Evaluación Preliminar sobre la situación de los Municipios y los Distritos Municipales a la luz del cumplimiento de las Leyes y 10-04

Transcripción

1 Palabras de la Presidenta Licelott Marte de Barrios, presentando un resumen a la prensa de los resultados del estudio/ evaluación preliminar que hiciera la Oficina de Desarrollo Humano del PNUD y la Cámara de Cuentas sobre la situación de las municipalidades En el marco del proyecto de fortalecimiento institucional que la Cámara de Cuentas implementa con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se ha realizado una evaluación sobre la situación de los 155 municipios y 232 distritos municipales que actualmente existen en el país, a partir de los requisitos establecidos en la Ley No del Distrito Nacional y los Municipios para la creación y el funcionamiento de dichas entidades municipales, incluyendo la forma en que utilizan los recursos de que disponen, tanto por vía presupuestaria como a través del cobro de impuestos, tasas y arbitrios. Esta investigación se realizó a partir de las informaciones que las entidades municipales reportan a la Cámara de Cuentas, sobre la administración de los recursos públicos que reciben, así como con informaciones oficiales publicadas por la Oficina Nacional de Estadística, según los datos del Censo 2010, y por la Contraloría General de la República que presenta en su portal los registros de empleados de instituciones descentralizadas. A continuación les presentamos a la opinión pública algunos resultados de este Estudio A diciembre del 2012 las 387 entidades municipales analizadas administraron RD$19, millones de pesos, provenientes de los recursos captados por recaudaciones ya sea nacionales (transferencias vía presupuesto) o locales (tasas y arbitrios municipales). Estos recursos son equivalentes al 4.7% del gasto total del gobierno en el 2012, y representan un monto similar a los gastos realizados en asistencia social o seguridad social. En el caso de los ayuntamientos, en el 2012 recibieron alrededor de 16,174 millones de pesos, superior a los recursos destinados por el Gobierno a la función de justicia y seguridad ciudadana; por su parte los distritos municipales administraron cerca

2 de RD$2,962.9 millones, recursos que serían equivalentes a otorgar las transferencias monetarias condicionadas del programa Comer es Primero a algo más de 400,000 familias. Los resultados de la investigación evidencian que la realidad de las entidades municipales al 2012 difiere de lo que establece la Ley , tanto en lo que se refiere a los requisitos para ser considerado municipio y distrito municipal, como para la forma en que éstos son administrados y como utilizan los recursos de los que disponen. Esto sugiere que existen debilidades en la aplicación de leyes, o en la forma de sancionar el incumplimiento a las mismas. En el 2007 cuando se promulgó la Ley del Distrito Nacional y los Municipios ya se habían creado cerca del 90% de los municipios y distritos municipales. En el período se crearon 22 municipios y 154 distritos municipales. La Ley No no contempla ningún mecanismo para ajustar los criterios necesarios para la creación de estas entidades municipales a lo largo del tiempo. La Ley no hace referencia a la situación de las entidades municipales que habían sido creados anteriormente a la Ley y que no cumplen con las disposiciones establecidas en la misma. En cuanto a los Requisitos para creación de entidades municipales: La Ley establece los requisitos para la creación de las entidades municipales, de los cuales fueron evaluados población y porcentaje de ingresos propios generados. En el caso de los municipios, solo 48 cumplen con los requisitos de tener una población mayor a 15,000 habitantes y generar ingresos propios superiores al 10% que se les asigna vía presupuestaria. En el caso de los distritos municipales apenas 11 estarían cumpliendo con tener más de 10,000 habitantes y generar ingresos propios por encima del 10% del monto transferido del Presupuesto.

3 Con respecto a la cantidad de habitantes en las entidades municipales, de los 155 municipios creados, solo 103 tienen más de 15,000 habitantes, y hay 31 municipios que tienen incluso menos de 10,000 habitantes. En el caso de los distritos municipales, de 230 que habían creados al 2010, apenas 47 tenían la población que según dice la Ley deben tener para ser un distrito municipal. Los criterios o factores que determinan la cantidad de municipios y/o distritos municipales que tiene una provincia no son explícitos ni uniformes, aunque la Ley si define cuales son los requisitos para la formación o segregación de estas unidades territoriales. Por ejemplo: Barahona, con una población cercana a 187 mil habitantes, es la provincia con mayor número de municipios (11) en tanto que La Altagracia, que tiene cerca 273 mil habitantes tiene dos municipios, la misma cantidad que tiene Pedernales que solo tiene más de 31 mil habitantes. En el caso de los distritos municipales tenemos el caso de Azua, que con una población de 214,311 habitantes tiene 22 distritos municipales, en tanto que la provincia Santo Domingo, con más de dos millones de habitantes, apenas tiene 8 distritos municipales. Para la asignación de los recursos presupuestarios en el año 2012, la Tesorería Nacional utilizó la población registrada en el Censo 2002 realizado por la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE) debido a que sólo se tenían datos preliminares del Censo Nacional realizado en el Sin embargo, debido a la dinámica migratoria interna, en un país donde existen grandes desigualdades y una gran concentración de mejores oportunidades para la población que habita en algunas regiones, las diferencias en la población entre un Censo y otro son significativas por lo que las transferencias que recibieron algunas entidades municipales fueron mayores/menores a los que deberían haber recibido si se hubiese considerado la población al La administración en las entidades municipales

4 La Ley establece como deben estar compuestos los gobiernos locales y cuáles son las funciones públicas obligatorias en los mismos. En el caso del Ayuntamiento, son obligatorios aquellas que tienen que ver con tesorería, contabilidad, recaudaciones, contralor interno y secretaría del concejo de municipal (integrado mínimo por 5 regidores); en los distritos municipales son obligatorias las de tesorería, contabilidad y secretaria de la junta del distrito integrada por tres a cinco vocales según número de habitantes. A partir de las informaciones publicadas por la Contraloría General de la República, se ha identificado el personal que labora en 126 ayuntamientos y 165 ayuntamientos Juntas de distritos municipales. Se evidencia por un lado que las informaciones publicadas por la Contraloría estaría reflejando solamente de manera parcial la nómina real de los gobiernos locales, y que la cantidad de empleados en estas entidades no guarda una correspondencia con la cantidad de servicios y necesidades que demandan sus habitantes. Por ejemplo en el municipio de Jamao al Norte, en la provincia Espaillat, tenía una población de 7,880, de los cuales un 3.8% trabaja en el Ayuntamiento, que tiene 26 habitantes por empleado. En el caso de los distritos municipales tenemos que en La Guázara (en Barahona) la población es de 1,892 personas, y tiene un total de 312 empleados municipales, lo que evidencia que más del 16% de la población trabajaría en la junta del distrito, lo que arroja un promedio de seis habitantes por empleado. Otro elemento que pudimos constatar es la falta de uniformidad entre los salarios que reciben los servidores públicos de los gobiernos locales y el incumplimiento con la disposición que rige el salario mínimo para el sector público. Entre los ayuntamientos encontramos salarios promedios que varían de RD$1,500 en Pepillo Salcedo (Montecristi) a RD$50, en el municipio de Higuey de la provincia La Altagracia; mientras que en los distritos municipales los salarios oscilan entre RD$1,200 a RD$47,400, en La Otra Banda, Higuey. Con relación al salario mínimo, en 28 ayuntamientos y 79 distritos municipales el salario promedio mensual del empleado es inferior a RD$5,000. No se

5 evidencia que exista un sistema de seguimiento para monitorear la gestión de los ayuntamientos y de los distritos municipales, y asegurar que estos se manejen de acuerdo a lo que establecen las normas. Tampoco se evidencia la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento por ejemplo en el caso del uso de los recursos o la empleomanía excesiva. - Los gastos en las entidades municipales Los resultados de este estudio muestran que existe la necesidad de que todas las entidades municipales (ayuntamientos y distritos municipales) utilicen la misma clasificación para registrar los egresos, conforme al Manual de Clasificadores Presupuestarios de los Ayuntamientos. Se hace necesario también compatibilizar clasificaciones y etapas de registro de las transacciones de gasto para lograr la consistencia de la información financiera, sin importar la fuente de información utilizada. Esto facilitaría no sólo el registro sino también el debido monitoreo de los recursos que reciben. Al respecto, en 63 entidades municipales el total de recursos ejecutados varía según se utiliza la clasificación por destino de fondos o por objeto del gasto. Hay que señalar que la Ley No , establece que los ayuntamientos y juntas de distrito municipal deben gastar un 25% en gastos de personal, un 31% en la realización de actividades y el funcionamiento de los servicios municipales; por lo menos un 40% para obras de infraestructura, adquisición, construcción y modificación de inmuebles y adquisición de bienes muebles asociados a esos proyectos, incluyendo gastos de preinversión e inversión para iniciativas de desarrollo económico local y social y un 4% dedicado a programas educativos, de género y salud. En 85 de estas entidades, el gasto en servicios personales sobrepasa el 25%, en 81 el gasto en servicios municipales supera el 31% que dice la Ley, mientras que en 98 se gasta menos del 40% en obras de

6 infraestructura y en un número superior 100, el gasto en programas educativos, género y salud es inferior al 4% fijado por la Ley No Otro elemento que se pudo evidenciar en el marco de esta investigación es la diferencia en los registros de deuda interna que asumen las entidades municipales, encontrándose diferencias entre lo que estas reportan a la Cámara de Cuentas y lo que la Dirección de Crédito Público tiene registrado. Por ejemplo, de acuerdo a Crédito Público, 59 ayuntamientos amortizaron deuda y pagaron intereses por la misma durante el 2012; sin embargo, los reportes enviados a la Cámara de Cuentas por los Ayuntamientos dejan ver que 95 ayuntamientos amortizaron deuda y sólo 29 ayuntamientos pagaron intereses por concepto de sus obligaciones financieras. Con respecto a la práctica de presupuesto participativo, sólo 53 de 155 ayuntamientos y 36 de 230 distritos municipales reportan a la Cámara de Cuentas la participación de la comunidad en el destino del 40% de los fondos destinados a obras de capital; sin embargo, no se ha encontrado evidencias de que se hace un seguimiento periódico al cumplimiento del compromiso asumido con la comunidad a través de esa herramienta. De acuerdo a las publicaciones de la Cámara de Cuentas, que están contenidas en el portal institucional, se obtuvo una muestra de los hallazgos de las auditorías practicadas en diferentes entidades municipales. Estos resultados dejan ver que existen importantes debilidades en materia de registro contables y financieros en general, de cumplimiento con los procedimientos contables y de control para compras; y pagos y/o gastos que exceden los montos aprobados. Hay que señalar que realizar una auditoría a estas entidades municipales es costoso, sobretodo en el caso de los distritos municipales, donde un auditoria tiene un costo promedio cercano al millón de pesos, lo que varía según el lugar y la cantidad de días que

7 se requiera hacer el trabajo. Esto equivaldría, en promedio, a un 15% de los recursos que administra la junta de un distrito municipal que menos recursos recibe (RD$6 millones). Este costo incluye tanto el costo de traslado y estadía del personal que realiza la auditoría, así como los sueldos a los auditores, y el mismo puede variar, según la duración de la estadía, composición del equipo auditor, etc. De acuerdo a la Cámara de Cuentas, estas auditorías requieren de un equipo promedio mínimo de seis (6) personas. La ausencia de registros y la forma desordenada de mantener las informaciones, y en algunos casos incluso la ausencia de documentos de soporte en las entidades municipales más débiles, sobre todo en los distritos municipales, obliga a extender el tiempo de una auditoría ya que son los auditores de la Cámara de Cuentas quienes tienen que hacer los registros contables correspondientes para luego la auditoría prevista. Recomendaciones: - Revisar el marco legal existente para las entidades municipales, a fin de que el mismo cumpla con criterios de desconcentración administrativa, para entre otros, establecer mecanismos que garanticen el cumplimiento de los criterios requeridos para el funcionamiento y creación de las mismas, así como para sancionar de manera administrativa el incumplimiento a los criterios establecidos. - Realizar un diagnóstico a profundidad sobre la situación de las entidades municipales en el país, que incluya: o Levantamiento de la cantidad y competencias de los recursos humanos; o Identificar de la nómina de estas entidades, quiénes realizan efectivamente funciones en los ayuntamientos y en las juntas municipales; o Levantamiento de la cantidad y calidad de los equipos (informáticos, de comunicaciones y otros básicos para una buena gestión)

8 o Evaluación de la infraestructura física donde están ubicados estas entidades - Diseñar una estrategia que garantice el necesario control interno y externo y la rendición de cuentas de las entidades municipales, la que deberá ser el resultado del consenso entre la Contraloría General de la República, la Cámara de Cuentas y el Ministerio de Administración Pública, a partir de lo que establecen los organismos de gestión financiera y de personal del Estado, con el propósito de que las mismas puedan ser auditadas conforme a lo que la Ley establece y que los recursos públicos que le son asignados se ejecuten con criterios de eficiencia y transparencia. - En el caso de los distritos municipales se propone diseñar una estrategia específica para el control interno y externo, y la rendición de cuentas. La misma debe contemplar además del monitoreo de la gestión financiera de los recursos, la gestión de los recursos humanos, el seguimiento al presupuesto participativo y la capacidad técnico administrativa de estas entidades. Dicha estrategia debería incluir el establecimiento de criterios específicos para la supervisión de la gestión administrativa y financiera de los distritos municipales (quién supervisa, cómo se supervisa, cuándo y a quién). También debe considerar la adopción de un sistema de registro simplificado de los ingresos y gastos de los distritos municipales, que sea compatible con los sistemas ya existentes en la Cámara de Cuentas y/o con los existentes en las demás instituciones de las finanzas públicas. Esto permitiría generar reportes o procesar los datos para ejercer el monitoreo periódico de las principales cuentas, y evaluar así el cumplimiento de los criterios de buena gestión administrativa y de las obligaciones legales.