EL PODER EJECUTIVO. USO Y EXCESO DE FACULTADES EN MATERIA FISCAL

Transcripción

1 EL PODER EJECUTIVO. USO Y EXCESO DE FACULTADES EN MATERIA FISCAL Paola Gutiérrez Ruíz Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública Universidad del Centro de México Capitán Caldera 75, Col. Tequisquiapan, San Luis Potosí, S.L.P. México Correo electrónico: sol180795@hotmail.com El presente trabajo, tesis de licenciatura, se enfoca esencialmente en la problemática que existe sobre las atribuciones que el Poder Ejecutivo tiene, así como en el uso y exceso de dichas facultades, mismas que ejecuta a través de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y el Servicio de Administración Tributaria. Por ende, esta problemática en la ejecución de las facultades del Ejecutivo, radica principalmente en materia fiscal; es aquí donde la teoría del Estado y su finalidad toman relevancia, en relación con el pueblo o con el electorado, dicho de otro modo para nuestros efectos, los contribuyentes. En la especie, podemos señalar, primeramente, que las ideas políticas sustentadas por John Locke y de Montesquieu en la historia moderna, se ven materializadas en nuestro Estado por medio del artículo 49 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que establece que El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La unidad del poder y la división de las funciones en orden a su ejercicio; la prohibición expresamente de la concentración del poder, con las excepciones de los casos de estado de emergencia y la imposición de contribuciones a los exportaciones e importaciones; en que el Ejecutivo está facultado a legislar y/o emitir decretos urgentes, expresamente, sin que esto signifique que su actividad está libre de todo control, son materia esencial de este numeral constitucional. Desde su fondo, esta teoría moderna constitucional y administrativa del Estado, se ha considerado u otorgado por el pueblo al poder público (gobierno) como único e indivisible; y esto determina una colaboración entre funciones: administrativa,

2 jurisdiccional y legislativa, no como una división de poderes, sino como división de las funciones del Estado como uno solo. En consecuencia, en el sentido de estas tres funciones, existen dos criterios para determinar cuál es la actividad que se encomienda a cada una de las funciones del poder público: la formal y la material. En el primero se considera como actividad del órgano del Estado la función que le corresponde jurídicamente; así, según este criterio, al poder legislativo, le corresponde elaborar las leyes; al poder judicial dirimir las controversias y al poder ejecutivo aplicar y ejecutar las leyes en la esfera administrativa. En cambio, en el segundo criterio se atiende a la naturaleza intrínseca de la actividad que realizan cada uno de los órganos que integran el poder público; en este sentido, se afirma que el Poder Legislativo, el Judicial y el Ejecutivo realizan actos que pueden ser considerados de naturaleza administrativa, legislativa y jurisdiccional, formal y materialmente. No existe una división tajante y rígida que permita distinguir de una manera precisa la labor de los órganos; para que sea válido, desde el punto de vista constitucional. En este sentido, para que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones de otro poder, es necesario que en primer lugar lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas; y en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia. Uno de los poderes o funciones que mayor contacto tiene con la ciudadanía (contribuyentes), puesto que ejerce su actividad en forma cotidiana, es el Poder Ejecutivo (Administración Pública Federal: organizar recursos materiales, financieros y humanos del país, para su mejor rendimiento). A esta función pública se le encomienda la administración pública, esto es, la estructura organizada jerárquicamente que realiza tareas de complejidad técnica diarias, de carácter permanente, prescritas en el orden jurídico, con el propósito de satisfacer las necesidades colectivas. A esta función, para su ejecución, se le dota de recursos humanos, patrimoniales, orden normativo y procedimientos técnicos para el mejor desarrollo de sus tareas. En ese contexto teórico del Estado, no se puede soslayar la importancia que esto tiene para el estudio del tema en comento y la solución a la problemática planteada en el presente tema de investigación. Resulta trascendente tomar en cuenta lo que significa el ejercicio del poder, a través de estas tres funciones para conocer y determinar el exceso en que recae el Poder Ejecutivo en materia fiscal. Por ende, en el estudio de las atribuciones de este Poder, podemos citar las mencionadas en el artículo 89 de nuestra Carta Magna, sin perjuicio de las demás contenidas en otra

3 disposición legal de ese ordenamiento, como las contempladas en el numeral 25, 28 o 131, también en materia económica y de comercio exterior. En esos fundamentos legales del ejercicio del poder (atribuciones) del Poder Ejecutivo, en materia esencialmente fiscal y/o de administración del país (recursos financieros), contemplando desde su origen (imposición), ejecución (gasto público) y rendición de cuentas (cuenta pública), el Estado debe siempre observar el principio de reserva de ley y no caer en excesos en la observancia de la propia ley. En la especie, debe tenerse en cuenta que la Secretaría de Estado con que cuenta el Poder Ejecutivo para la organización de los recursos financieros, es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y a su reglamento interno; es aquí donde nace el organismo descentralizado conocido como Servicio de Administración Tributaria, que es el encargado directamente de recaudar los ingresos públicos en lo general. Por tanto, es en esas tres autoridades donde se sustenta que el ejercicio de las atribuciones del Poder Ejecutivo, son en muchas veces excesivas, sin limitar si son de generación y/o imposición de obligaciones fiscales, como de su propia ejecución y/o cumplimiento forzado a los contribuyentes. Dicho de otra manera, el estudio consiste en que el Ejecutivo realiza a actos o actividades específicas de regulación que afecta a los particulares, sobre todo buscando que estos cumplan con las diversas disposiciones legales de naturaleza fiscal (principio de reserva de ley). En ese sentido, analizando el cúmulo de estas disposiciones en materia fiscal, se cuestiona la legalidad de la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de su órgano desconcentrado como es el Servicio de Administración Tributaria; lo anterior porque de manera grave ello vulnera con muchos de los principios de la actividad administrativa como lo es el de economía, reserva de ley, autonomía y separación de poderes, toda vez que incluso este organismo tiene facultades de legislar y/o emitir reglas generales que en distintos momentos vulneran las garantías de seguridad jurídica; toda vez que al emitir éstas, impone a los contribuyentes cargas tributarias o mecanismos que deben ser cumplidos, adquiriendo facultades legislativas, y/o rebasando el alcance de aplicación en cada uno de éstos en la jerarquía de las normas tributarias. Por tanto, en el desarrollo del presente trabajo, se pretende demostrar que a través de la actividad jurisdiccional, se ha remediado parcialmente el problema que se plantea; sin embargo, resulta necesario proponer contrapesos para que se mantenga el equilibrio que divide a los tres poderes y con esto se mantenga el respeto a las garantías de los contribuyentes frente a la actividad del Estado, frente a la obligación de contribuir con el gasto público. En este sentido, la pregunta que se formula es la siguiente:

4 La actuación del Poder Ejecutivo, a través de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público o del Servicio de Administración Tributaria, se encuentra legitimado o facultado para emitir reglas de carácter general que impongan cargas a los contribuyentes, cuando la ley impositiva no prevea el supuesto de cumplimiento? Para el desarrollo de la investigación y en su materialización, el presente trabajo se divide en capítulos con un título principal, temas y subtemas, cada uno con un objetivo a cumplir y con una conclusión determinante, mismas que nos harán llegar a la comprobación de la tesis que se sostiene y que verá comprobada la problemática que se pretende resolver. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y MARCO TEORICO Se mencionará el surgimiento de la problemática que existe sobre las atribuciones que el Poder Ejecutivo tiene, así como en el uso y exceso de dichas facultades, mismas que ejecuta a través de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y el Servicio de Administración Tributaria. Como antecedente indispensable, es la teoría de la división de Poderes que es de donde surge la problemática. La división de Poderes es el principio básico de la organización de los Estados constitucionales; donde el autor Gabino Fraga menciona dos puntos de vista para examinar esta teoría, que son las modalidades que impone el ordenamiento de los órgano del Estado y la distribución de las funciones del Estado entre esos órganos. En el primer punto de vista, la separación de Poderes implica la separación de los órganos del Estado en tres grupos diversos e independientes unos de otros, se refiere al Legislativo, Ejecutivo y Judicial, donde se ha constituido diversos elementos que integran entre sí la función a desempeñar que les da el carácter de Poderes. El segundo punto de vista, la separación de Poderes impone la distribución de funciones diferentes entre cada uno de los Poderes, de tal manera que cada Poder tiene su función exclusivamente, donde el Poder Legislativo le corresponde crear las leyes, al Poder Ejecutivo le toca aplicarlas o ejecutarlas y al Poder Judicial dirimir las controversias jurídicas que se le planteen. Otra categoría importante que se debe hacer mención es la clasificación de las funciones del Estado, que se divide en dos categorías, llamadas formal y material. Desde el punto de vista formal, las funciones son formalmente legislativas, administrativas o judiciales, según que estén atribuidas al Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial; es decir, el criterio formal es por el carácter del órgano que las realiza; y desde el punto de vista material, las funciones son materialmente legislativas, administrativas o judiciales según tengan los caracteres que la teoría

5 jurídica ha llegado a atribuir a cada uno de esos grupos; es decir que el criterio material es por el contenido mismo de la función. Es importante definir el concepto de atribuciones y función, donde el autor Gabino Fraga lo define como: el contenido de la actividad del Estado; es lo que el Estado puede o debe hacer. El concepto de función se refiere a la forma de la actividad del Estado. Las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones. Las funciones del Estado, son consideradas independientemente del órgano que las realiza, se exterioriza por medio de actos, donde unos producen consecuencia jurídica y otros producen consecuencia de hecho. Gabino Fraga, nos define al acto jurídico como: un acto de voluntad cuyo objeto es producir un efecto de derecho, es decir, crear o modificar el orden jurídico. El acto jurídico se distingue del hecho jurídico y del acto material; donde el hecho jurídico está constituido por un acontecimiento natural al que la ley vincula indiscutibles efectos de derecho (nacimiento o muerte); y el acto material, está constituido por hechos naturales o voluntarios que no transcienden al orden jurídico. Con el avance de la investigación, se hará una pequeña comparación de los Poderes, porque es importante distinguir y a la vez, poder separar las facultades que tiene cada órgano, ya que ellos mismos combinan sus propias funciones que tienen, pero en esta investigación le daremos la importancia a la función administrativa, porque es el tema que nos interesa. Nos enfocaremos en la función administrativa, como ya lo sabemos, la función administrativa se define como la actividad que el Estado realiza por el Poder Ejecutivo. Berthélemy considera la función administrativa como la actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecución de la ley. Basándonos en la definición anterior, se indica que la ejecución de las leyes constituye la función administrativa, existen dos criterios para entender la ejecución de la ley; o se requiere indicar que la actividad se encuentra autorizada por una disposición legal, o bien, se entiende por tal ejecución la actividad la actividad necesaria para dar efectividad o realización a la práctica de la norma legislativa. Si nos vamos con el primer criterio, se puede encontrar diferencia con otras funciones del Estado, ya que en nuestra organización constitucional es el de que los Poderes públicos solo pueden obrar en virtud de facultades expresas y limitadas, resulta que toda actividad del Estado debe encontrarse autorizada por una disposición legal. Si nos vamos por el criterio de ejecutar, consiste en realizar las normas legales, entonces se está incurriendo en el extremo contrario, pues en tal caso queda fuera la función administrativa la mayor parte de los actos jurídicos, dejando únicamente los actos materiales encaminados directa e inmediatamente de dar efectividad a las disposiciones legislativas. Sin embargo, cuando el Poder

6 público obra con facultades discrecionales (cuando se celebra un contrato), en todos aquellos casos en donde la ley no impone una obligación, sino que se limita a autorizar determinantes actividades, no puede decidirse que se está ejecutando la ley, por más que se esté obrando dentro de ella. Sin embargo, en el artículo 89 de nuestra Constitución, señala las facultades y obligaciones del Presidente (Poder Ejecutivo), que en primero lugar se hace mención de la ejecución de las leyes, pero además consigna otras facultades cuyo ejercicio no constituye propiamente la ejecución de la ley. JUSTIFICACIÓN El tema que se tratará en esta investigación resulta de una gran importancia, ya que día a día en nuestro país, existe el abuso del uso y abuso de las Facultades del Poder Ejecutivo, a través de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público y el Servicio de Administración Tributaria; en donde el contribuyente, ignora, desconoce o no puede hacer nada al respecto, ya que no existe una regulación, penalidad o una normalidad respecto a esta problemática que es el uso y abuso de las facultades del Poder Ejecutivo, a través de las autoridades ya mencionadas con antelación. OBJETIVOS GENERAL El objetivo del presente trabajo, es poner a discusión las facultades que constitucionalmente se le otorgan al Poder Ejecutivo; en lo particular, en la materia fiscal. Para tal efecto, el objeto de estudio consiste en que el Poder Ejecutivo realiza actos o actividades específicas de regulación que afecta a los particulares, sobre todo buscando que estos cumplan con las diversas disposiciones legales de naturaleza fiscal. OBJETIVOS ESPECÍFICOS Analizar a fondo las facultades que se les fueron otorgadas, en materia fiscal. Proponer sanciones a los funcionarios cuando abusen de las facultades ya atribuidas. Identificar los casos que hayan existido en donde hubo abuso de las facultades que se le atribuyeron, en materia fiscal.

7 CONTEXTO Como se viene diciendo, la problemática es el uso y abuso de las Facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de su órgano desconcentrado como es el Servicio de Administración Tributaria, en donde al Poder Ejecutivo, sin embargo, en el artículo 89 de nuestra Constitución, señala las facultades y obligaciones del Presidente (Poder Ejecutivo), que en primero lugar se hace mención de la ejecución de las leyes, pero además consigna otras facultades cuyo ejercicio no constituye propiamente la ejecución de la ley, además de acuerdo al esquema clásico de la estructura del Estado Mexicano, observamos que al órgano Legislativo le corresponde crear las leyes, al órgano Ejecutivo toca aplicarlas o ejecutarlas y al órgano Judicial dirimir las controversias jurídicas que se planteen con base de dichas leyes. De acuerdo al artículo 49 de la Carta Magna, señala la unidad del poder y la división de las funciones en orden a su ejercicio, y prohíbe expresamente la concentración del poder, con las excepciones de los casos de estado de emergencia y la imposición de contribuciones a los exportaciones e importaciones; en que el Ejecutivo está facultado a legislar y/o emitir decretos urgentes, expresamente, sin que esto signifique que su actividad está libre de todo control. HIPOTESIS La respuesta tentativa al problema. Provee de las bases en que se pretende realizar, así como las condiciones que desarrollaran la investigación. Se analizaran el uso y exceso de las Facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de su órgano desconcentrado como es el Servicio de Administración Tributaria de legislar y/o emitir dichas reglas generales que en distintos momentos vulneran las garantías de seguridad jurídica e incluso, la de seguridad tributaria, ya que al emitir éstas, impone a los contribuyentes cargas tributarias o mecanismos que deben ser cumplidos, adquiriendo facultades legislativas, y/o rebasando el alcance de aplicación en cada uno de éstos.

8 BIBLIOGRAFÍA Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, México, UNAM, Carmona Tinoco, Jorge Ulises. La división de poderes y la función jurisdiccional. Página Web: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente 2016 Código Fiscal de la Federación, vigente 2016