Exposición de Motivos

Transcripción

1 QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 139 DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y 3-B DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, A CARGO DEL DIPUTADO OMAR FAYAD MENESES, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI El suscrito, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que confiere la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de este pleno la presente iniciativa de decreto de reformas de los párrafos segundo, cuarto y quinto de la fracción VI del artículo 139 de la Ley del Impuesto sobre la Renta; y primero y segundo del artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal, de conformidad con la siguiente Exposición de Motivos En las últimas décadas, la dinámica social y económica del país ha traído una serie de consecuencias para el orden fiscal y hacendario nacional. La multiplicación de la economía informal y el ambulantaje se ha hecho permanente, generando un serio problema de competencia desleal frente a la economía formal y consecuentemente, se ha establecido una condición desigual entre aquellos ciudadanos que desde un trabajo formal, cumplen con sus obligaciones de contribuir al gasto público, y quienes se encuentran al margen de la ley en este rubro. Varios han sido los mecanismos para buscar mejorar la recaudación en todos los niveles de la administración pública. Por ejemplo, en 1997 se realizaron reformas al artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal y a la Sección III del Capítulo VI del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta; a la Sección III del Capítulo VI del Título IV, "Del Régimen de Pequeños Contribuyentes", de la Ley del Impuesto sobre la Renta, donde se regulan los elementos de este impuesto, en relación con dichos sujetos. En la Ley de Coordinación Fiscal fue modificado el segundo párrafo del artículo 2, en el que se exceptúa de la recaudación federal participable la correspondiente a los pequeños contribuyentes que las entidades incorporen al Registro Federal de Contribuyentes, ya que también se adiciona el artículo 3-B, que en ese decreto señalaba que los municipios de los estados y el Distrito Federal participarían de la recaudación que se obtenga de los pequeños contribuyentes. Dichas reformas entraron en vigor a partir de 1998, por lo que desde entonces los municipios tienen facultad de verificar que los pequeños contribuyentes se encuentren incorporados al Registro Federal de Contribuyentes, siempre que medie la celebración de un convenio entre la federación y la entidad federativa correspondiente. Los estados debían firmar con la federación el anexo 3 del convenio de colaboración administrativa para acceder al incentivo que señala la Ley de Coordinación. Entre 1998 y 2000, Aguascalientes, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Chihuahua, Durango, Guerrero, Jalisco, estado de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas firmaron ese anexo en favor de sus municipios. Para diciembre de 1999, fue publicada una nueva reforma del artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal, quedando vigente el texto del precepto a partir del 1 de enero de 2000, de la siguiente manera: Los municipios de los estados y el Distrito Federal participaran con el 80 por ciento de la recaudación que se obtenga de los contribuyentes que tributen en la Sección Tercera del Capítulo VI del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta, que a partir del 1 de enero de 2000 se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes como resultado de actos de verificación de las autoridades municipales. La federación establecerá los mecanismos administrativos para que se formalice la aceptación del municipio para la aplicación de la presente disposición, los términos y formas para realizar los actos de verificación a contribuyentes sin registro, así como para coadyuvar con la federación en la detección y fiscalización de contribuyentes que tributen en este régimen.

2 Los municipios recibirán esta participación durante todos los ejercicios fiscales en que los contribuyentes que las generen permanezcan en dicho régimen, domiciliados en su localidad. Asimismo, podrán convenir con los gobiernos de los estados la coadyuvancia de estos últimos, en cuyo caso los municipios participarán de 75 por ciento de la recaudación que se obtenga de los contribuyentes que tributen en la Sección Tercera del Capítulo VI del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta que a partir del 1 de enero de 2000 se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes como resultado de actos de verificación de las autoridades municipales, los estados con 10 por ciento y la federación con 15 por ciento de dicha recaudación. Esta participación se distribuirá directamente con base en el impuesto pagado por el contribuyente domiciliado en su localidad y se liquidará en el mes siguiente al del pago de las contribuciones. De conformidad con esta reforma, sólo 14 de los 22 estados que habían firmado el anterior convenio de coordinación, modifican el anexo 3, a fin de cumplimentar con el nuevo texto del artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal. Dichos estados fueron Aguascalientes, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas. A partir de esta modificación, los municipios pueden llevar a cabo la verificación de que "los pequeños contribuyentes" estén inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes, y constatar que éstos estén cumpliendo con sus obligaciones de pago, motivo por el cual además de incrementarse la participación que les correspondía de la recaudación. Así las cosas, con la celebración de este anexo y en el contexto de la Ley de Coordinación Fiscal, tanto la federación como los municipios coadyuvan en el combate del comercio informal a través de la promoción de la colaboración administrativa de las autoridades locales y del Distrito Federal, en la incorporación al Registro Federal de Contribuyentes de las personas que realizan actividades dentro de ese tipo de economía, denominados "pequeños contribuyentes", lo cual dio lugar a la celebración de un anexo al convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal. Pero a pesar de que la mayoría de los estados, en una y otra etapa firmaron el anexo 3, la gran mayoría de los municipios no llevaron a cabo las atribuciones delegadas, en virtud del costo administrativo que para ellos representaba y el poco beneficio que obtenían, pues si bien la ley y el anexo refiere de una participación de 80 por ciento de lo que recaude la federación por los "pequeños contribuyentes" que por sus acciones de verificación se inscriban en el Registro Federal de Contribuyentes, estos sujetos realmente no pagaban el impuesto, por lo que es posible decir que los municipios después de hacer campañas de verificación y de desgastarse políticamente, percibirán un incentivo de 80 por ciento de nada, ya que el comercio informal no pagaba sus contribuciones. Por esto, los municipios, a través de los estados, solicitaron mayores atribuciones en materia de "los pequeños contribuyentes", conscientes de la importancia, no sólo de obtener mayores ingresos, sino de la posibilidad de mantener regulado y controlado el comercio informal. A finales de 2002 se reformó la Ley del Impuesto sobre la Renta, vigente a partir del 1 de enero de 2003, señalando en la fracción VI, tercer párrafo, del artículo 139 lo siguiente: Los pagos a que se refiere esta fracción se enterarán ante las oficinas autorizadas de la entidad federativa en la cual el contribuyente obtenga sus ingresos, siempre que dicha entidad federativa tenga celebrado convenio de coordinación para administrar el impuesto a que se refiere esta sección. En el caso de que la entidad federativa en donde obtenga sus ingresos el contribuyente no celebre el citado convenio o este se dé por terminado, los pagos se enterarán ante las oficinas autorizadas por las autoridades fiscales federales. Es decir, "los pequeños contribuyentes" a partir de 2003 pueden efectuar los pagos del ISR en las entidades federativas donde obtengan sus ingresos, siempre que dichas entidades celebren convenio de coordinación para administrar dicho impuesto, lo cual genera que una vez más se modifique el anexo 3 al convenio de colaboración administrativa.

3 De tal suerte, durante 2003, los estados, con excepción de Campeche y el estado de México, firman un nuevo anexo 3, derogando el anterior, en el cual se establece que los estados directamente, es decir ya no por conducto de los municipios, como se señalaba en los anteriores anexos, ejercerán las funciones operativas de administración de los ingresos derivados del impuesto sobre la renta, tratándose de "los pequeños contribuyentes"; señalándose también que estas funciones operativas consisten en la verificación para la inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes; y la recaudación, comprobación, determinación y cobro en los términos de la legislación federal aplicable y a lo dispuesto en el propio anexo. Además de ampliarse las funciones operativas que tenían los estados, el incentivo en este anexo se convierte en 100 por ciento para los estados, de la recaudación correspondiente al impuesto sobre la renta, su actualización, recargos, multas, honorarios por notificación, gastos de ejecución y la indemnización correspondiente, de conformidad con lo que establece la cláusula undécima del nuevo anexo 3. Si bien en este último anexo 3 vigente para la mayoría de las entidades se establece que éstos y no los municipios recibirán como incentivo 100 por ciento por las funciones realizadas sobre "los pequeños contribuyentes", es importante señalar, como se ha mencionado, que el artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal, no se ha modificado y que en ningún momento, el anexo de un convenio puede modificar una ley federal, aprobada por el Congreso de la Unión. Es decir, aun cuando los estados hayan celebrado un convenio con la federación para asumir todas las funciones operativas del impuesto sobre la renta con respecto a "los pequeños contribuyentes", los municipios, de conformidad con el artículo 3-B de la Ley de Coordinación también tienen facultad de llevar a cabo actos de verificación a contribuyentes sin registro, así como para coadyuvar con la federación en la detección y fiscalización de "los pequeños contribuyentes", y obtener, por tanto, 80 por ciento de la recaudación que se obtenga de los contribuyentes que a partir del 1 de enero de 2000 se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes como resultado precisamente de los actos de verificación de las autoridades municipales. Es evidente que aun cuando el artículo 3-B vigente no habla de la celebración de ningún convenio, sí señala que la federación establecerá los mecanismos administrativos para que se formalice la aceptación del municipio para que se logre dicha verificación, lo cual ciertamente se materializaba precisamente en el anexo 3 anterior al vigente y que actualmente no existen ya que no han sido sustituidos por otros, para que los municipios lleven a cabo dichas atribuciones. Tales mecanismos podrían formalizarse a través de convenios celebrados directamente entre la federación y los municipios, como sucede con los anexos 1 y 11 del propio convenio de colaboración administrativa. Lo anterior, puede reforzarse con las últimas reformas hechas a la Ley del Impuesto sobre la Renta, publicadas el 31 de diciembre de 2003, en las que en el transitorio se señala que la federación deberá establecer estímulos tanto para el estado como para los municipios por la ampliación de la base de contribuyentes, que se puede presumir, se da precisamente por los actos de verificación que se lleven a cabo ya sea con fundamento en el 3-B de la Ley de Coordinación, para los municipios y del anexo 3 (cláusula segunda) para los estados. Además, en el segundo párrafo del mismo transitorio se establece que los estados y municipios que celebren el convenio recibirán una participación de 100 por ciento de la recaudación del ISR de "los pequeños contribuyentes", el cual será distribuido en partes iguales, lo que, ya comentábamos, abre la posibilidad de que también los municipios celebren convenios con la federación sobre este tema. Todo lo anterior nos arroja como resultado el hecho de que los estados han modificado los términos del anexo 3 del convenio de colaboración administrativa, para atribuirse todas las facultades operativas administrativas del impuesto sobre la renta de "los pequeños contribuyentes", dejando fuera a los municipios, trayendo lamentables consecuencias para la de por sí limitadas capacidades fiscales y presupuestarias de los municipios de todo el país.

4 Siguiendo el fundamento de la jerarquía del orden normativo, ningún instrumento de orden administrativo como el anexo del convenio señalado, puede reformar o modificar un precepto de una ley aprobada por el Congreso de la Unión, como sucede con el artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal, que otorga atribuciones de verificación a los municipios en materia del impuesto sobre la renta. La presente iniciativa pretende reformar el artículo 139, fracción VI, párrafos segundo, cuarto y quinto, de la Ley del Impuesto sobre la Renta para incluir de manera específica la atribución de los municipios para participar de la recaudación de las contribuciones del régimen de "pequeños contribuyentes", debiendo los ayuntamientos solicitar a la federación el establecimiento de los mecanismos a que hace referencia el propio artículo 3-B de la Ley de Coordinación, es decir, la celebración del convenio respectivo entre dichos órdenes de gobierno. De igual forma, se propone la adecuación al artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal para atribuir a los municipios la posibilidad de participar de 100 por ciento de la recaudación que se obtenga de los contribuyentes que tributen en la Sección Tercera del Capítulo VI del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta que a partir del 1 de enero de 2000 se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes como resultado de actos de verificación de las autoridades municipales, lo anterior como incentivo por participar en la realización de los actos de verificación a contribuyentes sin registro, así como para coadyuvar con la federación en la detección y fiscalización de contribuyentes que tributen en este régimen. Asimismo, se establece la posibilidad de que en el caso de que existan municipios que no hayan celebrado los instrumentos de coordinación con la federación para ejercer estas atribuciones, se puede convenir entre la federación y las entidades federativas, tal participación, en cuyo caso, los estados participarían con 50 por ciento y los municipios con el otro 50 por ciento de dicha recaudación. Sin duda, el ánimo de estas reformas, es contribuir a fortalecer el desarrollo de un verdadero federalismo fiscal. La necesidad de redistribuir las competencias tributarias entre los órdenes de gobierno es imperante y ha sido tema de la agenda legislativa por largos años; sin embargo, los resultados hasta ahora alcanzados siguen dejando con una gran desigualdad las posibilidades de disponer recursos entre la federación y los estados, más aún, los municipios son especialmente relegados de la disponibilidad de fuentes de recursos propios y su participación de los recursos estatales y federales son muy limitadas. Por lo expuesto, y con fundamento en lo dispuesto en las fracciones II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y del artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de este pleno la presente Iniciativa de reformas de los artículos 139, fracción VI, párrafos segundo, cuarto y quinto, de la Ley del Impuesto sobre la Renta; y 3-B, párrafos primero y segundo, de la Ley de Coordinación Fiscal, en materia de pequeños contribuyentes Artículo Primero. Se reforman los párrafos segundo, cuarto y quinto de la fracción VI del artículo 139 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para quedar como sigue: Artículo 139. I. a V. VI. Los pagos a que se refiere esta fracción, se enterarán ante las oficinas autorizadas de los municipios de la entidad federativa en la cual el contribuyente obtenga sus ingresos, siempre que dichos municipios tengan celebrado convenio de coordinación para administrar el impuesto a que se refiere esta sección. En el caso de que los municipios en donde obtenga sus ingresos el contribuyente no celebre el citado convenio o éste se dé por terminado, los pagos podrán enterarse ante las oficinas autorizadas de la entidad federativa en la

5 cual el contribuyente obtenga sus ingresos, siempre que dicha entidad federativa tenga celebrado convenio de coordinación para administrar el impuesto a que se refiere esta sección o, en su caso, se enterarán ante las oficinas autorizadas por las autoridades fiscales federales. El Servicio de Administración Tributaria y, en su caso, los municipios y las entidades federativas con que se celebre convenio de coordinación para la administración del impuesto establecido en esta sección podrán ampliar los periodos de pago, a bimestral, trimestral o semestral, tomando en consideración la rama de actividad o la circunscripción territorial, de los contribuyentes. Los municipios y las entidades federativas con que se celebre convenio de coordinación para la administración del impuesto establecido en esta sección podrán estimar el ingreso gravable del contribuyente y determinar cuotas fijas para cobrar el impuesto respectivo. Artículo Segundo. Se reforman los párrafos primero y segundo, y se adiciona uno último al artículo 3-B de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue: Artículo 3-B. Los municipios de los estados y el Distrito Federal participarán con 100 por ciento de la recaudación que se obtenga de los contribuyentes que tributen en la Sección Tercera del Capítulo VI del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta que a partir del 1 de enero de 2000 se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes como resultado de actos de verificación de las autoridades municipales y del Distrito Federal. La federación establecerá los mecanismos administrativos para que se formalice la aceptación del municipio para la aplicación de la presente disposición, los términos y formas para realizar los actos de verificación a contribuyentes sin registro, así como para coadyuvar con la federación en la detección y fiscalización de contribuyentes que tributen en este régimen. Los municipios recibirán esta participación durante todos los ejercicios fiscales en que los contribuyentes que las generen permanezcan en dicho régimen, domiciliados en su localidad. Cuando en una entidad federativa existan municipios que no hayan convenido con la federación sobre lo contenido en este artículo, los gobiernos del los estados podrán convenir con la federación la coadyuvancia de éstos, en cuyo caso, los estados participarán de 50 por ciento de la recaudación que se obtenga de los contribuyentes que tributen en la Sección Tercera del Capítulo VI del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta que a partir del 1 de enero de 2000 se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes como resultado de actos de verificación de las autoridades estatales, y los municipios con 50 por ciento de dicha recaudación. En materia de coordinación fiscal sobre la recaudación que se obtenga de los contribuyentes que tributen en la Sección Tercera del Capítulo VI del Título IV de la Ley del Impuesto sobre la Renta que a partir del 1 de enero de 2000 se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes, no podrán celebrarse entre la federación y los estados convenios ni acuerdos, así como anexos o adenda de éstos que se opongan a lo dispuesto en este artículo. Transitorios Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Segundo. Quedan derogadas todas las disposiciones que contravengan al presente decreto. Tercero. La federación y los municipios contarán con un plazo de 60 días a partir de la vigencia de este decreto para establecer los convenios de coordinación administrativa a efecto de cumplir lo establecido en él.

6 Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de abril de Diputado Omar Fayad Meneses (rúbrica)