ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PROVINCIALES DE PREVENCIÓN Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS Y SALVAMENTO EN LA PROVINCIA DE MÁLAGA:

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1 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PROVINCIALES DE PREVENCIÓN Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS Y SALVAMENTO EN LA PROVINCIA DE MÁLAGA: EL CONSORCIO PROVINCIAL DE BOMBEROS Septiembre VI CURSO SUPERIOR DE DIRECCIÓN PUBLICA LOCAL I.N.A.P. 2007

2 ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PROVINCIALES DE PREVENCIÓN Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS Y SALVAMENTO EN LA PROVINCIA DE MÁLAGA: EL CONSORCIO PROVINCIAL DE BOMBEROS Director: Carles Ramió Matas. Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Pompeu Fabra. Director de la Escuela de Administración Pública de Cataluña Autor: Rafael L. Tamayo Bonilla Secretario Interventor de Consorcios de la Excma. Diputación Provincial de Málaga. Septiembre VI CURSO SUPERIOR DE DIRECCIÓN PUBLICA LOCAL I.N.A.P. 2007

3 A Mari Carmen, por su paciencia y comprensión con este Plan de Mejora.

4 INDICE DE CONTENIDOS DEL PLAN DE MEJORA. INDICE DE CONTENIDOS DEL PLAN DE MEJORA RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIÓN DIAGNÓSTICO SITUACIÓN ACTUAL: Situación actual: Organizativa Situación actual: Del Personal Situación actual: De los servicios Situación actual: El marco jurídico PROBLEMAS A RESOLVER LA SITUACIÓN IDEAL Y SUS LIMITACIONES LOS PASOS DADOS HACIA EL CONSORCIO PROVINCIAL LA COYUNTURA ACTUAL LOS ESTATUTOS DEL NUEVO CONSORCIO PROVINCIAL EL PROYECTO DEL PLAN DIRECTOR TERRITORIAL DE EXTINCIÓN DE INCENDIOS DE ANDALUCÍA PROPUESTA DE MEJORA LOS MODELOS DE ORIENTACIÓN ESTRATÉGICOS PARA LA NUEVA ORGANIZACIÓN: LA NUEVA ORGANIZACIÓN: El enfoque hacia los ciudadanos de toda la organización Visión, Misión y Valores para los servicios renovados Las líneas de actuación estratégicas Los objetivos estratégicos El funcionamiento de la nueva organización: Organigrama de funciones: Organigrama general del Consorcio: La distribución territorial: Organigrama de puestos de trabajo: LA POLÍTICA DE RECURSOS HUMANOS: El personal directivo Personal funcionario, personal laboral o de ambos tipos? La carrera profesional El desempeño de las jefaturas y la Inspección de Servicios La política de retribuciones La evaluación del desempeño La participación y la formación del personal

5 3.4. ESTUDIO ECONÓMICO DE LOS SERVICIOS Los gastos corrientes Los ingresos corrientes Las inversiones IMPLANTACIÓN Y EVALUACIÓN IMPLANTACIÓN: Estrategias alternativas para conseguir la creación legal del Consorcio Provincial Actuaciones inmediatas tras la constitución del Consorcio Provincial El traspaso de las competencias y funciones al nuevo Consorcio La selección del personal en el nuevo Consorcio Provincial La implantación territorial de los servicios: Cronograma de actuaciones para la implantación del Consorcio: LOS OBJETIVOS OPERATIVOS: RECOMENDACIONES PARA FACILITAR LA IMPLANTACIÓN DEL CONSORCIO PROVINCIAL: EVALUACIÓN: Indicadores de la creación e implantación Indicadores de situación de los servicios ESTRATEGIAS FUTURAS DE IMPLEMENTACIÓN La participación de la Junta de Andalucía ESTRATEGIAS FUTURAS DE EVALUACIÓN Y MEJORA La importancia de las estadísticas de los servicios propios y de los mapas y estudios de riesgos El uso de las nuevas tecnologías y de los medios aéreos BIBLIOGRAFÍA ANEXOS

6 RESUMEN EJECUTIVO. 3

7 INFORME EJECUTIVO SOBRE EL PROYECTO PARA LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL CONSORCIO PROVINCIAL PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE PREVENCIÓN Y EXTINCIÓN DE INCENDIOS Y SALVAMENTO DE LA PROVINCIA DE MÁLAGA. INDICE Nº DOCUMENTO ASUNTO Nº PÁGINA I Objeto del documento. 5 II Problemas a resolver 6 III Objetivos. 8 IV Alternativas de funcionamiento. 10 V Alternativas de organización. 11 VI VII Propuesta para funcionamiento y organización de los servicios. Propuesta de relaciones Diputación Consorcio para el periodo VIII Conclusiones Director Tutor: Carles Ramió Matas. Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Pompeu Fabra. Director de la Escuela de Administración Pública de Cataluña Autor: Rafael L. Tamayo Bonilla Secretario Interventor de Consorcios de la Excma. Diputación Provincial de Málaga. Septiembre

8 I.- OBJETO DEL PRESENTE DOCUMENTO: El presente documento pretende ser un resumen abarcable del Plan de Mejora de los servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento (SPEIS) del ámbito de influencia de la Diputación Provincial de Málaga, realizado en el ámbito del VI Curso Superior de Dirección Pública Local organizado por el Instituto Nacional de Administración Pública, y, aunque es un trabajo de estudio permitido por los conocimientos adquiridos en el Curso, siguiendo sus directrices, tiene una vocación de utilidad hacia la mejora de los servicios públicos. Al margen del propio curso, su finalidad directa es poner en conocimiento de la Diputación Provincial y del resto de los entes que formarán el futuro Consorcio Provincial de Extinción de Incendios de Málaga de una propuesta técnica que parece la más idónea para el funcionamiento y organización del Consorcio Provincial. No es ni puede ser un documento vinculante para el futuro en ninguno de sus aspectos, sino una guía que, de ser aceptada por los distintos entes locales participantes en el proyecto y por los órganos de gobierno del Consorcio Provincial, podría llevar a un determinado modelo de organización que, además de ser posible y legal, podría ser eficaz y eficiente en la prestación de esos servicios. Es por tanto un documento para estudio y preparación de propuestas de acuerdos a adoptar por los órganos de Gobierno del futuro Consorcio Provincial. También se pretende proponer un marco estable de asignación de recursos económicos de la Diputación Provincial al Consorcio para los próximos años y de establecimiento de los niveles a alcanzar por el Consorcio en la prestación de servicios. El presente informe ejecutivo se apoya en la documentación más detallada del plan de mejora y en los Anexos al mismo, y se realiza por el Secretario Interventor de los Consorcios de Diputación de Málaga, Licenciado en Derecho, con una experiencia en la Administración Local de más de 30 años, y más de dos años en la Secretaria Intervención de los Consorcios Comarcales de Extinción de Incendios, habiendo realizado en colaboración con la Gerencia de dichos Consorcio el estudio previo y la redacción de los Estatutos del Consorcio Provincial, actualmente en trámite de aprobación. Dada la amplitud y complejidad del proyecto y la consecuente extensión del estudio, hemos procurado entrar poco en los aspectos más académicos de las cuestiones, evitando en lo posible recurrir a la descripción exhaustiva y a los análisis teóricos de los instrumentos técnicos utilizados en el estudio. - o o o - 5

9 II.- PROBLEMAS A RESOLVER: Del análisis de la actual prestación de los servicios cabe concluir que las principales carencias a resolver, en el ámbito de los SPEIS de influencia de la Diputación Provincial de Málaga, son las siguientes: a) Con relación directa a los ciudadanos usuarios de los servicios: 1.- La falta de servicios en parte del territorio. 2.- La inexistencia de unos estándares mínimos homogéneos en la calidad de los servicios, tanto en tiempos de respuesta como en condiciones de prestación. 3.- La carencia de información sobre los servicios. 4.- No se prestan todos los servicios exigibles a un SPEIS de acuerdo con la Ley Andaluza de Gestión de Emergencias. b) Con relación a la propia organización: 1.- La diversidad de organizaciones de gobierno en los servicios y la pequeña dimensión de los mismos dificulta la dirección y la especialización. 2.- Es necesaria la funcionarización, profesionalización y establecimiento de cuadros de mando de los servicios operativos. 3.- La diferente y escasa dotación de medios materiales tanto en bienes inmuebles como medios de transporte, herramientas y elementos de comunicaciones. 4.- La indefinición de los objetivos operativos de las organizaciones. 5.- La inexistencia de una organización adecuada a sus funciones y contenidos y a la realidad social, política, económica y geográfica del territorio en el que deben implantarse los servicios. Se acompaña plano significativo de los tiempos de respuesta actuales a la llamada de emergencia. - o o o - 6

10 MAPA DE LA PROVINCIA CON TIEMPOS DE RESPUESTA ACTUALES. 7

11 III.- OBJETIVOS. 1.- El objetivo fundamental perseguido por el Consorcio Provincial sería el de prestar, a todas las poblaciones de su territorio con más de mil habitantes y a todas las capitalidades de Municipios y Entidades Locales Autónomas, un Servicio de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento (SPEIS) con un tiempo de respuesta no superior a los 20 minutos, y que el servicio cubra todos los aspectos que le exige la Ley Andaluza de Prevención de Emergencias. Ello supondría mejorar los servicios existentes en la actualidad a habitantes censados y a los cientos de miles de visitantes no censados, en el 90 % del territorio de la Provincia de Málaga, en los 93 Municipios y 3 Entidades Locales Autónomas que pueden formar parte del Consorcio. De ellos 8 tienen más de habitantes. Podría darse cumplimiento al proyecto de Plan Director Territorial de estos servicios en Andalucía atendiendo sólo a las poblaciones de más de habitantes, pero se propone un proyecto que contempla la atención también a las capitalidades de Municipios menores de habitantes y a las poblaciones sede de Entidades Locales Autónomas, además de por razones de justicia y de igualdad, porque la extensión supone la implicación de todas las entidades locales en las actividades del Consorcio, permitiendo un desarrollo equilibrado de todo el territorio acorde con el defendido por la Diputación Provincial para toda la Provincia de Málaga. 2.- El límite económico para gastos corrientes se ha situado para la Diputación Provincial en el entorno del gasto actual presupuestado en con relación a estos servicios, si bien es necesario un aumento de los mismos en torno al 20% para poder hacer frente al aumento del territorio que se cubre y a las mejoras de las condiciones retributivas de los bomberos, con el fin de evitar su fuga a otros SPEIS mejor retribuidos una vez formados. Para los Municipios se recoge la variación de las aportaciones como consecuencia de la mejora de las condiciones laborales mencionadas y de las variaciones demográficas producidas, si bien se pretende limitar su 8

12 repercusión en términos que sean asumibles por los presupuestos de los Ayuntamientos sin dar lugar a pérdidas de apoyo al proyecto. 3.- La previsión de recursos para inversiones en parques y equipos se debe acompasar al ritmo de las aportaciones de la Junta de Andalucía para ese fin, a la generación de fondos de los Convenios con UNESPA y a los posibles ahorros en la gestión. Para adelantar la posibilidad de utilizar vehículos e inmuebles imprescindibles a los servicios, se podría acudir a alquileres, leasing o renting. Los terrenos necesarios, tanto para nuevos parques como para instalaciones de cocheras y helipuertos, deben ser puestos a disposición del Consorcio por los Municipios. - o o o - 9

13 IV.- ALTERNATIVAS DE FUNCIONAMIENTO. Aunque se han estudiado diversas alternativas, todas ellas estarían entre dos tipos extremos: A) Alternativa de parques distribuidos en el territorio en número y forma suficiente para dar respuesta a las llamadas en menos de 20 minutos. Esta solución exigiría los siguientes medios: - 5 parques de tipo B Parques de tipo C puestos de trabajo Aparece como una alternativa con muchas inversiones y mucho personal. Por lo tanto es muy cara. B) Alternativa de parques en zonas más pobladas, distribuidos estratégicamente en el territorio, y cocheras dotadas con vehículos adecuados y con helipuerto en las zonas más alejadas de los parques. Desde la base de helicópteros se trasladaría a la cochera más cercana al siniestro al personal operativo necesario, el cual utilizará los vehículos y medios allí existentes para atender los siniestros. Esta solución exigiría los siguientes medios: - 4 parques de tipo B. - 5 Parques de tipo C Cocheras con Helipuerto de Tipo Cocheras con Helipuerto de Tipo puestos de trabajo Aparece como una alternativa con menor gasto de personal e inversiones, pero necesita de un contrato de servicios de transporte en helicóptero con un coste considerable, y tiene las limitaciones inherentes a las posibilidades de vuelo de los helicópteros. Estudiadas las dos soluciones extremas la propuesta que se considera como más idónea a las necesidades y a los medios disponibles serían una intermedia entre ambas, a implantar en un periodo de tres ejercicios, y que se expone y explica en el apartado VII. - o o o - 10

14 V.- ALTERNATIVAS DE ORGANIZACIÓN. Existen dos variables que condicionan la tipología de la organización: - Variable 1: El mayor o menor uso de medios aéreos, que tiene una relación inversamente proporcional con el número de parques que se deban instalar, y, en consecuencia con el mayor o menor coste. A más medios aéreos, menos parques, menos personal, menos inversión, y, por tanto, menos costes. elija. - Variable 2: El tipo de dirección centralizada o descentralizada que se El siguiente gráfico nos ayuda a entenderlas: I. MODELO DE PARQUE CENTRAL ÚNICO CON BASE DE HELICOPTEROS INTENSO USO DE MEDIOS AÉREOS II. MODELO DE POCOS PARQUES COMARCALES AUTÓNOMOS CON BASES DE HELICOPTEROS DIRECCIÓN DESDE SERVICIOS CENTRALES MODELO QUE SE PROPONE DIRECCIÓN DESDE LOS PARQUES III. MODELO DE SERVICIOS CENTRALES CON MUCHOS PARQUES COMARCALES Y SIN HELICOPTEROS EXCLUSIVO USO DE MEDIOS TERRESTRES IV. MODELO DE MUCHOS PARQUES COMARCALES AUTÓNOMOS Y SIN HELICÓPTEROS 11

15 Las ideas fuerza positivas y negativas que hay en cada uno de los ejes serían las siguientes: A) Uso de medios aéreos: a. Aspectos positivos: Cuanto mayor sea el uso de medios aéreos de desplazamiento, menor será el número de personal necesario para los servicios, y mayor será la rapidez de respuesta. Por todo ello se aumentaría mucho la eficiencia. También la eficacia, pero con la limitación que a continuación se indica. b. Aspectos negativos: Cuanto más uso se haga de los medios aéreos menos capacidad de respuesta hay si las condiciones atmosféricas impiden su uso. Con ello se puede limitar bastante la eficacia en algunas condiciones. B) Dirección desde servicios centrales: a. Aspectos positivos: Cuanto más centralizada sea la dirección mayores son las posibilidades de ahorro de costes y de unificación de esfuerzos ante graves siniestros que afecten sólo a una parte del territorio. b. Aspectos negativos: Cuanto más autónoma sea la dirección mayores posibilidades hay de conocer con más detalle el medio geográfico en que se va a actuar y los medios humanos que van a intervenir. El modelo que resulta tras los análisis efectuados estaría situado en el cuadrante primero, en un grado intermedio de dirección centralizada y de mayor uso de medios aéreos, pero que podría evolucionar hacia un modelo de mayor uso de medios aéreos si la tecnología de los helicópteros avanza lo suficiente como para garantizar la fiabilidad de su uso en condiciones ambientales adversas. El modelo propuesto permitiría actuar desde una perspectiva provincial y presentaría menos dificultades de articulación e intercambio de los medios materiales y personales, desplazándolos en cada momento a los lugares en que sean más necesarios. También permitiría una mayor especialización de los servicios operativos y conseguiría rentabilizar mejor las economías de escala en todos los aspectos. - o o o - 12

16 VI.- PROPUESTA PARA FUNCIONAMIENTO Y ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS: FUNCIONAMIENTO: Sistema mixto de parques territoriales y cocheras de servicio con helipuerto en los lugares más distantes de los parques. Se necesitarían 319 puestos de trabajo y la distribución territorial de los servicios operativos sería la siguiente: - 4 Parques de tipo B a situar en: Antequera, Coín, Ronda y Vélez Málaga Parques de tipo C a situar en: Algatocín, Alhaurín de la Torre, Álora, Archidona, Campillos, Colmenar, Manilva, Nerja, Periana y Rincón de la Victoria Cocheras de Tipo 1 con Helipuerto a situar en: Alameda Cortes de la Frontera Almogía Cuevas de San Marcos Benahavís Valle de Abdalajís Cañete la Real Villanueva de Algaidas Casares Villanueva de la Concepción Competa Villanueva del Trabuco - 24 Cocheras de Tipo 2 con Helipuerto a situar en: Alcaucin Cútar Alfarnate Igualeja Almáchar Istán Alozaina Genalguacil - Jubrique Árchez Júzcar Faraján Ardales Moclinejo Benamargosa Ojén Burgo (El) Sayalonga Canillas Aceituno Sedella Canillas de Albaida Tolox Casarabonela Totalán Comares Yunquera La base para el helicóptero debería estar en un parque de tipo B centrado territorialmente en la Provincia. En principio parece que el lugar más idóneo sería el Parque de Coín. Se acompañan mapas indicativos de las instalaciones y de los tiempos de respuesta con el sistema propuesto mixto de parques y cocheras con helipuertos. - o o o - 13

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19 ORGANIZACIÓN: Sistema provincial con servicios centrales de dirección y parques operativos por zonas. Los servicios centrales se situarían físicamente en la sala Mollina del Centro Cívico Provincial utilizando la totalidad de la misma. En ellos se situaría la sede del Consorcio con la Presidencia, la Gerencia, la Jefatura Administrativa y sus servicios, la Jefatura de Turno y la sala de control de toda la Provincia. La estructura organizativa general del Consorcio Provincial sería la que figura en el esquema que se acompaña. DATOS ECONOMICOS: Los gastos corrientes que supondría el nuevo sistema completamente implantado (a precios de 2.008) ascenderían a Proponiéndose una implantación paulatina en tres años. Los gastos de inversión en nuevos parques se prevén financiarse en el marco del Plan Director Andaluz de estos servicios. El resto de los gastos de inversión se podrían financiar con los ingresos procedentes del convenio con UNESPA ( anuales) sobre aplicación de Contribuciones Especiales con los datos resumen que se acompañan: CUADRO DE INVERSIONES (EXCEPTO PARQUES): OBJETO/AÑO Nº PRIMERO Nº SEGUNDO Nº TERCERO INVERSION TOTAL COCHERA Y HELIPUERTO TIPO 1 0, ,00 0, ,00 COCHERA Y HELIPUERTOS TIPO 2 AUTOBOMBA RURAL ESTRECHA VEHICULO DE 1ª INTERVENCIÓN 0,00 0, , ,00 0, ,00 0, ,00 0,00 0, , ,00 COMUNICACIONES , , , ,00 INFORMATICA , , , ,00 TOTAL , , , ,00 - o o o - 16

20 Organigrama general del Consorcio: El siguiente cuadro pretende visualizar un resumen de la organización general del Consorcio Provincial de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento de la Provincia de Málaga, sin tener en cuenta la distribución territorial. JUNTA GENERAL CONSEJO DE DIRECCIÓN PRESIDENCIA CONSEJOS ASESORES GERENCIA ASESORES INDIVIDUALES JEFATURA DEL S.P.E.I.S. JEFATURA ADMINISTRATIVA SECRETARIA INTERVENCION PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES JEFATURAS DE TURNO UNIDAD DE INFORMES E INSPECCIÓN SERVICIO DE RECURSOS HUMANOS SUBJEFATURAS DE TURNO UNIDAD DE INVESTIGACIÓN UNIDAD CONTABLE Y ADMINISTRATIVA OPERADORES COMUNICACIONES UNIDAD DE I+D SIMBOLOGIA DE COLORES PARA EL ORGANIGRAMA JEFES DE BRIGADAS JEFES DE ESPECIALISTAS UNIDAD DE PLANES DE EMERGENCIA ORGANO DE GOBIERNO ORGANO DIRECTIVO JEFES DE GRUPO JEFES DE GRUPO ORGANO ASESOR JEFATURA INTERMEDIA GRUPOS DE BOMBEROS CONDUCTORES GRUPOS DE BOMBEROS ESPECIALISTAS TRABAJADOR FINAL SERVICIO A DESARROLLAR 17

21 Organigrama de funciones a desarrollar en el Consorcio Provincial: El siguiente cuadro pretende visualizar un resumen de las funciones a desarrollar por el Consorcio Provincial de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento de la Provincia de Málaga: ORGANIGRAMA DE FUNCIONES DIRECTAS INSTRUMENTALES PREVENTIVAS REPARADORAS U OPERATIVAS DE GOBIERNO Y ADMINISTRACION DE APOYO (interno o externo) INFORMES E INSPECCIÓN GENERALISTAS ESPECIALISTAS ATENCIÓN A USUARIOS ASISTENCIA MECANICA INVESTIGACIÓN DE CAUSAS DE SINIESTROS EXTINCIÓN DE INCENDIOS RESCATE EN MONTAÑA DIRECTIVAS INFORMÁTICA Y COMUNICACIONES ELABORACION DE PLANES DE EMERGENCIA SALVAMENTOS EN POBLACIONES RESCATE EN VEHICULOS Y TRANSPORTES PELIGROSOS APOYO AL GOBIERNO, PLANIFICACION, ESTADISTICA Y COORDINACIÓN EXTERNA MANTENIMIENTO DE INSTALACIONES I+D DE SISTEMAS DE PROTECCIÓN COMUNICACIONES RESCATE SUBTERRANEO JURIDICO ADMINISTRATIVAS PREVENCION DE RIESGOS LABORALES RESCATE ACUATICO RECURSOS HUMANOS ECONOMICO FINANCIERAS 18

22 PERIODIFICACIÓN DE IMPLANTACIÓN: Es imposible contar de forma inmediata con todos los parques, vehículos, personal y herramientas necesarios para la implantación de los servicios en forma adecuada a las exigencias del Plan Director Territorial Andaluz, por lo que es necesario priorizar el uso de los medios disponibles. Si lo más esencial es llegar a prestar lo antes posible los servicios a todo el territorio, la forma más rápida sería la de conseguir el uso de instalaciones provisionales (siempre con un mínimo de calidad) y de vehículos y herramientas adecuadas, y, paralelamente, seleccionar y formar el personal necesario. Por ello no es viable esperar a que se financien todas las infraestructuras con los fondos del Plan Director Territorial Andaluz que tiene un horizonte de doce años para su culminación, por lo que es necesario anticipar en lo posible la implantación de los servicios. Para las infraestructuras, además de aprovechar las existentes, un sistema adecuado podría ser el de alquilar instalaciones provisionales para los parques y cocheras con helipuerto, y conseguir mediante alquiler, leasing o renting el derecho de uso de los vehículos y herramientas. De esta forma se podría conseguir en tres años (2.008, y 2.010) la total implantación del sistema. Ello con independencia de que se siguieran solicitando e invirtiendo las subvenciones de la Junta de Andalucía para mejorar las infraestructuras existentes o realizar nuevas instalaciones definitivas en un plazo mayor. En el primer año (2.008) se tendrían como objetivos principales: - la puesta en funcionamiento del Consorcio y los Servicios Centrales. - la puesta en funcionamiento de todos los parques territoriales. - la preparación del parque central que sea la base de los helicópteros. - tramitar la documentación necesaria y conseguir los terrenos adecuados para la autorización de los helipuertos y cocheras que deben ponerse en funcionamiento en En el segundo año (2.009) los objetivos serían: - la puesta en funcionamiento de los helipuertos y cocheras de Tipo 1. - tramitar la documentación necesaria y conseguir los terrenos adecuados para la autorización de los helipuertos y cocheras que deben ponerse en funcionamiento en la contratación de los servicios de transporte con helicóptero. 19

23 En el tercer año (2.010) los objetivos serían: - la puesta en funcionamiento de los helipuertos y cocheras de tipo 2. - la creación de los servicios especializados: investigación de siniestros, I+D, rescates en montaña, subterráneo, en medio acuático e intervenciones en vehículos y transportes peligrosos. - Creación de las Unidades de Informes e Inspección y de Planes de Emergencia. Al finalizar el tercer año el funcionamiento de los servicios debería ser completo en todo el territorio. - o o o - 20

24 VII.- PROPUESTA DE RELACIONES DIPUTACIÓN - CONSORCIO PARA EL PERIODO Para dar estabilidad y seguridad al marco económico de relaciones entre la Diputación y el Consorcio Provincial de Extinción de Incendios está previsto en el artículo 42.5 de los Estatutos de éste último la firma de un convenio cuatrienal. Si valoramos en términos económicos la propuesta de organización y funcionamiento contenida en el presente documento, nos llevaría a un convenio al menos trienal con las siguientes cantidades: Año 2008 Año 2009 Año 2010 Total gastos corrientes previstos , , ,94 Aportación Diputación , , ,00 Aportación Ayuntamientos y otros , , ,94 % aportación Diputación 59,58 57,24 52,19 Habitantes atendidos: Aportación DP por habitante a ,46 14,15 14,83 Todas las cantidades están valoradas a precios de Las cantidades incluidas en por Diputación para los servicios de Extinción de Incendios ha sido la siguiente: Consorcio Zona Norte Consorcio Zona Oriental Consorcio Zona Occidental TOTAL Parque de Coín ,72 Inversiones Remanentes TOTAL DIPUTACIÓN Deflactación 3% para Diferencia con necesidades para ,05 Porcentaje de incremento 22,15% - o o o - 21

25 VIII.- CONCLUSIONES. Con el proyecto recogido en este estudio la Provincia de Málaga pasaría en tres años a tener unos Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento que, no sólo cumplirían con lo exigido por la normativa legal, sino que serían punteros en toda España por su profesionalidad, eficacia, eficiencia y por el uso de las nuevas tecnologías y de las nuevas técnicas de dirección pública. Esos servicios: - Llegarían a todo el territorio Provincial sin discriminación por razón de la distancia. - Estarían preparados para asumir los avances tecnológicos tanto en materia de desplazamiento en helicópteros, como en comunicaciones. - Tendrían una organización flexible que puede adaptarse a las circunstancias de cada situación. - Llevarían a toda la población la imagen de una Diputación y unos Ayuntamientos unidos en el Consorcio Provincial para defender la seguridad de los ciudadanos y atenderlos de forma inmediata ante una situación de riesgo. Además se crearía un gran valor añadido al darle la posibilidad de utilización de los helipuertos a aquellos otros servicios públicos que pudieran necesitarlos (también se podría estudiar su uso por otros servicios privados). Creemos que el esfuerzo solidario de la Diputación y de los Ayuntamientos en este Servicio tendrá un reconocimiento y aceptación por parte de los ciudadanos muy superior al coste económico que supone. Málaga

26 1.- INTRODUCCIÓN 23

27 I La protección de la vida y de la integridad física de las personas, como derechos primarios constitucionalmente reconocidos, y la protección de los bienes económicos, como sustento de la calidad de vida de los ciudadanos, obligan a los poderes públicos a disponer de servicios de protección frente a los riesgos que puedan amenazarlos.... La existencia de los servicios mencionados viene a ser una de las mayores muestras de la solidaridad de los pueblos en la defensa del bienestar común. Los párrafos transcritos corresponden a la exposición de motivos de los Estatutos del Consorcio Provincial de Bomberos de Málaga aprobados por el Pleno de la Diputación Provincial y por numerosos Ayuntamientos malagueños, y contienen la idea fundamental sobre la que se edifican los Servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamentos (SPEIS), al igual que los restantes servicios de seguridad y protección de personas y bienes. Es precisamente ese reconocimiento a los SPEIS como actividad solidaria en beneficio de la comunidad el que inspira el presente plan de mejora, en el cual se tiene como constante que es el ciudadano el verdadero protagonista del servicio, y que todos los que estamos dentro de la Administración Pública que lo presta estamos para servir con objetividad a los intereses generales debiendo llevar a su más alta consideración la función pública. Por ello el personal de los SPEIS es el segundo protagonista de los servicios, y el único capaz de darles contenido. Por muy buenas que sean las organizaciones y por muchos medios de que se disponga, es al final el esfuerzo común y el buen sentido de las personas individualmente consideradas lo que permite el éxito de los equipos. Esta afirmación de carácter general tiene aún más sentido en el caso de los funcionarios públicos, a los que cabe exigir un plus de convicción y de entrega en su trabajo al servicio público. Y en el caso de los servicios públicos de seguridad, especialmente en los SPEIS, la idea de que sólo la entrega personal de los funcionarios puede permitir el éxito en la defensa de la vida e integridad de las personas y de los bienes, tiene que impregnar los planes de mejora de este tipo de organizaciones. II El presente documento pretende ser un Plan de Mejora de los servicios de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento (SPEIS) del ámbito de influencia de la Diputación Provincial de Málaga, realizado en el ámbito del VI Curso Superior de Dirección Pública Local organizado por el Instituto Nacional de Administración Pública, y, aunque es un trabajo de estudio permitido en gran parte por los conocimientos adquiridos en el Curso y siguiendo sus directrices, tiene una vocación de utilidad hacia la mejora de los servicios públicos. 24

28 Al margen del propio curso, su finalidad directa es poner en conocimiento de la Diputación Provincial de Málaga y del resto de los entes que formarán el futuro Consorcio Provincial de Extinción de Incendios de Málaga de una propuesta técnica que parece la más idónea para el funcionamiento y organización del Consorcio Provincial. No es ni puede ser un documento vinculante para el futuro en ninguno de sus aspectos, sino una guía que, de ser aceptada por los distintos entes locales participantes en el proyecto y por los órganos de gobierno del Consorcio Provincial, podría llevar a un determinado modelo de organización que, además de ser posible y legal, pretende ser eficaz y eficiente en la prestación de esos servicios. Es por tanto un documento para estudio y preparación de propuestas de acuerdos a adoptar por los órganos de Gobierno del futuro Consorcio Provincial. También se pretende proponer un marco estable de asignación de recursos económicos de la Diputación Provincial al Consorcio para los próximos años y de establecimiento de los niveles a alcanzar por el Consorcio en la prestación de servicios. El estudio se apoya en los datos recabados sobre población, distancias, tiempos de respuesta en función de los medios de transporte disponibles, en las escasas estadísticas fiables existentes, en las necesidades mínimas de personal, en la legislación en vigor y en las experiencias obtenidas de los servicios actualmente en funcionamiento en Málaga y en otros lugares. También tiene en consideración el proyecto de Plan Director Territorial Andaluza para estos servicios y el Plan Provincial Contraincendios ( ) de la Diputación Provincial de Málaga, redactado por el Servicio de Protección Civil de la Diputación, al cual es justo rendir homenaje por iniciar el camino que ahora se pretende continuar. Un condicionante del estudio ha sido la gran diversidad de los elementos que confluyen en estos servicios en la provincia de Málaga: - Diversidad en el tamaño de las poblaciones a atender. - Diversidad geográfica en todos sus aspectos, incluido el climatológico. - Diversidad de los riesgos posibles que debe afrontar el servicio. En este contexto hubiera sido muy interesante contar con series estadísticas de servicios y mapas de riesgos que complementaran los datos demográficos, geográficos, climatológicos y de vías de comunicación. Pero la realidad actual es que no existen series estadísticas fiables ni mapas de riesgos completos a nivel provincial, por lo que no podemos aprovechar su información, ni es objeto del presente estudio la realización de un mapa de riesgos. El presente Plan de Mejora pretende incidir especialmente sobre la organización y el funcionamiento del Consorcio y del SPEIS, así como en la distribución territorial de los servicios operativos, teniendo en cuenta tanto el tamaño de las poblaciones y el tiempo de respuesta en las comunicaciones, como las características intrínsecas de los servicios a prestar, pero es un estudio para la creación e implantación, y que deberá ser contrastado tras unos años de funcionamiento con los datos que puedan obtenerse de las estadísticas de intervención y de los mapas de riesgos que puedan elaborarse. 25

29 III El Plan de Mejora se realiza por Rafael Luis Tamayo Bonilla, Secretario Interventor de los Consorcios de Diputación de Málaga, Licenciado en Derecho, con una experiencia en la Administración Local de más de 30 años, y más de dos años en la Secretaria Intervención de los Consorcios Comarcales de Extinción de Incendios, habiendo realizado en colaboración con la Gerencia de dichos Consorcio el estudio previo y la redacción de los Estatutos del Consorcio Provincial, actualmente en trámite de aprobación. Ha participado como ponente en Cursos sobre Consorcios y sobre los SPEIS, y es alumno de la VI Edición del Curso Superior de Dirección Pública Local organizado por el Instituto Nacional de Administración Pública en Para la estructura del Plan de Mejora y la organización de sus contenidos se ha seguido la experta Tutoría de Carles Ramió Matas, Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Pompeu Fabra y Director de la Escuela de Administración Pública de Cataluña, al que expresamos sincero agradecimiento. Dada la amplitud y complejidad del proyecto que comprende el Plan de Mejora y la consecuente extensión del estudio, hemos procurado entrar poco en los aspectos más académicos de las cuestiones, evitando en lo posible recurrir a la descripción exhaustiva y a los análisis teóricos de los instrumentos técnicos utilizados en el estudio. IV En el Plan de Mejora se indican los Valores que deben inspirar al Consorcio Provincial de Bomberos de Málaga (S.P.E.I.S. Málaga), señalando los principios que han de guiar la actuación de todas las personas dentro de ésta organización y que son: S olidaridad P rofesionalidad E ficacia y Eficiencia I ntegridad S ensibilidad M odernidad Esos mismos principios son los que se han tratado de seguir en la redacción del presente Plan de Mejora y que esperamos y deseamos sea útil a los ciudadanos si alguna vez llaman en demanda de auxilio a estos servicios y reciben una atención inmediata y eficaz. - o o o - 26

30 2.- DIAGNÓSTICO 27

31 2.1. SITUACIÓN ACTUAL: Aunque el presente trabajo se centra en el estudio de los SPEIS promovidos y coordinados desde la Excma. Diputación Provincial de Málaga, es conveniente tener, al menos, una escueta idea introductoria de cómo están estos servicios en el conjunto de la Provincia de Málaga, para a continuación centrarse en aquellos que son objeto del estudio. La Provincia de Málaga cuenta en la actualidad con 100 municipios, de los cuales siete tienen Servicio de Extinción de Incendios y Salvamentos propio, tres los reciben de otros en forma de auxilio no reglado, y al resto se le prestan servicios desde tres Consorcios Comarcales y desde el Servicio Provincial de Diputación. Los Municipios con SPEIS propio son: Benalmádena, Estepona, Fuengirola, Málaga, Marbella, Mijas y Torremolinos. Quiere ello decir que en el conjunto provincial hay diez personas jurídicas diferentes con SPEIS distintos para una población censada en torno al millón y medio de habitantes. Si descontamos los Municipios con más de habitantes (Málaga y Marbella), tendríamos ocho SPEIS para una población de ochocientos mil habitantes. Si profundizamos en los SPEIS de influencia de la Diputación Provincial de Málaga podemos ver su situación actual Situación actual: Organizativa. Del Consorcio de la Comarca de Antequera (constituido en 2.002) forman parte la Diputación Provincial y las siguientes Entidades Locales: - Mayores de habitantes: Antequera. - Menores de habitantes: Ayuntamientos de Alameda, Almargen, Archidona, Ardales, Campillos, Cañete la Real, Cuevas Bajas, Cuevas de San Marcos, Fuente de Piedra, Humilladero, Mollina, Sierra de Yeguas, Teba, Valle de Abdalajís, Villanueva de Algaidas, Villanueva del Rosario, Villanueva de Tapia, Villanueva del Trabuco y la Entidad Local Autónoma de Villanueva de la Concepción (en el Municipio de Antequera). Del Consorcio de la Zona Oriental (constituido en 2.003) forman parte la Diputación Provincial y los siguientes Ayuntamientos: 28

32 - Mayores de habitantes: Vélez Málaga, Rincón de la Victoria y Nerja. - Menores de habitantes: Ayuntamientos de Alcaucín, Algarrobo, Alfarnate, Alfarnatejo, Almáchar, Árchez, Arenas, Benamargosa, Benamocarra, El Borge, Canillas de Aceituno, Canillas de Albaida, Colmenar, Comares, Cómpeta, Cútar, Iznate, Frigiliana, Macharaviaya, Moclinejo, Periana, Riogordo, Torrox, Salares, Sayalonga, Sedella, Totalán y Viñuela Del Consorcio de la Zona Occidental (constituido en 2.006) forman parte la Diputación Provincial y las siguientes Entidades Locales: - Mayores de habitantes: Ronda. - Menores de habitantes: Ayuntamientos de Algatocín, Alpandeire, Arriate, Atajate, Benadalid, Benahavís, Benalauría, Benaoján, Benarrabá, Cartajima, Casares, Cortes de la Frontera, Cuevas del Becerro, El Burgo, Faraján, Gaucín, Genalguacil, Igualeja, Jimera de Líbar, Jubrique, Juzcar, Manilva, Montejaque, Parauta, Pujerra y Yunquera, y las Entidades locales Autónomas de Serrato y Montecorto (en el municipio de Ronda). Cada Consorcio comarcal tiene unos Estatutos diferentes con fórmulas representativas y de participación financiera distintas, si bien en el último año se han adoptado acuerdos para permitir una mayor coordinación y homogeneización en su funcionamiento, especialmente en los aspectos de Gerencia y de Administración. El Servicio Provincial de Extinción de Incendios presta sus servicios de forma preferente a la zona del Valle del Guadalhorce y aledaños, que comprende los siguientes Municipios: - Mayores de habitantes: Alhaurín el Grande, Alhaurín de la Torre y Coín. - Menores de habitantes: Álora, Alozaina, Cártama, Carratraca, Casarabonela, Guaro, Monda, Pizarra y Tolox. La financiación del Servicio Provincial procede de los Presupuestos de la Diputación Provincial. La financiación ordinaria de los Consorcios procede de las aportaciones de la Diputación Provincial (en torno al 50%) y de los Municipios. En algunos Consorcios existen dificultadas para hacer efectiva la aportación de algunos Ayuntamientos, sin que los Estatutos faciliten la recaudación obligatoria. El Servicio Provincial y el Consorcio de la Comarca de Antequera tienen una estructura jerárquica de mando con distintos niveles de mando. Los Consorcios Comarcales de las Zonas Oriental y Occidental no tienen estructura 29

33 de mando creada formalmente y funcionan con una estructura informal lo que genera numerosos problemas en el funcionamiento ordinario Situación actual: Del Personal. a) El Consorcio de la Comarca de Antequera cuenta con un jefe de parque, 5 jefes de guardia, 1 bombero mecánico, y 32 bomberos conductores b) El Consorcio de la Zona Oriental cuenta con 78 bomberos conductores y un bombero mecánico. c) El Consorcio de la Zona Occidental cuenta con 51 bomberos conductores, 1 bombero mecánico y 1 coordinador bombero de la Generalitat de Cataluña en comisión de servicios. d) El Servicio Provincial de Extinción de Incendios tiene 1 coordinador técnico, 6 jefes de equipo y 16 plazas de bomberos conductores. Salvo alguna excepción no significativa, el personal de los servicios de los Consorcios Comarcales tiene la condición de personal laboral interino. En el Servicio Provincial el personal tiene la condición de funcionario, unos de plantilla y otros interinos. Los Consorcios de la Comarca de Antequera y de la Zona Oriental cuentan con un Convenio Colectivo cuya vigencia finaliza el 31 de diciembre de El Consorcio de la Zona Occidental no tiene ningún tipo de acuerdo o convenio con el personal. El Servicio Provincial está incluido dentro de los acuerdos y convenios del personal de la Diputación Provincial de Málaga Situación actual: De los servicios. El Consorcio de la Comarca de Antequera cuenta con un parque principal en Antequera y un retén en Campillos, y tiene prevista la creación de un nuevo retén en Archidona. Tiene establecida una estructura jerarquizada con nombramientos de responsables y su funcionamiento responde a las directrices de la Jefatura del Parque de Antequera. El Consorcio de la Zona Oriental cuenta con un parque principal en Vélez Málaga y tres retenes en los municipios de Colmenar, Nerja y Rincón de la Victoria, hay un nuevo retén en construcción en Periana. Tiene una estructura no organizada formalmente (no existen nombramientos de responsables con distinción de retribuciones), su organización actual es informal. 30

34 El Consorcio de la Zona Occidental cuenta con un parque principal en Ronda y un retén en Algatocín. Actualmente los servicios de este Consorcio no se pueden considerar implantados en todo el territorio ya que, salvo situaciones excepcionales, la distancia desde los dos únicos puntos operativos a gran parte del territorio y la carencia de medios de transporte impide responder a las emergencias en tiempo mínimo adecuado, por lo que es frecuente que se atiendan los incidentes por los SPEIS de otros Municipios más cercanos. Este Consorcio tiene un Coordinador y el resto de la organización tiene una estructura informal sin nombramientos ni distinción de retribuciones. El Servicio Provincial de Extinción de Incendios cuenta con un parque principal en Coín y tiene un retén abierto doce horas al día en Alhaurín de la Torre. No existe en los Consorcios Comarcales otra planificación distinta a la de los Presupuestos anuales. Los equipamientos de vehículos en los Consorcios comarcales son muy ajustados, teniendo dificultades para mantener un servicio adecuado en cuanto se producen averías. Prácticamente no hay equipamientos para servicios especializados (rescate acuático o subterráneo, mercancías peligrosas, etc.). Las isocronas de tiempos de respuesta actuales desde cada uno de los parques o retenes a la cabecera de cada municipio se incluyen como Anexo 1. De los datos que allí se contienen se puede observar que hay numerosas poblaciones con tiempos superiores a los 20 minutos, y en algunos casos se superan los 40 minutos Situación actual: El marco jurídico. 1.- El artº 25.2.c) de la Ley de Bases de Régimen Local establece como competencia municipal la protección civil, prevención y extinción de incendios. 2.- El artº 26.1.c) de la antes citada Ley establece que el servicio de extinción de incendios es de prestación obligatoria para los municipios de más de habitantes, ya sea de forma individualizada o en forma asociada. Los apartados 3 y 4 del mismo artículo dicen: 3. La asistencia de las Diputaciones a los Municipios, prevista en el artículo 36, se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios públicos mínimos, así cómo la garantía del desempeño en las Corporaciones municipales de las funciones públicas a que se refiere el número 3 del artículo 92 de esta Ley. 4. Sin perjuicio de los establecido en el artículo 40, las Comunidades Autónomas podrán cooperar con las Diputaciones provinciales, bajo las formas y en los términos previstos en esta Ley, en la garantía del desempeño de las funciones públicas a que se refiere el apartado anterior. Asimismo, en las condiciones indicadas, las Diputaciones Provinciales podrán cooperar con los entes comarcales en el marco de la legislación autonómica correspondiente. 31

35 3.- El anterior Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuía a la Comunidad Autónoma de títulos competenciales relacionados con la gestión de emergencias, en virtud de los cuales se aprobó la Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de Gestión de Emergencias en Andalucía que pretende dar respuesta a la necesidad de establecer, por razones de eficacia, un sistema integrado de respuesta a los graves riesgos, catástrofes o calamidades públicas. El actual Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo, da en su artículo 66 a la Junta de Andalucía competencia exclusiva en materia de protección civil, incluyendo los servicios de prevención y extinción de incendios. 4.- El artº 26, apartados 3 y 4 de la Ley de Gestión de Emergencias de Andalucía establecen: 3. Los municipios con población superior a veinte mil habitantes contarán con un servicio de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento, según la estructura que se determine reglamentariamente. Dicho servicio será prestado directamente por el Ayuntamiento o a través de una Entidad Local de carácter supramunicipal en la que podrá participar la Diputación Provincial. 4. Las Diputaciones Provinciales garantizarán por sí solas, o en colaboración con otras Administraciones Públicas, la prestación del servicio de Prevención y Extinción de Incendios y Salvamento en aquellos municipios en los que de acuerdo con la legislación de régimen local no resulte obligatoria su prestación y carezcan de servicio propio. 5.- Debe hacerse notar que aún no se han desarrollado reglamentariamente las previsiones contenidas en la Ley de Gestión de Emergencias de Andalucía, ni se ha hecho una previsión económica de costes ni de transferencias económicas de la Junta de Andalucía a las Diputaciones para dar cumplimiento al contenido del apartado 4 del artº La obligación contenida en el apartado 4 del artº 26 de la Ley de Gestión de Emergencias de Andalucía debería haber venido acompañada de la financiación adecuada para haber dado cumplimiento a la normativa legal, pero dado que no ha sido impugnada por las Diputaciones, constituye una obligación legal. 7.- Las fórmulas de colaboración de la Diputación (siempre que el servicio se preste de forma efectiva) pueden ir desde la simple aportación económica hasta la asunción directa de la prestación del servicio, pasando por la posible realización de convenios de colaboración y por la constitución de entes asociativos para la prestación del servicio. En el caso de la constitución de entes asociativos, la preferencia se dirige a la constitución de Consorcios de acuerdo con lo previsto en el artº 33.2 de la Ley de Demarcación Municipal de Andalucía que dice 2. Asimismo, la prestación de servicios de carácter supramunicipal se efectuará preferentemente a través de Consorcios entre Municipios y Diputaciones Provinciales en los términos previstos en el Capítulo III de la Ley 11/1987, de 26 de diciembre, reguladora de las relaciones entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y las Diputaciones Provinciales de su territorio. 32

36 8.- Sobre el personal operativo de los SPEIS en Andalucía el artículo 38 de la Ley de Gestión de Emergencias de Andalucía les da la condición de funcionarios y les reviste de la condición de agentes de la autoridad para el desarrollo de sus funciones más esenciales. 9.- El contenido mínimo de las funciones a desarrollar por un SPEIS en Andalucía viene fijado por la Ley Andaluza de Gestión de Emergencias en su artículo 38.1: a) la planificación y ejecución de operaciones de prevención y actuación frente a incendios y otros siniestros, asistencia y salvamento de personas y protección de bienes. b) Desarrollo de medidas preventivas e inspección en materia de cumplimiento de la normativa de protección frente a riesgos de su competencia. Si lo establecieran la normativa específica, la elaboración de informes preceptivos con carácter previo a la obtención de licencias de explotación. c) Adopción de medidas excepcionales de protección. d) Investigación e informe sobre las causas y desarrollo de siniestros. e) Estudio e investigación en materia de sistemas y técnicas de protección frente a incendios y salvamento. f) Participación en la elaboración de los planes de emergencia, así como desarrollo de las actuaciones previstas en éstos. g) Participación en campañas de formación e información a los ciudadanos. h) Aquellas otras que les atribuya la legislación vigente PROBLEMAS A RESOLVER. Del análisis de la actual prestación de los servicios cabe concluir que las principales carencias a resolver, en el ámbito de los SPEIS de influencia de la Diputación Provincial de Málaga, son las siguientes: a) Con relación directa a los ciudadanos usuarios de los servicios: 1.- La falta de servicios en parte del territorio. 2.- La inexistencia de unos estándares mínimos homogéneos en la calidad de los servicios, tanto en tiempos de respuesta como en condiciones de prestación. 3.- La carencia de información sobre los servicios. 4.- No se prestan todos los servicios exigibles a un SPEIS de acuerdo con la Ley Andaluza de Gestión de Emergencias. b) Con relación a la propia organización: 1.- La diversidad de organizaciones de gobierno en los servicios y la pequeña dimensión de los mismos dificulta la dirección y la especialización. 2.- Es necesaria la funcionarización, profesionalización y establecimiento de cuadros de mando de los servicios operativos. 33

37 3.- La diferente y escasa dotación de medios materiales tanto en bienes inmuebles como medios de transporte, herramientas y elementos de comunicaciones. 4.- La indefinición de los objetivos operativos de las organizaciones. 5.- La inexistencia de una organización adecuada a sus funciones y contenidos y a la realidad social, política, económica y geográfica del territorio en el que deben implantarse los servicios LA SITUACIÓN IDEAL Y SUS LIMITACIONES. Desde una perspectiva teórica económica y técnica, la mejor y más eficiente prestación de los servicios de prevención y extinción de incendios y salvamento, podría ser aquella que agrupara bajo una sola dirección (con las delegaciones y descentralizaciones convenientes) todos los medios estatales, autonómicos, provinciales y locales, permitiendo la mayor rapidez de respuesta y la más eficaz utilización de los medios. En esa hipotética situación no nos encontramos, dado que las competencias en materia de prevención y extinción de incendios están compartidas, y en función del ámbito territorial del siniestro, la dirección y coordinación de los servicios se asume por Administraciones distintas. Además existe otra compartimentación ya que los incendios de carácter forestal corresponde atajarlos a la Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía, y no a los SPEIS de las Administraciones Locales. En esta última diferenciación tal vez tenga que ver la exigencia de que sean funcionarios con la consideración de agentes de la autoridad quienes deban desempeñar las funciones en los lugares de carácter urbano, especialmente en las viviendas. Desde el punto de vista organizativo, y si partimos del marco legal existente, las dos fórmulas 1 asociativas que aparecen como más eficientes para la prestación provincial de los SPEIS serían: - La creación de un Consorcio Provincial que abarcara todos los municipios de la Provincia y en el que participara directamente la Diputación Provincial. - La prestación provincial de los servicios mediante acuerdos entre todos los municipios y con el apoyo sólo económico de la Diputación Provincial. Entre ambas figuras, la primera tiene la ventaja de que la presencia de la Diputación podría equilibrar a favor de los pequeños municipios el indudable peso principal que tendrían en la segunda los grandes municipios. Al agrupar bajo una sola dirección y coordinar todos los medios disponibles se podría dar una mejor y más rápida respuesta en la prestación de los servicios. Tal vez los municipios de gran población (superior a o Ver tabla de posibles formas de prestación de los servicios, con ventajas e inconvenientes, en el Anexo 2. 34