DICTAMEN Nº 196 / 2013

Transcripción

1 DICTAMEN Nº 196 / 2013 Materia Sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de impago de factura por servicios prestados al Gobierno de Aragón en concepto de Campaña Promoción Nuevo Diseño del Diario del Altoaragón. ANTECEDENTES Primero.- El primer documento que obra en este expediente es un informe emitido por la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, de fecha 20 de septiembre de 2011, relativo a la existencia de un conjunto de facturas correspondientes a supuestos contratos, sin que conste la aprobación del gasto en ninguno de los casos por el órgano competente. Extraemos los siguientes párrafos: II. ( ) Nos encontramos ante la existencia de una relación de facturas sin que conste la existencia de la tramitación que legalmente corresponde a la contratación administrativa, tanto en el supuesto de contratos menores como en el de contratos de servicios o de patrocinio publicitario. Como señala el oficio integrado en el expediente no consta el ejercicio por los órganos competentes para la contratación del departamento, del ejercicio de tal potestad. De ello resulta por lo tanto la inexistencia alguna de contrato. Hay que recordar, que la contratación administrativa es una contratación formal, con una prohibición expresa de contratación verbal en el artículo 55 LCSP. De modo que toda contratación de servicios publicitarios como contratos administrativos requiere la correspondiente tramitación por órgano competente del expediente para su validez. ( ) III. Constatada por lo tanto la situación de irregularidad jurídica por falta de expedientes de contratación respecto de los diferentes servicios referenciados en las facturas, queda por determinar cuales son las consecuencias de tales irregularidades ( ); en definitiva, la procedencia o no del pago de tales facturas. En el presente supuesto, la constatación (que sería necesaria) de la efectiva prestación de tales servicios a la Administración podría dar lugar a una posible reclamación por parte de tales entidades de las correspondientes cantidades sobre la base del principio de la prohibición del enriquecimiento injusto. ( ) De manera que pese a la falta de formalidad legal, de la relación de facturas resulta que la Administración ha recibido reiteramos, siempre que resulte acreditada su prestación- unos servicios 1

2 CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN que el contratista realizó en la confianza legítima de una adecuada solicitud para su prestación y por lo tanto tiene derecho a cobrar. El problema en el caso de aplicar al presente supuesto la indicada doctrina, está en la cuantía a abonar a los contratistas, ya que será preciso realizar la oportuna liquidación de los servicios efectivamente prestados mediante su oportuna valoración, que deberá ser efectuada por técnico competente. Segundo.- El 7 de marzo de 2012 tiene entrada en el Registro General del Gobierno de Aragón un escrito del gerente de Publicaciones y Ediciones del Altoaragón, S.A., por el que solicita el abono de varias facturas. Se incorpora al expediente la factura en concreto que es objeto de este dictamen, la factura número , de fecha 31 de diciembre de 2010, por un importe total de euros, en concepto de Campaña Promoción Nuevo Diseño. Se acompaña dicha factura con un documento denominado Orden de Contratación, en el que figura como cliente la Diputación General de Aragón, firmado por el entonces Director de Comunicación. También se adjuntan copias de los ejemplares en los que se inserta la campaña. Tercero.- La Secretaria General Técnica del Departamento de Presidencia y Justicia, mediante escrito de fecha 13 de marzo de 2012, comunica a la empresa que se ha procedido a iniciar la tramitación de un expediente de responsabilidad patrimonial. Cuarto.- Obra en el expediente informe de la Jefe de Servicio de Régimen Económico y Contratación, de fecha 16 de abril de 2012, en el que expresa las siguientes consideraciones: Solicitado informe a la Dirección General de Servicios Jurídicos sobre la validez de las facturas para las que no se había tramitado expediente de contratación y las consecuencias patrimoniales para la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, el mismo se emitió con fecha 20 de septiembre de 2011, en el sentido de que se trata de una irregularidad jurídica que podía dar lugar a una reclamación sobre la base del principio de la prohibición del enriquecimiento injusto. El Consejo Consultivo en diferentes dictámenes (...) entiende que para que pueda aplicarse la teoría del enriquecimiento injusto es necesario que concurran los (...) requisitos establecidos jurisprudencialmente (...) En el presente caso no existe precepto legal que excluya la aplicación de esta teoría, y tampoco se da una causa que justifique el enriquecimiento al no haberse tramitado los expedientes legalmente previstos y no existir por tanto contratos. Respecto del resto de requisitos (...) no es posible apreciar que se haya producido enriquecimiento de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, pues como se desprende de los conceptos de las facturas y de la documentación que se acompaña, se trataba de prestaciones que mejoraban el diseño y la página web del Diario del Altoaragón, que era el beneficiario de dichas actividades. Por ello en estos dos casos no es posible apreciar que puede aplicarse la teoría del enriquecimiento injusto, debiendo rechazarse de plano las pretensiones de la empresa. (...). 2

3 Quinto.- Mediante escrito de fecha 17 de abril de 2012, se solicita a la Dirección de Comunicación informe que constate la efectividad de la prestación de los servicios por la reclamante y su adecuación a precios de mercado. El 22 de mayo de 2013, el Director de Comunicación emite informe en el que hace constar lo siguiente: Una vez que por parte de la Dirección de Comunicación del Departamento de Presidencia y Justicia del Gobierno de Aragón se ha realizado el análisis de la documentación presentada por la empresa, se concluye que el objeto del trabajo realizado no puede englobarse dentro de las competencias que tiene atribuidas, o a las que debe hacer frente esta Dirección de Comunicación (...). En conclusión, y por lo anteriormente expuesto, esta Dirección de Comunicación estima no procedente el abono de la factura arriba citada. Sexto.- Mediante escrito de fecha 11 de junio de 2013, se otorga a la reclamante un plazo de diez días para tomar audiencia y vista del expediente, y para que pueda alegar y presentar los documentos y justificaciones que considere pertinentes. Séptimo.- Se incluye en el expediente propuesta de resolución del Consejero de Presidencia y Justicia por la que se rechaza la pretensión de Publicaciones y Ediciones del Altoaragón, S.A., de percibir la cantidad de euros en abono de la factura emitida. Octavo.- Obra en el expediente informe de la Interventora General, de fecha 5 de agosto de 2013, en el que manifiesta lo siguiente: (...) A la vista de los expedientes, y teniendo en cuenta que de los mismos no se derivan obligaciones económicas para la Hacienda de la Comunidad Autónoma de Aragón, esta Intervención General no emite informe fiscal (...). Noveno.- De acuerdo con lo establecido en el artículo de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, así como lo previsto en el artículo 12 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, el Consejero de Presidencia y Justicia solicita dictamen preceptivo del Consejo Consultivo de Aragón, mediante escrito de fecha de entrada en este Consejo 2 de septiembre de 2013, acompañado de copia compulsada de todo el expediente y de la propuesta de resolución. 3

4 CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN CONSIDERACIONES JURIDICAS I El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón. Según el artículo de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, el Consejo Consultivo será consultado preceptivamente en las reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000,00. Como en la reclamación aquí estudiada se solicita un importe superior a aquél, el dictamen debe entenderse solicitado con carácter preceptivo. Y dado su objeto, la emisión del dictamen corresponde a la Comisión de este Órgano Consultivo (artículo 20.1 en relación con el artículo 19 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo y artículo 19 de su Reglamento aprobado por Decreto del Gobierno de Aragón 148/2010, de 7 de septiembre). I I El Consejo Consultivo ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica, procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada, debiendo concretar específicamente, por mandato del art del Reglamento aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios legales de aplicación. Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho español vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, constitucionalizada en el art de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico (art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo). 4

5 I I I Desde el punto de vista procedimental cabe indicar que se ha instruido el procedimiento de un modo conforme al Ordenamiento Jurídico, con cumplimiento de todos los trámites formales que son la primera garantía del ciudadano en su relación con las Administraciones Públicas. Analicemos a continuación las cuestiones relativas al fondo del asunto. IV En primer lugar, debemos dilucidar ante qué tipo de responsabilidad nos encontramos, contractual o extracontractual. En el caso que nos ocupa, estamos ante la existencia de una factura que presenta la entidad reclamante, Publicaciones y Ediciones del Altoaragón, S.A., sin que obre dato alguno referido a las mismas en el sistema contable de la Comunidad Autónoma, por lo que se concluye que no se ha iniciado trámite administrativo alguno al respecto. Ante la inexistencia de expediente contractual, debemos acudir a la Ley de Contratos del Sector Público 30/2007, de 30 de octubre (en adelante, LCSP). El apartado a) del artículo 32 de la LCSP señala, entre otras, como causas de nulidad de los contratos basadas en el derecho administrativo, las indicadas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El artículo 62.1, apartados b) y e) establecen que serán nulos de pleno derecho los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio y los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. En el presente caso, el antiguo Director del Gabinete de Comunicación carecía de competencia para contratar y, además, ha actuado totalmente al margen del procedimiento establecido en el LCSP. No se trata de la omisión de alguno de los requisitos de procedimiento que pudiera posteriormente subsanarse, sino que no aparece dato alguno de la existencia del expediente de contratación. El único indicio que hace referencia a un posible contrato entre la Administración Autonómica y la reclamante es el documento denominado Orden de Contratación, firmado por el entonces Director del Gabinete de Comunicación del Gobierno de Aragón, en el que figura como cliente la Diputación General de Aragón. Aparentemente, estamos ante un contrato verbal y, al respecto, debemos recordar lo dispuesto en el artículo 28 de la LCSP: Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán contratar verbalmente, salvo que el contrato tenga, conforme a lo señalado en el artículo 97.1, carácter de emergencia. No tratándose, el caso presente, de una situación de emergencia, se debería haber cumplido con el carácter expresamente formal de este tipo de contratos recogido en la ley, siguiendo la tramitación por órgano competente del correspondiente expediente. Puede parecer que la falta de pago de la factura presentada en concepto de los servicios prestados, es constitutiva de un incumplimiento contractual imputable a la 5

6 CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN Administración. Sin embargo, no se puede ubicar el daño producido dentro de una relación contractual, no porque el contrato adolezca de algún vicio de nulidad, sino porque no existe siquiera expediente contractual previo, ya que se acudió a la contratación verbal. En este mismo sentido, se ha manifestado reiteradamente el Consejo de Estado (Vid. Dictámenes 3617/2000, 1842/2007, 976/2008 y 841/2010). Por tanto, estamos ante una responsabilidad de carácter extracontractual. La entidad reclamante sostiene que ha sufrido una lesión económica al haber destinado una serie de medios personales y materiales a la prestación de un servicio a la Diputación General de Aragón; sin embargo, al no existir contrato, la vía procedente para indemnizar los presuntos daños sufridos (así se recoge en los dictámenes del Consejo de Estado antes citados, entre otros) es la de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, entendiendo que ésta se ha beneficiado de los servicios efectivamente prestados. El mal funcionamiento de la Administración Pública, que contrató verbalmente sin tramitar el expediente de contratación correspondiente, no le exime de su obligación de abono de los servicios prestados. Todo ello, mediante la aplicación de los principios generales del Derecho y, básicamente, la teoría del enriquecimiento injusto, ampliamente recogida por la doctrina, así como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Vid. Sentencias de 13 de julio de 1989, 9 de noviembre de 1999 y 18 de julio de 2003). Así, existen posturas doctrinales que consideran que el enriquecimiento injusto es una de las modalidades de imputación a la Administración Pública, en los supuestos de responsabilidad patrimonial de la misma. Para que pueda aplicarse la teoría del enriquecimiento injusto es necesario que concurran los siguientes requisitos: a) Debe producirse un enriquecimiento por parte del demandado. La ventaja resultante debe ser material. b) Al mismo tiempo ocurre un empobrecimiento correlativo por parte del actor. c) Falta de causa que justifique el enriquecimiento, es decir, que no derive de una obligación, llámese contrato, ley o sentencia. d) Inexistencia de un precepto legal que excluya la aplicación del enriquecimiento sin causa. En el presente caso, no existe precepto legal que excluya la aplicación de esta teoría y, tampoco se da una causa que justifique el enriquecimiento, ya que, como antes hemos dicho, no se ha tramitado el expediente legalmente previsto y, por tanto, el contrato es inexistente. Sin embargo, en cuanto a los restantes requisitos, debemos atenernos a lo dispuesto por el actual Director de Comunicación, ya que a él le corresponde acreditar y valorar los servicios prestados por la reclamante. Pues bien, según el informe del actual Director de Comunicación, no procede el abono de la factura, ya que el trabajo realizado no se engloba dentro de las competencias atribuidas a dicha Dirección. Por otra parte, la Jefa de Servicio de Régimen Económico y Contratación informa que no se ha producido enriquecimiento alguno de la Administración aragonesa, puesto que el beneficiario de las actividades facturadas era en todo caso el Diario del Altoaragón, ya que el concepto de la factura era el apoyo al nuevo diseño de dicho periódico. 6

7 En definitiva, no ha quedado acreditado el cumplimiento de todos los requisitos jurisprudenciales necesarios para poder aplicar la teoría del enriquecimiento injusto, por lo que consideramos que no debe abonarse el importe reclamado a la entidad emisora de las facturas. Todo ello, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de la autoridad o funcionario que realizó la prohibida contratación verbal. En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente DICTAMEN: Que, de acuerdo con la propuesta de resolución sometida a consulta, procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por Publicaciones y Ediciones del Altoaragón, S.A. En Zaragoza, a veintinueve de octubre de dos mis trece. 7