Cómo evaluar el desempeño de las instituciones del Sistema de Justicia Penal?

Transcripción

1 Cómo evaluar el desempeño de las instituciones del Sistema de Justicia Penal? 3ERA. CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE ESTADÍSTICAS DE GOBERNANZA, SEGURIDAD Y JUSTICIA Mérida, Yucatán Junio 10, Dra. María de los Ángeles Fromow Titular de la SETEC

2 2 1 Mensajes centrales

3 3 La evaluación del desempeño de las instituciones operadoras del Sistema de Justicia Penal Acusatorio es una herramienta fundamental para la gestión de su mejora continua y es un instrumento muy útil para la transparencia y rendición de cuentas. Para la evaluación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio, resulta muy práctico diferenciar el proceso de implementación del proceso de operación o vigencia. Puede haber muchos abordajes metodológicos para evaluar el desempeño de las instituciones operadoras; sin embargo, cualquier ejercicio de medición debe estar fundamentado en aspectos críticos para que los resultados sean útiles en la toma de decisiones. Por ejemplo: En información suficiente, consistente y de calidad, y En procedimientos de medición claros, explícitos y replicables por terceros. Los resultados de cualquier evaluación no deben basarse en juicios de valor.

4 4 2 Por qué y para qué una Reforma Penal?

5 Bajos niveles de aprobación (confianza) de las instituciones de justicia La poca confianza ciudadana y la percepción de inseguridad en la población genera pérdida de bienestar social. De acuerdo con la ENVIPE 2015, el costo económico de la delincuencia ascendió a mil millones de pesos (1.27% del PIB), de los cuales el 28.1% es atribuible a costos para medidas preventivas. Esta situación aunada al costo de oportunidad de no realizar actividades como salir de noche o utilizar relojes o bolsos, entre otras, van en detrimento de la calidad de vida y niveles de consumo de la población. Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 5

6 Bajos niveles de aprobación (confianza) de las instituciones de justicia La poca confianza ciudadana y la percepción de inseguridad en las unidades económicas genera pérdidas. De acuerdo con la ENVE 2014, el costo económico de la delincuencia ascendió a 110 mil millones de pesos (0.66% del PIB), de los cuales el 44.4% es atribuible a costos para medidas preventivas. Esta situación puede eventualmente afectar el empleo y la inversión. Fuente: Encuesta Nacional de Victimización de Empresas 6

7 7 Momento histórico para refundar el Sistema de Justicia Penal mexicano Los bajos niveles de aprobación representan una oportunidad única e irrepetible para que mediante la Reforma al Sistema de Justicia Penal, se alcance la modernización y transformación de los procesos judiciales, la cultura de los operadores, y la infraestructura y el equipamiento, y con ello recuperar la confianza de la ciudadanía. Por tanto, para verificar si estamos alcanzando estos objetivos es necesario medir para evaluar y evaluar para mejorar dentro de un ciclo continuo.

8 8 3 En dónde estamos?

9 Estatus de la implementación del SJPA a nivel LOCAL* % de población cubierta ámbito estatal 100.0% 68.2% 49.5% 28.7% 33.6% entidades en operación total. 9 entidades en operación parcial. En 30 entidades está vigente el CNPP. El SJPA opera en 2,273 municipios y delegaciones, de un total de 2,457. Cobertura poblacional de 93.40%; es decir, más de 113 millones 24 mil habitantes. * Al 10 de junio de

10 Estatus de la implementación del SJPA a nivel FEDERAL* % de población cubierta ámbito federal 100% 36.7% 6.6% En el ámbito federal, en el periodo ninguna entidad operaba el SJPA. Entre 2014 y 2016, las 32 entidades habrán iniciado la operación del SJPA. Actualmente, 28 entidades en operación con el CNPP. Cobertura poblacional de 84.69%; es decir, más de 102 millones 478 mil habitantes. El 14 de junio iniciarán operación las últimas cuatro entidades: Baja California, Guerrero, Jalisco y Tamaulipas, así como en el archipiélago de las Islas Marías y en el resto del territorio nacional. * Al 10 de junio de

11 11 4 Implementación versus Operación

12 12 La SETEC tiene dos objetivos primordiales: 1. Poner en marcha el Sistema de Justicia Penal 2. Contribuir a la mejora de su desempeño. Es fundamental, trazar una diferencia claramente entre implementación y operación o vigencia. La implementación genera las condiciones de operación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio, es una variable que puede explicar, en parte, el desempeño de los operadores. Los resultados de la operación reflejan el desempeño de las instituciones. Para la SETEC, hay una relación directa entre el avance en la implementación y la operación adecuada del Sistema de Justicia; esto es, que a mayor avance en la implementación, mayores serán las probabilidades de operar adecuadamente el Sistema de Justicia Penal Acusatorio.

13 13 Avance en la Implementación del SJPA a nivel LOCAL Para la medición del nivel de avance de la implementación, la SETEC realiza dos levantamientos por año. En cada levantamiento visita las instituciones operadoras de las 32 entidades federativas, con la finalidad de recolectar información sobre las acciones realizadas para la implementación. Para asegurar la calidad de la información se solicita evidencia documental y se firma una carta de consentimiento y confidencialidad.

14 Avance en la Implementación del SJPA a nivel LOCAL Al término del plazo constitucional, existen avances importantes en la implementación. Ahora, la tarea es concretar y reflejar estos avances en resultados satisfactorios de la operación. Resultados 10 Junio 2016 Mayo 2013 Nota: Ranking con la prospectiva de las entidades que tienen programado entrar en vigencia total para al 10 de junio de

15 15 5 Qué sigue? Fortalecimiento y Consolidación

16 16 Faltan 8 días para concluir la implementación del SJPA Implementación del SJPA 18 Junio 19 Junio Consolidación del SJPA Seguimiento y Evaluación

17 17 La evaluación del desempeño de las instituciones del Sistema de Justicia debe realizarse a través de métodos directos e indirectos. Método Indirecto (Análisis normativo) Revisión jurisprudencia Análisis Económico del Derecho Evaluación del desempeño Método Directo Mecanismos de Seguimiento Diseño y estudios de Evaluación Abordajes Cualitativos Cuantitativos

18 18 Método Indirecto: análisis normativo Una de las variables que puede determinar el desempeño y los incentivos de los operadores es la normatividad misma. El MÉTODO INDIRECTO persigue como objetivo contribuir, de manera anticipada, a hacer más eficiente y efectiva la actuación de los operadores en los procesos del Sistema Justicia Penal Acusatorio, alineando sus incentivos al óptimo desempeño de su función. Para ello, se plantean tres estrategias: 1.- Revisión sistemática de la jurisprudencia. 2.- Análisis económico del Derecho y sociología jurídica. 3.- Puesta en operación en manuales y protocolos de actuación probados.

19 Método Directo Mecanismos de seguimiento: abordaje cualitativo Conversatorios Entre 2015 y 2016, se han realizado más de 130 conversatorios en 25 entidades federativas para coordinar la operación y establecer líneas de acción. Buenas prácticas La SETEC ha documentado 48 buenas prácticas, con base en la metodología del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA). Casos de éxito La SETEC está analizando más de 100 casos de éxito documentados por las instituciones en la operación del Sistema de Justicia Penal. Ejemplos: Las suspensión condicional del proceso se está resolviendo en menos de 30 días, a satisfacción de las partes y sin generar antecedentes penales. Algunos procedimientos abreviados se están resolviendo en menos 2 meses, sin prisiones preventivas como medidas cautelares y con compromiso de reparación del daño. Causas penales están terminando en acuerdo reparatorio en alrededor de 10 días, a satisfacción de las partes. 19

20 20 Mecanismos de seguimiento: abordaje cuantitativo En 2014 se constituyó el Comité para la Evaluación y Seguimiento de la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal de corte Acusatorio integrado por las instituciones operadoras, el INEGI y los sectores político, académico y de sociedad civil. Este Comité aprobó 41 indicadores de resultado y operación en los ámbitos federal y estatal, los cuales son la base para la gestión de la mejora continua.

21 Mecanismos de seguimiento: abordaje cuantitativo Estrategias para la obtención de la información: I. Consulta de Fuentes Secundarias Censos Nacionales de Gobierno, INEGI Pros: Información estandarizada. Contras: Temporalidad. Se obtiene información con un año de rezago. III. Interoperabilidad SETEC está trabajando con los generadores de la información. Pros: Ahorro en tiempo y estandarización de conceptos. Contras: Requiere acuerdos políticos, costos de implantación, tiempo de ejecución del proyecto. II. Consulta de Fuentes Primarias Solicitar datos a las instituciones operadoras a través de los portales de acceso a información. Pros: Ahorro en costos de obtención de datos. Contras: la información no será completa ni de calidad. Solicitar datos a las instituciones operadoras in situ. La SETEC está piloteando en 5 entidades federativas los instrumentos para recolectar la información estadística directamente de las instituciones. Pros: Información más actualizada. Contras: Costos de procesamiento, problemas de estandarización de variables, riesgo de saturación y molestia de los generadores y posibles problemas de consistencia con los censos futuros. 21

22 22 Mecanismos de seguimiento: abordaje cuantitativo I. Consulta de Fuentes Secundarias Censos Nacionales de Gobierno, INEGI SETEC e INEGI han trabajado intensamente para incluir en los Censos las variables de interés y en la alineación de los indicadores SETEC y los indicadores del Catálogo Nacional del INEGI. Se realizó un primer tamizaje para determinar la cantidad de indicadores que podrían ser medidos con base en los Censos Nacionales de Gobierno. Estos son los resultados: 22 de los 41 indicadores del ámbito estatal pueden ser medidos con los censos, lo que representa el 53%. Procuradurías / Fiscalías: 7 indicadores Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias: 4 indicadores Tribunales Superiores de Justicia: 11 indicadores

23 23 Mediciones y consideraciones a partir del Censo Nacional de Impartición de Justicia, 2015 Ejemplo: No basta medir, hay que reflexionar lo que se está midiendo. Derivado de la medición de uno de los 41 indicadores, crecen los retos técnicos. Por ejemplo: 1. Los resultados son comparables? 2. Dónde establecemos la línea de base? 3. Cuáles son los estándares y parámetros desempeño de las instituciones?

24 Resultados comparables? Los diferentes criterios de gradualidad y las fechas de entrada en vigencia, por delito o por región, determinados por las entidades federativas hacen muy complicada la comparación de los resultados de los indicadores. Existen problemas de comparación vertical y horizontal. Se requiere diseñar otro tipo de estrategias analíticas. Comparación vertical. Comparar entre entidades federativas puede llegar a confundir debido a la gradualidad. Es necesario reforzar la interpretación con variables de control como, por ejemplo, tiempo de operación. Aumento de la carga laboral Comparación horizontal. Comparar una misma entidad federativa en el tiempo también puede malinterpretarse. Requiere conocer plenamente la etapas de implementación y controlar por variables como días de operación y población cubierta. Días de operación en 2013: 163 Población cubierta en 2013: 412 mil habitantes Días de operación en 2014: 365 Población cubierta en 2014: 1,325 mil habitantes

25 25 El problema de la comparación horizontal, la comparación en el tiempo, en el caso de las entidades federativas que iniciaron la operación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio de manera parcial (por delito o por región), e incluso como país, es la determinación de la línea basal. 2.- Dónde establecemos la línea de base? - Desde el inicio de la implementación? - Nos esperamos al final de la implementación? 3.- Cuáles son los estándares y parámetros desempeño de las instituciones? Hasta el día de hoy no se cuenta con los estándares y parámetros, ni línea de base confiable para calificar el desempeño de las instituciones operadoras. Una alternativa sería utilizar el resultado de los indicadores de las entidades federativas con más tiempo de operar el Sistema de Justicia Penal Acusatorio o importar de otros países estos estándares y parámetros. Lo ideal es diseñar estrategias de evaluación para obtenerlos.

26 26 Diseño y estudios de evaluación La SETEC, en colaboración con agencias de cooperación internacionales está realizando un ejercicio de evaluación del desempeño de las instituciones del Sistema de Justicia Penal. El proyecto consta de tres fases: Fase I Desarrollar parámetros de desempeño y estándares de calidad para todos los operadoras, procesos e infraestructura en 5 entidades federativas: Chihuahua, Baja California, Guanajuato, NL y Yucatán. Fase II Aplicar Fase I en el resto de las entidades federativas. Fase III Realizar la evaluación de impacto.

27 27 Diseño y estudios de evaluación 25 indicadores de operación de SETEC (carga de trabajo, eficiencia, productividad) Desempeño / Resultados del SJPA Están en función de: Personas / Operadores Procesos / Gestión Infraestructura / Equipamiento Determinar Parámetros de calidad Determinar Estándares de calidad 16 indicadores de resultados de SETEC

28 28 Diseño y estudios de evaluación Qué queremos evaluar? Personas / Operadores Atributos del parámetro Perfiles de las personas Perfiles de puestos Perfiles por competencias Desempeño de la función Procesos / Gestión Atributos del estándar Actuaciones de los operadores en las diferentes etapas del proceso (con detenido y sin detenido): Etapa de investigación Audiencia inicial Audiencia intermedia Audiencia de juicio oral Facilities Atributos del estándar Satisfacción de operadores y usuarios Áreas funcionales y espacios físicos específicos Capacidad de ofrecer servicios

29 29 Diseño y estudios de evaluación Cómo lo vamos hacer? Estrategias metodológicas Entrevistas a profundidad Diseño del parámetros y estándares Grupos Focales Ajustes y determinación de parámetros y estándares Revisión documental y estudios observacionales Verificación Empírica Entrevistas a profundidad Reunión con expertos Revisión literatura, experiencias exitosas y manuales y protocolos Elaboración y aplicación de instrumentos Usuarios simulados y encuestas a usuarios Grupos Focales La revisión documental implica el análisis a profundidad de carpetas de investigación y audiencias (presenciales y videos).

30 Gracias Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal Mérida, Yucatán Junio 10, 2016.