INFORME DIAGNÓSTICO SOBRE LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS MUNICIPALES Y EL CUMPLIMIENTO DE LAS LEYES Y 10-04

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1 INFORME DIAGNÓSTICO SOBRE LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS MUNICIPALES Y EL CUMPLIMIENTO DE LAS LEYES Y Informe Final Octubre 2016

2 Tabla de Contenido I. ANTECEDENTES...5 II. CONTEXTO LEGAL III. GESTIÓN FINANCIERA DE LAS ENTIDADES MUNICIPALES III.1. LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES MUNICIPALES III.1.1. Ingresos de los Ayuntamientos III.1.2. Ingresos de los Distritos Municipales III.2. LOS GASTOS DE LAS ENTIDADES MUNICIPALES III.2.1. Los gastos de los Ayuntamientos III.2.2 Los gastos en los distritos municipales III.3. LA DEUDA INTERNA DE LOS GOBIERNOS LOCALES III.3.1. Pago de Deuda de los Ayuntamientos III.3.2. Pago de Deuda de las Juntas de Distrito Municipales III.4. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO IV. MEJORAS EN LOS SISTEMAS DE SEGUIMIENTO A LA GESTIÓN MUNICIPAL V. LA ENCUESTA A LOS GOBIERNOS LOCALES Participación de la Ciudadanía en los Ayuntamientos Participación de la Ciudadanía en los Distritos Municipales Opinión de la Población sobre los Gobiernos Locales VI. LECCIONES APRENDIDAS VII. ANEXO 1. INGRESOS Y EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA) VIII. ANEXO 2.- RESUMEN DE LOS RESULTADOS FINALES DE LA INVESTIGACIÓN

3 ASP: Asociación de Servidores Públicos CAF: Common Assessment Framework, Marco Común de Evaluación CC: Cámara de Cuentas DGCP: Dirección General de Contrataciones Públicas DIGEIG: Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental DIGEPRES: Dirección General de Presupuesto DGODT: Dirección General de Ordenamiento Territorial ERIR: Estado de Recaudación e Inversión de las Rentas FEDOMU: Federación Dominicana de Municipios INAP: Instituto Nacional de Administración Pública MEPyD: Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo MAP: Ministerio de Administración Pública OAI: Oficina de Acceso a la Información ONE: Oficina Nacional de Estadísticas PAC: Plan Anual de Compras y Contrataciones PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPM: Presupuesto Participativo Municipal SASP: Sistema de Administración de Servidores Públicos SIGEF: Sistema de Información de la Gestión Financiera SISMAP: Sistema de Monitoreo de la Administración Pública SPNF: Sector Público No Financiero UDHS: Unidad de Desarrollo Humano Sostenible del PNUD 3

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5 I. Antecedentes A finales del 2015 en la República Dominicana hay 387 entidades municipales, de las cuales 155 son municipios y 232 son distritos municipales 1. Si bien estas entidades están dotadas por la Ley del Distrito Nacional y los Municipios del 17 de julio 2007, de una autonomía política, fiscal, administrativa y funcional; la misma Ley establece que estas entidades están sujetas al control financiero por parte de la Contraloría General de la República y la Cámara de Cuentas, entidades que deben revisar, aprobar, fiscalizar y verificar el debido ingreso e inversión de los fondos no solo de las entidades del Gobierno Central, sino también de las instancias municipales 2. De su parte, la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público , de fecha 16 de noviembre 2006, establece que las entidades municipales deben remitir sus presupuestos una vez aprobados por las salas capitulares a la DIGEPRES, así como también las informaciones relacionadas con sus ejecuciones presupuestarias. Debe mencionarse que la Ley ha contribuido a reducir la dinámica creación de municipios y distritos municipales. Mientras que entre el 2000 y el 2007 se crearon 20 municipios; entre 2008 y mayo del 2016 se habían creado apenas tres (3) municipios, a pesar de los reclamos en los territorios de creación de más gobiernos locales. En los últimos tres años se ha reducido el nivel de cumplimiento en la entrega de información por parte de las entidades municipales, no solo a las entidades de control interno y externo (Contraloría y Cámara de Cuentas) sino también a la Dirección General de Presupuesto. En efecto, mientras que el número de entidades municipales que entrega reportes sobre el uso de los recursos de que disponen a la Cámara de Cuentas se redujo de 218 en el 2012 a 80 en 1 En 2013 mediante las Leyes y tres distritos municipales fueron convertidos en municipios: San Victor, provincia Espaillat, Matanzas provincia Peravia y Baitoa, Provincia Santiago. Sin embargo, la entrada en vigencia de dichas leyes es mayo El Capítulo II Régimen de Control Financiero de la Ley No establece todo lo procedente al control financiero de las entidades municipales. Específicamente en su artículo 261 sobre Control Financiero señala que La fiscalización de la gestión financiera de los ayuntamientos corresponde a la Cámara de Cuentas y a la Contraloría General de la República, como instituciones encargadas de acuerdo a sus atribuciones legales, de revisar, aprobar, fiscalizar y verificar el debido ingreso e inversión de los fondos de las diversas instancias de la administración pública, del Gobierno Central y de los municipios. El Párrafo I del artículo 267 establece que El control financiero - presupuestario, control interno y externo, y el control contable se realizarán por procedimientos de acuerdo con las normas de auditoría para la administración pública. 5

6 2015, el Presupuesto de los Gobiernos Locales publicado por la DIGEPRES solo incluyó para el 2015 a 321 entidades municipales, las que entregaron su presupuesto acompañado de Actas del Concejo de Regidores, tal como dispone la Ley Orgánica de Presupuesto Más aun, la Dirección General de Contabilidad Gubernamental, en su informe Estado de Recaudación y Rentas del 2015 establece que solo 221 entidades municipales entregaron información sobre la ejecución de sus gastos de forma completa o parcial, y solo dos (2) cumplieron con la entrega de sus estados financieros. En este sentido, la Cámara de Cuentas solicitó al PNUD en el 2013 un análisis sobre el nivel de cumplimiento de los gobiernos locales con lo establecido en las leyes y de esa entidad. Dicho informe presentó un diagnóstico sobre la situación institucional de los municipios y distritos municipales, a partir de los requisitos establecidos en la Ley No del Distrito Nacional y los Municipios y su capacidad institucional para rendir cuentas sobre su gestión al Estado dominicano. El mismo analizó y evaluó la ejecución financiera de 98 entidades municipales, el cumplimiento de la Ley en términos de distribución del gasto, inversión en obras, y valoración del desarrollo de sus funciones, a partir de informaciones oficiales obtenidas de la Cámara de Cuentas y la Contraloría de la República. Una de las conclusiones más relevantes del informe se relaciona con la necesidad de un mayor nivel de cumplimiento en la entrega de información de las entidades municipales a la Cámara de Cuentas. De 387 entidades municipales existentes al 2012, solo 218 reportaron información de egresos para el año completo, 165 reportaron información parcial y cuatro no reportaron información. Este nivel de incumplimiento se refleja en las informaciones que deben ser remitidas a las entidades de control interno y a la DIGEPRES. El informe también reveló la ausencia de un sistema de seguimiento para monitorear la gestión de los ayuntamientos y de los distritos municipales, y asegurar que estos se manejen de acuerdo a lo que establecen las normas, así como las leyes que los regulan. De acuerdo al PNUD, no se evidenció al momento del informe la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento por ejemplo en el caso del uso de los recursos o la empleomanía excesiva. 6

7 Como resultado de los hallazgos observados por los informes de auditoría que se practican a las municipalidades y remitidos a los órganos correspondientes para su seguimiento y/o sanción, se presentaron un conjunto de recomendaciones, incluyendo la de realizar un análisis a mayor profundidad sobre la situación y las capacidades de los gobiernos locales, para tener mayor información sobre la situación y las capacidades internas de las entidades municipales, con el interés de profundizar en temas institucionales claves como son la gestión, la transparencia y la rendición de cuentas. Dicho análisis seria realizado a partir de levantamientos en el terreno que arrojarían mayor información sobre las capacidades reales de los ayuntamientos y juntas de distritos municipales para gestionarse de manera efectiva y eficiente y para rendir cuentas. También se recomendó diseñar una estrategia que garantice el necesario control interno y externo y la rendición de cuentas de las entidades municipales, la que deberá ser el resultado del consenso entre la Contraloría General de la República, la Cámara de Cuentas y el Ministerio de Administración Pública, a partir de lo que establecen los organismos de gestión financiera y de personal del Estado, con el propósito de que las mismas puedan ser auditadas conforme a lo que la Ley establece y que los recursos públicos que le son asignados se ejecuten con criterios de eficiencia y transparencia. Es importante resaltar que la Cámara de Cuentas de la República en los informes de auditoría que ejecuta, somete un plan de mejoras que ha de cumplirse y responderse en un plazo de 90 días. En 2014, PNUD y la Cámara de Cuentas realizaron un levantamiento a una muestra de 32 municipios cabecera y 35 distritos municipales que le permitió obtener información en torno a sus capacidades internas, perfil de las autoridades y su personal, infraestructura, entre otros; al mismo tiempo, se realizó un sondeo a la población para conocer su valoración de la gestión municipal. Estas informaciones permiten caracterizar a una muestra de gobiernos locales y contribuyen a complementar las informaciones sobre la gestión financiera a nivel municipal (al 2014) que tiene la Cámara de Cuentas, lo que permite tener un mayor conocimiento sobre las capacidades de las entidades locales y los factores que pudieran incidir en el bajo nivel de cumplimiento de las normas legales que las regulan. 7

8 Por otro lado, desde el Ministerio de Administración Pública (MAP) se ha establecido un sistema de seguimiento a la gestión de los gobiernos locales, el Sistema de Monitoreo de la Administración Pública (SISMAP) Municipal el que pretende medir el nivel de desarrollo de la gestión municipal, en términos de eficiencia, eficacia y calidad de cumplimiento de marcos normativos y procedimentales que inciden en la gestión municipal, a través de un conjunto de indicadores englobados en 7 indicadores básicos: recursos humanos, planificación y programación del desarrollo municipal; gestión de presupuesto y finanzas; gestión de compras y contrataciones; acceso a información pública; calidad de gasto y presupuesto participativo. En este sentido, esta Consultoría cuyo objetivo principal realizar un análisis técnico, que permita actualizar el informe, incorporando información cuantitativa y cualitativa, sobre la gestión financiera de los ayuntamientos proveniente de la Cámara de Cuentas, en torno a los recursos humanos, infraestructura, equipamiento informático, conocimiento en torno al marco legal que los regula, entre otras. Estas informaciones se obtuvieron como resultado del levantamiento de una encuesta realizado en el 2014 a una muestra de municipios y Distritos Municipales, aplicado a la población, con el fin de conocer su valoración en torno a la gestión de sus gobiernos locales. El informe incluirá también una sección acerca de los avances institucionales a nivel del Gobierno Central para mejorar la rendición de cuentas y la transparencia en el uso de los recursos públicos por parte de estas entidades. Las informaciones utilizadas para la elaboración de este informe provienen del procesamiento de la Unidad de Desarrollo Humano Sostenible (UDHS) del PNUD, a partir de informaciones provistas por la Cámara de Cuentas y de la encuesta realizada por PNUD sobre las capacidades institucionales y la percepción de la población sobre sus gobiernos locales. Este informe se ha estructurado en 5 capítulos. En adición al presente capítulo de antecedentes, el capítulo II analiza en forma muy sucinta el contexto legal e institucional en el que operan los gobiernos locales, incluyendo 8

9 resoluciones y disposiciones en cuanto a la gestión financiera y rendición de cuentas. El capítulo III analiza la gestión financiera de las entidades municipales, considerando los presupuestos elaborados, los ingresos que reciben según las fuentes de los mismos (transferencias e ingresos recaudados); la ejecución del gasto, según la clasificación económica, el destino y el objeto del gasto, lo que permitirá verificar el cumplimiento con normativa en cuanto al uso de los recursos y la compatibilidad con las informaciones que publica el SISMAP; el análisis del resultado presupuestario para identificar la situación superavitaria o deficitaria de los gobiernos locales, así como la deuda interna y la utilización de espacios de participación ciudadana como son los presupuestos participativos y otras herramientas en materia de transparencia de la ejecución del gasto y procesos participativos de rendición de cuentas; como presupuestos municipales, planes de desarrollo, cabildo abierto, entre otros. Es importante señalar que la información será analizada para el caso de los gobiernos locales que entregaron su información completa para el año Al igual que en el resto del documento, el alcance del análisis estará sujeto a la disponibilidad de información. El capítulo IV presenta avances institucionales en la gestión de las finanzas públicas de los gobiernos locales, con especial atención a las herramientas del SISMAP que pretende medir el nivel de desarrollo de la gestión municipal, en términos de eficiencia, eficacia y calidad de cumplimiento de marcos normativos y procedimentales que inciden en la gestión municipal. El capítulo V presenta los resultados del levantamiento realizado por el PNUD en 2014 el que se obtuvo información sobre las entidades municipales. El capítulo se ha estructurado en dos partes, una primera parte que recoge información de dicho levantamiento vinculándolo con informaciones de gestión financiera para los municipios participantes en la encuesta, y una segunda que presenta los resultados del sondeo a la población en torno a la calidad de los servicios municipales. El capítulo VI presenta los principales hallazgos y recomendaciones orientadas a mejorar la gestión de los ayuntamientos de cara a una gestión 9

10 financiera pública con un gasto público de calidad, en el marco de una gestión pública fundamentada en criterios de eficiencia y eficacia, orientada a responder a las necesidades reales de la población, al mismo tiempo que favorece la participación ciudadana y promueve la evaluación de la gestión, la transparencia y la rendición de cuentas. II. Contexto Legal La ley No del Distrito Nacional y los Municipios 3 establece la creación, funcionamiento, composición y competencias, así como la regulación de la gestión financiera de estas entidades, incluyendo la asignación de los fondos públicos, la utilización de los mismos y la rendición de cuentas. De acuerdo al artículo 2 de dicha Ley, la entidad política administrativa básica del Estado en el territorio es el ayuntamiento, persona jurídica descentralizada, con autonomía política, fiscal, administrativa y funcional 4. En adición al Ayuntamiento el artículo 7 considera como entidades municipales al Distrito Nacional, municipio sede del gobierno nacional, las mancomunidades y las juntas de distritos municipales, en adición a otras entidades que puedan crearse conforme a la Constitución. La Ley No establece en su artículo 31 que el órgano de gobierno del municipio es el Ayuntamiento, el que estará conformado por dos órganos complementarios, que son el concejo municipal, integrado por regidores y regidoras, y que es de carácter normativo, reglamentario y de fiscalización y por un órgano ejecutivo que es la sindicatura 5. En el artículo 35 se definía la composición del concejo municipal, donde la cantidad de regidores se fijaba según el número de habitantes. En el caso de los distritos municipales se establece en el artículo 80 que el gobierno y su administración estará a cargo 3 En adición a esta Ley, la Ley No establece el porcentaje de recursos que los ayuntamientos deben recibir de los ingresos presupuestarios, en tanto que la Ley No establece la necesidad de que estas entidades remitan a la Dirección General de Presupuesto, a la MEPYD, a la Contraloría General de la República y a la Cámara de Cuentas, las informaciones relativas a sus ejecuciones, cierre del ejercicio y evaluación presupuestarias. 4 El artículo 2 del Título 1 de la Ley No define el ayuntamiento y sus objetivos, planteando además que el ayuntamiento es el gestor de los intereses de la colectividad local, con patrimonio propio y con capacidad para realizar todos los actos jurídicos que fueren necesarios y útiles para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes y el cumplimiento de sus fines en la forma y con las condiciones que la Constitución y las leyes lo determinen. 5 El artículo 31 de la Ley No establece además que estos órganos son independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones, y estarán interrelacionados en virtud de las atribuciones, competencias y obligaciones que les confiere la Constitución de la República y la presente ley. 10

11 de un director y de la junta de distrito municipal integrada por 3 vocales, quienes ejercerán las atribuciones equivalentes al concejo municipal de los ayuntamientos. En el año 2009 se promulgó la Ley No que introdujo modificaciones a la Ley No en sus artículos 27, 35 y 80. De acuerdo a ello, se estableció que la cantidad de vocales en las juntas del distrito variaría de 3 a 5, según el número de habitantes de los distritos municipales y se congeló la cantidad de regidores y de vocales en estos órganos del gobierno local. Por otro lado, según la Ley No , el control financiero de las entidades municipales lo ejercen la Contraloría General de la República y la Cámara de Cuentas, quienes deben revisar, aprobar, fiscalizar y verificar el debido ingreso e inversión de los fondos no solo de las entidades del Gobierno Central, sino también de las instancias municipales 6. Al respecto, la Ley No de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana establece que esta institución es el órgano rector del control externo, el cual consiste en el examen profesional, objetivo, independiente, sistemático y selectivo de evidencias, efectuado con posterioridad a la actuación o gestión de los administradores públicos, de las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, sujetas a esta ley 7. Dicha Ley también establece que la Contraloría General de la República y sus unidades de auditoría interna están a cargo del control interno, definido como el conjunto de planes, estrategias, sistemas, normas y procedimientos establecidos para proteger los recursos públicos, alcanzar sus objetivos con ética, eficiencia, eficacia, economía y debido cuidado del ambiente, y asegurar el cumplimiento de las normativas vigentes y la confiabilidad en la información 6 El Capítulo II Régimen de Control Financiero de la Ley No establece todo lo procedente al control financiero de las entidades municipales. Específicamente en su artículo 261 sobre Control Financiero señala que La fiscalización de la gestión financiera de los ayuntamientos corresponde a la Cámara de Cuentas y a la Contraloría General de la República, como instituciones encargadas de acuerdo a sus atribuciones legales, de revisar, aprobar, fiscalizar y verificar el debido ingreso e inversión de los fondos de las diversas instancias de la administración pública, del Gobierno Central y de los municipios. El Párrafo I del artículo 267 establece que El control financiero - presupuestario, control interno y externo, y el control contable se realizarán por procedimientos de acuerdo con las normas de auditoría para la administración pública. 7 Numeral 1 del Artículo 7, del Capítulo 1 de la Ley No de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana que establece los elementos que integran el Sistema Nacional de Control y Auditoría. 11

12 gerencial, así como facilitar la transparente rendición de cuentas de los servidores públicos 8. Por otro lado, en el artículo 149, del Capítulo II de la Ley del Distrito Nacional y los Municipios se establece que la función pública municipal es regulada de conformidad con la Ley y Reglamentos de Servicio Civil y Carrera Administrativa que aplique en general para la administración pública, lo cual es supervisado por el Ministerio de Administración Pública 9. En otro tenor, conviene señalar que la Ley No establece que el rol de la Liga Municipal Dominicana y sus funcionarios es de carácter técnico asesor, lo que le impide fiscalizar e intervenir en las actividades y decisiones de los ayuntamientos 10. De aquí que las recomendaciones a los gobiernos locales que haga dicha entidad pudieran ser acogidas favorablemente o rechazadas por las instancias del gobierno local correspondiente. En cuanto a los ingresos y egresos de las entidades municipales, el artículo 3 de la Ley No establece que se consignará un 10% (diez por ciento) de los ingresos del Estado Dominicano para los ayuntamientos, los que de acuerdo al artículo 4 de dicha Ley se distribuirán de acuerdo al número de habitantes, reportados en el último Censo Nacional Oficial, realizado por la ONE 11. En adición a estos ingresos, la Ley No dispone que los ayuntamientos y distritos municipales pueden generar sus propios ingresos y participar en los ingresos del Estado según lo que disponga la ley, recursos que serán transferidos directamente desde la Tesorería Nacional a cada una de las entidades Numeral 2 del Artículo 7, 1 del Capítulo 1 de la Ley No de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana que establece los elementos que integran el Sistema Nacional de Control y Auditoría. 9 El artículo 149 sobre Función Pública Municipal, del Capítulo II sobre Estatuto del Empleado Municipal de la Ley No establece que La función pública municipal es regulada de conformidad con la Ley y Reglamentos de Servicio Civil y Carrera Administrativa que aplique en general para la administración pública. Cabe señalar que la Estrategia Nacional de Desarrollo (END) plantea la implementación de la referida Ley a todos los estamentos de la administración pública en un plazo de 10 años. 10 El artículo 105, del Capítulo IV sobre la Liga Municipal establece que La Liga Municipal Dominicana constituye una entidad de asesoría en materia técnica y de planificación, dirigida por un secretario general electo por los síndicos/as de los municipios y el Distrito Nacional cuatro años. Posteriormente el artículo 107 establece los límites de las funciones de asesoría de la Liga Municipal, al impedir a esta entidad fiscalizar e intervenir en las actividades y decisiones de los ayuntamientos, limitándose las decisiones de sus órganos a hacer recomendaciones a los gobiernos locales, las que serán adoptadas. 11 El artículo 4 de la Ley No dispone que el importe de la participación de los Municipios y Distritos Municipales de los ingresos del Estado se distribuirá mensualmente por doceavas partes entre éstos conforme a su número de habitantes, tomando como base para su cálculo el porcentaje que representa su población en relación con el número de habitantes del país. 12 El artículo 296, del Capítulo III sobre Otros Ingresos, establece que Los ayuntamientos y distritos municipales participarán en los ingresos del Estado en la cuantía y según los criterios que se establecen en la ley mediante la entrega directa por parte de la Tesorería Nacional a cada uno de éstos, para la garantía de la suficiencia financiera para la prestación de las competencias propias, coordinadas o delegadas. 12

13 Con respecto a los egresos, la Ley No también establece límites al destino de los recursos de las entidades municipales. 13 Fija la ejecución del gasto destinado a servicios personales hasta 25%, a la realización de los servicios municipales 14 hasta 31%, a la construcción de obras de infraestructura, adquisición y modificación de inmuebles y muebles, por lo menos el 40%, y que se destine un 4% para programas educativos de género y salud. 13 El artículo 21 establece que Los ayuntamientos destinarán los ingresos propios y los recibidos por las diferentes modalidades establecidas por las leyes nacionales para satisfacer sus competencias manteniendo los siguientes límites en cuanto a su composición: Hasta el veinticinco por ciento (25%) para gastos de personal, sean éstos relativos al personal fijo o bajo contrato temporal; hasta el treinta y un por ciento (31%), para la realización de actividades y el funcionamiento y mantenimiento ordinario de los servicios municipales de su competencia que prestan a la comunidad; al menos el cuarenta por ciento (40%), para obras de infraestructura, adquisición, construcción y modificación de inmuebles y adquisición de bienes muebles asociados a esos proyectos, incluyendo gastos de pre-inversión e inversión para iniciativas de desarrollo económico local y social; y un 4% dedicado a programas educativos, de género y salud. 14 El artículo 20 define servicios municipales mínimos aquellos vinculados a Cementerios y servicios fúnebres, recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales, limpieza vial, acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, aceras, contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos, biblioteca pública, instalaciones deportivas, matadero, mercado, protección y defensa civil, prevención y extinción de incendios, protección del medio ambiente, planeamiento urbano y servicios sociales básicos. 13

14 III. Gestión Financiera de las Entidades Municipales A fin de dar cumplimiento a su mandato legal como entidad de control externo, la Cámara de Cuentas elabora anualmente el Informe de Análisis y Evaluación de la Ejecución Presupuestaria y de la Rendición de Cuentas Generales del Estado, cumpliendo con lo establecido en la Constitución de la República y la Ley y su Reglamento de Aplicación Dicho documento analiza la formulación y ejecución del Presupuesto en las diferentes instancias del Gobierno, el Estado de Recaudación e Inversión de las Rentas (ERIR) presentado por el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda; los reportes del Sistema de Información de la Gestión Financiera (Sigef) y los informes de ejecución presupuestaria de las instituciones descentralizadas o autónomas, instituciones de la seguridad social, las entidades municipales y las asociaciones sin fines de lucro. Para el año 2015, de acuerdo a dicho Informe, 80 entidades municipales (54 ayuntamientos y 26 juntas de distritos municipal) presentaron sus informaciones completas y de manera oportuna 15, lo que representa el 20.7% de las entidades municipales existentes. Unas 226 (85 ayuntamientos y 141 juntas de distritos municipales) las presentaron de manera parcial (uno, dos o tres trimestres del año). En este capítulo se analiza la gestión financiera de las entidades municipales que presentaron sus informes de manera completa y oportuna. El análisis se realizará por separado considerando por un lado los ayuntamientos y por otro los distritos municipales. Inicialmente se analizarán los ingresos, según fuentes, para posteriormente realizar el análisis de los gastos, según las clasificaciones; económica, por objeto del gasto, funcional y según el destino que de acuerdo a la Ley los gobiernos locales deben dar a los recursos que reciben. 15 El informe concentra información para las entidades financieras que cumplieron entrega en la siguiente periodicidad: reportado los 12 meses en la fecha requerida por la CC. La fecha de corte para la realización del Informe 2015 de la Cámara de Cuentas fue el 17 de febrero de 2016 (pág Informe de la Cámara de Cuentas al Congreso). 14

15 III.1. Los Ingresos de las Entidades Municipales En total, 80 de 387 entidades municipales que tiene el país, reportaron información para el año 2015 de forma completa y de manera oportuna a la Cámara de Cuentas. Cuando se compara con el número de entidades que entregaron información completa en 2013 y 2014 se evidencia un aumento en el nivel de incumplimiento en la entrega de información oportuna y adecuada. Mientras que en 2013 el 74.2% de las entidades municipales entregó información completa a la Cámara de Cuentas, para 2014 este porcentaje se redujo a 40.6%, registrándose 20.7% en Entidades Municipales que Cumplen con Entrega de Información Completa a la Cámara de Cuentas Ayuntamientos Juntas Distrito Municipal Total Este aumento en el nivel de incumplimiento pudiera estar asociado entre otros factores, a la ausencia de un régimen de consecuencias para aquellos gobiernos locales que sistemáticamente incumplen con las normativas que los regulan, pero puede ser una oportunidad para establecer un régimen de incentivos o premiación al que siempre cumple. Durante el año 2015, las 80 entidades municipales que reportaron sus informes de manera completa reportaron unos ingresos totales de RD$11,556.0 millones, de los cuales el 69.9% corresponde a las transferencias asignadas por Ley y establecidas en el Presupuesto, un 14.7% 15

16 a ingresos provenientes de impuestos y un 14% a otros ingresos (venta de bienes y servicios, rentas, tasas, derechos administrativos, multas y sanciones, entre otros). (Tabla 1) De acuerdo a la Ley de Presupuesto General del Estado del 2015 el Gobierno Central transfirió a los 387 ayuntamientos y juntas de distrito municipal un total de RD$16,123 millones. Las transferencias recibidas por las 80 entidades municipales que reportaron información para el año completo representan tan solo el 50.10% del total de los recursos transferidos desde el Gobierno Central a los gobiernos locales. Tabla 1 Ingresos de las 80 Entidades Municipales que Reportaron Información Completa 16 (Millones de RD$, y en % del total de ingreso) Millones RD$ Como Porcentaje Transferencias Ordinarias del Gob. Central 8, % Impuestos 1, % Otros Ingresos 1, % Otras Transferencias % Donaciones % Total 11,556.0 Fuentes Financieras Total Ingresos más Fuentes Financieras 12,129.9 Transferencias del Gobierno Central a las 387 entidades municipales 16,123.6 millones Transferencias 80 entidades como % Transferencia Total del GC 50.10% Fuente: UDH, PNUD a partir de informaciones suministradas por la Cámara de Cuentas En adición a estos ingresos, se obtuvo financiamiento por RD$573.9 millones lo que llevó el total de recursos (incluyendo fuentes financieras) a RD$12,129.9 millones. Como ya fue mencionado, sólo el 20.7% de las entidades municipales entregaron reportes de ingresos y gastos de manera completa, las que 16 Se utiliza la clasificación de ingresos de la Cámara de Cuentas basada en los clasificadores presupuestarios de los Ayuntamientos del A partir del 2014, los Nuevos Clasificadores Presupuestarios colocan las fuentes financieras como parte de la partida de financiamiento, clasificación utilizada en el Presupuesto de los Gobiernos Locales de la DIGEPRES para el

17 recibieron el 50.03% del total de las transferencias del Gobierno Central a los Gobiernos Locales, según el Presupuesto De la totalidad de las entidades que entregaron informes para el año 2015, 54 son Ayuntamientos o gobiernos locales de los municipios, en tanto que 26 son Juntas de los Distritos Municipales. III.1.1. Ingresos de los Ayuntamientos Los 54 Ayuntamientos que entregaron sus reportes para el año completo 2015 registraron un total de ingresos de RD$11,063.6 millones, lo que sumado a las fuentes financieras arroja un total de recursos de RD$11,626.5 millones. En términos generales, el 71.2% de los ingresos de estos ayuntamientos provienen de las transferencias que reciben (del Gobierno Central, entidades descentralizadas y autónomas y del sector privado), mientras que un 28.8% proviene de ingresos de captación directa (impuestos, ventas de bienes y servicios, arrendamientos, donaciones, entre otros). Composición de los Ingresos de los Ayuntamientos que entregaron Información Completa Millones RD$ Transferencias 7, % Captación Directa % Al desagregar esta composición (Tabla 2) se observa que las transferencias ordinarias del Gobierno Central constituyen la principal fuente de ingresos de los 54 Ayuntamientos considerados, seguido de otros ingresos (arrendamiento, ventas de bienes del Estado, entre otros) y de los impuestos. 17

18 Estos 54 ayuntamientos recibieron RD$7,739.5 millones del Gobierno Central por concepto de transferencias ordinarias, lo que representó el 48% del total de recursos transferidos a todas las entidades municipales. Tabla 2 Ingresos de los 54 Ayuntamientos que Reportaron Información Completa (Millones de RD$, y en % del total de ingreso) Millones RD$ Como Porcentaje Transferencias Ordinarias del Gob. Central 7, % Otros Ingresos 1, % Impuestos 1, % Otras Transferencias % Donaciones % Total 11,063.6 Fuentes Financieras Total Ingresos más Fuentes Financieras 11,626.5 Fuente: UDH, PNUD a partir de informaciones suministradas por la Cámara de Cuentas Con respecto a las transferencias, los ayuntamientos reportan recibir transferencias ordinarias y extraordinarias del Gobierno Central, instituciones descentralizadas y autónomas y sector privado. En 2015, los gobiernos locales (387 en total) recibirían un total de RD$16,145.9 millones, de las cuales el 60% constituyen transferencias corrientes y el 40% restante transferencias de capital. Esto sugiere que los 54 ayuntamientos que reportaron información completa a la Cámara de Cuentas recibieron el 48% del total de los recursos que el Gobierno Central transfirió a todos los gobiernos locales. En términos del total de recursos transferidos a los ayuntamientos (RD$12,728.4 millones), las transferencias a estos 54 gobiernos municipales representarían el 60.8% de los recursos transferidos solamente a los ayuntamientos. Con respecto a los ingresos de captación directa 53 de los 54 ayuntamientos (equivalentes al 98.14%) reportaron generar ingresos de captación directa. Los ayuntamientos de Santo Domingo, Santiago, Santo Domingo Este, Higuey y Baní tienen ingresos por captación directa que representan el 90.2% del total de ingresos por este concepto. De todos los 54 ayuntamientos, el de la ciudad de Santo Domingo generó ingresos por captación directa que superó aquellos recibidos por concepto de transferencias. El Anexo 1 presenta el detalle de los ingresos de estos ayuntamientos. 18

19 Cabe señalar que uno de los requisitos que establece la Ley para la creación, supresión o modificación de los municipios se relaciona con la generación de ingresos propios (o de captación directa), los que deben representar el 10% de los ingresos totales del municipio (según el literal d del Párrafo del Artículo 27). La Tabla 3 presenta los ingresos propios o de captación directa de los ayuntamientos que recaudan el 10% o más de los recursos que reciben como transferencias. Tabla 3 Ingresos Totales e ingresos propios de municipios que reportaron información completa a la Cámara de Cuentas y que recaudan un 10% o más del monto transferido Provincia Municipio Ingreso Total (MM RD$) Ingresos Captación Directa (MM RD$) Ingresos propios/total transferencias Distrito Nacional Santo Domingo 3, , % La Altagracia Higüey % Santiago Puñal % Santiago Santiago 1, % Peravia Bani % Santiago Villa González % Santo Domingo Boca Chica % Samaná Las Terrenas % Santo Domingo Santo Domingo Este 1, % Samaná Samaná % Dajabón Dajabón % Espaillat Moca % Hato Mayor Sabana De La Mar % Pedernales Pedernales % La Altagracia San Rafael Del Yuma % San Pedro Macorís Ramón Santana % La Romana La Romana % Fuente: UDH, PNUD a partir de informaciones suministradas por la Cámara de Cuentas En 17 de los 54 ayuntamientos que presentaron sus informes para todo el año 2015, los ingresos de captación directa representaron más del 10% de sus ingresos totales (excluyendo fuentes financieras). En los 37 restantes, los ingresos propios representan menos del 10%, con un ayuntamiento que reportó que durante 2015 no generó ingresos de captación directa (Postrer Río en la provincia de Independencia). Cuando se desagregan los ingresos de captación directa para los 54 ayuntamientos analizados se observa que los ingresos tributarios representan el 48.8% del total de estos ingresos, seguido por los ingresos por concepto de tasas, venta de bienes y servicios, derechos, concesiones, entre otros los que en 2015 representaron el 50.8%, siendo los restantes ingresos provenientes de 19

20 donaciones (0.46%). En el Anexo 2 se presenta los ingresos por fuente de los ayuntamientos. Se observa que los ayuntamientos del Distrito Nacional, Baní, Las Terrenas, Salvaleón de Higuey, Puñal, Boca Chica, Villa González y Santo Domingo Este, tienen ingresos por concepto de impuestos que representan entre un 28.5% y un 10% de sus ingresos totales. Los ingresos por concepto de tasas, arrendamientos, derechos y otros similares son los más importantes para los municipios de Santiago, Higuey, Puñal, Samaná, Pedernales, Dajabón, y Sabana de la Mar, donde representan entre el 27.4% y el 9% de sus ingresos totales. Es interesante mencionar que los municipios que tienen menor capacidad de generar sus propios ingresos, por lo que las transferencias representan más del 95% del total de sus ingresos, tienen altos niveles de pobreza. De hecho, salvo en 5 municipios, el porcentaje de hogares que vive en la pobreza supera el 50%, destacándose los casos de Postrer Rio y Peralta, donde el porcentaje de hogares pobres supera el 80%. Transferencia como Porcentaje Total Ingresos y Porcentaje Hogares Pobres Postrer Rio 82.0% 99.99% Peralta 80.2% 99.95% Los Ríos 78.7% 99.72% Oviedo 72.4% 99.61% Villa Jaragua 76.8% 99.50% Mella 62.8% 99.40% La Descubierta 78.8% 99.34% Jimani 71.9% 98.80% El Cercado 77.6% 98.24% Castillo 50.1% 98.13% Neiba 74.6% 97.75% Villa Tapia 42.1% 97.28% Villa Altagracia 42.8% 97.17% Duvergé 62.1% 97.14% Restauración 78.7% 97.14% Esperanza 55.7% 96.72% Bisonó 39.5% 96.67% El Seibo 73.3% 96.46% Padre Las Casas 69.8% 96.29% San Pedro 41.5% 96.07% Partido 42.8% 96.01% 0% 20% 40% 60% 80% 100% % Hogares Pobres Traansferencias como % Total Ingresos 20

21 III.1.2. Ingresos de los Distritos Municipales Unas 26 juntas de distritos municipales entregaron sus reportes financieros completos en el 2015, los que reportaron unos ingresos de RD$492.5 millones, lo que aumenta a RD$503.5 millones al considerar las fuentes financieras. Composición de los Ingresos de las Juntas de Distrito Municipal que entregaron su información financiera completa (excluye fuentes financieras) (Millones RD$ y como %) Transferencias % Captación Directa % Las transferencias recibidas desde el Gobierno Central constituyen la principal fuente de ingresos de estas entidades municipales (69.5%), seguidas de los ingresos por concepto de impuestos, los que representaron el 30.5% del total de los ingresos de las Juntas de Distrito Municipal que reportaron su información para todo el año Con respecto a las otras transferencias, solo 3 de las 26 juntas de distrito que remitieron su información financiera para el año 2015 de manera completa, reportaron haber recibido transferencias desde instituciones públicas descentralizadas y de entidades autónomas no financieras, lo que representó apenas el 0.7% de los ingresos totales de estas entidades. Para estos Gobiernos Locales, los principales recursos provienen de las transferencias ordinarias que por Ley les asigna el Gobierno Central. Por otro lado, cuando consideramos los ingresos de captación directa, aquellos provenientes del pago de impuestos por el uso de bienes y servicios, y por el pago de tasas son los más importantes, representando el 57.5% de los ingresos de captación directa y el 17.5% de los ingresos de estas juntas distritales. 21

22 Tabla 4 Ingresos de los 26 Ayuntamientos que Reportaron Información Completa (Millones de RD$, y en % del total de ingreso) Millones RD$ Como Porcentaje Transferencias Ordinarias del Gob. Central % Impuestos % Otros ingresos % Otras Transferencias % Total Fuentes Financieras Total Ingresos más Fuentes Financieras Fuente: UDH, PNUD a partir de informaciones suministradas por la Cámara de Cuentas Con respecto a los ingresos por captación directa es importante mencionar que cuatro juntas municipales de los distritos municipales José Francisco Peña Gómez en Pedernales, Rancho de La Guaria en Elías Piña, El Limón en Santiago y Medina en San Cristóbal no reportaron recibir ingresos de captación directa. En contraste, el distrito municipal de Verón, en Punta Cana, provincia La Altagracia, reporto unos ingresos de captación directa de RD$142.4 millones, casi 4 veces los ingresos recibidos como transferencias ordinarias por esta entidad municipal. Si se considera que la Ley establece en el artículo 78, literal c, como uno de los requisitos para ser distrito municipal que los ingresos propios representen al menos 10% de los ingresos que se reciben como transferencia, solo tres distritos municipales (Verón, Sabana Buey distrito municipal del municipio de Bani, en provincia Peravia, y Pdte. Antonio Guzmán distrito municipal de San Francisco de Macorís en la provincia Duarte) estarían cumpliendo este requisito. Los 23 restantes no cumplen con este criterio, encontrándose el caso de cuatro distritos municipales (de las provincias de Elías Piña, Pedernales, San Cristóbal y Santiago) que reportaron no haber recibido en 2015 ingresos de captación directa, tal como muestra la siguiente tabla. 22

23 Tabla 5 Ingresos propios o de Captación Directa como porcentaje de los Ingresos por Transferencias de las Juntas de Distrito Municipal que entregaron información completa en 2015 Ingresos de Captación Directa (MMRD$) Ingresos por Transferencias (MMRD$) Ingresos Captación Directa/Ingresos por Transferencias Verón Punta Cana % Sabana Buey % Presidente Don Antonio Guzmán Fernández % Boya % La Otra Banda % El Higüerito % La Sabina % Canca La Reyna % Jicomé % Boca De Cachón % La Cuesta % Nizao - Las Auyamas % Pedro Sánchez % El Puerto % La Peña % Sabana Higüero % Capotillo % La Salvia - Los Quemados % Amiama Gómez % La Guazara % La Colonia % El Palmar % José Francisco Peña Gómez % Rancho De La Guardia % El Limón % Medina % Total % III.2. Los gastos de las Entidades Municipales Al 2015, las entidades que reportaron la información para el año completo (80 entidades) presentan el detalle de la ejecución del gasto, tanto según la clasificación económica, como por objeto del gasto, por función y por destino de fondos, según lo dispuesto por la Ley del Distrito Nacional y los Municipios. Cuando se compara el nivel de ejecución de recursos de estas entidades, con relación a lo presupuestado, se observa que en promedio estas entidades 23

24 ejecutaron el 95.3% de lo presupuestado. Unas 22 entidades municipales ejecutaron por encima del 100%, en tanto que 58 gastaron sus recursos por debajo de lo que habían previsto para el 2015, con el Ayuntamiento de Las Terrenas mostrando la menor ejecución, de solo el 52.4% de lo presupuestado. Por otro lado, cuando se compara el gasto ejecutado con el total de ingresos recaudados (excluyendo fuentes financieras y aplicaciones financieras) se observa que estas entidades ejecutan en promedio el 99.1% de los ingresos que recaudan, con 30 entidades con un gasto ejecutado superior a los ingresos recaudados. En este capítulo se analizará el gasto de los ayuntamientos y los distritos municipales, atendiendo a las clasificaciones mencionadas. A partir de la clasificación por destino de fondos, se evaluará el cumplimiento de los límites establecidos por la Ley , la que establece que las entidades municipales deberán erogar hasta el 25% de sus ingresos al pago de servicios personales; hasta el 31% en la prestación de los servicios municipales; un 40% para la construcción de obras de infraestructura, adquisición y modificación de inmuebles y muebles, y el 4% para programas educativos, de género y salud. III.2.1. Los gastos de los Ayuntamientos Los 54 ayuntamientos que reportaron sus gastos para el año completo ejecutaron en total RD$9, millones (excluyendo aplicaciones financieras) lo que representa en promedio el 79.7% de lo que habían presupuestado gastar durante el año. Unos 14 ayuntamientos ejecutaron un gasto superior a lo presupuestado, con el ayuntamiento del municipio Ramón Santana, en la provincia de San Pedro mostrando un gasto superior en 144% a lo presupuestado; en el otro extremo se tiene el caso del municipio de Las Terrenas, cuyo ayuntamiento exhibe la menor ejecución en el grupo de 54 ayuntamientos que presentaron su información completa para el 2015 (Ver Anexo 3). Al comparar los gastos con respecto a sus ingresos (excluyendo fuentes financieras) ejecutaron el 85.13% del total de sus ingresos. Unos 12 ayuntamientos ejecutaron un gasto superior a sus ingresos, destacándose el 24

25 Ayuntamiento de Pedernales, con un gasto ejecutado de casi 10 millones de pesos por encima de sus ingresos (135.3%) y Ramón Santana, que ejecutó casi 130% por encima de los ingresos totales recibidos. El municipio de El Seibo tuvo un gasto total equivalente al total de sus ingresos. En contraste, los municipios de Oviedo (en Pedernales) y Santiago exhibieron el menor gasto como porcentaje de sus ingresos, de 68.8% y 65.9%, respectivamente. (Anexo 4) Tabla 6 Municipios que Ejecutaron Gastos por encima de los Ingresos Recibidos* 2015 Municipio Total Gastos (millones RD$) Total Ingresos (millones RD$) Gastos como % de sus ingresos PEDERNALES % RAMON SANTANA % RESTAURACION % SAN RAFAEL DEL YUMA % BAYAGUANA % SABANA DE LA MAR % SANTO DOMINGO ESTE % NEIBA % PERALTA % PADRE LAS CASAS % MELLA % VICENTE NOBLE % *Excluye gastos y aplicaciones financieras Fuente: UDH, PNUD a partir de informaciones suministradas por la Cámara de Cuentas Si se incluye en el análisis las fuentes y aplicaciones financieras el gasto ejecutado representa en promedio el 95.33% de todos los ingresos (y financiamiento recibido) por estas entidades; en este caso, 18 ayuntamientos tienen gastos por encima de sus ingresos, con Pedernales y Ramón Santana con gastos que representan el 138% y el 134.9% de sus ingresos, respectivamente. Ejecución del Gasto según Clasificación Económica Cuando se analiza el gasto según la clasificación económica se observa que los gastos corrientes representan el 80% del gasto ejecutado por los 54 ayuntamientos de la muestra, en tanto que el gasto de capital apenas representa el 30% (excluye aplicaciones financieras). Los gastos corrientes representaron más del 90% en unos ocho ayuntamientos, en tanto que el 25

26 gasto de capital superó el 40% en los ayuntamientos de Ramón Santana y Santo Domingo Este. (Anexo 4). Distribución del Gasto Ejecutado por Ayuntamientos Seleccionados, segun Clasificación Económica Cayetano Germosén Mao Barahona Duvergé Salcedo Santo Domingo Jimaní Dajabón 90.0% 91.9% 93.2% 94.2% 95.8% 97.2% 97.5% 98.6% 10.0% 8.1% 6.8% 5.8% 4.2% 2.8% 2.5% 1.4% 84% 86% 88% 90% 92% 94% 96% 98% 100% Gasto Corriente Gasto de Capital Ejecución del Gasto según Destino de los Fondos Como fue mencionado anteriormente, las entidades municipales deben destinar hasta el 25% de sus ingresos al pago de servicios personales; hasta el 31% en la prestación de los servicios municipales; un 40% para la construcción de obras de infraestructura, adquisición y modificación de inmuebles y muebles, y el 4% para programas educativos, de género y salud. Al analizar el gasto según destino se observa que los ayuntamientos destinan entre un 17.4% a un 35% de sus recursos al pago de servicios personales. Unos 17 ayuntamientos destinan más del 25% que estipula la Ley al pago de personal, con el ayuntamiento de Pedernales y el de Moca exhibiendo el mayor gasto, de 35% y 34.3%, respectivamente (Anexo 5). 26

27 Ayuntamientos que destinan más del 25% de sus ingresos al Pago de servicios personales SAN JOSE DE OCOA BARAHONA IMBERT PADRE LAS CASAS MAO PERALTA EL CERCADO HATO MAYOR LA ROMANA SAMANA VILLA TAPIA SABANA DE LA MAR TENARES LA VEGA SANTO DOMINGO NORTE MOCA PEDERNALES 25.10% 25.10% 25.20% 25.40% 25.60% 25.80% 25.80% 25.80% 26.30% 26.30% 26.30% 26.60% 26.70% 27.00% 27.90% 34.30% 35.00% 0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00% 40.00% En el caso del gasto en servicios municipales, los 54 ayuntamientos que entregaron sus informes completos para 2015 registran gastos para pago de servicios municipales que oscilan entre el 23.2% y el 54.4% de sus recursos. El 57.4% de los ayuntamientos considerados en este análisis (31 ayuntamientos) destinan más del 31% que establece la Ley al pago de estos servicios, destacándose el caso del ayuntamiento del Distrito Nacional, que destina casi el doble de lo que manda la Ley al pago de dichos servicios (54.4%). 27

28 Ayuntamientos que tienen un gasto en servicios municipales superior al 31% de sus ingresos SANTO DOMINGO DE GUZMAN JIMANI DUVERGE PEDERNALES SANTIAGO LA VEGA PUÑAL VICENTE NOBLE SAMANA HIGÜEY SABANA DE LA MAR SAN JOSE DE OCOA EL SEIBO VILLA JARAGUA IMBERT NEIBA PADRE LAS CASAS LA DESCUBIERTA LAS TERRENAS MAO POSTRER RIO LOS RIOS VILLA GONZALEZ CAYETANO GERMOSEN PERALTA SAN PEDRO DE MACORIS MELLA VILLA ALTAGRACIA BOCA CHICA HATO MAYOR SALCEDO 41.76% 39.29% 39.25% 39.15% 36.63% 35.76% 34.47% 34.47% 34.24% 34.17% 34.09% 34.02% 33.71% 33.64% 33.35% 32.98% 32.76% 32.73% 32.67% 32.51% 32.13% 32.07% 32.05% 32.00% 31.92% 31.86% 31.85% 31.66% 31.25% 31.08% 54.38% 0.00% 10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00% 60.00% En el caso de los recursos destinados a obras de inversión, la Ley establece que se destine a estos fines como mínimo el 40% de los ingresos que reciben. El gasto en construcción de obras de infraestructura, adquisición y modificación de inmuebles y muebles en estos 54 ayuntamientos representó, en el 2015, entre el 4.1% y el 78.9% de sus ingresos. Unos 38 ayuntamientos gastaron menos de lo que establece la Ley, entre estos el Distrito Nacional, que destinó el 4.1% del gasto a dichos fines. En cuanto al 4% que deben gastar en programas educativos de género y salud, los 54 ayuntamientos considerados en este análisis reportaron gastos entre 1%-y 6.2% de sus gastos totales. Unos 17 ayuntamientos gastaron por encima del tope legal, con el ayuntamiento de Restauración reportando un gasto equivalente al 6.2% de sus gastos por este concepto. 28

29 En resumen, al considerar la distribución total de los recursos que reciben los 54 ayuntamientos que reportaron información completa para el año 2015 se tiene que siete ayuntamientos cumplieron con las disposiciones establecidas en la Ley en cuanto al porcentaje de recursos que deben destinar al pago de servicios personal, servicios municipales, obras de inversión y a programas de educación, salud y género. Tabla 7 Ayuntamientos que cumplen porcentajes establecidos por la Ley para el destino de sus gastos Ayuntamiento Servicios Personales (25%) Servicios Municipales (31%) Obras Municipales (Mínimo 40%) Programas Educación y otros (4%) Castillo 24.3% 30.5% 40.0% 3.9% San José De Las Matas 23.4% 30.0% 41.6% 3.8% Santo Domingo Este 23.2% 24.6% 48.4% 3.5% Esperanza 23.0% 28.1% 44.0% 3.5% Bisonó 17.8% 30.4% 49.4% 2.8% San Rafael Del Yuma 19.1% 26.7% 52.6% 1.0% Ramón Santana 23.5% 28.7% 78.9% 3.8% En el otro extremo encontramos que 5 ayuntamientos destinaron a estas cuatro partidas porcentajes que no se corresponde con lo que manda la Ley. Tabla 8 Ayuntamientos que destinan porcentajes mayores a los establecidos por la Ley para sus gastos Ayuntamiento Servicios Personales (25%) Servicios Municipales (31%) Obras Municipales (Mínimo 40%) Programas Educación y otros (4%) La Vega 27.0% 36.6% 35.8% 4.5% Sabana De La Mar 26.6% 34.2% 39.8% 4.3% Hato Mayor 25.8% 31.2% 38.5% 4.1% Samaná 26.3% 34.5% 36.5% 4.1% Padre Las Casas 25.4% 33.0% 39.4% 4.1% De los 54 ayuntamientos que reportaron información completa para 2015 unas 37 entidades, equivalente al 68.5% del total de ayuntamientos, reportó tener un gasto superior a los topes establecidos por la Ley en dos o más de los 29

30 conceptos (servicios personales, obras, servicios municipales y programas educación). Un 57.4% de los ayuntamientos que reportó información financiera para el año completo, se desviaron de los topes establecidos por la Ley en lo que se refiere a gasto en servicios municipales, en tanto que un 70.4% destinaron a obras de inversión menos de lo que establece la Ley. (Anexo 5). El nivel de incumplimiento fue menor para el caso de los servicios personales y el gasto en programas educativos (31% de los ayuntamientos). Esta situación ameritaría una revisión de los topes legales establecidos por la Ley, para tomar en cuenta, entre otros factores, el crecimiento de los territorios y las actividades que se realizan en los mismos, que pudiera requerir destinar mayores recursos al cumplimiento de las competencias municipales. Un aspecto que debe mencionarse tiene que ver con el registro de la clasificación por destino del gasto. Cuando se analizan los clasificadores presupuestarios no se identifican clasificadores asociados a la distribución del gasto de las entidades municipales que establece la Ley En los nuevos clasificadores de gasto de la DIGEPRES, los que aplicarían a todas las entidades del SPNF, no existe una clasificación referida a la establecida en la Ley Esto pudiera generar algunas diferencias entre los ayuntamientos a la hora de registrar sus gastos en las diferentes categorías. Por ejemplo, se encontraron diferencias entre el gasto en servicios personales cuando se registra según la clasificación por destino y según la clasificación por objeto en 53 de los 54 ayuntamientos para los que se tiene información para el año 2015 completo, siendo mayor el reportado por la clasificación por objeto que el que arroja el destino de fondos. Sólo para el Ayuntamiento de la ciudad de Santo Domingo (Distrito Nacional) se reporta el mismo valor del gasto en servicios personales para ambas clasificaciones. Las diferencias observadas oscilan entre RD$2.8 y millones de pesos, esta última observada en el Ayuntamiento del municipio de Santiago. En total, las diferencias suman RD$864.2 millones, lo que pudiera sugerir un nivel de cumplimiento con la Ley en cuanto al porcentaje del gasto en servicios personales menor/mayor al que se ha obtenido en este ejercicio. (Anexo 6) 30

31 III.2.2 Los gastos en los distritos municipales Unas 26 juntas de distritos municipales reportaron sus gastos para el año 2015 completo. En total, estas entidades ejecutaron RD$ millones (excluyendo aplicaciones financieras) lo que con un presupuesto total de RD$ millones indica que en promedio la ejecución fue de 102.3%, por encima de lo presupuestado. Las juntas de los distritos municipales de Verón (provincia La Altagracia), Presidente Don Antonio Guzmán (provincia Duarte), Jicomé (Valverde), El Higuerito (provincia Espaillat) y Boya (provincia Monte Plata) ejecutaron un gasto superior a lo presupuestado. En tanto que el distrito de La Salvia-Los Quemados en la provincia de Monseñor Nouel tuvo la ejecución más baja, de 82.8% del gasto presupuestado (neto de aplicaciones financieras). Tabla 9 Gasto Ejecutado por las Juntas de Distrito Municipal que entregaron información completa en 2015, como % del Gasto Presupuestado (excluye Aplicaciones Financieras) (MM RD$) Distritos Municipales Ejecutado Presupuestado Ejecutado/Presupuestado Verón Punta Cana % Presidente Don Antonio Guzmán % Jicome % El Higüerito % Boya % Rancho De La Guardia % Nizao - Las Auyamas % Canca La Reyna % La Peña (D.M.) % Sabana Buey (D.M.) % El Limon (D.M.) % Jose Francisco Peña Gomez % El Palmar % La Sabina % Capotillo % La Colonia % La Cuesta % Pedro Sanchez % Sabana Higüero % Medina % La Otra Banda % La Guazara % El Puerto % Boca De Cachón % Amiama Gomez % La Salvia - Los Quemados % Total % 31

32 Esta sobre-ejecución de los presupuestos se mantiene cuando se incluyen las aplicaciones financieras dentro del total de gastos, lo que arroja una ejecución de un % del presupuesto de estas entidades. Además de los distritos municipales mencionados, en este caso también muestran una ejecución por encima de lo presupuestado los distritos municipales de El Limón (provincia Santiago) y Medina (provincia San Cristóbal). Tabla 10 Gasto Ejecutado por las Juntas de Distrito Municipal que entregaron información completa en 2015, como % del Gasto Presupuestado (incluye Aplicaciones Financieras) Distritos Municipales Ejecutado Presupuestado Ejecutado/ Presupuestado MM RD$ MM RD$ Verón Punta Cana (D.M.) % Presidente Don Antonio Guzmán Fernández % Medina (D.M.) % Jicome (D.M.) % El Higüerito (D.M.) % Boya (D.M.) % El Limon (D.M.) % Canca La Reyna (D.M.) % Nizao - Las Auyamas (D.M.) % La Peña (D.M.) % Rancho De La Guardia (D.M.) % Sabana Buey (D.M.) % Jose Francisco Peña Gomez (D.M.) % El Palmar (D.M.) % La Sabina (D.M.) % La Colonia (D.M.) % Sabana Higüero (D.M.) % Capotillo (D.M.) % La Cuesta (D.M.) % La Otra Banda (D.M.) % Pedro Sanchez (D.M.) % La Guazara (D.M.) % El Puerto (D.M.) % Boca De Cachón (D.M.) % Amiama Gomez (D.M.) % La Salvia - Los Quemados (D.M.) % TOTAL % 32

33 Con respecto sus ingresos (excluyendo fuentes financieras) el gasto neto de aplicaciones financieras de estas entidades representó el 89.7% del total de sus ingresos. Tres distritos municipales ejecutaron un gasto superior a los ingresos que reciben por transferencias y captaciones directas, con la Junta del Distrito Municipal de Boca de Cachón con la mayor desviación, equivalente al 129.2% de sus ingresos, Sabana Higuero (D.M.) y Capotillo (D.M.). En el distrito municipal de La Colonia, los gastos fueron equivalentes a los ingresos, en tanto que en los demás la ejecución fue inferior al total de ingresos (por transferencias y de captación directa) recibidos. Tabla 11 Gasto Ejecutado por las Juntas de Distrito Municipal que entregaron información completa en 2015, como % de los Ingresos (excluye Fuentes y Aplicaciones Financieras) Ingresos por Transferencias y Captación Directa (MMRD$) Gastos Ejecutados (MMRD$) Gastos/Ingresos (en %) Boca De Cachón (D.M.) % Sabana Higüero (D.M.) % Capotillo (D.M.) % La Colonia (D.M.) % Boya (D.M.) % El Limon (D.M.) % El Higüerito (D.M.) % El Palmar (D.M.) % Rancho De La Guardia (D.M.) % La Peña (D.M.) % Nizao - Las Auyamas (D.M.) % La Cuesta (D.M.) % Jose Francisco Peña Gomez (D.M.) % Jicome (D.M.) % Sabana Buey (D.M.) % La Guazara (D.M.) % Pedro Sanchez (D.M.) % El Puerto (D.M.) % Medina (D.M.) % La Otra Banda (D.M.) % Canca La Reyna (D.M.) % Veron Punta Cana (D.M.) % La Sabina (D.M.) % Amiama Gomez (D.M.) % La Salvia - Los Quemados (D.M.) % Presidente Don Antonio Guzmán % TOTAL % Cuando se incluyen las fuentes y las aplicaciones financieras, el gasto total pasa a representar el 93.8% de los ingresos totales de estas entidades municipales, con nueve distritos municipales que ejecutaron un gasto por encima de sus ingresos totales (incluyendo fuentes financieras). Este 33

34 resultado pudiera reflejar la importancia que tiene para muchos distritos municipales el acceso a financiamiento. Tabla 12 Gasto Ejecutado por las Juntas de Distrito Municipal que entregaron información completa en 2015, como % de los Ingresos (incluye Fuentes y Aplicaciones Financieras) Ingresos por Transferencias, Captación Directa y fuente financieras (MMRD$) Gastos Ejecutados (MMRD$) Gastos/Ingresos (en %) Boca De Cachón (D.M.) % Sabana Higüero (D.M.) % Jicome (D.M.) % La Otra Banda (D.M.) % Medina (D.M.) % El Palmar (D.M.) % Presidente Don Antonio Guzmán % La Peña (D.M.) % El Limon (D.M.) % La Colonia (D.M.) % Nizao - Las Auyamas (D.M.) % Jose Francisco Peña Gomez (D.M.) % Canca La Reyna (D.M.) % El Higüerito (D.M.) % Boya (D.M.) % Rancho De La Guardia (D.M.) % Sabana Buey (D.M.) % La Sabina (D.M.) % Capotillo (D.M.) % La Cuesta (D.M.) % Pedro Sanchez (D.M.) % La Guazara (D.M.) % El Puerto (D.M.) % Amiama Gomez (D.M.) % Verón Punta Cana (D.M.) % La Salvia - Los Quemados (D.M.) % Total % Ejecución del Gasto según Clasificación Económica Al considerar el gasto según la clasificación económica, se observa que en promedio para los 26 distritos municipales que reportaron información para todo el 2015, el gasto corriente representa un 70.7% del total de sus gastos (excluyendo aplicaciones financieras), destinando apenas el 29.3% a gasto de capital. 34

35 Distribución Económica del Gasto de los Distritos Municipales que reportaron información para todo el año 2015 Gasto de Capital 29.26% Gasto Corriente 70.74% Los distritos municipales de La Peña y Don Antonio Guzmán, ambos del municipio de San Francisco de Macorís, destinan más del 95% de su gasto a gasto corriente; en contraste, el distrito municipal de El Limón destinó en 2015 la mayoría de su gasto a gasto de capital, tal como se muestra en la siguiente tabla. Tabla 13 Distribución Económica del Gasto de los Distritos Municipales que reportaron información completa para 2015 Distrito Municipal Gasto Corriente Gasto de Capital Presidente Don Antonio Guzmán Fernández (D.M.) 97.41% 2.59% La Peña (D.M.) 95.78% 4.22% La Salvia - Los Quemados (D.M.) 87.93% 12.07% Rancho De La Guardia (D.M.) 86.84% 13.16% Pedro Sánchez (D.M.) 83.91% 16.09% Jicomé (D.M.) 80.53% 19.47% La Colonia (D.M.) 78.53% 21.47% José Francisco Peña Gómez (D.M.) 78.35% 21.65% Boyá (D.M.) 77.72% 22.28% La Sabina (D.M.) 76.58% 23.42% Sabana Higüero (D.M.) 76.37% 23.63% Medina (D.M.) 75.85% 24.15% Canca La Reyna (D.M.) 73.08% 26.92% La Guázara (D.M.) 72.70% 27.30% Amiama Gómez (D.M.) 72.33% 27.67% La Otra Banda (D.M.) 72.11% 27.89% Capotillo (D.M.) 71.50% 28.50% El Palmar (D.M.) 68.76% 31.24% El Puerto (D.M.) 68.19% 31.81% El Higüerito (D.M.) 68.10% 31.90% La Cuesta (D.M.) 67.53% 32.47% 35

36 Tabla 13 Distribución Económica del Gasto de los Distritos Municipales que reportaron información completa para 2015 Nizao - Las Auyamas (D.M.) 64.11% 35.89% Sabana Buey (D.M.) 63.53% 36.47% Verón Punta Cana (D.M.) 63.24% 36.76% Boca De Cachón (D.M.) 52.03% 47.97% El Limón (D.M.) 49.17% 50.83% Total 70.74% 29.26% Ejecución del Gasto Según Destino de Fondos Al igual que los ayuntamientos, y de acuerdo a la Ley , las Juntas de Distrito Municipal deben destinar hasta el 25% de sus ingresos al pago de servicios personales; hasta el 31% en la prestación de los servicios municipales; un 40% para la construcción de obras de infraestructura, adquisición y modificación de inmuebles y muebles, y el 4% para programas educativos, de género y salud. En esta sección analizaremos el nivel de cumplimiento de los 26 distritos municipales que reportaron información completa con estos topes de gastos. En el caso de los servicios personales, en el 2015 el 69.2% de las juntas de distrito municipal que entregaron su información para el año completo reportaron un gasto en servicios personales inferior al 25% que establece la Ley. Solo ocho entidades estarían incumpliendo con el tope establecido, las que reportaron un gasto en servicios personales que oscilo entre el 25.01% y el 29.09% de sus ingresos. Juntas de Distrito Municipal que destinan más del 25% de sus ingresos al pago de Servicios Personales Jicomé 29.09% Medina El Palmar 27.91% 27.73% Pdte. Don Antonio Guzmán La Peña Rancho de La Guardia Nizao-Los Auyamas La Otra Banda 26.77% 26.04% 25.36% 25.30% 25.01% 22% 23% 24% 25% 26% 27% 28% 29% 30% El tope establecido por la Ley de Municipios para el gasto en servicios municipales es de 31%. El nivel de cumplimiento con el tope establecido es alto, aunque ligeramente menor que en el caso de los servicios personales. En efecto, 36

37 el 65.4% de los 26 distritos municipales considerados en este análisis están cumpliendo con la regulación. Nueve distritos municipales gastan por encima del 31%, destinando entre el 31.1% y el 33.3% de sus ingresos a financiar los servicios municipales que ofrecen en sus territorios. Juntas de Distritos Municipales que destinan más del 31% a financiar servicios municipales, 2015 Rancho de la Guardia Boca de Cachón Boyá Canca La Reyna La Peña La Otra Banda La Sabina La Colonia Pedro Sánchez 32.00% 31.78% 31.57% 31.47% 31.34% 31.24% 31.09% 32.78% 33.33% 30% 30% 31% 31% 32% 32% 33% 33% 34% 34% Con respecto a los gastos en construcción de obras municipales este es el tope que exhibe menos cumplimiento por parte de los 26 distritos municipales analizados, ya que solo el 34.6% de esas entidades (9 juntas de distritos municipales) gastan como mínimo el 40% que fija la Ley El distrito municipal de La Salvia-Los Quemados en la provincia de Monseñor Nouel, es el que menos recursos destina a obras de construcción, destinando apenas el 28.3% de sus ingresos. 37

38 Juntas de Distrito Municipales que destinan menos del 40% a Obras de Construcción, 2015 Capotillo Rancho de La Guardia El Higuerito Presidente Don Antonio Guzmán Canca La Reina La Colonia Boyá La Cuesta Medina Verón Punta Cana La Peña La Sabina La Guázara El Puerto Pedro Sánchez Amiama Gómez La Salvia-Los Quemados 39.89% 39.73% 39.64% 39.61% 39.60% 39.57% 39.52% 39.05% 39.02% 38.88% 38.50% 37.21% 35.71% 33.05% 32.72% 29.76% 28.25% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Con respecto a los programas de educación, género y salud, se encontró que es el destino con mayor cumplimiento del tope establecido por la Ley, ya que el 76.92% de los distritos municipales evaluados asignó menos del 4% a estos programas. El distrito municipal de Rancho de La Guardia en el municipio de Hondo Valle, provincia Elías Piña no destinó recursos para estos fines, en tanto que la junta de distrito municipal de Pedro Sánchez, en el municipio de El Seibo dela provincia del mismo nombre, destinó un 4.79% de sus recursos a estos programas sociales. 38

39 Juntas de Distrito Municipal que asignaron más del 4% a Programas Educativos, de Género y Salud Pedro Sánchez 4.79% Boca de Cachón 4.41% La Colonia 4.22% Sabana Higuero 4.07% La Peña 4.06% Jicomé 4.03% 3.60% 3.80% 4.00% 4.20% 4.40% 4.60% 4.80% 5.00% Cuando se analiza en conjunto el nivel de cumplimiento con los topes establecidos por parte de los 26 distritos municipales que reportaron información completa para el 2015 se encuentra que solamente tres juntas de distrito municipal cumplen con asignar los topes que le asigna la Ley al pago de servicios personales, servicios municipales, obras de construcción y programas educativos. En cambio, en el distrito municipal de La Peña, municipio de San Francisco de Macorís, provincia Duarte, se incumplen todos los topes. Se encontró que once de los 26 distritos municipales incumple con al menos uno de los topes, en tanto que 12 incumplen dos o más. La siguiente tabla presenta el porcentaje de sus ingresos que destinan las juntas de distrito municipales a servicios personales, servicios municipales, obras de infraestructura y programas educativos. El color azul más oscuro denota los distritos municipales que cumplen con los topes de gasto establecido para estos destinos, en tanto que el naranja oscuro indica el distrito municipal que no cumple con ninguno de los topes. El color azul claro indica cumplimiento del tope, en tanto que el naranja pastel sugiere no cumplimiento. 39

40 Tabla 14 Distribución Económica del Gasto de los Distritos Municipales que reportaron información completa para 2015 Participación Servicios Personales en total ingresos Participación Servicios Municipales en total ingresos Participación Inversión en total ingresos Participación Educación, en total ingresos El Palmar (D.M.) 27.73% 28.84% 40.20% 3.70% Jicome (D.M.) 29.09% 30.15% 40.76% 4.03% La Otra Banda (D.M.) 25.01% 31.47% 41.68% 3.98% Sabana Buey (D.M.) 22.95% 28.56% 42.26% 3.43% Jose Francisco Peña Gomez 23.79% 28.70% 43.28% 3.38% Nizao - Las Auyamas (D.M.) 25.30% 22.91% 48.97% 2.71% Sabana Higüero (D.M.) 21.22% 27.42% 52.71% 4.07% El Limon (D.M.) 19.23% 24.38% 53.42% 3.06% Boca De Cahón (D.M.) 23.84% 32.78% 76.16% 4.41% La Salvia - Los Quemados (D.M.) 21.19% 28.97% 28.25% 3.89% Amiama Gomez (D.M.) 22.77% 29.31% 29.76% 3.49% Pedro Sanchez (D.M.) 23.14% 31.09% 32.72% 4.79% El Puerto (D.M.) 23.97% 25.12% 33.05% 3.92% La Guazara (D.M.) 23.36% 26.53% 35.71% 3.29% La Sabina (D.M.) 24.21% 31.34% 37.21% 3.77% La Peña (D.M.) 26.04% 31.57% 38.50% 4.06% Veron Punta Cana (D.M.) 20.66% 24.16% 38.88% 1.28% Medina (D.M.) 27.91% 30.99% 39.02% 3.80% La Cuesta (D.M.) 23.09% 28.74% 39.05% 3.27% Boya (D.M.) 23.43% 32.00% 39.52% 3.81% La Colonia (D.M.) 24.97% 31.24% 39.57% 4.22% Canca La Reyna (D.M.) 23.95% 31.78% 39.60% 3.73% Presidente Don Antonio Guzmán 26.77% 30.01% 39.61% 3.97% El Higüerito (D.M.) 24.98% 30.51% 39.64% 3.72% Rancho De La Guardia (D.M.) 25.36% 33.33% 39.73% 0.00% Capotillo (D.M.) 24.02% 27.72% 39.89% 3.70% A modo de conclusión podemos señalar que la evaluación del nivel de cumplimiento de las entidades municipales con respecto al tope de gasto que la ley les asigna fue bajo en el 2015, para los 80 ayuntamientos y juntas de distrito municipal que entregaron información para el año completo. Apenas el 12.5% de estas entidades cumplieron con los topes establecidos, y de estas siete fueron ayuntamientos y 3 distritos municipales. Se encontró además que 49 entidades municipales mostraron niveles de incumplimiento en dos o más de los topes establecidos, incluyendo a seis entidades (5 ayuntamientos y un distrito municipal) que gastaron sin considerar ninguno de los topes establecidos por la Ley Estos resultados ameritan fortalecer las capacidades de los ayuntamientos para el cumplimiento de las disposiciones que los regulan, incluyendo aspectos vinculados con el registro de sus informaciones financieras, así como revisar 40

41 los topes que asigna la Ley , que fueron establecidos casi 10 años atrás, para verificar si la dinámica territorial obligaría a un ajuste de los mismos. III.3. La deuda interna de los gobiernos locales La Ley en su artículo 299 establece que los ayuntamientos de los municipios pueden concertar operaciones de crédito, en todas sus modalidades, tanto a corto como a mediano y largo plazo, para financiar sus inversiones y sustituir, total o parcialmente las operaciones pre-existentes. De las entidades municipales que entregaron la información completa a la Cámara de Cuentas, solo fue posible identificar 40 ayuntamientos y juntas de distrito municipal que reportaron deuda a la Dirección de Crédito Publico del Ministerio de Hacienda. Por otro lado, solo se compararán las informaciones que corresponden a pago de intereses, y que reportan como tal las entidades municipales cuando presentan el clasificador funcional del gasto, debido a diferencias en la presentación de la información entre ambas entidades, lo que dificulta la comparación. III.3.1. Pago de Deuda de los Ayuntamientos Unos 32 ayuntamientos de los 54 que reportaron información completa reportaron su situación de deuda a Crédito Público al final del año Estas entidades reportaron haber pagado amortizaciones por un monto de RD$1,526 millones, y además haber recibido desembolsos por RD$1,461 millones, por lo que partiendo de un balance inicial de RD$1,033.2, tienen una deuda al final del 2015 de RD$967.8 millones. Reportaron además que pagaron por concepto de intereses la suma de RD$ millones. Cuando se contrasta esta información con la presentada a la Cámara de Cuentas, ésta registra un total de pagos de RD$530 mil. Las mayores diferencias se reportaron para Santiago y el Distrito Nacional. En este sentido, se hace necesario homologar las clasificaciones de ingresos y gastos en los reportes de ambas instituciones, a fin de realizar cruces de información que permitan la mejor evaluación financiera de las entidades municipales. En todo 41

42 caso los valores reportados por la Cámara de Cuentas son superiores a los que registra Crédito Público para 11 de los Ayuntamientos. Tabla 15 Diferencia en Pago de Intereses según reportado a Cámara de Cuentas y según reportes a Crédito Público del Ministerio de Hacienda Ayuntamiento Intereses Pagados (reportes entregados a CC) Intereses pagados (reportes Crédito Público) Diferencia Bisonó Dajabón Duvergé El Seibo Esperanza Hato Mayor Higüey Imbert Jimaní La Romana La Vega Las Terrenas Mao Miches Monte Plata Peralta Postrer Rio Sabana De La Mar Sabana Grande De Boya Salcedo Samaná San José De Las Matas Santiago Santo Domingo De Guzmán Santo Domingo Este Santo Domingo Norte Tenares Vicente Noble Villa Altagracia Villa González Villa Jaragua Villa Tapia Total III.3.2. Pago de Deuda de las Juntas de Distrito Municipales En el caso de los distritos municipales, de los 26 que entregaron su información completa para 2015, solo se identificaron 8 en los registros de Crédito Público del Ministerio de Hacienda. Dos de los distritos municipales reportaron el mismo monto de pago de intereses a ambas entidades, tal como se muestra en la tabla siguiente. Al respecto, es necesario fortalecer las capacidades del personal que lleva los registros financieros en los gobiernos 42

43 locales del país a fin de que estos sean realizados siguiendo las normas establecidas por los sistemas de control interno y externo del país. Tabla 16 Diferencia en Pago de Intereses reportes Cámara de Cuentas y reportes de la Dirección de Crédito Publico del Ministerio de Hacienda Distrito Municipal Intereses Pagados (reportes entregados a CC) Intereses pagados (reportes Crédito Público) Diferencia El Limón Jicomé José Fco. Peña Gómez La Cuesta La Peña La Sabina Medina Pedro Sánchez Total III.4. Presupuesto Participativo La Ley establece que una de las vías de participación ciudadana en los asuntos municipales es el presupuesto participativo. Mediante el sistema de presupuesto participativo municipal (PPM) establecido en el artículo 236 de la Ley, se establecen los mecanismos para que la ciudadanía pueda participar en la discusión, elaboración y seguimiento del presupuesto del municipio y especialmente de lo concerniente al 40% de los recursos que los gobiernos locales deben asignar a la ejecución de obras de infraestructura y gastos de capital. Informaciones de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) dan cuenta del presupuesto participativo de unas 114 entidades municipales, menos del 30% de las entidades existentes. Entre esas entidades, fue posible identificar 44 ayuntamientos y 2 dos distritos municipales que reportaron información completa para el año De los 44 ayuntamientos, 31, equivalentes al 70%, cuenta con presupuesto participativo. Es necesario llamar la atención sobre el hecho de que las informaciones reportadas por FEDOMU referentes a la cantidad de recursos que los gobiernos locales destinan a obras de infraestructura no se corresponde con la que las entidades locales reportan a la Cámara de Cuentas, siendo mayor esta última para 36 de los ayuntamientos, según muestra la siguiente tabla: 43

44 Tabla 17 Diferencia en Monto destinado a Inversión según reportado a Cámara de Cuentas y según reportes de FEDOMU Ayuntamiento Inversión en Obras (reportes entregados a CC) MM RD$ Inversión en Obras (reportes FEDOMU) MM RD$ Diferencia Bani % Barahona % Bayaguana % Boca Chica % Castillo % Cayetano Germosen % Dajabon % Duverge % El Cercado % El Seibo % Esperanza % Hato Mayor % Higüey % Imbert % Jimani % La Descubierta % La Romana % La Vega % Las Terrenas % Los Rios % Mao % Miches % Moca % Monte Plata % Neiba % Partido % Pedernales % Postrer Rio % Puñal % Ramon Santana % Restauracion % Sabana De La Mar % Salcedo % Samana % San Jose De Las Matas % San Jose De Ocoa % San Pedro De Macoris % San Rafael Del Yuma % Santiago % Santo Domingo De Guzman % Villa Altagracia % Villa Gonzalez % Villa Jaragua % Villa Tapia % Total 2, , Las diferencias más importantes se observan en el Ayuntamiento del Distrito Nacional (341.7%), el Ayuntamiento de San José de Ocoa (95.6%) y 44

45 Villa Altagracia (88.6%). Estas diferencias indican que es necesario hacer cruces de información, homogenizar clasificaciones y capacitar a las entidades locales a fin de garantizar una adecuada rendición de cuentas de los recursos públicos tanto a las entidades de control como a la ciudadanía. De los 44 ayuntamientos analizados, solamente 31 cuentan con un presupuesto participativo. Este representa entre el 0.5% (Ayuntamiento de Villa González) y el 86.9% (Ayuntamiento de Pedernales) de los fondos que las entidades locales destinan a inversión en obras municipales, reportados por FEDOMU. Tabla 18 Presupuesto Participativo Ayuntamientos (Millones RD$ y como porcentaje Inversión en Obras Municipales) Ayuntamiento Presupuesto Participativo (Millones RD$) Presupuesto Como Porcentaje Inversión Obras (Informaciones CC) Presupuesto Como Porcentaje Inversión Obras (Informaciones FEDOMU) San Pedro De Macorís % 70.82% Cayetano Germosén % 73.64% Imbert % 70.49% Neiba % 68.16% Santo Domingo De Guzmán % 11.94% Villa Jaragua % 49.77% Pedernales % 86.94% Sabana De La Mar % 49.38% Bani % 46.65% La Descubierta % 41.13% Villa Tapia % 33.84% Duvergé % 35.28% Esperanza % 35.85% La Vega % 25.55% El Seibo % 25.85% Higüey % 42.80% Hato Mayor % 21.55% Santiago % 27.54% Salcedo % 17.64% Boca Chica % 23.26% Bayaguana % 22.90% Las Terrenas % 23.94% Moca % 14.99% Jimaní % 17.55% El Cercado % 14.21% Mao % 11.37% Barahona % 37.49% Castillo % 10.04% San José De Las Matas % 5.24% La Romana % 40.00% Villa González % 0.46% Total % 26.77% Si se utiliza el monto destinado a obras de inversión que reporta la Cámara de Cuentas, el presupuesto participativo representa entre el 0.25% 45

46 del monto destinado a obras de inversión en Villa González y el 73.5% en San Pedro de Macorís. Independientemente del indicador que se utilice la realidad es que se requiere fortalecer la participación de la ciudadanía a través del Presupuesto Participativo, a fin de que las obras que realizan los ayuntamientos estén orientadas a beneficiar a la mayoría de la población del territorio. En el caso de los Distritos Municipales, FEDOMU reporta el Presupuesto Participativo para 4 de estas entidades, entre las cuales se encuentra el Distrito Municipal de La Colonia, y el Distrito Municipal de Boyá, dos de los distritos municipales que entregaron sus reportes para el 2015 completos. Como se observa en la tabla siguiente, también hay diferencias entre el monto de inversión en obras reportado por FEDOMU y el que reportan estas entidades a la Cámara de Cuentas. Solo Boyá, distrito municipal del municipio de Monte Plata en la provincia del mismo nombre reportó utilizar este mecanismo de participación, para el conjunto de Distritos Municipales analizados. Tabla 19 Presupuesto Participativo Distritos Municipales Reportaron información para el año 2015 completo Inversión en Obras (reporte CC) Inversión en Obras (reporte FEDOMU) Presupuesto Participativo (PP) (reporte FEDOMU) PP como % Inversión en Obras (según CC) La Colonia No tiene - PP como % Inversión en Obras (según FEDOMU) Boyá % 32.33% 46

47 IV. Mejoras en los Sistemas de Seguimiento a la Gestión Municipal En los últimos años desde el Gobierno Central se han dado avances para mejorar el seguimiento a la gestión municipal. Como resultado de esos esfuerzos se han desarrollado plataformas informáticas complementarias a las existentes para las entidades del Gobierno Central tanto en el Ministerio de Hacienda (SIGEF municipal) como en la Dirección General de Presupuesto. En adición, el Ministerio de Administración Pública (MAP) ha puesto en marcha el Sistema de Monitoreo de la Administración Pública (SISMAP) Municipal, a través del cual pretende medir el nivel de desarrollo de la gestión municipal, en términos de eficiencia, eficacia y calidad de cumplimiento de marcos normativos y procedimentales de las entidades rectoras y/o vinculadas con el sistema, específicamente el Ministerio de Administración Pública (MAP); el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP); el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) a través de la Dirección General de Ordenamiento Territorial (DGODT); el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP); y a través de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES); la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG) ;la Contraloría General de la República y la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU). Para la medición utiliza un conjunto de indicadores englobados en 7 dimensiones básicas, vinculadas al cumplimiento de 7 marcos normativos: recursos humanos, planificación y programación del desarrollo municipal; gestión de presupuesto y finanzas; gestión de compras y contrataciones; acceso a información pública; calidad de gasto y presupuesto participativo. Cada uno de estos tiene a su vez subindicadores, los que en la primera etapa del Ministerio de Administración Pública suman 22, según la siguiente tabla. 47

48 48

49 Para verificar los diferentes niveles, cada indicador cuenta con una evidencia que permita comprobar su estado. Esta evidencia debe ser aportada en unos casos por el ayuntamiento y en otros por la institución rectora responsable del indicador. Mediante este sistema, el MAP evalúa el cumplimiento en cuanto a la implementación de las diferentes normativas, para lo cual a los ayuntamientos se les solicita entregar documentación que avale o sirva de evidencia de cumplimiento de las mismas. A Mayo 30 del presente año, un 60% de los ayuntamientos del país (equivalentes a 93 Ayuntamientos) tienen una calificación superior al 0%. Dado que el rol de la Cámara de Cuentas es el de control externo, no se ha incluido en el SISMAP verificar el cumplimiento de los Ayuntamientos con la entrega de informaciones a dicho Organismo. Sin embargo, con fines ilustrativos se presentan a continuación algunos contrastes encontrados. De los 93 ayuntamientos con calificaciones superiores a 0%, se identificaron 45 que entregaron su información completa a la Cámara de Cuentas, de los cuales 17 tiene una puntuación entre 80 y 100; 11 una calificación entre 60 y 80, y 17 obtuvieron una calificación por debajo de los 50 puntos, y de estos 12 tienen menos del 10%. 49

50 Una comparación entre el nivel de cumplimiento de los topes de destino del gasto que establece la Ley de Municipios y la puntuación obtenida por los ayuntamientos que cumplen todos los topes, y que los incumplen todo, arrojó que entre los siete municipios que cumplen con todos los topes establecidos, uno de ellos tiene una puntuación de 0% en el SISMAP en tanto que tres tienen una calificación entre 80 y 100, y tres tienen menos de 60%. Entre los cuatro que incumplen todos los topes, tres tienen puntuaciones entre 65 y 90, y uno por debajo de 10%. Al margen de estas comparaciones, es importante resaltar que la plataforma del SISMAP constituye un paso de avance para el monitoreo de la gestión de los municipios, que resulta de utilidad para las instituciones rectoras en cada una de las áreas evaluadas, así como también para los propios gobiernos locales y la población en general, sobretodo la que habita en los ayuntamientos evaluados. No obstante, sería importante profundizar en otros aspectos vinculados al seguimiento a la gestión y a la calidad de la información que se entrega, los tiempos de entrega, la especificación del momento de la evaluación, la incorporación de indicadores adicionales y el establecimiento de un sistema de incentivos orientados a mejorar la calificación de los indicadores evaluados por el SISMAP. Dos aspectos a mencionar tienen que ver con el momento de la evaluación, el cual no se indica en la página, así como por el hecho de que lo que efectivamente se evalúa es si cumplen con la entrega de documentos y otros requerimientos de las entidades rectores. Sin embargo, no se analiza la calidad de la información, o el nivel de cumplimiento de las entidades con lo establecido en la Ley sobre los Municipios. 50

51 V. La Encuesta a los Gobiernos Locales Como resultado del primer diagnóstico sobre el nivel de cumplimiento de las entidades municipales con la Ley y con la Ley 10-04, realizado por el PNUD en el 2013, conjuntamente con la Cámara de Cuentas, se decidió profundizar aspectos vinculados a la gestión municipal, más allá de los indicadores financieros que fueron analizados en dicho estudio. En tal sentido se realizó una encuesta a los gobiernos locales de los 32 municipios cabeceras y de 35 distritos municipales. En este capítulo se presentan los resultados de la encuesta, vinculándolos a los indicadores de gestión financiera de los municipios y los distritos municipales participantes. Una segunda parte del capítulo aborda los resultados del sondeo realizado a un segmento de la población que recibe los servicios municipales que prestan dichas entidades. IV.1. La Encuesta a los Gobiernos Locales y los indicadores de gestión financiera y presupuestaria La Encuesta reportó información para 31 de los 32 municipios cabecera, exceptuando al Distrito Nacional que no aportó información. Un 61.2% había presentado su información completa a la Cámara de Cuentas, en tanto que el restante 38.7% había presentado reportes en su mayoría al tercer trimestre del año (a septiembre), aunque algunos habían presentado información solamente del primer trimestre de En el caso de los distritos municipales fueron encuestados 35, de los que solo 9 habían presentado información financiera del año 2014 completa a la Cámara de Cuentas. - Situación de los Ayuntamientos Los ayuntamientos de la encuesta tienen autoridades electas con alto nivel educativo, y han recibido herramientas para su fortalecimiento institucional. En efecto, el 68.5% de las autoridades en el municipio ha alcanzado el nivel universitario o superior, en tanto que entre 62.5% y 79.2% del personal de los Ayuntamientos encuestados ha recibido capacitación en 51

52 gestión operacional (contabilidad, recursos humanos, elaboración de presupuesto y análisis de gasto, y normativa legal). Cabe señalar que el 84% de los ayuntamientos encuestados reportó conocer la Ley 10-04, en tanto que un 96% afirmó tener conocimiento sobre la Ley de Municipios. No obstante, al analizar el cumplimiento de estos ayuntamientos con lo establecido en la Ley y se evidencia un nivel relativamente alto de incumplimiento con algunas de las normativas que los regulan. Por ejemplo, cuando se analiza la información financiera de los ayuntamientos de la encuesta se evidencia que 61.2% presentó reportes financieros para todo el 2014, mientras que el 38.7% presentó reportes en su mayoría al tercer trimestre del año (a septiembre), aunque algunos habían presentado información solamente del primer trimestre de Los ayuntamientos encuestados recibieron transferencias por RD$8,691.6 millones en 2014, lo que representó el 53.3% de los recursos que por Ley fueron transferidas a los gobiernos locales en ese año. Aquellos que reportaron información para el año completo administraron en el 2014 un total de RD$5, millones, de los cuales un 77.3% provino de transferencias desde el Gobierno Central, un 20% de captaciones directas (impuestos, contribuciones y otros ingresos del territorio) y el restante 2.7% de fuentes financieras. Con respecto a los ingresos, los ayuntamientos encuestados reportaron que uno de los principales problemas que afrontan tiene que ver con la recaudación de impuestos, los que para el 68% de los ayuntamientos encuestados y que entregaron información completa en 2014 representa más del 40% de sus ingresos de captación directa (impuestos y arbitrios municipales). En efecto, el 70% de los ayuntamientos encuestados reporto como principal dificultad el cobro de impuestos; en tanto que un 43% manifestó tener limitaciones para generar sus propios ingresos y un 40% dijo que uno de sus principales problemas era la falta de nuevas fuentes de ingresos. Para la gestión financiera de los recursos que administran, un 37% de los encuestados reporto como uno de sus problemas principales la difícil colaboración con el Gobierno Central. Con respecto al cumplimiento con los topes de gasto que establece la Ley se encontró que menos del 20% de los municipios encuestados y 52

53 que entregaron su información completa a la Cámara de Cuentas en el 2014, cumplían con los topes de gasto que la Ley define para los 4 destinos previstos, servicios personales (hasta 25%), servicios municipales (hasta 31%), obras municipales (hasta 40%) y programas educativos, de salud y género (hasta 4%). Municipios Encuestados que cumplen con topes de destino de gasto establecidos por la Ley Municipio Servicios Personales Servicios Municipales Obras Prog. Educación Azua 16.4% 25.1% 41.9% 2.7% Comendador 16.5% 21.1% 49.6% 2.4% Moca 24.0% 29.9% 42.1% 3.9% Higüey 23.4% 30.2% 45.5% 4.0% Bani 23.0% 30.4% 43.0% 3.6% Mao 24.1% 30.1% 40.9% 3.6% Unos tres (3) municipios incumplieron con todos los topes establecidos, en tanto que diez (10) incumplieron con uno o más de uno a tres de los topes establecidos. Municipios Encuestados que no cumplen con topes de destino de gasto establecidos por la Ley Municipio Servicios Personales Servicios Municipales Obras Prog. Educación Neiba 22.5% 33.0% 39.1% 4.0% Barahona 25.6% 31.3% 40.6% 4.0% Dajabon 25.4% 38.6% 36.4% 5.7% El Seibo 31.2% 34.6% 38.1% 4.3% Salcedo 18.9% 27.5% 34.1% 3.6% La Romana 26.8% 32.2% 40.2% 3.6% La Vega 28.1% 45.9% 30.3% 4.6% Pedernales 19.5% 22.4% 33.3% 3.5% Samana 24.5% 36.2% 35.8% 4.2% San Jose De Ocoa 26.6% 31.8% 37.3% 3.9% San Pedro De Macoris 24.9% 31.5% 32.5% 5.2% Santiago 22.8% 52.6% 30.4% 2.5% Santo Domingo Este 24.0% 32.0% 27.8% 3.2% Los mayores niveles de incumplimiento se verificaron en los topes destinados a obras municipales (que deben ser mínimo de 40% de los ingresos) y en el gasto a los servicios municipales, a los que la Ley fija un tope de 31% de los ingresos de los Ayuntamientos, encontrándose que solo dos de los ayuntamientos encuestados y que entregaron información para el año completa mantuvieron el cumplimiento de los mismos. Por otro lado, es interesante mencionar que la encuesta realizada a los municipios encontró que existe un amplio desarrollo reglamentario de la 53

54 mayoría de los servicios municipales que ofrece el Ayuntamiento. En adición, se encontró que el 45% de los ayuntamientos cuenta con planes de desarrollo municipal, en los cuales las prioridades son la construcción de obras municipales, la recogida de basura y el manejo de los residuos sólidos y el desarrollo educativo. En cuanto a las obras municipales la encuesta recogió que las prioridades de los ayuntamientos encuestados incluye el gasto de calles, caminos y accesos viales, así como parques, cañadas y desagües y alumbrado. Además de contar con normas y reglamentos para la realización de sus funciones, los Ayuntamientos encuestados reportaron tener adecuados niveles de equipamiento. En promedio los Ayuntamientos cabeceras tienen 3 inmuebles, además de vehículos, y unidades para la recogida de basura. De acuerdo a los encuestados, los equipos de transporte están en promedio en buenas condiciones, en particular aquellos que se utilizan para limpieza de las calles, labores administrativas, seguridad pública y tránsito. En peores condiciones se encuentran los dedicados a la recogida de basura. Un elemento importante para la gestión financiera tiene que ver con la necesidad que tienen muchas entidades de buscar financiamiento para la realización de sus planes y proyectos. Al final del 2014, la deuda de los ayuntamientos encuestados y que entregaron información completa a la Cámara de Cuentas fue de RD$1,038 millones, un 60% de la cual estaba concentrada en los Ayuntamientos de Santo Domingo Este y Santiago. La encuesta realizada para el PNUD en 2014 refleja que solamente el 16% de los encuestados realizaron trámites para contraer deuda con la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda. Dicha encuesta reporta también que un 17% de los encuestados recibió autorización para tomar prestado. Esta situación, conjuntamente con el hecho de que solo un 60% de los encuestados reportó conocer la Ley de Crédito Público, pudiera revelar un desconocimiento en cuanto a las normas para endeudarse a la que están sujetos también los gobiernos locales. Un 60% de los encuestados reveló que su principal fuente de financiamiento es el Banco de Reservas, seguido de cooperativas (55%) y las entidades financieras privadas (3.3%). Además de las entidades financieras mencionadas, los Ayuntamientos mantienen deudas con suplidores, principalmente con ferreterías, estaciones de venta de combustible y 54

55 farmacias. - Participación de la Ciudadanía en los Ayuntamientos Las Juntas de Vecinos, el Cabildo abierto y las Asambleas de consulta populares, son las vías que utilizan los Ayuntamientos para conocer las necesidades de la población que atienden, según lo reportado por la encuesta del PNUD realizada a 31 ayuntamientos en Los mecanismos de participación más utilizados incluyen los cabildos abiertos, las asambleas de consultas populares, los Presupuestos Participativos y las Juntas de vecinos. Se observa que el 40% de las sesiones del concejo municipal realizadas por el Ayuntamiento fueron de cabildos abiertos, con una participación promedio de 60 personas de la comunidad. Hay que señalar además que un 48% de los ayuntamientos reportó que tiene un módulo de recepción de sugerencias, quejas y denuncias por parte de la ciudadanía, el cual es utilizado por las personas de manera estable para hacer llegar sus reclamos a las autoridades locales En el caso del Presupuesto Participativo hay que mencionar que al igual que en 2015, los reportes de la Cámara de Cuentas para 2014 también registran diferencias en cuanto a la inversión en obras de los municipios reportadas por DIGEPRES y las reportadas por FEDOMU, así como en el valor del presupuesto participativo y su importancia dentro del total de inversión en obras municipales de los Ayuntamientos. Unos 24 Ayuntamientos reportaron (según DIGEPRES) tener presupuestos participativos, los que en promedio representan el 29.2% de la inversión en obras municipales. En Nagua, Neyba y La Vega se reportó la mayor participación de la comunidad, representando el 88%, 64% y 61% en el presupuesto de obras de inversión. Pocos ayuntamientos reportaron utilizar mecanismos como comparecencia pública, página web, boletines informativos y publicación de estados financieros para dar a conocer a sus munícipes las labores que llevan a cabo en sus territorios. - Situación de los Distritos Municipales Como ya mencionamos, la encuesta reportó información para 35 distritos municipales, de los que solo 8 habían presentado información financiera del año 2014 completa a la Cámara de Cuentas. Los 35 distritos municipales encuestados recibieron transferencias del 55

56 Gobierno Central por un monto de RD$724.5 millones, equivalente a 4.6% de los recursos totales que fueron transferidos a los gobiernos locales en el Aquellos que reportaron información para el año completo recibieron en total RD$ millones, de los cuales el 89.6% fueron recibidos como transferencias del Gobierno Central, 7.1% como ingresos de captación directa y 3.3% de fuentes financieras. Cabe resaltar que los municipios encuestados reportaron que la baja actividad económica en sus respectivas comunidades es uno de principales elementos que afecta la generación de recursos, seguido de las limitaciones para generar ingresos propios, la dificultad para el cobro de impuestos y la falta de nuevas fuentes de ingreso. Las autoridades de los distritos municipales encuestados tienen una edad promedio de 45 años, el 87% de estos es oriundo de la provincia, en tanto que a diferencia de las autoridades de los Ayuntamientos, que en su mayoría tenia educación universitaria, solo un 34% de las autoridades de los distritos municipales tenía educación universitaria. En el 88% de los distritos municipales encuestados se reportó que se había recibido capacitación, mayormente ofrecida por el Gobierno; los principales temas en los que ese capacita a estas entidades tienen que ver con recursos humanos (73.3%), disposición de desechos sólidos y temas ambientales (70%), presupuesto participativo (70%) y elaboración de presupuesto y análisis de gastos (63.3%). Sin embargo, el 26.5% de los distritos municipales encuestados reportó que su personal requiere capacitación en cuanto a temas financieros y contables, en tanto que cerca de un 15% precisó que se requiere capacitación en las áreas de presupuesto participativo, organización y sistemas administrativos y desarrollo económico. En cuanto al conocimiento sobre las normas y las leyes que regulan la gestión de estas entidades municipales, el 97.1% reporto conocer la Ley de libre acceso a la información, un 94.3% afirmo conocer la Ley del Distrito Nacional y los Municipios, en tanto que un porcentaje similar afirmo tener conocimiento sobre la constitución, y un 91.4% sobre presupuesto participativo. Menos de tres de cada cuatro distrito municipal encuestado afirmó conocer la Ley de la Cámara de Cuentas, un 68.6% reportó que conoce la Ley de Crédito Publico, en tanto que solo poco más de la mitad dijo conocer la Ley de Presupuesto. Esto puede indicar que 56

57 una parte de los incumplimientos con la entrega de información de forma oportuna y adecuada puede estar asociado a la falta de conocimiento en torno al alcance e implementación de las leyes y reglamentaciones que rigen a los gobiernos locales en el país. Por otro lado, es interesante mencionar que la encuesta encontró que los distritos municipales priorizan la recolección y tratamiento de residuos sólidos, la construcción de obras y el mantenimiento de áreas verdes entre los diferentes servicios municipales que prestan Con respecto a la búsqueda de recursos financieros en calidad de préstamos, un 93% de los distritos municipales encuestados reportó que realizó los trámites de crédito a través de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, aunque solamente un 43% recibió autorización de esa Dirección para endeudarse. El Banco de Reservas es el principal proveedor de crédito para estas entidades (46%), en tanto que un 37% dijo que acude a cooperativas, y un 5.7% a bancos comerciales y financieras. Al igual que los Ayuntamientos las deudas con suplidores que tienen los distritos municipales están concentradas en gasolineras, ferreterías y farmacias. - Participación de la Ciudadanía en los Distritos Municipales El Cabildo abierto y las Asambleas de consulta populares, el Presupuesto Participativo y la recepción de peticiones constituyen los mecanismos de participación utilizados en los distritos municipales. Esta participación se hace generalmente por las juntas de vecinos, organizaciones religiosas así como en las asambleas populares y cabildo abierto. De las 14 sesiones que en promedio realizo el consejo municipal el año anterior a la encuesta, un 42.9% fueron de cabildo abierto, porcentaje ligeramente superior al reportado por los Ayuntamientos. Se reportó que el 26% de los distritos municipales cuenta con módulo de sugerencias, quejas o consultas para tramitar el sentir de la comunidad al gobierno local. Con respecto al Presupuesto Participativo aunque el 80% de los distritos municipales manifestó que la comunidad participa en la determinación de prioridades, solo un 29% afirmo que hay participación en la elaboración del presupuesto, aunque un 63% reporto que la comunidad participa en la supervisión, evaluación y control de las obras que se ejecutan. Al analizar los reportes de la Cámara de Cuentas para aquellos distritos municipales encuestados, se evidencian también diferencias en cuanto a la inversión en 57

58 obras de los municipios reportadas por DIGEPRES y las reportadas por FEDOMU, así como en el valor del presupuesto participativo y su importancia dentro del total de inversión en obras municipales de los Ayuntamientos. Un 54.3% de los distritos municipales encuestados (según DIGEPRES) reportaron tener presupuestos participativos, los que en promedio representan el 39.8% de la inversión en obras municipales, casi diez puntos porcentuales por encima de lo reportado por los Ayuntamientos encuestados. En los distritos municipales de Carrera de Yeguas (San Juan), Maizal (Valverde) y Villa Central (Barahona) se reportó la mayor participación de la comunidad, reportándose que el 81.8%, 68.4%, y 64.2% del presupuesto de obras de inversión de estos gobiernos locales se realizó con la participación de la comunidad. Sobre la participación ciudadana, es interesante mencionar que el 20% de los distritos municipales encuestados reportó que la participación de la comunidad en las gestiones municipales algunas veces o la mayoría de las veces, puede entorpecer las labores de los gobiernos locales. Al igual que en el caso de los ayuntamientos, son muy pocos los distritos municipales que utilizan mecanismos (tales como comparecencia pública, boletines informativos, y páginas web) para llevar información a la comunidad en cuanto a su gestión. - Opinión de la Población sobre los Gobiernos Locales En general, la población percibe una baja calidad en la gestión de las autoridades del Municipio (46.3%) y de los Distritos Municipales (44.5%). Las razones que justifican esta percepción están asociadas con el hecho de que el gobierno local no cumple sus obligaciones o no realiza una buena gestión, usa los recursos para su beneficio o es corrupto, tiene poca capacidad y por tanto poco o ningún conocimiento sobre su cargo y sus funciones; y no se ocupa del arreglo de calles, carreteras, aceras y contenes, a pesar de que la inversión en obras constituye una de las principales prioridades de los gobiernos locales encuestados. De hecho, para el caso de los Ayuntamientos que entregaron información para todo el 2014 se registra que el 34% de todo su gasto se destina a inversión en obras municipales. Por otro lado, en cuanto a la calidad de los servicios que ofrecen los ayuntamientos y las juntas de distritos 58

59 municipales, el 57% de la población encuestada en los municipios y el 67.1 de aquella residente en los distritos municipales reporto que estos servicios eran ineficientes. Entre las personas entrevistadas, al preguntar por la calidad de los servicios que brindan estas entidades, se verifica un alto porcentaje que la considera insatisfactoria, para el 57.0% de los Municipios y peor para los Distritos Municipales, con 67.1%. En el caso de estos servicios, se reporta que el 38% del gasto de los ayuntamientos se destina a la provisión de los servicios municipales, incluyendo recogida de desechos que establece la ley En el caso de los ayuntamientos, el 26% de la población entrevistada considera que las autoridades locales no trabajan como debieran, en tanto que un 23% afirmó que había mucha basura en la calles, porque no la recogen o duran mucho tiempo para recogerla. Un 17% afirmó que las autoridades no le dan mantenimiento a la ciudad, y no hay limpieza, en tanto que un porcentaje similar considera que las calles y las aceras están sin arreglar y un 13% opinó que los servicios son ineficientes. Una percepción similar en torno a sus autoridades locales tiene la población entrevistada en los distritos municipales, encontrándose que el 55% de los entrevistados considera que las autoridades no están realizando una buena gestión; un 14% afirmó que no se ocupan del arreglo de calles, carreteras aceras y contenes, un porcentaje similar opinó que no tienen conocimiento del cargo a desempeñar en tanto que un 13% considera que el gobierno local no se enfoca en las necesidades del pueblo. Estos resultados reflejan la percepción de un pequeño número de munícipes, por lo cual no pueden ser generalizados. Esta percepción sugiere que existe un alto nivel de insatisfacción con respecto a la gestión de los gobiernos locales. De hecho, de acuerdo al departamento de control social de la Cámara de Cuentas, en el año 2014 se recibieron 69 denuncias en torno a la gestión de las diferentes entidades que componen el Estado dominicano, de las cuales un 90% fueron denuncias contra los gobiernos locales, tanto Ayuntamientos como Juntas de Distrito Municipal. 59

60 VI. LECCIONES APRENDIDAS. En el marco del seguimiento a las acciones de apoyo a la mejora de la calidad de la gestión municipal, La Cámara de Cuentas de la República Dominicana, desarrolló un proceso de socialización y discusión de los resultados del presente informe, en conjunto con los organismos que apoyan la gestión financiera, los órganos rectores y de control de la administración financiera; y las instituciones que representan los Gobiernos Locales. Este proceso, permitió recopilar propuestas de solución a las problemáticas identificadas por la investigación. Desde las instituciones del Gobierno se asumieron responsabilidades institucionales para mejorar la sistematización de las informaciones financieras, y continuar con mayor impulso el apoyo técnico y seguimiento a la gestión municipal. Asimismo, en este ejercicio se plantearon propuestas de modificación a los instrumentos legales para adecuar los criterios de calidad de la gestión con interés de aumentar la eficiencia y calidad de los servicios brindados a la población. En adición, en el marco de las acciones desarrolladas por la Mesa de Control de los Órganos Rectores, que coordina la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, y en la que participan los organismos de gestión y control financiero de estas instituciones, se realizaron reuniones técnicas para validar los planteamientos y desarrollar estrategias de articulación entre las instituciones para cumplir con las propuestas de mejora surgidas posterior al Informe Técnico elaborado por el PNUD. Se presentan a continuación en detalle las propuestas más significativas, surgidas en este proceso, en torno a la mejora de la calidad de la gestión municipal, formuladas en las distintas reuniones de trabajo y propuestas enviadas por las instituciones involucradas: 1.- Recomendaciones de la Presentación de los Resultados del Informe de las Municipalidades y la Cámara de Cuentas derivadas de las reuniones de la mesa de control de los Órganos Rectores: Propuesta de modificar la Ley : Sobre la asignación de recursos transferidos por el Gobierno Central a los ayuntamientos, se considera tomar en cuenta otras variables que inciden 60

61 en la calidad de la gestión municipal; tales como la población flotante, la extensión de la superficie de los municipios y el nivel de pobreza. Modificar el artículo 6 de la ley, que otorga fondos a la Liga Municipal Dominicana, de forma tal que dichos fondos se especialicen a instituciones encargadas de capacitación en el Sector Público. Propuesta por la Ley : Incluir un régimen de consecuencia por la no rendición de informaciones (incluyendo datos sobre el endeudamiento) en tiempo y con la calidad requerida a los órganos rectores de la administración financiera y a los órganos de control interno y externo. Que los porcentajes de distribución del destino del gasto (artículo 21) se modifiquen atendiendo las competencias propias de los ayuntamientos, priorizando gastos en infraestructura, que recoja la participación ciudadana mediante el mecanismo establecido, y la recolección de desechos sólidos. Dichos destinos del gasto no deben de ser lineales sino variables, de acuerdo a las condiciones de las entidades municipales, atendiendo a su realidad económica y social, así como el grado de intervención del Gobierno Central en su territorio. Considerar en una futura reforma legal de los municipios, modificar los criterios de distribución de gastos entre los corrientes y los de capital, tomando en cuenta el nivel de avance de la infraestructura municipal, que en algunas comunidades pequeñas podrían estar completas o muy avanzadas. También tomar las decisiones de asignación en base a la formulación del Presupuesto Participativo y los Planes Estratégicos Plurianuales, por medio del consenso con la comunidad, donde se prioricen las necesidades que la población local defina. En base a esto se establecería un acuerdo donde el municipio determine la proporción de gastos de capital y corriente a realizar en un período. Incumplimiento del % de destino de gasto: Los recursos especializados por el Gobierno Central para ser transferidos a los ayuntamientos, no deben asignarse en base a porcentajes fijos, debido a que introducen rigideces al Presupuesto General del Estado. 61

62 Repositorio único y Reforzar el Sistema de Información: El Sistema SIGEF Municipal, se convierta en un sistema único de gestión para todas las entidades municipales, bajo la rectoría del Programa de Administración Financiera Integrada (PAFI) del Ministerio de Hacienda. Definir en conjunto un Modelo Conceptual de una herramienta informática, su desarrollo e implementación, en un periodo adecuado. Este proyecto deberá disponer de una estructura para su ejecución, con la tutoría de los órganos rectores y el PAFI. Esta aplicación sería entregada gratuitamente a los municipios, con base de dato centralizada y acceso de consulta de los órganos rectores; lo que solucionaría la falta de información, rendición de cuentas y transparencia de los municipios. Este sistema, serviría de base para la creación de un portal de transparencia municipal o publicar sus ejecuciones a través del Portal de Transparencia Fiscal; ya que el Ministerio de Hacienda como responsable principal del SIAFE debe procurar la transparencia y publicación de la ejecución de todo el presupuesto del Estado. Articulación inter-institucional entre los Organismos para mejorar la calidad de la gestión de los municipios: Coordinar mecanismos entre la Cámara de Cuentas y los Órganos Rectores, en especial la Tesorería Nacional y la Contraloría General de la Republica a fin que sean elementos que contribuyan a reforzar la rendición del uso de los recursos, y promover su regularización como requisito para los sucesivos desembolsos de las asignaciones presupuestarias que el Gobierno Central realizada en favor de los Municipios y Distritos Municipales. Crear un proyecto unificado de Fortalecimiento de los municipios, con financiamiento garantizado (como se hizo con el SIAFE originalmente) donde participen los órganos rectores del SIAFE, el MAP, el MH, la Liga Municipal Dominicana (LMD), la CGR y la Cámara de Cuentas, que incluya la actualización del marco legal, capacitación, establecimiento de un régimen salarial de acuerdo al tamaño del municipio, recursos, estructura organizativa y el nivel profesional que requieren para operar con eficiencia y transparencia. Como primera etapa de este proyecto unificado de Fortalecimiento de los Municipios, se debe contratar un Consultor Local y algunos asistentes, a fin de que documenten los requerimientos del repositorio y una vez disponible, coordinen su implementación. Primero con los Municipios cabecera, segundo 62

63 los municipios secundarios de las provincia y por último los Distritos Municipales. La actualización del repositorio debería ser en base mensual, a fin de que se corresponda con la rendición de cuentas necesario para autorizar siguientes desembolsos y que se corresponda con la periodicidad de publicación del Gobierno Dominicano a través del Portal de Transparencia Fiscal. En el caso de los municipios, la información publicada tendría un mes de diferencia con las informaciones publicadas del Gobierno Dominicano. Se podría considerar un mes deferido para no entorpecer las transferencias de recursos; es decir, para la transferencia de febrero seria requisito diciembre reportado, para la transferencia de marzo seria requisito enero reportado y así sucesivamente. Los municipios que disponen de aplicaciones confiables podrían conectarse mediante interfaces automáticas y las demás, a través de una pantalla de carga, archivos planos o XML para la transferencia de información. A partir de esa descarga en el repositorio, cada órgano rector generaría sus consultas y reportes según sus necesidades y formatos. 63

64 ANEXOS 64

65 VII. ANEXO 1. Ingresos y Ejecución Presupuestaria) 65

66 66

67 67

68 68

69 69

70 70

71 71

72 72

73 VIII. ANEXO 2.- Resumen de los resultados finales de la investigación 73

74 Universo de la Investigación: Financiera MUNICIPIOS DISTRITOS MUNICIPALES 74

75 Universo de la Investigación: Capacidades y Gestión MUNICIPIOS DISTRITOS MUNICIPALES 75

76 Cumplimiento con Entrega a Tiempo de Información Completa a la CC Municipios Distritos Municipales Durante el período , el 16.0% entrega las informaciones completas y a tiempo. Los Gobiernos Locales que entregan información parcial representan 61.2%. El 22.7% de estas entidades nunca entrega completo. En 2015, el 20.7% de todos los gobiernos locales reportaron las informaciones completas y a tiempo. Entre los principales resultados de la investigación cuantitativa: Se presenta información del cumplimiento de entrega a tiempo a la CC de manera separada para los Municipios y D.M. Se observa que: en el período analizado , al inicio de la serie en 2012 cumplían con la entrega a tiempo el 63.2% de los municipios y 52.2% de los D.M. Aunque se observa para el año 2013 el porcentaje de entrega registró un buen aumento, con el cumplimiento de 83.3% de los ayuntamientos y el 68% de los D.M., para el año 2014 se reduce para ambos pero más para los D.M. y también 76

77 para el 2015 se deteriora el nivel de cumplimiento llegando a solo 34.6% y 11.3% respectivamente. La evaluación reporta además que en este período, existe 16.0% de los GL que entregaron para el período siempre a tiempo, 61.2% entregaron información parcial y un 22.7% de ellos no entregaron a tiempo para los 4 años analizados. Estos datos pudieran estar sugiriendo que deben implementarse diferentes mecanismos para asegurar el cumplimiento de la entrega, no sólo sancionar a los que incumplen, también establecer un régimen de incentivos para los que cumplen adecuadamente. Indicadores Municipales Ayuntamientos Juntas de Distrito Ayuntamientos Juntas de Distrito Cantidad total de entidades municipales Cantidad de entidades municipales con información completa Ingresos totales al 2015 (millones RD$) 9, , , Ingresos de Transferencias Presupuestarias al 2015 En % de los ingresos totales 80.20% 92.40% 67.80% 68.10% Ingresos provenientes de captaciones directas al 2015 En % de los ingresos totales 16.70% 4.30% 27.40% 29.80% Ejecución Presupuestaria (Enero- Diciembre 2015) En % de los ingresos totales 98.70% 99.30% 95.30% 93.80% *Sólo para los que reportan información para el año completo (157 entidades municipales en 2014 y 80 en 2015) 77

78 Ejecución por Clasificación Económica y Funciones, 2015 Composición Económica del Gasto Ejecutado Gastos Corrientes Gastos de Capital 6.4% 15.0% 17.0% 27.4% 68.0% 66.2% Ayuntamientos Juntas de Distrito Juntas de Distrito Servicios Generales Servicios Económicos Protección del Medio Ambiente Servicios Sociales Intereses de la Deuda Aplicaciónes Financieras 14% 11% 7% 25% 43% 78

79 1% 15% Ayuntamientos 26% Servicios Generales 12% Servicios Económicos Protección del Medio Ambiente 24% 22% Servicios Sociales Intereses de la Deuda Aplicaciónes Financieras Ejecución por Destino del Gasto, 2015 % Municipios en relación al cumplimiento del art. 21 de la Ley Cumplen con Ley No Cumplen con Ley 38.9% 68.5% 68.5% 59.3% 61.1% 31.5% 31.5% 40.7% Servicios Personales Servicios Municipales Obras de Infraestructura Gasto Social 79

80 % Distritos Municipales en relación al cumplimiento del art. 21 de la Ley Cumplen con Ley No Cumplen con Ley 57.7% 34.6% 34.6% 76.9% 42.3% 65.4% 65.4% 23.1% Servicios Personales Servicios Municipales Obras de Infraestructura Gasto Social Comentarios: En la ejecución del gasto por destino, el rubro con mayores niveles de cumplimiento en los ayuntamientos son los servicios personales y el de menor cumplimiento es servicios municipales y obras de infraestructura. Por el contrario, En el caso de los DM, el destino con mayores niveles de cumplimiento se dan precisamente en servicios municipales y obras de infraestructura. Si bien los niveles de cumplimiento en general no son óptimos de acuerdo a la ley, es importante resaltar que hay rangos dentro de los niveles de incumplimiento. Según nuestros análisis, el rango oscila entre 26% hasta 35.7%, es decir 10 puntos porcentuales más. Estos datos pueden servir para evaluar rangos topes de fluctuación más flexibles, que pueden ser debidamente justificados para la CC (desastre natural, compras iniciales de equipos o infraestructura, entre otros). Gradualidad sobre los cuales aplicar diferente penalidad. 80

81 Ayuntamientos que destinan más del 25% de sus ingresos al Pago de servicios personales SAN JOSE DE OCOA BARAHONA IMBERT PADRE LAS CASAS MAO PERALTA EL CERCADO HATO MAYOR LA ROMANA SAMANA VILLA TAPIA SABANA DE LA MAR TENARES LA VEGA SANTO DOMINGO MOCA PEDERNALES 25.10% 25.10% 25.20% 25.40% 25.60% 25.80% 25.80% 25.80% 26.30% 26.30% 26.30% 26.60% 26.70% 27.00% 27.90% 34.30% 35.00% 81

82 Unos 17 ayuntamientos (31.5%) destinan más del 25% que estipula la Ley al pago de personal, con el ayuntamiento de Pedernales y el de Moca exhibiendo el mayor gasto, de 35% y 34.3%, respectivamente. Los rangos de incumplimiento van desde 25.10% a un 35.0% de sus recursos al pago de servicios personales. Los datos evidencian que muchas de estas entidades se encuentran cerca de cumplir con el porciento establecido y dos se encuentran en los extremos. Aunque sabemos que no cumplen con lo estipulado por la Ley, esta situación merece profundizarse y evaluar si es posible con pocos incentivos que cumplan fielmente con este criterio. Ejecución por Destino del Gasto, 2015 Juntas de Distrito Municipal que destinan más del 25% de sus ingresos al pago de Servicios Personales Jicomé 29.09% Medina El Palmar 27.91% 27.73% Pdte. Don Antonio Guzmán 26.77% La Peña Rancho de La Guardia Nizao-Los Auyamas La Otra Banda 26.04% 25.36% 25.30% 25.01% Casi el 70% de los DM que entregaron su información para el año completo reportaron un gasto en servicios personales inferior al 25% que establece la Ley. Solo 8 D.M. (30.8%) estarían incumpliendo con el tope establecido, los que reportaron un gasto en servicios personales que osciló entre el 25% y el 29 % de sus ingresos. Apenas 3 de los 26 (11.3%) D.M. con información completa cumplen con todos los topes establecidos por la ley De 26 Juntas de Distrito que entregaron información completa a la Cámara de Cuentas: El 35% gasta al menos 40% en obras de construcción. 65% cumple con el tope de 31% de los gastos destinados a servicios municipales Más de 76% cumple con al menos 4% destinado a programas de educación género y salud 82

83 Presupuesto Participativo Cuántos Gobiernos Locales tienen Presupuesto Participativo? Tiene No Tiene Ayuntamientos 46.4% 53.6% Juntas de Distrito 25.0% 75.0% Total Gobiernos Locales 47.4% 52.6% 60 entidades municipales reportaron contar con presupuesto participativo. Apenas 1 Junta de Distrito tuvo presupuesto participativo en el año ayuntamientos reportaron tener presupuesto participativo con un monto superior a 949 millones de pesos. El presupuesto participativo de los gobiernos locales correspondió al 23% del presupuesto de gastos de capital e inversiones. 83

84 Casos de Estudio Entidades que entregaron información en el período y participaron en la Encuesta Provincia, Municipio Población [2010] Captación Directa 2015 [%] BANÍ 140, % LA OTRA BANDA (D.M.) 28, % Baní: % Destino del Gasto % Servicios Personales Servicios Municipales Inversión Educación, Género y Salud 40.8% 24.5% 30.8% 75.0% de las autoridades llegaron al nivel universitario Vs. el 72.2% de los Ayuntamientos entrevistados. La gestión fue valorada por los ciudadanos en 80% como buena y excelente. 84

85 La Otra Banda: % Destino del Gasto % 24.6% Servicios Personales 40.3% Servicios Municipales Inversión 31.3% Educación, Género y Salud En la Otra Banda el 66.7% de las autoridades llegaron al nivel universitario, Vs. el 32.7% de todos los D.M. entrevistados. Comentarios: Estas 2 entidades entregaron a tiempo las informaciones y esto permite analizar y cruzarla con las informaciones de la encuesta de capacidades y gestión. 85

86 El caso de las Provincias Fronterizas: En provincias fronterizas los G.L. enfrentan fuertes limitaciones para captación directa de ingresos representando menos del 2% de los ingresos totales. Dependen casi en su totalidad de las transferencias. Alta correlación con el nivel de pobreza de esta población y el Desarrollo Humano de su gente: De las provincias fronterizas, 3 tienen DH bajo y 2 se encuentran en la categoría de DH medio bajo. En Los Ríos % de pobreza: 78.7% Transferencias: 97.3% de los ingresos. Postrer Río Incidencia de pobreza: 82%, Transferencias: 89.7% de los ingresos. Comentarios: Existen limitaciones para recaudación directa de estas entidades. Por ejemplo, en provincias fronterizas donde existe un bajo desarrollo humano y alto nivel de pobreza de su población. Las captaciones directas representan menos del 2% de los ingresos totales y dependen casi en su totalidad de las transferencias. Alta correlación con el nivel de pobreza de esta población y el Desarrollo Humano de su gente. o En Los Ríos de Baoruco el porcentaje de pobreza es 78.7% y las transferencias representan el 97.3% de los ingresos. o Postrer Río de la provincia independencia, tiene una incidencia de pobreza de 82%, y las transferencias recibidas representan el 89.7% de los ingresos. 86