permitió acceder a la UEM y fue posteriormente recogida en normas de carácter legislativo. En el mismo sentido, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene como finalidad prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo en la zona euro, dando así confianza en la estabilidad económica de dicha zona y garantizando una convergencia sostenida y duradera de las economías de los Estados Miembros. La actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia a nuestra Constitución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo. Esta reforma del artículo 135 de la Constitución Española persigue, por tanto, garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con al UE y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país. ARTÍCULO ÚNICO El artículo 135 de la Constitución Española queda redactado como sigue: 1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. 2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario. 3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación al producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. 5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES 5

6 b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. 6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. Disposición adicional única. 1. La Ley Orgánica prevista en el artículo 135 de la Constitución Española deberá estar aprobada antes de 30 de junio de Dicha ley contemplará los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo Los límites de déficit estructural establecidos en el de la Constitución Española entrarán en vigor a partir de Disposición final única. La presente reforma del artículo 135 de la Constitución Española entrará en vigor el mismo día de la publicación de su texto oficial en el Boletín Oficial del Estado. Se publicará también en las demás lenguas de España". CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE ORGANIZACIONES EMPRESARIALES 6