TÍTULO PRELIMINAR -DISPOSICIONES GENERALES- OBJETO Y ÁMBITO SUBJETIVO

Transcripción

1 SEXTA CIRCULAR INFORMATIVA RELATIVA A LA LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: TÍTULO PRELIMINAR, TÍTULOS I y II (SALVO EL RÉGIMEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y RÉGIMEN DE CÓMPUTO DE PLAZOS QUE YA FUERON TRATADOS EN LA PRIMERA CIRCULAR). Publicación: Día 2 de octubre de 2015, BOE núm. 236 Entrada en vigor: Al año de su publicación en el BOE, el día 2 de octubre de No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a los dos años de la entrada en vigor de la Ley, esto es, el 2 de octubre de Fecha de esta ficha: 17 de octubre de 2016 Contenido de interés para las entidades locales: En la presente Circular pasaremos a ocuparnos de las principales novedades contenidas en el Título Preliminar y en los Títulos I y II (sin entrar en las materias referidas al régimen del silencio y del cómputo de plazos que, aunque están recogidas en el Título II de la Ley 39/2015, ya fueron objeto de estudio en la primera circular elaborada por este Servicio). TÍTULO PRELIMINAR -DISPOSICIONES GENERALES- OBJETO Y ÁMBITO SUBJETIVO El título preliminar, de disposiciones generales, se ocupa del ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. Entre las novedades, cabe señalar, la inclusión en el objeto de la Ley -art.1-, con carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones. 1.- Diferenciación de contenidos respecto de la Ley 30/1992: Como ya se ha venido comentado en anteriores circulares el contenido de la Ley 30/1992 queda ahora desdoblado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas (LPAC) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), El Legislador con esta opción ha pretendido ordenar por un lado las relaciones externas de la Administración con los ciudadanos y empresas a través de la Ley 39/2015, y por otra parte, las relaciones internas de las Administraciones entre sí a través de la Ley 40/2016. Ha regulando de forma separada y completa la organización administrativa por un lado, y el 1

2 procedimiento administrativo común por otro, objetivo, no obstante, que no se alcanza pues son varias las materias que quedan reguladas en ambas normas, por lo que es inevitable su interrelación (algunas de ellas de gran trascendencia para las entidades locales, como son la potestad sancionadora, la responsabilidad patrimonial, uso de medios electrónicos, etc.) No se encontrará ahora en la Ley 39/2015 sino en la Ley 40/2015 cuestiones como régimen de órganos administrativos -con cuestiones como la delegación de competencias, encomiendas de gestión, delegación de firma...-, órganos colegiados, causas de abstención y recusación, presupuestos del régimen de responsabilidad patrimonial y régimen sancionador. Se prevé -ámbito subjetivo, art.. 2- la aplicación de lo previsto en esta Ley a todos los sujetos comprendidos en el concepto de sector público institucional, si bien las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas y supletoriamente por la presente Ley. Es de reseñar la previsión contenida en el art. 1.2 de que sólo mediante Ley podrán establecerse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta norma, pudiéndose concretar reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Esta previsión no afecta a los trámites adicionales o distintos ya recogidos en las leyes especiales vigentes, ni a la concreción que, en normas reglamentarias, se haya producido de los órganos competentes, los plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, las formas de iniciación y terminación, la publicación de los actos o los informes a recabar, que mantendrán sus efectos. TÍTULO I -DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO- Capítulo I. La capacidad de obrar y el concepto de interesado. En cuanto a las especialidades, se hace extensiva por primera vez la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo -art. 3- a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley así lo declare expresamente. No hay cambio en el concepto tradicional de interesado, ya que el art. 4 lo define en similares términos a los contenidos en el art. 31 de la Ley 30/1992, recogiendo la ya tradicional distinción entre la titularidad de derechos subjetivos y la titularidad de intereses legítimos (pudiendo ser estos también colectivos, referidos a las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, en los términos que la Ley reconozca). En materia de representación -art. 5-, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito 2

3 exclusivo de las Administraciones Públicas, como son el apoderamiento apud acta, que ahora puede ser presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente, cuyo régimen se encuentra demorado por dos años. Se dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las Administraciones territoriales adherirse al del Estado, en aplicación del principio de eficiencia, reconocido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Recordamos que en virtud de la DF 7ª de la Ley la eficacia del precepto que regula el registro de apoderamientos se encuentra demorada por dos años. Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y en su defecto, con el que figure en primer término, por lo que no hay novedad alguna en este aspecto, ya que el art. 7 de la Ley 39/2015 mantiene la misma redacción que el art. 33 de la Ley 30/1992. Capítulo II. Identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo. Como una de las novedades más importantes de la Ley, se distingue entre identificación y firma. Con carácter general sólo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado. Así la identificación es suficiente para realizar cualquier actuación prevista en el ordenamiento jurídico, mientras que la firma debe ser obligatoriamente exigida por las Administraciones Públicas a los interesados para que estos puedan formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derecho, tal y como recoge el art de la Ley. Los sistemas de identificación y firma se relacionan en los arts. 9 y 10. Cada Administración decidirá de entre esos sistemas cuáles exige para la simple identificación y cuáles para la firma. Por ejemplo un Administración puede decidir que para la identificación se use el sistema de clave, pero para la firma exigir sólo certificados de fi4rmapudiendo coincidir o no. Los sistemas de identificación/ firma, aunque cabrían otros, son: los basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica (por ejemplo el DNI electrónico o los emitidos por la FNMT); los basados en certificados electrónicos de sello electrónico; o bien, los basados en sistemas de clave concertada o cualquier otro sistema que la Administración considere válido. Por otra parte, la firma absorbe la identificación, como se deriva del art.10.4 que dispone: Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo, su identidad se entenderá 3

4 ya acreditada mediante el propio acto de la firma. En cuanto a la firma, el art.10.1 establece que los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento. El apartado 2 del art. 10 puede inducir a cierta confusión pues cuando dice que en el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, parece dar a entender que todos los interesados pudieran optar, cuando lo cierto es que algunos están obligados a hacerlo a través de medios electrónicos por imponerlo el art. 14 de la Ley. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados. Debemos destacar que el art.12.1 reconoce que las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen. Y lo mismo sucede con el deber de asistencia en el uso de los medios electrónicos a los interesados, que se reconoce en el apartado 2 del mismo artículo. Ahora bien, esta asistencia se limita a los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del art.14 que así lo soliciten, mientras que este mismo derecho se reconoce con carácter general a las personas en el art. 13.b) de la Ley, lo que resulta algo contradictorio. Por último, y referido también a este deber de asistencia respecto de los interesados que no dispongan de medios electrónicos, el art.12.2, segundo párrafo, concreta que su identificación y firma por medios electrónicos podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. Surgen dudas de si este derecho y deber a ser asistido un ciudadano se ve afectado por la demora de efectos recogida en DF 7ª respecto del registro de empleados públicos habilitados. Una interpretación proclive al derecho al ciudadano a ser atendido nos conduce a entender que la demora de efectos no existe, quedando limitada estrictamente a la existencia del registro de empleados públicos habilitados. Y en el supuesto de que una Entidad Local preste esta asistencia consideramos necesario acreditar ante la Administración a la que se dirige la validez de esta identificación, al estar demorado el registro de habilitados, como cauce para garantizar la seguridad jurídica del asistido. TÍTULO II -DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS- Capítulo I. Normas generales de actuación I.- El art. 13 se refiere a los derechos de las personas, mientras que el art. 53 se refiere a los interesados en el procedimiento administrativo, por lo que se ha producido un desdoblamiento del 4

5 anterior art. 35 de la Ley 30/1992. De entre los derechos recogidos en el art 13 queremos destacar los siguientes: a) Derecho a comunicarse con la administración pública a través de un punto de acceso general electrónico, derecho que aparece demorado por DF 7ª. b) Derecho a ser asistidos en el uso de medios electrónicos (sobre su eficacia nos remitimos a lo comentado anteriormente sobre el art.12 de la ley). (...) d) Derecho al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con la legislación sobre transparencia. (...) g) Derecho a la obtención y utilización de medios de identificación y firma electrónica. (...) Del art. 53 destacamos, en cuanto supone una incidencia en la práctica diaria de las administraciones públicas, los derechos recogidos en los siguientes apartados: (...) c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. Y en el supuesto de que excepcionalmente deban presentarlos tendrán derecho los interesados a obtener una copia autenticada del mismo. (...) d) A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. (...) Ambos preceptos obligan a plantearse por las administraciones la documentación que exijan, simplificando ésta al máximo, lo cual conecta con la idea del Preámbulo de eliminación de cargas administrativas. El derecho del apartado d) se relaciona con el art. 28 que indica en el apartado 2 que no se estará obligado a aportar los documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, siempre que el interesado haya manifestado su consentimiento a que sean consultados o recabados. 5

6 Aquí la Ley 39 establece la presunción de que se autoriza la consulta, salvo que conste oposición expresa, o exista una ley que lo exija. No obstante y por efecto de la LO de Protección de Datos, que dispone para la cesión de datos el consentimiento expreso o norma legal que lo habilite, la Administración que deba aportar la documentación exige que quede constancia de que el interesado ha podido manifestar su oposición, para lo cual deberá reflejarse en el oportuno formulario. En cuanto a lo dispuesto en el apartado 3 del art. 28 relativo a los documentos a aportar por los interesados a cualquier Administración tampoco podrán requerírsele, aunque el interesado deberá indicar en qué momento y ante qué órgano presentó los documentos, debiendo la Administración recabarlos electrónicamente. La garantía efectiva de este derecho, que no está demorado, se consigue a través de la plataforma de intermediación de datos (SCSP), pudiendo las Entidades Locales adherirse voluntariamente a la plataforma establecida por la Administración General del Estado -DF 2ª -. Sobre la adhesión y uso de la plataforma, pueden consultarse los modelos elaborados al efectos por este servicio jurídico en la página web de la Diputación, jornada del 17 de octubre. II.- En este capítulo como novedad aparecen los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Conforme al art.14.2, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas, en todo caso y al menos los siguientes sujetos: a) las personas jurídicas; b) las entidades sin personalidad jurídica; c) quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria y, en todo caso los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional; d) quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración; e) los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público. Y como se deduce de la expresión al menos, el ámbito de los sujetos obligados a relacionarse por medios electrónicos no se agota en la norma citada, sino que es susceptible de ampliarse a otros sujetos. Esa ampliación no se exige que se verifique mediante una norma de rango legal sino que expresamente se permite a las Administraciones, que reglamentariamente puedan establecer la 6

7 obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. III.- La lengua de los procedimientos (art. 15: 1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella. En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. ) IV.- Régimen de registros. Se dispone la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro electrónico general interoperable e integrado, aunque la DF 7ª establece que las previsiones relativas al registro electrónico quedan demoradas por dos años. Existen dudas sobre si la demora afecta a la totalidad el artículo y cómo se coordina esa demora con la obligación para determinados sujetos de relacionarse electrónicamente con la Administración. En lo que se refiere a un cambio fundamental como es lo dispuesto en el art 16.4 por el que se impone que cualquier registro de una Administración pública funcione como registro de otra administración contamos con lo que dispone el Informe núm. 277/16, de fecha 16 de septiembre, de la Abogacía del Estado. Este Informe considera que la eficacia del art. 16 ha quedado demorada hasta el 2 de octubre de 2018, y que hasta entonces los registros continuarán rigiéndose por la normativa contenida en la Ley 30/1992 y en la Ley 11/2007. Así habría de entender que sigue vigente el art de la ley 30/92, y que aquellos municipios que no hubieran suscrito el oportuno convenio no tendrán la obligación de registrar escrito dirigidos a otras administraciones públicas. Los tradicionales registros pasan a ser oficinas de asistencia en materia de registros, y que permitirán a los interesados, en el caso que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel, las cuales se convertirán a formato electrónico para su incorporación al expediente administrativo electrónico y devueltos al interesado, sin perjuicio de que la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización. Entre las obligaciones de las nuevas oficinas de asistencia en materia de registros figura la de facilitar a los interesados el código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa a que se dirija la solicitud de iniciación del procedimiento y que necesariamente forma parte ahora de su contenido (art. 66.1). Debemos tener en cuenta que, aún con la demora de la DF 7ª, la Disposición Transitoria 4ª establece 7

8 las Administraciones Públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones, esto es, la Entidad que ya viniera cumpliendo con lo establecido en la Ley 11/2007 continuará con su Registro Electrónico. V. Archivo de documentos. En materia de archivos -art. 17- se introduce como novedad la obligación de cada Administración Pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento. Artículo cuya eficacia ha quedado igualmente demorada por dos años. VI. Características de los documentos emitidos por las Administraciones Públicas. Los documentos públicos administrativos deberán ser electrónicos. En cuanto a las características que deben reunir los documentos emitidos por las Administraciones Públicas para ser considerados válidos se recogen en el apartado 2 del art. 26, esto es: a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado. b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico. c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos. d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos. e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable. VII. El Régimen de validez y eficacia de las copias realizadas por la administración se regula en el art. 27 de la Ley, siendo consideradas copias auténticas de documento público o privado, cualquiera que sea su soporte, las realizadas por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que la ha realizado y su contenido. Cabe destacar que de acuerdo con lo dispuesto en el art 27.4 las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo, lo que resulta coherente con lo dispuesto en el art relativo a que los expedientes tendrán formato electrónico. 8

9 Las copias auténticas electrónicas de documentos en soporte papel, que tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales, se realizarán de acuerdo con lo previsto en el art b) y con la la especificación del art. 27.5, esto es, deberá quedar expresamente indicada su condición de copia auténtica electrónica en el propio documento. Destaca asimismo, la obligación de las Administraciones Públicas de contar con un registro u otro sistema equivalente que permita dejar constancia de los funcionarios habilitados para la realización de copias auténticas, de forma que se garantice que las mismas han sido expedidas adecuadamente, y en el que, si así decide organizarlo cada Administración, podrán constar también conjuntamente los funcionarios dedicados a asistir a los interesados en el uso de medios electrónicos, no existiendo impedimento a que un mismo funcionario tenga reconocida ambas funciones o sólo una de ellas. VIII. Aportación de documentos por los particulares Como ya se ha indicado al referirnos a los derechos de las personas del art. 13 y de los interesados del art. 53, con carácter general, se dispone que las Administraciones Públicas no deberán requerir documentos ya aportados por los interesados, elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo las excepciones contempladas en la Ley. Insistimos en que la Ley 39/15 presupone que existe el consentimiento del interesado en la cesión de datos, así en cualquier modelo deberá aparecer la posibilidad de que el interesado se opone o no a la cesión de datos, y si no se pone nada se entenderá que autoriza. IX.-En este capítulo se regulan también otros aspectos relevantes como: La obligación de colaboración con la Administración se establece en el art. 18, a cuyo tenor: 1. Las personas colaborarán con la Administración en los términos previstos en la Ley que en cada caso resulte aplicable, y a falta de previsión expresa, facilitarán a la Administración los informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias ). O respecto de la comparecencia personal ante la Administración, que la Ley prevé en su art. 19: 1. La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley. ). Esta circular ha sido elaborada por el personal del Servicio de Asistencia Jurídica a Municipios. 9