Economías de Mercado?... to be or not to be

Transcripción

1 Economías de Mercado?... to be or not to be Protocolo de Adhesión de la RPC a la OMC Dumping Subsidios Dr. Alonso P. Ferrando 20 de Septiembre 2016 Día de la Exportación Los nuevos desafíos iei Instituto de Estrategia Internacional

2 Antecedentes 1. China se convirtió en miembro de la OMC el 11/12/ El proceso de adhesión de China a la OMC se negoció a través de un Grupo de Trabajo. 3. En estas negociaciones China contrajo importantes compromisos que se incluyeron en su Protocolo de Adhesión (PdA) y anexos jurídicamente vinculantes. 4. China se comprometió: a atenerse a las normas y obligaciones del sistema de la OMC; a sus políticas en pro de la competencia ylano discriminación; a conceder acceso al mercado a los bienes y servicios importados y a promover la transición hacia una economía de mercado.

3 Antecedentes EXPO USD 266 Mil Millones EXPO USD Mil Millones 6 to Exportador Mundial 1 er Exportador Mundial (2012) 780% T.C.P.A. 17% Participación 4,4% Comercio Mundial Participación 12,5% Comercio Mundial 184%

4 Protocolo de Adhesión de China a la OMC 1. En su Protocolo de Adhesión (PdA), China reconoce que NO es una economía de mercado. 2. También reconoce que necesitará un plazo razonable para realizar los cambios necesarios para convertirse en economía de mercado. 3. Por tanto, se permitió al resto de Miembros que aplicase su propia legislación para determinar si China clasificaría o no como economía de mercado. Pero Qué implica ser una economía de mercado? 4. En un mundo con recursos limitados, cada sociedad enfrenta el problema económico de decidir, qué, cómo, cuánto y para quién producir.

5 Economía de Mercado La economía de mercado no es una ideología. Básicamente, se refiere a la organización y asignación de los recursos, y cómo el libre juego de la oferta y la demanda interviene en el consumo de bienes y servicios. Pero también requiere una determinada intervención del estado para corregir o mejorar posibles efectos negativos y garantizar un acceso general mínimo a ciertos bienes y servicios. No existe un consenso generalizado a nivel teórico, acerca de cuál sería el nivel de la intervención del Estado. Sí existe cierto consenso en las principales características de una economía de mercado: la propiedad privada; la libertad de prensa y de opción; el propio interés ( mano invisible ); la libre competencia; un sistema de mercados y precios; y un rol limitado del estado.

6 Economía de Mercado (II) La Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD) define la economía de mercado como una economía en la que las fuerzas del mercado determinan, de manera predominante, los niveles de producción, consumo, inversión y ahorro sin intervención del gobierno. En contraste UnaeconomíaqueNO es de mercado se la describe como aquella en la cual el gobierno determina, a gran escala, la actividad económica por medio del planeamiento central. En esta economía, el sector público toma las principales decisiones que afectan la demanda y oferta, interviniendo en las metas de producción, los precios, costos, asignación de inversiones, materias primas, nivel de empleo y comercio internacional.

7 Lo hecho por China. 15 años después del ingreso de China a la OMC, se reconoce que ha logrado grandes avances paraconvertirseenunmercadomás abierto y en el intento de reducir la intervención estatal. Desde antes de la entrada a la OMC, China ya había iniciado un programa de apertura y liberalización (1978 con Deng Xiaoping). Los puntos mas destacados son: Una extensa desregulación de precios (en particular en los bienes de primera necesidad). Cierto grado de privatización. Cierto grado de apertura alainversión extranjera (ZEE, estatuto inversión extranjera, etc.). de Cierto grado de apertura al comercio exterior (el promedio de los aranceles NMF en 2015 fue de 9,5%, en productos agrícolas fue de 14,8% y en bienes no agrícolas de 8,6%)

8 . No es suficiente Sin embargo, no ha sido suficiente como para considerar a China una economía de mercado. Se mencionan algunas limitantes: Las privatizaciones se hicieron con mucha opacidad (compras a precios muy inferiores a su valor de mercado) y actualmente generan subsidios. El comercio exterior sigue estando sujeto a reglas de carácter no arancelario y se incentivan las exportaciones. El Ministerio de Comercio (MOFCOM) coordina los precios de exportación de ciertos sectores. El Estado mantiene el control absoluto en industrias consideradas como estratégicas: aeronáutica, industrias básicas (petroquímica, etc.). En otras industrias, consideras pilares, el Estado participa en un 40 o 50% (el 75% de las empresas que cotizan en bolsa son estatales). La inversión extranjera tiene todo tipo de restricciones y exige una gran reglamentación. El mercado laboral sigue restringido por la presencia (un poco mas flexible) del sistema hukou.

9 . No es suficiente (II) Existe planificación industrial (además de la planificación a nivel macroeconómico) donde el Gobierno promueve el desarrollo de sectores clave para la economía mundial (acero) e impone restricciones en el numero de productores. Las exportaciones de ciertos productos (agrícolas y materias primas) está reservada a empresas comercializadoras del Estado o a empresas comercializadoras privadas pero aprobadas por el Estado. En las materias primas también fija cuotas de exportación. No respeto su compromiso (PdA) de limitar sus derechos de exportación a ciertas materias primas y a determinadas tasas (Panel perdido contra USA). Se otorgan subsidios a la producción mediante concesiones fiscales (tasas mas bajas, rebajas en impuestos, venta materia primas a precios preferenciales, etc.) y créditos blandos (los 4 mayores bancos son estatales). China continua aplicando controles de precios a bienes y servicios considerados de importancia directa para su economía y los medios de subsistencia de la población. El control es a nivel central como provincial y/o municipal.

10 Economía de Mercado antidumping Pero si China es o no una economía de mercado no le interesa a la OMC; de hecho, la OMC carece de normas para definir qué constituye una economía de mercado o cómo esta debe funcionar. Qué IMPORTA? Lo que importa a los miembros de la OMC, básicamente, es en qué medida los precios de las exportaciones chinas reflejan la influencia de la intervención estatal. Para qué IMPORTA? La condición de economía de mercado reviste importancia sólo cuando los socios comerciales de China inicien investigaciones antidumping o antisubvenciones para aplicar derechos compensatorios frente a importaciones desde China en condiciones de competencia desleal.

11 La verdadera relevancia del tema Tanto el GATT como la OMC prevén la posibilidad de que sus miembros emprendan medidas contra el dumping la práctica de exportar un producto a un precio más bajo que el cobrado normalmente en el mercado nacional ( valor normal ) afinde defender sus industrias nacionales. La norma establece 3 metodologías para determinar el valor normal (precios domésticos, precios de exportación a terceros países y precios a partir de los costos). PERO cuando un país tiene una economía de No mercado (caso CHINO), la determinación del valor normal no se puede efectuar con la información de sus precios domésticos y es necesario acudir a las otras metodologías, como la del país sustituto.

12 La verdadera relevancia del tema Derecho antiduming antes y después de reconocer a China como economía de mercado Margen Dumping Pérdida de protección Margen Dumping

13 Protocolo de Adhesión: Artículo 15 QUÉ DICE EL PROTOCOLO? El Artículo 15 del Protocolo de Adhesión de China a la OMC establece que: El país importador debe utilizar los precios y costos de China, si los productores chinos sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en su sector prevalecen las condiciones de una economía de mercado. Si no lo pueden demostrar, entonces el país importador podrá utilizar una metodología que no se base en una comparación directa con los precios internos o los costos en China. Nótese que, de acuerdo al Protocolo, la cargadelapruebarecae sobre los productores yexportadoresdechina.

14 Apartado a) del Artículo 15 Comparabilidad de los precios para determinar las subvenciones y el dumping a) Para determinar la comparabilidad de los precios, de conformidad con el artículo VI del GATT de 1994 y el Acuerdo Antidumping, el Miembro de la OMC importador utilizará o bien los precios o los costos en China de la rama de producción objeto de la investigación, o una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China, sobre la base de las siguientes normas: i. Si los productores sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en la rama de producción que produce el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto, el Miembro de la OMC utilizará los precios o costos en China de la rama de producción sometida a investigación para determinar la comparabilidad de los precios; ii. El Miembro de la OMC importador podrá utilizar una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China si los productores sometidos a investigación no pueden demostrar claramente que prevalecen en la rama de producción que produce el producto similar las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción yla venta de tal producto.

15 Apartado a) del Artículo 15 Comparabilidad de los precios para determinar las subvenciones y el dumping a) Para determinar la comparabilidad de los precios, deconformidad con el artículo VI del GATT de 1994 y el Acuerdo Antidumping, el Miembro de la OMC importador utilizará o bien los precios o los costos en China de la rama de producción objeto de la investigación, o una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China, sobre la base de las siguientes normas:

16 Apartado a) del Artículo 15 Comparabilidad de los precios para determinar las subvenciones y el dumping a) Para determinar la comparabilidad de los precios, de conformidad con el artículo VI del GATT de 1994 y el Acuerdo Antidumping, el Miembro de la OMC importador utilizará o bien los precios o los costos en China de la rama de producción objeto de la investigación, o una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o loscostosenchina,sobre la base de las siguientes normas: i. Si los productores sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en la rama de producción que produce el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto, el Miembro de la OMC utilizará los precios o costos en China de la rama de producción sometida a investigación para determinar la comparabilidad de los precios; ii. El Miembro de la OMC importador podrá utilizar una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China si los productores sometidos a investigación no pueden demostrar claramente que prevalecen en la rama de producción que produce el producto similar las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción yla venta de tal producto.

17 Apartado d) del Artículo 15 El Artículo 15 del Protocolo de Adhesión en su apartado d) hace referencia que luego de un período de 15 años (al 11 de diciembre de 2016) China podría (o no) ser considerada automáticamente economía de mercado veamos d) Una vez que China haya establecido, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que tiene una economía de mercado, se dejarán sin efecto las disposiciones del apartado a) siempre que la legislación nacional del Miembro importador contenga criterios de economía de mercado en la fecha de la adhesión. En cualquier caso, las disposiciones del apartado a) ii) expirarán una vez transcurridos 15 años desde la fecha de la adhesión.

18 Apartado a) ii QUE SE ELIMINARIA EL 11 DE DICIEMBRE DE 2016? ii. El Miembro de la OMC importador podrá utilizar una metodología que no se base en una comparación estrictaconlospreciosinternosoloscostosenchina si los productores sometidos a investigación no pueden demostrar claramente que prevalecen en la rama de producción que produce el producto similar las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto.

19 Protocolo de Adhesión: Artículo 15 Luego, el Artículo 15 del Protocolo de Adhesión en su apartado d) hace referencia que luego de un período de 15 años (al 11 de diciembre de 2016) China podría (o no) ser considerada automáticamente economía de mercado veamos d) Una vez que China haya establecido, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que tiene una economía de mercado, se dejarán sin efecto las disposiciones del apartado a) siempre que la legislación nacional del Miembro importador contenga criterios de economía de mercado en la fecha de la adhesión. En cualquier caso, las disposiciones del apartado a) ii) expirarán una vez transcurridos 15 años desde la fecha de la adhesión. Además, en caso de que China establezca, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que en una rama de producción o en un sector determinado prevalecen unas condiciones de economía de mercado, dejarán de aplicarse a esa rama de producción o sector las disposiciones del apartado a) referentes a las economías que no son de mercado.

20 Protocolo de Adhesión: Artículo 15 Qué es lo que finalmente quedará? Comparabilidad de los precios para determinar las subvenciones y el dumping a) Para determinar la comparabilidad de los precios, de conformidad con el artículo VI del GATT de 1994 y el Acuerdo Antidumping, el Miembro de la OMC importador utilizará o bien los precios o los costos en China de la rama de producción objeto de la investigación, o una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China, sobre la base de las siguientes normas: i. Si los productores sometidos a investigación pueden demostrar claramente que en la rama de producción que produce el producto similar prevalecen las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto, el Miembro de la OMC utilizará los precios o costos en China de la rama de producción sometida a investigación para determinar la comparabilidad de los precios; ii. El Miembro de la OMC importador podrá utilizar una metodología que no se base en una comparación estricta con los precios internos o los costos en China si los productores sometidos a investigación no pueden demostrar claramente que prevalecen en la rama de producción que produce el producto similar las condiciones de una economía de mercado en lo que respecta a la manufactura, la producción y la venta de tal producto.

21 Protocolo de Adhesión: Artículo 15 Diferentes interpretaciones Existe un amplio consenso en que el artículo 15 del PdA es ambiguo y poco claro. Es por ello que existe un acalorado debate que ofrece diferentes interpretaciones Qué está claro? Que se elimina el apartado a) ii) el 11 de diciembre de O sea, que el Miembro importador no utilizará una metodología alternativa a la comparación estricta con los precios chinos si los productores chinos sujetos a investigación no pueden demostrar claramente que su rama de producción no opera como economía de mercado. Que esta cláusula de expiración solo se refiere específicamente al apartado a) ii) del PdA. El resto del apartado a) se mantiene.

22 Protocolo de Adhesión: Artículo 15 Diferentes interpretaciones Qué temas generan la discusión? El poder seguir utilizando o no una metodología alternativa. Hay diferentes opiniones que han cuestionado el que los miembros de la OMC puedan seguir aplicando una metodología diferente (en las investigaciones antidumping contra China) si no se la reconoce como una economía de mercado. Quién tiene la carga de la prueba de probar que el sector bajo investigación reúne las condiciones o no de economía de mercado? O los productores chinos o la Autoridad Investigadora del país importador. Algunos consideran que luego de eliminarse el apartado a) ii del artículo 15, la cargadelapruebaparaestablecerquenoexistencondicionesdemercadoen la industria bajo investigación debe ser el país importador y, en este caso se podría seguir utilizando una metodología alternativa (de no mercado). Otros piensan que en el texto no hay un pronunciamiento especifico en este sentido.

23 Protocolo de Adhesión: Artículo 15 Ambigüedad intencionada? La ambigüedad del artículo 15 parece haber sido intencionada y refleja un compromiso entre EEUU y China en la mesa de negociaciones previas a la adhesión de China a la OMC. En la versión original del apartado d) del artículo 15, la cláusula de expiración se aplicaba a la totalidad del apartado a). El compromiso final estableció el plazo únicamente para un apartado específico: el apartado a), inciso ii). El debate actual representa un antiguo desacuerdo que no pudo resolverse en el momento de la adhesión de China a la OMC. El Protocolo sirvió para introducir disposiciones temporales que se iban a aplicar durante la transición china hacia una economía de mercado eficaz, brindando al resto de Miembros la posibilidad de aplicar medidas antidumping contra China, especialmente por la influencia de su Estado de distorsionar precios y costos. El trato de país sin economía de mercado otorgado a China podría haber terminado en cualquier momento si China hubiese demostrado la prevalencia de las condiciones de economía de mercado conforme a los criterios establecidos en la legislación nacional de los miembros de la OMC.

24 Protocolo de Adhesión: Artículo 15 Diferentes interpretaciones Obviamente para China el 11 de dic de 2016 automáticamente china pasara a ser una economía de mercado y exigirá que sea tratada como tal en las investigaciones antidumping. Para otros países que aun no reconocieron a china como economía de mercado (caso EEUU, UE, India, etc.) después de 2016 se seguirá teniendo una norma (el resto del apartado a)) que seguirá regulando la forma de calcular el valor normal de un producto investigado por dumping.. Por lo que no habría una terminación automática. Estos países se basan en los precedentes de la OMC: la interpretación de sus Acuerdos debe realizarse bajo los principios de interpretación de la Convención de Viena, cuya primera pauta de interpretación es la interpretación literal del tratado, la cual da la posibilidad de tratar a China como economía de NO mercado. Como la norma general subsiste, no existe obligación alguna, luego de diciembre de 2016, de tratar a China como economía de mercado. A partir de dic 2016 no podrá recurrirse a la metodología de país sustituto automáticamente. El uso de tal metodología quedará condicionada a que los productores nacionales demuestren que sigue siendo idónea ya que la industria bajo análisis continúa operando en condiciones de economía de no mercado.

25 Protocolo de Adhesión: Artículo 15 Apartado d) Dijimos que el apartado d) del Artículo 15 del PdA eliminaba el apartado a) ii en diciembre de Pero además, el apartado d) establece 2 supuestos para dejar sin efecto todo el apartado a) en su integridad, lo que necesariamente incluye al apartado a) i). 1. El primero es aplicable para toda China (primera oración del apartado d), toda vez que el Miembro importador efectivamente contaba con criterios de economía de mercado en la fecha de adhesión de China a la OMC, el apartado a) se dejará sin efecto una vez que China haya establecido, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que tiene una economía de mercado. 2. Conforme al segundo, aplicable exclusivamente para una rama de producción nacional china (última oración del apartado d) ), dejará de aplicarse el apartado a) una vez que China establezca, de conformidad con la legislación nacional del Miembro de la OMC importador, que en una rama de producción o en un sector determinado prevalecen unas condiciones de economía de mercado.

26 Protocolo de Adhesión: Artículo 15 Posible Interpretación

27 Las 3 dimensiones del debate 1. LEGAL: esta dimensión gira entorno a la cuestión de cómo debe ser interpretado el Protocolo de Adhesión de China a la OMC, y si esto implica que a China se le debe o no otorgar la condición de economía de mercado el 11 de diciembre de ECONOMICA: esta segunda dimensión se relaciona al impacto económico que significa que China sea una economía de mercado, tanto para el mercado laboral como para las empresas de los países importadores. 3.POLITICA: esta dimensión hace referencia a la decisión de no considerar a China como economía de mercado y cómo esto afectaría a la relación con China en el marco de la Asociación Estratégica Integral que hay con los países de la región.

28 Escenarios posibles luego del 11 de diciembre de 2016 China: será economía de mercado automáticamente? SI SI, pero algunos precios y costos nacionales están distorsionados NO NO, pero los precios del productor/empresa exportadora no están distorsionados Se aplica la metodología de la OMC. Se utilizan los costos y los precios de China. No habría base jurídica para utilizar datos de un tercer país (sustituto) Se analiza caso por caso y se podría utilizar metodología de ajustes de costos, que implica ajustar los costos de producción en el mercado interior del exportador (China) Salvo que se cumpla apartado d), se utiliza una metodología de país análogo, que implica analizar los precios de un mercado similar que sea economía de mercado Se le otorga exclusivamente un trato de economía de mercado luego de analizar precios y costos en el mercado del productor/expor tador. Metodología OMC Fuente: Elaboración propia en base al Parlamento Europeo

29 En resumen La OMC no define qué se entiende por economía de mercado ni cómo debe funcionar, sino que permite que el resto de los Miembros den o no dicha condición al país exportador, en este caso a China. El texto del Art. 15 del Protocolo de Adhesión posee ambigüedades. Por un lado, permite que después de finalizado el período de transición de 15 años puede haber algunas circunstancias en las que se permita que una autoridad investigadora utilice metodologías de economías que no son de mercado (ej. país sustituto). Por otro lado, dicho texto no brinda ninguna guía sobre cuales podrían ser estas circunstancias. Lo que sí esta claro es que el 11 de diciembre de 2016 expirará el apartado a) (ii) del Art. 15 del Protocolo de Adhesión: Lo que no queda claro es a quien le corresponde la carga de la prueba, o a los productores chinos o a los productores de los países importadores. La solución a los problemas de interpretación y a las ambigüedades será mediante paneles de solución de controversias. Eventualmente el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC dispondrá reglas que no están explícitas ni en el Acuerdo Antidumping ni en el Protocolo de Adhesión de China. Indefectiblemente, este tema deberá ser resuelto por el OSDdelaOMC.

30 El texto y el contexto Se deberían realizar consultas con Brasil, UE y EEUU para lograr una posición coordinada en lo que respecta a la condición de China de ser una economía o no de mercado. China podría reclamar ante el OSD que su posición e interpretación del Art. 15 del Protocolo de Adhesión es correcta y obligar a nuestro país a utilizar los precios y costos de china para las investigaciones antidumping contra bienes chinos, con altos costos económicos.

31 GRACIAS www. cera.org.ar

32 Los 4 escenarios posibles 1. China obtiene la condición de economía de mercado. Este escenario anticiparía la posibilidad de otorgar un trato de país sin economía de mercado en las investigaciones antidumping. Según el razonamiento de los autores que defienden este escenario, una vez expire el párrafo 15, apartado a)ii), el resto del apartado a) no constituye una justificación suficiente para apartarse de las metodologías generales contenidas en el artículo VI del GATT de Por tanto, estos autores defienden que no habrá base jurídica para utilizar los datos de un tercer país (como hace la UE en su metodología del país análogo) después del 11 de diciembre de 2016 o para tratar a China como un país sin economía de mercado. Para algunos países como la UE, esto implicaría la modificación de su normativa interna (Reglamento (CE) nº 1225/2009 y la eliminación de China de la lista de países sineconomía de mercado de la UE).

33 Los 4 escenarios posibles 2. La condición de economía de mercado de China se determinaría caso por caso. Los defensores de este escenario adoptan un razonamiento similar que los que sostienen que China adquiere la condición de economía de mercado (escenario 1), al tiempo que se conserva la posibilidad de evaluar la existencia de condiciones de economía de mercado caso por caso. Como norma general, el trato de país sin economía de mercado no sería posible. Sin embargo, se podrían realizar ajustes si existiesen pruebas de ladistorsiónde precios. Algunos sectores podrían quedar exentos de la regla general del trato de economía de mercado. Para el caso de la UE, este escenario implica que podría aplicar su metodología de ajuste de costos que emplea actualmente en determinados casos relacionados con Rusia, India y Argentina a los casos chinos. No obstante, cabeseñalar que esta metodología ha sido impugnada por los socios comerciales. Próximamente se obtendría una resolución a través del proceso de solución de diferencias de laomc.

34 Los 4 escenarios posibles 3. China no obtiene automáticamente la condición de economía de mercado. Los Miembros de la OMC pueden continuar aplicando la metodología (incluida la del país análogo que aplica la mayoría de Miembros, caso UE) que no tenga en cuenta los precios y costos chinos. 4. China no obtiene automáticamente la condición de economía de mercado. Los Miembros de la OMC solo pueden seguir aplicando una metodología alternativa en determinadas condiciones y, en el caso de la UE, debería adaptar su marco jurídico y administrativo. Si bien la UE puede aplicar una metodología alternativa, solo podrá hacerlo en determinadas condiciones. Los defensores de este escenario sostienen que la expiración del párrafo 15, apartado a) ii) implica que debe cesar la aplicación general de la metodología del país análogo. Los autores también sostienen que la cláusula de apertura del párrafo 15, apartado a), junto con el párrafo 150 del informe del Grupo de Trabajo sobre la Adhesión de China permite que se apliquen metodologías alternativas en determinadas situaciones a fin de garantizar una comparación justa de los precios, basada en el artículo 2.4 del Acuerdo antidumping.