CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPEA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS

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1 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPEA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS (EN EL INFORME ANUAL 2006 DEL CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE CANARIAS) CAPÍTULO 2. PANORAMA GENERAL DE LA ECONOMÍA CANARIA. CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPEA ( ) 2.2. Canarias en la Unión Europea Estatuto especial de Región Ultraperiférica Normativa en vigor Históricamente, incluso con antecedentes remotos en la época de la incorporación de Canarias a la Corona de Castilla, pero sobre todo desde el decreto de Puertos Francos de 1852, Canarias ha contado con un estatuto económico y fiscal diferenciado del resto del territorio nacional. Con el ingreso de España en la Comunidad Europea en 1985, ese régimen se ve condicionado de diferente manera, de tal forma que hoy hablar del régimen económico y fiscal de Canarias es referirse no sólo a normas internas, sino también, e incluso prioritariamente, al Estatuto de Canarias como región ultraperiférica en la Unión Europea. Antes de que el concepto de ultraperificidad fuese formulado a nivel constitucional comunitario, Canarias contaba con un status especial dentro de las Comunidades Europeas que se concretaba en el Protocolo número 2 del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas. Dicho régimen suponía la aceptación parcial del Derecho comunitario, y por consiguiente, la no aplicación de políticas comunitarias importantes como la Unión Aduanera, la Política Agrícola Común, la política común de la pesca y la armonización fiscal de la imposición indirecta, esto es, el Impuesto sobre el Valor Añadido. Posteriormente, en el año 1991, ese modelo institucional fue revisado y sustituido por el recogido en el Reglamento (CEE) 1911/1991 del Consejo de 26 de junio, relativo a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario a las islas Canarias, y la Decisión del Consejo por la que se establecía el programa de opciones específicas por la lejanía y la insularidad de las islas Canarias (POSEICAN). Este tratamiento diferenciado ha permitido que las políticas comunitarias en Canarias hayan tenido unas condiciones específicas de aplicación en diversos ámbitos, como las ayudas de Estado, la agricultura, la pesca, la fiscalidad, la política regional o la unión aduanera. Estas particularidades condujeron al reconocimiento de un estatuto específico 265

2 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS de la ultraperiferia en el Tratado de Ámsterdam, cuyo artículo contempla específicamente la situación de las regiones afectadas. Así, se comienza mencionando expresamente las regiones ultraperiféricas: Las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a los departamentos franceses de ultramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias.Desde ese punto de partida se reconoce la situación especial de estas regiones; así se afirma que su situación estructural social y económica se caracteriza por su gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia económica de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente a su desarrollo. La importancia de este precepto estriba en que el Tratado reconoce de forma permanente las circunstancias específicas que afectan a la economía de las regiones ultraperiféricas, más allá de la evolución de su economía. La consecuencia de dicho reconocimiento no es otro que el habilitar al Consejo para que por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión, y previa consulta al Parlamento Europeo, pueda adoptar medidas específicas orientadas, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación del presente Tratado en dichas regiones, incluidas las políticas comunes. Los ámbitos en los que, al menos deben adoptarse algunas de estas medidas son lo siguientes: las políticas aduanera y comercial, la política fiscal, las zonas francas, las políticas agrícola y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas y de bienes de consumo esenciales, las ayudas públicas y las condiciones de acceso a los fondos estructurales y a los programas horizontales comunitarios. Finalmente, el Tratado reconoce que, pese a que todas ellas tienen características comunes, también poseen singularidades particulares por lo que, en todo caso, El Consejo adoptará las medidas contempladas en el segundo párrafo teniendo en cuenta las características y exigencias especiales de las regiones ultraperiféricas, sin poner en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario, incluido el mercado interior y las políticas comunes. En el marco descrito era fundamental conseguir que en el Proyecto de Constitución Europea, en negociaciones durante 2003 y 2004, se incluyera un artículo que diera continuidad al vigente artículo del Tratado de Ámsterdam y mejorase en lo posible su formulación para resolver las controversias jurídicas que se plantean. Así, tras arduas negociaciones, en el Proyecto de Tratado (dentro del Título VII relativo a las disposiciones comunes) en su artículo III-330 que posteriormente, en el texto definitivo fue sustituido por el artículo III-424, se recoge la singularidad de las regiones ultraperiféricas y, en particular, de Canarias. 266

3 DOCUMENTACIÓN En efecto, en el texto definitivo del Proyecto de Tratado Constitucional de la UE aprobado el 29 de octubre de 2004, se recogen varios artículos que se dedican expresamente a las RUP. En particular: Artículo III-424: Teniendo en cuenta la situación social y económica estructural de Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, la Reunión, las Azores, Madeira y las Islas Canarias, agravada por su lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima adversos y dependencia económica respecto de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente su desarrollo, el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, leyes, leyes marco, reglamentos y decisiones europeas orientadas, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación de la Constitución en dichas regiones, incluidas las políticas comunes. Se pronunciará previa consulta al Parlamento Europeo. en cuenta las características y exigencias particulares de las regiones ultraperiféricas, sin menoscabar la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico de la Unión, incluidos el mercado interior y las políticas comunes. Artículo IV-440 (ámbito de aplicación territorial): 2. El presente Tratado se aplica en Guadalupe, la Guayana Francesa, Martinica, la Reunión, las Azores, Madeira y las Islas Canarias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo III El Consejo Europeo, por iniciativa del Estado miembro de que se trate, podrá adoptar una decisión europea que modifique el estatuto respecto de la Unión de alguno de los países o territorios daneses, franceses o neerlandeses a que se refieren los apartados 2 y 3. El Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad, previa consulta a la Comisión. Artículo III-167: Los actos contemplados en el primer párrafo abarcarán, en particular, las políticas aduanera y comercial, la política fiscal, las zonas francas, las políticas agrícola y pesquera, las condiciones de abastecimiento de materias primas y bienes de consumo esenciales, las ayudas públicas y las condiciones de acceso a los fondos con finalidad estructural y a los programas horizontales de la Unión. 3. Podrán considerarse compatibles con el mercado interior: (a) las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo, así como el de las regiones contempladas en el artículo III-424, habida cuenta de su situación estructural, económica y social. El Consejo adoptará los actos contemplados en el primer párrafo teniendo Tal como ya hemos mencionado, en materia de ayudas estatales y de acceso a 267

4 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS fondos estructurales, este tratamiento especial se verá afectado a partir de De hecho, la Comisión Europea adoptó el 17 de diciembre de 2005 un acuerdo sobre las Perspectivas Financieras de la Unión Europea para el periodo Fondos de Apoyo a las RUP en el periodo de programación Visión general De acuerdo con el artículo 158 del Tratado de la Comunidad Europa, la Comunidad, a fin de reforzar su cohesión económica y social, se propondrá reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales. En este sentido, los Fondos tienen como objetivo promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad. Con vistas a mejorar los resultados de la economía de la UE, los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión, reunidos en Lisboa en marzo de 2000, trazaron una estrategia destinada a hacer de Europa la economía basada en el conocimiento de más éxito y más competitiva del mundo, y ello para el año El Consejo de Niza, celebrado en diciembre de 2000, plasmó los objetivos de Lisboa sobre reducción de la pobreza en una estrategia coordinada de la UE para la inclusión social. El Consejo de Gotemburgo, en junio de 2001, amplió la estrategia de Lisboa, haciendo más hincapié en la necesidad de proteger el medio ambiente y lograr pautas de desarrollo más sostenibles. La política de cohesión es, pues, un factor importante de cara a la consecución de esos objetivos, ya que el crecimiento y la cohesión se refuerzan mutuamente. Lo que pretende con la reducción de las disparidades regionales es que todas las regiones y todos los grupos sociales puedan contribuir al desarrollo económico general de la Unión, y beneficiarse de ello. Los artículos 3 y 158 del Tratado reflejan este planteamiento, que el Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución Europea enfatiza, al referirse más claramente a la dimensión territorial de la Unión. Ahora bien, tras los objetivos fijados en Lisboa y Gotemburgo la política de cohesión debe ser reformulada para convertirse en un instrumento básico para su realización, propiciando una distribución equilibrada de la actividad económica a través de la Unión, buscando una mejor distribución de la actividad económica sobre el territorio que evite los problemas que produce el exceso de concentración económica en determinados puntos de la UE Objetivos de los programas La reforma de la política de cohesión social debe también servir para lograr una mayor eficiencia, transparencia y responsabilidad política, a través de la definición de una estrategia a nivel comunitario. Dicha estrategia debe establecer los temas prioritarios, 268

5 DOCUMENTACIÓN garantizar la coordinación con el sistema de gobernanza económico y social, y prever el examen periódico y transparente de los progresos realizados. En este sentido, la propuesta de nueva política de cohesión dispone que los objetivos fijados en relación con los temas prioritarios debe organizarse en torno a un marco simplificado y más transparente, agrupando la futura serie de programas en tres capítulos: convergencia, competitividad regional y empleo, y cooperación territorial. Convergencia El objetivo de «convergencia» se refiere a los Estados miembros y regiones menos desarrolladas, que, según lo estipulado en el Tratado, constituyen la prioridad máxima de la política comunitaria de cohesión. El Tratado aboga por reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales (artículo 158). De acuerdo con el artículo 3.2.a) de la propuesta de Reglamento por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo y Fondo de Cohesión 21, el objetivo de «convergencia», perseguirá acelerar la convergencia de los Estados miembros y regiones menos desarrolladas, creando condiciones más favorables para el crecimiento y el empleo mediante el aumento de la inversión en capital físico y humano, y la mejora de su calidad, el desarrollo de la innovación y de la sociedad del conocimiento, la adaptabilidad a los cambios económicos y sociales, la protección y mejora del medio ambiente y la eficacia administrativa. Este objetivo constituirá la prioridad de los Fondos. Este objetivo se orienta, ante todo, a aquellas regiones cuyo PIB per cápita es inferior al 75% de la media comunitaria. Ahora bien, esta parte de los fondos se dirige a las siguientes regiones de la Comunidad: a) A las regiones que tengan una renta per cápita inferior al 75% de la renta media comunitaria (o, transitoriamente, los que superen dicha renta exclusivamente por el efecto estadístico). b) A los Estados cuyo PNB per cápita sea inferior al 90% de la media comunitaria. c) Y, finalmente, y por lo que a Canarias interesa, a las regiones ultraperiféricas (Guadalupe, Guayana Francesa, Martinica, Reunión, las Islas Azores, Madeira y las Islas Canarias) que se beneficiarán de financiación específica del FEDER, al objeto de facilitar su integración en el mercado interior y compensar sus limitaciones específicas. En cuanto al porcentaje de cofinanciación de los fondos, éste se establece en el límite del 85% para el Fondo de Cohesión y el 75% para los fondos del FEDER Y FSE; no obstante, se dispone que para la asignación com- 21 COM (2004) 492 final, de 14 de julio de

6 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS plementaria del FEDER en las regiones ultraperiféricas, se establece el límite del 50% y 85% en los programas operativos en las regiones ultraperiféricas (artículo 51 del Reglamento de los Fondos). Finalmente, el artículo 16.1.d) reserva específicamente para las regiones ultraperiféricas el 0,42 % de los fondos destinados a la convergencia (1.108,8 millones de euros). De esta forma, se establece una dotación específica dirigida a compensar las limitaciones propias de las regiones ultraperiféricas con arreglo a lo especificado en el artículo del Tratado. Competitividad regional y empleo: anticiparse al cambio y favorecerlo las regiones mediante la previsión de los cambios económicos y sociales, tales como los ocasionados por la liberalización del comercio, la innovación, la difusión de la sociedad del conocimiento, el fomento del espíritu empresarial, la protección y mejora del medio ambiente, la facilitación del acceso a las comunicaciones, la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas, y el desarrollo de mercados laborales no discriminatorios. Este nuevo objetivo de Competitividad regional y empleo y asume los actuales objetivos 2 y 3 y cuenta con el FEDER como principal fuente de financiación. A la hora de distribuir los recursos, es necesario distinguir dos grupos de regiones: Aun cuando la intervención en los Estados miembros y regiones menos desarrolladas mantiene su carácter prioritario dentro de la política de cohesión, se plantean desafíos importantes que afectan a todos los Estados miembros, como son la aceleración del cambio y de la reestructuración en el ámbito económico y social, la mundialización del comercio, la transición a una economía y una sociedad del conocimiento, el envejecimiento de la población, el incremento de la inmigración, la escasez de mano de obra en sectores clave y los problemas de la inclusión social. Para alcanzar estos objetivos, la propuesta de Reglamento de los fondos dispone que el objetivo de competitividad regional y empleo, fuera de las regiones menos desarrolladas, perseguirá incrementar la competitividad, el atractivo y el empleo de a) Las regiones hasta ahora subvencionables al amparo del objetivo 1 que no se ajusten a los criterios fijados en relación con el objetivo de convergencia, aún prescindiendo de los efectos estadísticos de la ampliación. Se trata de las regiones que, por méritos propios, han dejado de pertenecer al grupo de regiones menos desarrolladas. Esto es, las actuales regiones objetivo 1 cuyo PIB per cápita haya aumentado de tal modo que, aunque solo se tuviese en cuenta el PIB de la UE-15 para calcular la media comunitaria, también superarían el 75% de la media. A esta situación se le ha denominado inclusión gradual o phasing-in. b) Las restantes regiones de la Unión que no entren en el ámbito de aplicación de los programas de conver- 270

7 DOCUMENTACIÓN gencia ni puedan acogerse a las ayudas de «inclusión gradual» antes RUP sino por cumplir las condiciones de renta inclusión gradual, no por su condición de descritas. Se trata de una lista de per cápita establecida. La única particularidad que presentan las RUP es la del límite de regiones (NUTs I ó II) que será propuesta por los distintos Estados cofinanciación (85%), muy superior al 50% Miembros. de cofinanciación para el resto de la regiones no RUP enmarcadas en este objetivo. Los Entre las doce regiones que cumplen recursos totales destinados al objetivo de los requisitos de inclusión gradual o phasing-in se encuentra Canarias y Madeira 22. «competitividad regional y empleo» serán igual al 17,22% de los recursos mencionados De este modo Canarias, con un porcentaje en el artículo 15 (esto es, un total de de renta per cápita EU-25 del 87.79% y EU- 15 del 80.11%, podrá optar a los programas millones de euros), asignándose el 16.56% generales del objetivo de Competitividad del total dedicado al objetivo para las regiones de inclusión gradual o phasing-in y el regional y empleo y beneficiarse de las ayudas adicionales previstas en el apartado de 83.44% para el resto de las regiones. CUADRO 2.3. LA POLÍTICA REGIONAL EUROPEA : OBJETIVOS E INSTRUMENTOS Fuente: elaboración propia. Cooperación territorial europea Partiendo de la experiencia de la actual iniciativa INTERREG, la Comisión propone un nuevo objetivo destinado a favorecer la integración armónica y equilibrada del territorio de la Unión, respaldando la cooperación entre los diferentes componentes del mismo en temas 22 Las regiones españolas con estas características son Castilla y León (EU-25: 85.77%; EU-15: 78.26%), Comunidad Valenciana (EU-25: 89.01%; EU-15: 81.22%), Canarias (EU-25: 87.79%, EU-15: 80.11%). 271

8 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS de importancia comunitaria, a escala transfronteriza, transnacional e interregional. La intervención será financiada por el FEDER y se dirigirá a programas integrados gestionados por una autoridad única y centrados en las prioridades básicas establecidas en las agendas de Lisboa y de Gotemburgo. En cuanto a las intervenciones más generales dirigidas a impulsar la cooperación transnacional, se invita a los Estados miembros y las regiones a analizar la utilidad y efectividad de las trece zonas transnacionales de cooperación existentes (definidas en el contexto de INTERREG IIIB) a la luz de la ampliación. Se trata de delimitar, junto con la Comisión, una serie de zonas para la cooperación transnacional, que sean suficientemente coherentes y presenten intereses y posibilidades comunes que puedan desarrollarse. Está previsto que esta cooperación se centre en prioridades estratégicas de carácter transnacional, tales como la I+D, el medio ambiente, la prevención de riesgos y la gestión integral del agua. Por último, la Comisión propone que, en el futuro, las regiones incorporen a sus programas regionales actuaciones en el ámbito de la cooperación territorial. Con este objeto, los programas regionales habrán de destinar un cierto volumen de recursos a los intercambios, la cooperación y la creación de redes con regiones de otros Estados miembros Otras cuestiones establecer un enfoque estratégico por parte de la comisión que sirva de marco a los Estados, que deberán a su vez establecer un marco estatal de referencia, coherente con las orientaciones estratégicas comunitarias. Así, el artículo 23 del Reglamento de los fondos disponen que el Consejo establecerá orientaciones estratégicas comunitarias en materia de cohesión económica, social y territorial, en las que se encuadrará la intervención de los Fondos. Estas orientaciones fijarán las prioridades de la Comunidad, para cada uno de los objetivos de los Fondos, con vistas a favorecer un desarrollo equilibrado, armónico y sostenible. Las propuestas de orientaciones estratégicas comunitarias se encuentran en la Comunicación de la Comisión de 14 de julio de 2004, (COM 2004/163). Las Directrices que plantea este documento son las siguientes: 1. Hacer de Europa y de sus regiones lugares más atractivos en los que invertir y trabajar: a) Ampliar y mejorar las infraestructuras de transporte. b) Reforzar las sinergias entre protección del medio ambiente y crecimiento. c) Tratar el uso intensivo de las fuentes de energía tradicionales en Europa. Otra de las novedades de la nueva Política de Cohesión es la necesidad de 2. Mejorar los conocimientos y la innovación en favor del crecimiento: 272

9 DOCUMENTACIÓN a) Aumentar y mejorar la inversión en IDT. b) Facilitar la innovación y promover la iniciativa empresarial. c) Promover la sociedad de la información para todos. d) Mejorar el acceso a la financiación. 3. Más y mejores empleos: a) Atraer a más personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado laboral y modernizar los sistemas de protección social. b) Mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas y la flexibilidad del mercado laboral. c) Aumentar la inversión en capital humano mejorando la educación y las cualificaciones. d) Capacidad administrativa. e) Ayudar a mantener una población activa sana. Para el desarrollo de las orientaciones estratégicas de la Comunidad, los Estados deben presentar un marco estratégico nacional de referencia que garantice la coherencia de la ayuda estructural de la Comunidad con las orientaciones estratégicas comunitarias, y establezca la conexión entre las prioridades comunitarias, por un lado, y las prioridades nacionales y regionales dirigidas a impulsar un desarrollo sostenible, y el plan nacional de acción para el empleo, por otro (artículo 25). Este marco servirá para encuadrar los Programas Operativos, que es la forma que adoptan las intervenciones de los Fondos (artículo 31). Finalmente, el Reglamento dispone las funciones de las distintas autoridades, comunitarias, estatales, regionales y locales, que participan en la gestión de los fondos, disponiendo una distribución más clara de las responsabilidades y distinguiendo entre la autoridad de gestión, de certificación y de auditoría Las regiones ultraperiféricas en los Fondos de Cohesión Por lo que respecta a las regiones que, como Canarias, forman parte de las regiones ultraperiféricas, hay que destacar que la política de cohesión, si ha de ser eficaz, debe tomar en consideración las necesidades y características específicas de las mismas. Así, se pueden resumir las peculiaridades de estas regiones en cuanto a los fondos de cohesión en los siguientes puntos: a) Dentro del objetivo de convergencia, se establece una dotación específica dirigida a compensar las limitaciones específicas de las regiones ultraperiféricas. b) Al mismo tiempo, en la nueva serie de programas de «cooperación territorial europea», se incluirá la iniciativa «gran vecindad», destinada a facilitar la cooperación con los países vecinos. 273

10 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS TABLA BALANCE DE APROVICIONAMIENTO DE LA CAMPAÑA 2006 DEL RÉGIMEN ESPECÍFICO DE ABASTECIMIENTO (Saldos disponibles a ) Fuente: Gobierno de Canarias-Dirección General de Promoción Económica. Elaboración propia c) Con el propósito de favorecer una mayor intervención en estas zonas, que no siempre reciben la atención debida, y a fin de tener en cuenta el mayor coste de la inversión pública per cápita, se dispone que los territorios que adolecen de dificultades geográficas se beneficien de un incremento de la contribución comunitaria máxima Políticas sectoriales europeas Dentro de las políticas sectoriales, cobra especial relevancia el Régimen Específico de Abastecimiento (REA), que constituye una de las medidas previstas en el POSEICAN para contribuir al adecuado acceso de los consumidores y productores canarios a ciertos bienes e inputs básicos. De esta forma, se respeta la política comercial existente en Canarias de suministro de bienes a precios internacionales, de manera que se pueda compensar los sobrecostes que se derivan de la lejanía e insularidad del territorio. Para aplicar las medidas en él contempladas se ha tenido en cuenta una serie de objetivos secundarios, como el respeto de los flujos comerciales tradicionales, el mantenimiento de la cuota de abastecimiento de productos desde la UE, la adaptación de las actuaciones del REA a las necesidades del mercado canario, el apoyo de las producciones locales s, así como garantizar que las acciones del Régimen surtan los efectos esperados sobre la estructura de costes de producción de las empresas importadoras y los precios de venta al consumidor. Este importante instrumento del POSEI- CAN se define en el Reglamento (CEE) nº 1601/1992 del Consejo y el Reglamento (CE) nº 2790/1994 de la Comisión, derogados posteriormente por el Reglamento (CE) nº 1454/2001 del Consejo e implementados mediante los Reglamentos (CE) nº 20/2002, (CE) nº 21/2002 y (CE) nº 98/2003 de la 274

11 DOCUMENTACIÓN Comisión. Sus principales características son las siguientes: 1) Frente a terceros países se permite la exención de exacciones reguladoras y/o derechos de aduana sobre importaciones, de tal modo que se puedan mantener las condiciones históricas de acceso a ciertos productos procedentes del mercado internacional. 2) Si bien la medida anterior facilita el acceso de los agentes canarios al mercado mundial, puede suponer una alteración de los flujos de comercio dentro de la unión aduanera europea. Para paliar en lo posible estos efectos se incluyen condiciones compensatorias a los productores de la UE para que puedan competir en los mismos términos que los productores internacionales. Estas condiciones consisten en el establecimiento de subvenciones a la importación de productos básicos de consumo procedentes de la UE, lo que permite compensar los diferenciales de precio respecto al mercado mundial. Los productos que pueden acogerse a este régimen son de tres tipos: productos vegetales, productos animales y productos lácteos, tal como puede apreciarse en la tabla Las necesidades de abastecimiento se cuantifican cada año mediante planes de previsiones de abastecimiento de forma que, por ejemplo, para la actual campaña se ha aumentado considerablemente las partidas correspondientes a leche y productos lácteos, ya que existe la posibilidad de que los planes pueden modificarse a tenor de su ejecución real y de la situación de la producción local. También existe la posibilidad de elaborar planes de previsiones separados de las necesidades de las industrias de transformación y de envasado de productos destinados al mercado local o expedidos tradicionalmente al resto de la UE. Estas ayudas deben repercutirse sobre los costes de producción y los precios de consumo, por lo que la UE pone especial énfasis en los efectos económicos inducidos y, sobre todo, en que las ventajas otorgadas repercutan en el usuario final. Para lograr el objetivo del POSEICAN de disminuir los precios para el usuario final haciendo que exista competencia entre las fuentes de abastecimiento, se eximen de derechos de aduana las importaciones procedentes de terceros países y se permite el suministro de los mismos productos de origen comunitario en condiciones equivalentes a esa exención. Por último, hay que señalar que los productos acogidos al REA no pueden ser reexportados ni reexpedidos al resto de la UE. No obstante, esta prohibición no se aplica, dentro de unos límites fijados, a los productos transformados en el Archipiélago y tradicionalmente exportados a otros países o expedidos a la UE, si bien, en estos casos, no se concede restitución alguna Régimen especial de Ayudas del Estado La normativa europea sobre ayudas del Estado juega un papel fundamental sobre la base jurídica en la que se asientan las especificidades del REF. El natural proceso de armonización en el ámbito de la UE, que tenía el objetivo básico de favorecer la competencia 275

12 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS entre las empresas dentro del espacio europeo, generó una normativa sobre las ayudas otorgadas por el Estado que hacía incompatible las actuaciones que provocasen distorsiones sobre esa libre competencia 23. Sin embargo, se admitieron una serie de compatibilidades de las ayudas con el ordenamiento comunitario 24 que sirvieron de base, aunque endeble, para encuadrar jurídicamente las especificidades del REF dentro de estas ayudas compatibles, con el objetivo de procurar el desarrollo económico y social de las regiones más desfavorecidas, aunque con un carácter temporal y decreciente y siempre que el PIB regional no superase el 75% de la media del PIB comunitario. Como señala Blázquez Santana (2005), todo este proceso de compatibilización afectó fundamentalmente a la RIC, puesto que condujo a una normativa reguladora insuficiente e imprecisa, propiciando una situación de inseguridad jurídica en muchos de los aspectos esenciales del beneficio fiscal, propiciando un proceso interpretativo extraordinario que ( ) dio lugar a un alto grado de conflictividad en su aplicación práctica ( ). De hecho, la declaración de compatibilidad de la RIC con el ordenamiento comunitario, dispuesta por la Decisión de la Comisión Europea de 16 de diciembre de 1997, tuvo como efecto la petrificación de la normativa reguladora del beneficio fiscal, esto es, de la literalidad del texto contenido en el artículo 27 de la Ley 19/1994, cerrando definitivamente la puerta a todo intento de desarrollo reglamentario aclarador de la indefinición del régimen legal de la RIC. En definitiva, la consideración de la RIC como ayuda del Estado suponía que cualquier intento de modificación o reglamentación más precisa, llevaba aparejado un nuevo proceso de negociación en las instancias europeas, con todas sus consecuencias. Esta situación se ha modificado sustancialmente, en primer lugar, bajo el paraguas del concepto de regiones ultraperiféricas (vide supra) y, en segundo lugar por las nuevas Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período que la Unión Europea ha publicado a principios de Uno de los pilares en los que se basa la Unión Europea es el de libre competencia, lo que hace que, inicialmente, toda ayuda pública que sitúe a unas empresas en una situación más favorable que el resto está prohibida. Sin embargo, dada la diferente situación en la que se encuentran los Estados y las regiones europeas, se permiten determinadas excepciones al este principio. De esta forma, en virtud de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, la Comisión podrá considerar compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a 23 El artículo 87.1 del TCE establece que salvo que el presente Tratado disponga de otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estables, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. 24 Artículos 87.2 y 3 del TCE. Posteriormente, para evaluar dicha compatibilidad, la Comisión europea unificó sus criterios a través de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (DOCE C 74 de ). 276

13 DOCUMENTACIÓN impulsar el desarrollo económico de determinadas regiones menos favorecidas. Este tipo de ayudas estatales se denominan ayudas de Estado de finalidad regional. Las ayudas de Estado de finalidad regional consisten en ayudas a la inversión concedidas a grandes empresas o, bajo determinadas circunstancias, en ayudas de funcionamiento destinadas a regiones específicas a fin de paliar disparidades regionales. Esta especificidad geográfica distingue a las ayudas de finalidad regional de otras formas de ayuda horizontal, tales como las ayudas a la investigación, el desarrollo y la innovación, el empleo, la formación o el medio ambiente, las cuales pueden concederse en todo el territorio de los Estados miembros, si bien en ocasiones los índices de ayuda son superiores en el caso de las regiones menos favorecidas debido a las dificultades específicas a que éstas se enfrentan. La finalidad de las ayudas regionales es contribuir al desarrollo de las regiones más desfavorecidas mediante el apoyo a la inversión y la creación de empleo en un contexto de desarrollo sostenible. Las ayudas regionales contribuyen a la ampliación, racionalización, modernización y diversificación de las actividades económicas de las empresas situadas en las regiones menos favorecidas, además de favorecer el establecimiento de nuevas empresas en dichas regiones. La letra a) del apartado 3 del artículo 87 dispone que podrán ser compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo. Tal y como subraya el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, «el uso de las palabras anormalmente y grave en la excepción recogida en la letra a) muestra que ésta es sólo aplicable a las regiones en las que la situación económica sea muy desfavorable en relación al conjunto de la Comunidad». Por lo que interesa a Canarias, y al resto de las regiones ultraperiféricas, las Directrices señalan que habida cuenta de las particulares desventajas que sufren debido a su lejanía y sus problemas específicos de integración en el mercado interior, la Comisión considera que también son incluibles en la excepción contemplada en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 y, por consiguiente, susceptibles de obtener ayudas de Estado, las regiones ultraperiféricas, y ello con independencia de que estas regiones posean o no un PIB per cápita inferior al 75% de la media de la UE. Después de esta caracterización general, las Directrices sobre las ayudas de Estado con finalidad regional establecen disposiciones para las ayudas a la inversión y las ayudas para el funcionamiento. En cuanto a las ayudas a la inversión, en primer lugar, se establece que se entienden por tales las ayudas concedidas para un proyecto de inversión inicial. Y añade a continuación que una inversión inicial comprende las siguientes: la creación de un nuevo establecimiento; la ampliación de un establecimiento existente; 277

14 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS la diversificación de la producción de un establecimiento para atender a mercados de productos nuevos y adicionales; una transformación fundamental en el proceso global de producción de un establecimiento existente. Por oro lado, dentro del concepto de activos materiales han de entenderse incluidos los relativos a terrenos, edificios e instalaciones/maquinaria. En caso de adquisición de un establecimiento, únicamente deberán tomarse en consideración los costes de la adquisición de activos a terceros, siempre y cuando la operación se lleve a cabo en condiciones de mercado. Y, por activos inmateriales se entienden los relativos a la transferencia de tecnología mediante la adquisición de derechos de patentes, licencias, know-how o conocimientos técnicos no patentados. Pues bien, a la hora de establecer los límites de las ayudas a la inversión, las Directrices contiene reglas específicas para las regiones ultraperiféricas. Así, para las grandes empresas, se establece el límite de la ayuda en el 30% del Equivalente de Subvención Bruto (ESB) para las regiones con un PIB inferior al 75% de la media de la UE-25 y para las regiones ultraperiféricas con un PIB superior a dicho porcentaje. Además, en reconocimiento de sus desventajas específicas, las regiones ultraperiféricas podrán optar a un suplemento adicional del 20% de ESB, en caso de que su PIB por habitante sea inferior al 75% de la media de la UE-25, y del 10% de ESB en los demás casos. Por otro lado, para las pequeñas empresas, estos límites se incrementan en un 20% para las ayudas concedidas a pequeñas empresas y un 10% para las medianas empresas. Además, respecto de las pequeñas empresas, pueden incluirse en las ayudas, además de lo establecido como inversión inicial con carácter general, los gastos en terrenos, edificios e instalaciones/maquinaria, así como los estudios preparatorios y los costes de consultoría relacionados con la inversión inicial. En cuanto a las ayudas al funcionamiento, Las Directrices establecen que en principio, quedan prohibidas las ayudas regionales destinadas a reducir los gastos corrientes de las empresas (ayudas de funcionamiento). En cambio, con carácter excepcional, se dispone que las regiones que puedan acogerse a la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 (entre las que se incluyen, como acaba de exponer las regiones ultraperiféricas), podrá concederse este tipo de ayudas siempre y cuando i) así se justifique por su aportación al desarrollo regional y por su naturaleza, y ii) su importe guarde proporción con las desventajas que pretendan paliar. Corresponderá al Estado miembro demostrar la existencia e importancia de tales desventajas. Además, podrán admitirse determinadas formas específicas de ayudas de funcionamiento en las regiones con baja densidad de población y en las zonas menos pobladas. Además, las Directrices disponen también una excepción para las regiones ultraperiféricas al carácter temporal y ser decrecientes en el tiempo de estas ayudas. En este sentido se dispone que las ayudas de funcio- 278

15 DOCUMENTACIÓN namiento no disminuirán gradualmente ni serán limitadas en el tiempo en las regiones ultraperiféricas, en la medida en que pretendan compensar los costes adicionales ocasionados, en el desempeño de actividades económicas, por factores contemplados en el apartado 2 del artículo 299 del Tratado y cuya persistencia y acumulación dificulten gravemente el desarrollo de dichas regiones (ubicación en áreas remotas, insularidad, superficie reducida, topografía y clima adversos, así como dependencia económica de un reducido número de productos). Además, en las regiones ultraperiféricas podrán autorizarse ayudas que no disminuyan gradualmente ni sean limitadas en el tiempo y se destinen a compensar costes de transporte adicionales bajo las siguientes condiciones: a) Las ayudas únicamente se destinarán a compensar el coste adicional de transporte y tomarán en consideración los demás regímenes de ayudas al transporte. Si bien el importe de ayuda podrá calcularse con carácter representativo, deberá evitarse una sistemática sobrecompensación. b) Las ayudas se concederán exclusivamente para los costes de transporte adicionales que ocasione el traslado de mercancías producidas en las regiones ultraperiféricas y las regiones con baja densidad de población situadas dentro del territorio nacional. En ningún caso podrán constituir ayudas a la exportación. Quedarán excluidos de las ayudas al transporte los productos de empresas sin posibilidad de localización alternativa (productos de extracción, centrales hidroeléctricas, etc.). c) Únicamente en las regiones ultraperiféricas, las ayudas podrán también cubrir el coste del transporte de productos de primera necesidad, materias primas o productos intermedios desde el lugar de su producción al de su transformación final en la región en cuestión. d) Las ayudas deberán ser objetivamente cuantificables ex ante conforme a un coeficiente de ayuda por pasajero o ayuda por kilómetro recorrido, y deberá elaborarse un informe anual que recoja, entre otras cosas, el funcionamiento de dicho coeficiente o coeficientes. e) La estimación de los costes adicionales se basará en la forma de transporte más económica y la vía más directa entre el lugar de producción o transformación y los mercados de venta utilizando dicha forma de transporte; deberán también tomarse en consideración los costes externos para el medio ambiente. En definitiva, la nueva regulación de las Ayudas de Estado con finalidad regional recoge la especificidad que para la UE supone la existencia de las regiones ultraperiféricas, y ello en un triple sentido: por un lado, permitiendo que dichas regiones reciban ayudas de carácter regional independientemente de su nivel de renta, lo que significa que se tiene en cuenta su peculiar estructura económica; en segundo término, las ayudas de Estado para estas regiones puede tener una mayor intensidad que para el resto 279

16 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS de las regiones y, finalmente, tales ayudas no sólo abarcan las medidas relativas a la nueva inversión sino también al funcionamiento, con lo que se está reconociendo las especiales dificultades estructurales en las que la economía de estas regiones se mueve Política de Vecindad Definición de la política de vecindad La política de vecindad de la Comunidad Europea viene definida en la Comunicación relativa a una Europa más amplia, en la que la Comisión declara que la Unión Europa debe tratar de crear una zona de prosperidad y un entorno de vecindad amistoso (...) con los que mantenga relaciones estrechas y pacíficas basadas en la cooperación. Como destaca una Comunicación de , la política de vecindad ofrece los medios para reforzar las relaciones entre la UE y los países socios, siendo su objetivo compartir los beneficios de la ampliación de la UE en 2004 con los países vecinos, mediante el refuerzo de la estabilidad, de la seguridad y del bienestar para todas las partes afectadas, y en este sentido, está pensada para prevenir la aparición de nuevas líneas divisorias entre la UE ampliada y sus vecinos y ofrecer a éstos la oportunidad de participar en diversas actividades de la UE gracias a una mayor cooperación en los ámbitos de la política, la seguridad, la economía y la cultura. En relación con las regiones ultraperiféricas esta política tiene como finalidad ampliar el espacio natural de influencia socio-económica (incluido el tratamiento de las cuestiones migratorias de las poblaciones) y cultural de estas regiones, reduciendo las barreras que limitan las posibilidades de intercambios con el medio geográfico de estas regiones, muy alejadas del continente europeo pero muy próximas de los mercados geográficos del Caribe, de América y de África. Para llevar a cabo esta política la Unión Europea ha planteado crear un instrumento financiero específico «que se base en las experiencias de fomento de la cooperación transfronteriza dentro de los programas PHARE, TACIS e INTERREG» 26. Todo ello con la finalidad de intensificar la cooperación entre la Unión Europea y los países vecinos debería contribuir a acelerar el desarrollo económico y social y a reducir la pobreza en las zonas fronterizas a través de la ampliación de los intercambios comerciales y de las inversiones, la intensificación de la cooperación transfronteriza en relación con cuestiones de política económica y social, el fomento de la cooperación en los sectores del transporte y la energía y una mayor participación de los países vecinos en el proceso de cooperación europea COM (2004) 373, de 12 de mayo. 26 COM (2003) 393, de 1 de julio. 27 Ídem. 280

17 DOCUMENTACIÓN Ámbitos de actuación de la política de vecindad Los ámbitos de actuación de la política de vecindad son dos: 1. Comercio, fiscalidad y aduanas para permitir una integración de los mercados implicados en los sectores de bienes y de servicios y en los ámbitos ligados al comercio, y que ha de desarrollarse en el marco de los acuerdos preferenciales entre la UE y los terceros países de regiones próximas a las RUP. 2. Cooperación transnacional y transfronteriza: ello concierne a un vasto ámbito de acciones que incluye las intervenciones en el marco de los objetivos de la política de cohesión, pero también adaptaciones de los acuerdos bilaterales y otras acciones en el marco de instancias internacionales en el ámbito de la inmigración, del medio ambiente, de la pesca, del transporte y de la investigación, entre otras, para tener en cuenta la especificidad de las RUP y el objetivo de su integración económica en sus regiones próximas. En relación con el Comercio, la fiscalidad y las aduanas, el interés de la UE en sus acuerdos de partenariado económico 28 no es abrir los mercados de los países de África, Caribe Pacífico (ACP) a la exportación europea (cuyo interés es muy marginal, dada su importancia económica), sino reforzar los procesos de integración económica de estos países para promover así su desarrollo sostenible. En este proceso, es importante asociar a las regiones ultraperiféricas con el objetivo de integrarlas más en sus zonas geográficas, sobre la base de una reciprocidad comercial y de una complementariedad económica entre ambos. En este sentido, la toma de decisiones en la Unión Europea deberá orientarse en función de los siguientes principios: a) Los intereses específicos de las regiones ultraperiféricas deben tomarse en cuenta en las negociaciones de los acuerdos entre la Unión Europea y los Países de África, Caribe y Pacífico, lo que precisará previamente una identificación precisa de los intereses de cada una de estas regiones en el marco de los intercambios comerciales regionales, teniendo en cuenta la complementariedad económica entre las RUP y los países ACP. b) En el marco de las negociaciones de estos acuerdos, también convendrá examinar las medidas a adoptar en los intercambios comerciales entre las RUP y los ACP de conformidad con las reglas de la OMC. Ello podría implicar períodos transitorios más cortos (a favor de los intercambios entre las RUP y los países ACP), objetivos de apertura de mercados de los ACP y de las RUP más importantes que los contemplados en los acuerdos generales 28 Un ejemplo de ello es el acuerdo de Cotonou, que establecerá hasta 2007 una cooperación económica y comercial reforzada, incluyendo zonas de libre comercio entre los países ACP y la UE, compatibles con la reglas OCM. 281

18 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS y medidas aduaneras adaptadas a estas necesidades, en un espíritu de complementariedad y de reciprocidad entre las economías asociadas por estos acuerdos. c) Finalmente, la relación entre las RUP y los ACP deberían tenerse en cuenta en la medida en que se prevea la liberalización del comercio de servicios. Estos aspectos podrán implicar períodos transitorios más cortos y el tratamiento de sectores específicos. En cuanto a las acciones en el ámbito de la cooperación, con las mismas se pretende superar las dificultades de las Regiones Ultraperiféricas para participar en el capítulo de la cooperación transfronteriza en el marco de la iniciativa para la gran vecindad. La Comisión se ha apercibido de esta dificultad y está dispuesta a proponer una acción reforzada para desarrollar la cooperación transnacional y transfronteriza en el marco del objetivo de cooperación de la política regional. Esta acción reforzada se basa en la inclusión de las regiones ultraperiféricas en el ámbito de acción de la cooperación transfronteriza, el reforzamiento de los medios financieros, el establecimiento de reglas específicas de elegibilidad (incluyendo la posibilidad de ampliar el ámbito territorial de aplicación del FEDER a los países terceros vecinos) y el reforzamiento de los medios para mejorar la coordinación entre los diversos instrumentos existentes. Por último y poniendo como ejemplo a Canarias y Madeira, la Comisión Europea expresa su disposición a estudiar suspensiones temporales de los derechos del arancel aduanero común para permitir el aprovisionamiento de materias primas no agrícolas, a fin de facilitar la producción en las RUP de bienes destinados al mercado local o continental, y al comercio con los ACP dentro de la conformidad con las disposiciones aplicables a dicho comercio. En este mismo ámbito de la cooperación, se prevén medidas para luchar contra la inmigración ilegal, que debe llevarse a cabo a través de una política creíble de repatriación de los inmigrantes ilegales a sus países de origen. La Comisión prevé así, a titulo de la política de justicia y asuntos de interior, la creación de un instrumento financiero que permitiría apoyar financieramente a los Estados miembros que deben soportar los costes de la repatriación forzosa, concretamente del transporte de los inmigrantes hacia sus regiones de origen, los costes de tránsito y de acogida, y el apoyo a la reintegración de los inmigrantes repatriados. En el caso específico de la economía, algunas líneas de actuación que podrían favorecer este proceso de internacionalización contemplado en la política de vecindad son las siguientes: a) potenciar el establecimiento de líneas aéreas y marítimas con los países de África Occidental; b) consolidar los puertos y aeropuertos canarios como plataformas logísticas capaces de captar el transporte de mercancías y pasajeros entre los continentes africano, europeo y americano; c) fomentar el establecimiento en Canarias de instituciones representativas de Europa, África y América; 282

19 DOCUMENTACIÓN d) identificar posibles actividades económicas que se complementen con las desarrolladas en los países vecinos a fin de que los acuerdos que se establezcan entre éstos y la UE contemplen tales intereses comunes. Concretamente, la Comunicación de la Comisión de 2 de septiembre de 2004, por la que se fijan las orientaciones para una iniciativa comunitaria relativa a la cooperación transeuropea para fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio europeo (INTERREG III), expone que las propuestas de cooperación transnacional deben tener en cuenta las prioridades políticas de la Comunidad, tales como las redes transeuropeas, así como las recomendaciones de la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT). Al mismo tiempo, al ser limitados los recursos financieros disponibles y vastos los territorios afectados, es importante evitar la dispersión de esfuerzos y tratar de concentrar los objetivos. Puede solicitarse ayuda para alguno de los siguientes objetivos: a) elaborar estrategias operativas de desarrollo territorial a escala transnacional, lo que podrá incluir la cooperación entre ciudades y entre zonas urbanas y rurales, con vistas al fomento de un desarrollo policéntrico y sostenible; b) fomentar sistemas de transporte eficaces y sostenibles, así como un mejor acceso a la sociedad de la información; c) fomentar la conservación del medio ambiente y la buena gestión del patrimonio cultural y de los recursos naturales, en particular los recursos hídricos; d) fomentar la integración entre las regiones marítimas y las regiones insulares, estableciendo para cada caso una prioridad específica con la asignación financiera oportuna. La promoción de la integración entre regiones marítimas y regiones insulares puede comprender acciones de cooperación bilaterales; e) fomentar la cooperación integrada de las regiones ultraperiféricas El Régimen Económico y Fiscal de Canarias En 2006, una vez prorrogados los contenidos del REF hasta el 31 de diciembre y modificadas las directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, se está procediendo a la negociación para la modificación y adaptación del REF para el período 2007/2013, por lo que este ejercicio se ha convertido en un año clave para negociar el futuro de los incentivos a la actividad económica con que cuenta Canarias Horizonte temporal El primer elemento a considerar es el del horizonte temporal al que hace referencia la negociación. Como en ocasiones anteriores, pese a las características históricas y económicas que, con carácter estructural, justifican la existencia de un régimen diferenciado para Canarias, la negociación en curso no ha logrado dotar al Archipiélago del tan necesario carácter permanente del conjunto normativo del REF, de forma que la asunción de reglas 283

20 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS mercantiles y fiscales configuren un marco estable de relaciones, sin perjuicio de la capacidad de modificar cada uno de sus elementos en función de la situación económica y social existente. Así, aunque Canarias tiene la legitimidad histórica que permite reivindicar un tratamiento fiscal diferenciado, puesto que está reconocido en la Constitución Española, en nuestro Estatuto de Autonomía e, inicialmente, en el articulado del Tratado de Constitución de la Unión Europea, no existen mecanismos que doten de estabilidad al conjunto normativo del REF. No parece asumible que, si Canarias tiene una serie de condicionantes que limitan sus posibilidades de desarrollo precisamente por la realidad inamovible de tratarse de islas, los instrumentos compensatorios para solventar las limitaciones y resolver los problemas particulares a los que debemos hacer frente no tengan ese carácter permanente. En este sentido el CES señala 29 que el Régimen Económico y Fiscal (REF) es el componente del estatuto económico especial que se refiere a las especialidades s dentro del ordenamiento interno. Sin embargo, la Constitución Española de 1978 y el Estatuto de Autonomía de Canarias, en su redacción dada por la Ley Orgánica 4/1996, no proporcionan un mecanismo estable de garantía del REF. Hecho este que, en opinión del CES, deberá ser superado, de suerte que el REF tenga el máximo nivel de protección en el ordenamiento jurídico interno. Este hecho puede estar generando efectos no deseados en el conjunto de nuestra actividad económica, ya que la importancia cuantitativa y cualitativa de los incentivos fiscales del REF se configuran como una parte esencial del proceso de desarrollo económico y social del Archipiélago, por lo que no deberían estar al albur de continuos cambios y sometidos a la presión de negociaciones puntuales que pueden suponer modificaciones sustanciales en las reglas del juego económico 30. El hecho de que un incentivo como la RIC dé lugar a conflictos permanentes no es positivo para el conjunto de la actividad económica, por lo que dicha situación debe ser superada. En este sentido, el gobierno debe ser capaz de despejar dudas y lograr que los incentivos del REF se muevan en un marco deseable de estabilidad. En la medida en que se despejen las incertidumbres, se podrán sumar a la materialización de la RIC otras actividades que hasta el momento han tenido escasa o nula presencia en la definición de las inversiones empresariales. Esto es especialmente evidente para determinadas actuaciones que teóricamente 29 Pronunciamiento del CES. Sesión plenaria de 21 de febrero de En este sentido se encuadra también la iniciativa, recogida en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, de que el Parlamento de Canarias tenga capacidad para vetar cualquier modificación del REF aprobada por las Cortes Generales, sustituyendo así a la actual situación en la que el informe del Parlamento de Canarias sólo tiene carácter preceptivo. Se trata, de esta forma, de aumentar la capacidad de decisión sobre una norma que, aunque tiene carácter estatal, afecta únicamente a nuestro Archipiélago. 284

21 DOCUMENTACIÓN se pretenden potenciar, como por ejemplo, la inversión en actividades ligadas a la protección medioambiental o a las actividades de I+D+I, que requieren plazos de maduración de los productos que normalmente no se puede alcanzar en pocos años. La natural aversión al riesgo, entre otras razones, lleva a muchas empresas a no aplicar los recursos del REF en estas actividades, puesto que existen amplias posibilidades de no poder capitalizar los resultados de ese tipo de inversiones en el período de vigencia inicial del incentivo. En términos jurídicos, la interpretación del Régimen Económico y Fiscal suscita la cuestión de determinar si éste tiene un contenido fijo e inmutable, o si, por el contrario, puede variar con el tiempo e incorporar medidas y decisiones de diverso sentido y contenido. Hay que destacar que esta ha sido una cuestión debatida durante largo tiempo en la doctrina, debate que no sólo no se detuvo sino, incluso se hizo más intenso, con las disposiciones que la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de Canarias incorporaron sobre el REF. Así, la Disposición Adicional Tercera de la Constitución dispone: La modificación del régimen económico y fiscal del archipiélago canario requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del órgano provisional autonómico. Por su parte, el artículo 46 del Estatuto de Autonomía de Canarias establece: 1. Canarias goza de un régimen económico-fiscal especial, propio de su acervo histórico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad comercial de importación y exportación, no aplicación de monopolios y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo. 2. Dicho régimen económico y fiscal incorpora a su contenido los principios y normas aplicables como consecuencia del reconocimiento de Canarias como región ultraperiférica de la Unión Europea, con las modulaciones y derogaciones que permitan paliar las características estructurales permanentes que dificultan su desarrollo. 3. El régimen económico-fiscal de Canarias sólo podrá ser modificado de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional tercera de la Constitución, previo informe del Parlamento Canario que, para ser favorable, deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros. 4. El Parlamento Canario deberá ser oído en los proyectos de legislación financiera y tributaria que afecten al régimen económico-fiscal de Canarias. Durante muchos años la interpretación de estos preceptos ha dado lugar a una larga controversia jurídica, desarrollado sobre todo en el ámbito doctrinal. En los últimos años, el Tribunal Constitucional, mediante un conjunto de sentencias ha venido a interpretar estos preceptos, concretamente se trata de las siguientes: Sentencias 16/2003, de 30 de enero; 285

22 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS Sentencia 62/2003, de 27 de marzo; Sentencia 72/2003, de 10 de abril; Sentencia 137/2003, de 3 de julio; Sentencia 108/2004, de 30 de junio; Sentencia 109/2004, de 30 de junio; Sentencia 152/2004, de 23 de septiembre; y Sentencia 67/2005, de 17 de enero. En todas ellas se pone de manifiesto la controversia sobre la interpretación que ha de darse a la Disposición Adicional Tercera de la Constitución Española y al artículo 46.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias acerca de lo que sea el contenido material esencial del régimen especial canario, esto es, cómo ha de interpretarse la franquicia sobre el consumo. Sobre esta cuestión, se plantea si los impuestos indirectos estatales o, incluso, los impuestos indirectos propios del Régimen Económico y Fiscal de Canarias (en este momento IGIC y AIEM), vulneran el principio de franquicia fiscal sobre el consumo. El Tribunal utiliza dos criterios de interpretación: el de la voluntad del legislador, mediante el análisis de la tramitación parlamentaria de la Constitución Española, y el de la interpretación sistemática, integrando la Disposición Adicional Tercera en el conjunto de la Constitución. En cuanto al primer criterio, esto es, el referido a la elaboración de la Constitución Española, el estudio de esta cuestión se lleva a cabo en la primera de las Sentencias antes citadas, esto es 16/2003, de 30 de enero. El Tribunal parte del propio proceso de elaboración de esta disposición, y más concretamente del cambio de redacción que sufre esta disposición durante la tramitación parlamentaria de la Constitución. Así, recuerda que la redacción que a la disposición adicional tercera de la Constitución había dado el Senado era del siguiente tenor: la Constitución reconoce y ampara las peculiaridades económicas y fiscales para el archipiélago canario. Su actualización y modificación requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del ente preautonómico. Y, a continuación matiza que en el texto definitivo de tal disposición, fruto de la actuación de la Comisión Mixta, desaparecen tres de los mencionados términos reconocimiento, amparo y actualización para conservar exclusivamente la previsión de la modificación del REF. De todo ello, concluye el Tribunal que Resulta, así, claro, por un lado, un alejamiento del sentido propio de la disposición adicional primera de la Constitución y, por otro, una directa contemplación, ante todo, de la modificabilidad del REF con la garantía procedimental del informe previo autonómico, informe previo este que deriva de la constitucionalización, con toda la trascendencia que esto implica, de la análoga exigencia de informe establecida por la Ley 30/1972, de 22 de julio, sobre régimen económico-fiscal de Canarias art d), tema este sobre el que después hemos de volver. En definitiva, la disposición adicional tercera de la Constitución, interpretada a la luz de sus antecedentes parlamentarios, permite llegar a la conclusión de que contiene una norma que, par- 286

23 DOCUMENTACIÓN tiendo de la existencia del régimen económico y fiscal de Canarias, incorpora a la evidente viabilidad constitucional de su modificación por el Estado arts y 149.1, apartados 10, 13 y 14 CE la exigencia de un previo informe autonómico. Pero junto al criterio de la voluntad el legislador, el Tribunal acude a la interpretación sistemática, consecuencia del principio de unidad de la Constitución pues ésta es un todo en el que cada precepto encuentra su sentido pleno valorándolo en relación con los demás, como pone de manifiesto, entre otras, la Sentencia 5/1983, de 4 de febrero. Pues bien, según el Tribunal, esta interpretación sistemática conduce directamente al art CE que expresa claramente la finalidad del régimen económico y fiscal de Canarias y, sobre todo, y sin duda esta es una de las claves de la interpretación que lleva a cabo el Tribunal, su carácter evolutivo, siendo éste el elemento más importante a destacar de la interpretación del Tribunal que fundamenta en dos elementos: a) Por un lado la Sentencia destaca que la finalidad del régimen económico y fiscal de Canarias resulta perfectamente determinada en el art CE: el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad, consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. Con ello la Constitución se inserta en una línea tradicional que a lo largo de la historia ha venido justificando la existencia del régimen económico y fiscal de Canarias, precisamente por las características propias del archipiélago canario, es decir, por el hecho insular. Y, para confirmar esta doctrina el Tribunal acude a los propios textos que consagran la especialidad, y así destaca cómo la ya citada Ley 30/1972, concreta su objetivo indicando que se trata de adecuar a las necesidades actuales el Régimen Económico Fiscal de Canarias Exposición de Motivos. Con más amplitud, la Ley 20/1991, también citada, subraya que la especialidad y excepcionalidad económico-fiscal de las Islas Canarias ha ido adaptándose a lo largo de estos casi quinientos años a las circunstancias de cada época o momento histórico, pues en definitiva se trataba de dotar a Canarias de los instrumentos necesarios en cada etapa para promover su desarrollo económico y social Exposición de Motivos. Asimismo, resalta que en el campo de esas circunstancias del hecho insular, había una, expresamente anunciada en la Constitución, destinada a influir decisivamente en el régimen económico y fiscal de Canarias: el art. 287

24 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS 93 CE era una clara previsión del ingreso de España en lo que hoy es la Unión Europea, acontecimiento que necesariamente había de tener una importante repercusión en el REF. Así, después de recordar que Ya la primitiva redacción del art EACan había previsto para ese supuesto la defensa de la peculiaridad y en la redacción actual incorpora al contenido del régimen económico y fiscal de Canarias los principios y normas aplicables como consecuencia del reconocimiento de Canarias como región ultraperiférica de la Unión Europea, destaca también que el carácter esencialmente evolutivo del REF aparece incluso con una proyección de futuro: la Decisión del Consejo de 20 de junio de 2002 (DOCE L 179/22, de ) adopta para Canarias medidas fiscales excepcionales de larga duración, para las que se señala un plazo de diez años, y prevé expresamente una evaluación tras un periodo de cinco años, a fin de proceder, en su caso, a su revisión. De todo ello, concluye el Tribunal que Resulta, pues, evidente el sentido esencialmente finalista del régimen económico y fiscal de Canarias, en cuanto que se integra por un conjunto de elementos no exclusivamente fiscales de carácter rigurosamente instrumental, en cuanto que son puros medios para conseguir un fin art CE, concretamente, la realización efectiva del principio de solidaridad atendiendo precisamente al hecho insular. b) Por otro lado, la sentencia se apoya en los propios términos utilizados por el propio art CE. Así, dicho precepto no se refiere simplemente al hecho insular, sino a las circunstancias del hecho insular. Y si el hecho insular es perfectamente invariable, las circunstancias sociales y económicas que lo rodean, no. De ello deriva el carácter fundamentalmente evolutivo del régimen económico y fiscal de Canarias. Nuevamente acude el Tribunal a los textos de las leyes propias del Régimen Económico y Fiscal de Canarias para confirmar sus tesis y así señala que la ya citada Ley 30/1972, concreta su objetivo indicando que se trata de adecuar a las necesidades actuales el Régimen Económico Fiscal de Canarias Exposición de Motivos. En parecidos términos, dice la Sentencia, la Ley 20/1991 subraya que la especialidad y excepcionalidad económico-fiscal de las Islas Canarias ha ido adaptándose a lo largo de estos casi quinientos años a las circunstancias de cada época o momento histórico, pues en definitiva se trataba de dotar a Canarias de los instrumentos necesarios en cada etapa para promover su desarrollo económico y social Exposición de Motivos. 288

25 DOCUMENTACIÓN Todavía añade la Sentencia un argumento más, siguiendo en el ámbito del art CE, ha de destacarse que el régimen económico y fiscal de Canarias no vive aisladamente sino que se integra en un sistema general en el que el Estado, por exigencias del principio de solidaridad, ha de velar por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio español, equilibrio económico en el que, sin duda, habrá que ponderar, en cada momento, el hecho insular, pero también los datos relativos a las demás partes del territorio español. Es decir concluye el Tribunal si hasta ahora habíamos contemplado el régimen económico y fiscal desde el punto de vista de las circunstancias específicas de Canarias, ahora subrayamos que aquél ha de estar también en función de las circunstancias de todo el territorio español: el principio de solidaridad también opera en esta dirección, pues el equilibrio económico entre las diversas partes del territorio español exige una contemplación de las circunstancias no sólo de Canarias, sino del resto de España. El REF podrá variar en función de las circunstancias específicas de Canarias y también como consecuencia de las circunstancias del resto del territorio español. Esta doctrina, que el Tribunal reitera y confirma en las sentencias posteriores que ya han quedado reseñadas, le sirve para rechazar la vulneración de las franquicias tanto cuando se trata de impuestos indirectos estatales (Sentencia 16/2003, ) como cuando se trata de los propios impuestos que configuran actualmente la imposición indirecta especial (Sentencia 63/2003, de 27 de marzo de 2003). Cabe todavía realizar una última observación sobre este aspecto. Y es que, la Sentencia 108/2004, de 30 de junio, recaída sobre la modificación del tipo de gravamen del impuesto especial sobre el alcohol y bebidas derivadas, declara incluso que habiendo alterado la norma impugnada la cuantía de un tributo de carácter estatal, que grava un producto que siempre ha estado ajeno a las franquicias al consumo y aduaneras eventualmente existentes en Canarias, y cuya recaudación se ha cedido con posterioridad parcialmente a todas las Comunidades Autónomas, y habiéndose respetado en dicha subida el diferencial de tributación que existía previamente para la Comunidad Autónoma de Canarias, no puede entenderse modificado o afectado el régimen económico y fiscal del archipiélago canario y, por tanto, no resultaba en modo alguno exigible que el Estado con carácter previo a la aprobación de la norma reclamara informe o diera audiencia a dicha Comunidad. Ello significa que los impuestos indirectos estatales si bien no forman parte de los recursos propios del REF deben respetar, al menos, una de las características propias del mismo y es que, en todo caso, debe existir un diferencial 289

26 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS fiscal con respecto al resto del territorio nacional El REF en la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias En el acuerdo del Pleno del CES de 21 de febrero de 2006, sobre la renovación de los incentivos del REF se hace mención a la necesidad de promover los cambios normativos en la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de Canarias que garanticen en mayor medida las especificidades s en el ordenamiento interno, con mecanismos que proclamen su amparo 31. La Disposición Adicional tercera de la Constitución dispone que La modificación del Régimen Económico y Fiscal del archipiélago canario requerirá informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del órgano provisional autonómico. Por su parte, el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Canarias dispone en su apartado 1 que Canarias goza de un régimen económico-fiscal especial, propio de su acervo histórico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad comercial de importación y exportación, no aplicación de monopolios y en franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo. Por su parte, la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias 32 dispone en su artículo 63 que 1. Canarias tiene un régimen económico y fiscal especial, propio de su acervo histórico constitucionalmente reconocido y justificado por su hecho diferencial. El régimen económico y fiscal de Canarias se basa en las franquicias fiscales estatales sobre el consumo, compatibles con una imposición propia y diferenciada destinada a financiar a la Hacienda autonómica, insular y local; el principio de libertad comercial de importación y exportación; no aplicación de monopolios y franquicias parciales en la imposición directa. El párrafo segundo de esta propuesta ha sido cuestionado por el Consejo Consultivo de Canarias en su dictamen 68/2006, de 30 de marzo, sobre la citada Propuesta de Reforma. Efectivamente, sobre la base de que la característica fundamental del REF es la de mantener una presión fiscal indirecta menor que en el resto de España y, ahora también, de la Comunidad Europea mediante una estructura impositiva con tributos equivalentes o similares a los existentes en el resto del territorio nacional, pero de ámbito canario, cuya recaudación se atribuye a la Comunidad Autónoma y a los entes locales canarios, el Consejo afirma que el régimen económico fiscal es por 31 El CES, en la mencionada resolución señala que Teniendo en cuenta los presupuestos establecidos en los puntos anteriores, las autoridades españolas, en opinión del Consejo, puesto que el bloque constitucional no proporciona un mecanismo estable de garantía del REF, deberán garantizar no sólo los beneficios económicos y sociales que reportan para Canarias este marco normativo histórico propio, sino además, y sobre ello expresa el CES un particular interés, promover cambios normativos en nuestra Constitución y Estatuto de Autonomía que garanticen, en mayor medida, nuestras especificidades en el ordenamiento interno, con mecanismos que proclamen su amparo. 32 Boletín Oficial del Parlamento de Canarias número 48, de 14 de febrero de

27 DOCUMENTACIÓN naturaleza evolutivo y modificable por el Estado (SSTC 16/2003, de 30 de enero, 62/2003, de 27 de marzo, con cita del Dictamen del 5/1986, de 28 de febrero, y 109/2004, de 30 de junio). En tal caso, desde luego, no podría considerarse de ningún modo un mandato expreso y directo impuesto al Legislador estatal, competente para la determinación del ámbito del REF. Por su parte el párrafo segundo del artículo 63 de la propuesta dispone: 2. El régimen económico y fiscal incorpora a su contenido los principios y normas aplicables que se deriven del reconocimiento de Canarias como región ultraperiférica en los tratados y normas constitucionales de la UE, con las modulaciones y derogaciones que permitan paliar las características estructurales permanentes que dificultan su desarrollo, en particular en las políticas en materia aduanera, comercial, fiscal, agrícola y pesquera; igualmente la autorización de zonas francas y condiciones de abastecimiento de materias primas y bienes de consumo esenciales; la concesión de ayudas públicas y condiciones de acceso a los fondos con finalidad estructural y a los programas horizontales de la Unión. Pues bien, en este punto el Consejo Consultivo de Canarias también disiente de la propuesta resaltando lo siguiente: Corresponde a la competencia estatal exclusiva la determinación del ámbito futuro del REF, es decir, qué deba considerarse REF en cada momento. En el texto que se comenta, parece plantearse la regla de considerar como REF toda legislación derivada de la consideración de ultraperificidad; ni la Constitución ni la legislación estatal a la que corresponde definir el REF así lo establecen. Si acaso, podría fijar tal correspondencia el Legislador estatal, pero nunca el Estatuto. Obviamente, no toda la legislación estatal, en cualquier materia, puede sin más ser calificada como REF cuando se vaya a aplicar en Canarias. Si se pretendiera calificar como REF cualquier precepto o norma que en el futuro se apruebe a partir de la protección derivada de la consideración de ultraperificidad, así habrá de determinarlo el Legislador estatal competente. Por ello, el comentado art PREA, a lo más, merece el calificativo de programático, señalando una tendencia deseable más que una norma preceptiva. En definitiva, pese a que podría ser recomendable que el nuevo Estatuto de Autonomía de Canarias pudiera contener una mayor concreción de los aspectos esenciales del Régimen Económico y Fiscal de Canarias, parece que la redacción propuesta sobrepasa lo que sería posible incluir en el Estatuto al intentar concretar más allá de lo constitucionalmente posible este régimen especial, ya que desconoce las competencias del Estado para regular el Régimen Económico y Fiscal de Canarias. Por último, la Propuesta de reforma se refiere también al valor que debe tener el Informe del Parlamento de Canarias: Artículo El régimen económico y fiscal de Canarias, de acuerdo con la disposición adicional tercera de la Constitución, únicamente podrá ser modificado previo informe favorable 291

28 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS del Parlamento de Canarias que deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros. En caso de que el informe no sea aprobado por dicha mayoría, no se podrá proceder a su modificación. carácter vinculante a ese Informe ha sido afirmada categórica y reiteradamente por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 16/2003, de 30 de enero, 137/2003, de 3 de julio, y 109/2004, de 30 de junio. Igualmente, el Consejo Consultivo de Canarias cuestiona esta formulación destacando que el Informe preceptivo, establecido por la disposición adicional tercera CE, constituye un instrumento de cooperación normativa, que permite al Parlamento de Canarias coadyuvar de esta forma con el procedimiento legislativo de las Cortes Generales cuando éstas conozcan de iniciativas de reforma del REF, en ejercicio de la competencia exclusiva que ostenta el Estado en relación con tal materia. A través de tal Informe, se instrumenta una garantía formal de consulta previa, que indudablemente servirá al menos para advertir al legislativo competente ante posibles recortes del REF que atenten contra su consistencia institucional. Pero no servirá para asegurar efectivamente tal garantía si el Legislador estatal persiste en su iniciativa, ante lo cual sólo cabe acudir al Tribunal Constitucional para que aprecie la vulneración de esa garantía constitucionalmente amparada. Ahora bien, también matiza que de entenderlo de otro modo, las competencias exclusivas del Estado sobre régimen aduanero y arancelario, comercio exterior, bases de la actividad económica y Hacienda general (art ª, 13ª y 14ª de la Constitución) podrían resentirse y el Informe del Parlamento tendría un efecto obstativo y vinculante (si es desestimatorio), concluyendo que La imposibilidad constitucional de atribuir A la vista de la jurisprudencia constitucional y de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, parece necesario resaltar, como ya hizo el CES en su resolución de 21 de febrero de 2006, que los cambios normativos a introducir no afectan sólo al Estatuto de Autonomía, sino que la propia Disposición Adicional Tercera deberá ser modificada si se quiere dotar al REF de un mayor grado de protección en el bloque constitucional. La Confederación Canaria de Empresarios también ha elaborado un documento sobre la reforma de la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de Canarias en relación al Régimen Económico y Fiscal. En síntesis las reformas propuestas tienen dos objetivos. a) En relación con la Constitución Española se trata de consagrar los fundamentos del REF, en su trascendencia histórica y territorial, así como remitir al Estatuto de Autonomía para que éste establezca los principios y bases a los que deberá acomodarse dicho régimen. b) En relación al Estatuto de Autonomía de Canarias la reforma es incluso más ambiciosa, ya que pretende consagrar no sólo los fundamentos antes dichos sino incluso especificar los contenidos del REF en su vertiente fiscal y económica. En este punto conviene 292

29 DOCUMENTACIÓN exponer de manera algo más detallada esta propuesta. Así, en el terreno fiscal, junto a la consagración de principios generales como el de no aplicación de monopolios fiscales y el régimen tradicional de franquicia arancelaria, se desarrolla el principio de franquicia fiscal sobre el consumo, estableciendo que el tributo de naturaleza indirecta que grave las prestaciones de servicios y las entregas e importaciones de bienes en las islas Canarias, mantenga en la Comunidad Autónoma un diferencial fiscal respecto al aplicado en el resto del Estado Español, permitiendo, además, la aplicación de un impuesto de carácter indirecto que contribuya al desarrollo de los sectores productivos, que grave las importaciones y entregas de mercancías en las islas Canarias, pudiéndose aplicar exenciones totales o reducciones a favor de los productos fabricados localmente que se determinen. Finalmente, se prevé la adopción de medidas específicas en relación con los impuestos estatales indirectos que resulten de aplicación en Canarias, particularmente en relación con los impuestos especiales de fabricación. Además, se pretende introducir la consagración de una llamada franquicia sobre la imposición directa, imponiendo al Estado la contemplación de dos tipos de medidas en este terreno: por un lado, en los impuestos directos sobre la renta y el patrimonio, medidas compensatorias del sobrecoste de la vida inherentes a la lejanía y demás factores geográficos adversos y, en los impuestos sobre la renta de sociedades y demás entidades, medidas incentivadoras de la localización de empresas, de la producción de bienes corporales y de la inversión en el Archipiélago y en su zona de influencia económica natural. Como puede comprobarse, la propuesta va incluso más allá de la realizada por la Propuesta de Reforma de Estatuto de Autonomía de Canarias comentada anteriormente, siéndole de aplicación los mismos matices que han quedado expuestos derivados de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Consejo Consultivo de Canarias. No obstante, a lo ya dicho sobre la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, habría que añadir algún matiz más. Así, sobre la reforma de la Constitución conviene recordar que el Tribunal Constitucional (Sentencia 76/1988, de 26 de abril) ya ha dejado sentado en relación a los Regímenes Forales la necesaria adaptación a los mandatos constitucionales de esos derechos históricos que se amparan y respetan, lo que significa que el carácter de norma suprema de la Constitución, imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas (aun con una probada tradición) que resulten incompatibles con los mandatos y principios constitucionales, añadiendo que la Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución y superiores a ellas, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones «históricas» anteriores. En definitiva, de acuerdo con la mencionada Sentencia, lo que la Constitución ha 293

30 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS venido a amparar y respetar no es una suma o agregado de potestades, facultades o privilegios, ejercidos históricamente, en forma de derechos subjetivos de corporaciones territoriales, susceptibles de ser traducidos en otras tantas competencias de titularidad o ejercicio respaldadas por la Historia. Como resulta de la misma dicción del párrafo segundo de la Disposición adicional primera de la C. E., lo que se viene a garantizar es la existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su «foralidad», pero no de todos y cada uno de los derechos que históricamente la hayan caracterizado. Si aplicamos esta doctrina al Régimen Económico y Fiscal eso significaría que, aún reformando la Constitución seguiría siendo de aplicación la doctrina del tribunal Constitucional sobre la necesaria relación entre el REF y el artículo 138 de la Constitución, y por consiguiente, la necesaria adecuación en cada momento del contenido del REF a la situación general de todo el Estado español. Igualmente, seguiría siendo válida la consideración del REF como un sistema evolutivo y no garantizador de un contenido, por lo demás nada clarificador, histórico o tradicional. En cuanto a la consagración en el Estatuto de unos principios tan detallados como los que se recogen en la propuesta empresarial, hay que recordar que el Tribunal Constitucional ha afirmado que la Constitución reserva al Estado la competencia para definir el REF. Como dice la Sentencia 16/2003, de 30 de enero, la competencia sobre el régimen económico y fiscal de Canarias corresponde, en exclusiva, al Estado, en virtud de los títulos competenciales contenidos en los arts , , 13 y 14 CE, preceptos que atribuyen al Estado las competencias sobre las materias a las que alude el art EACan (aduanas, comercio exterior y régimen fiscal). Esto significa que cabe dudar que incluso modificando conjuntamente la Constitución y el Estatuto de Autonomía, pueda éste último decidir el contenido del REF, dado que están en juego materias que la Constitución atribuye en exclusiva al Estado. En este sentido, conviene recordar, como ya se ha expuesto anteriormente, que ya el Consejo Consultivo de Canarias ha advertido que el Estatuto de Autonomía no puede recoger con tanto detalle un contenido del REF que vincule al Estado, dado que es a éste al que corresponde en cada momento definir el contenido de dicho régimen económico y fiscal, sin que la Constitución permita que el Estatuto límite o restrinja las competencias del Estado sobre las materias que la propia Constitución le atribuye. En conclusión, de proceder una reforma de la Constitución y del Estatuto de Autonomía en relación al REF, debe tenerse presente la doctrina que en relación al mismo ha sentado el Tribunal Constitucional, doctrina que en muchos aspectos no afectan sólo a la redacción actual del Estatuto de Autonomía, sino a la propia institución del REF en su relación con la Constitución. En este sentido debe huirse de la pretensión de establecer un contenido 294

31 DOCUMENTACIÓN estricto del REF, debiendo la reforma moverse en el mundo de los principios. Desde luego, resulta difícil encuadrar dentro del Estatuto de Autonomía un contenido fijo e inamovible del REF, que supusiera la consagración permanente de determinada idea de lo que ha sido y es el mismo, y que pretendiera vincular al Estado en unas materias que sólo a él, de acuerdo con la Constitución, corresponde regular Modificaciones propuestas para el período Las consideraciones sobre el futuro inmediato del REF deben ser analizadas a partir del documento enviado por el Gobierno de Canarias para su consideración ante las instancias comunitarias y por la Resolución del Parlamento de Canarias sobre el REF, que señala la necesidad de consensuar el REF con la sociedad. Con el fin de adecuar los actuales incentivos fiscales a las nuevas Directrices aprobadas por la Comisión Europea, el Gobierno canario ha propuesto las siguientes modificaciones: a) Respecto a los incentivos a la inversión (artículo 25): - Sólo podrá aplicarse en activos nuevos, salvo en el caso de las PYME. - El mantenimiento de la inversión durante 5 años no debe permitir un plazo menor en función de la vida útil del bien - Es necesario aplicar las restricciones a las inversiones inmateriales (salvo en el caso de las PYME) recogidas en las Directrices, tanto en cuanto a intensidad como en cuanto a tipo de activo. b) En cuanto a la RIC (artículo 27): - Se considerarán ayudas al funcionamiento las inversiones de sustitución, las inversiones en elementos de transporte, las inversiones medioambientales que no puedan ser consideradas como inversión inicial productiva del sujeto pasivo, y los supuestos de rehabilitación turística que no encajen en el concepto de inversión inicial. - El mantenimiento de las inversiones debe alcanzar en todo caso los 5 años. - Los activos han de ser nuevos, salvo para las PYME y los traspasos. - Es necesario aplicar restricciones a las inversiones inmateriales (salvo en el caso de las PYME) recogidas en las Directrices, tanto en cuanto a intensidad como en cuanto a tipo de activo. - En el caso de la suscripción de acciones en otras sociedades se ha de clarificar la obligación expresa de la realización de las inversiones por parte de la empresa participada. A partir de estas modificaciones, el Gobierno propone mantener prácticamente intacto el texto de los artículos 25 y 26 de la Ley 19/1994 y propone una serie de mejoras, tanto para la ZEC como para la RIC, aspectos que se tratarán en los respectivos apartados. En definitiva, se trata de mantener estable la base sobre la que se asienta nuestro sistema de incentivos fiscales, siendo las modificaciones más novedosas las que proponen ciertos cambios en la aplicación de dos de sus instrumentos, que pasamos a considerar. 295

32 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS Reserva para Inversiones en Canarias Antecedentes La Reserva para Inversiones en Canarias (RIC) tiene como antecedente inmediato el Fondo de Previsión para inversiones. Siguiendo a Rodolfo Espino Romero en relación al Fondo, puede decirse que la Reserva para inversiones en Canarias tiene una doble naturaleza: por un lado, puede ser entendida como reserva, en cuanto beneficio no distribuido; en segundo lugar, puede ser estudiado como beneficio fiscal, desde el punto de vista de la minoración de la deuda tributaria del contribuyente que incorpora, o del gasto fiscal que supone para la Hacienda Pública 33. Desde la perspectiva del Derecho Comunitario Europeo se trata de una ayuda de Estado, entendidas éstas como cualquier subvención directa, exoneraciones de impuestos y de gravámenes, bonificaciones de intereses, garantías de préstamos en condiciones especialmente favorables, adquisición de terrenos o edificios de forma gratuita o en términos especialmente favorables, suministro de bienes o prestación de servicios en condiciones preferentes, cobertura de pérdidas o cualquier otra medida de efecto equivalente 34. La Reserva para Inversiones en Canarias (RIC) viene regulada en el artículo 27 de la Ley 19/1994, de modificación de los aspectos económicos del REF, y constituye un beneficio fiscal que tiene por objetivo incentivar la inversión empresarial productiva y la creación de infraestructuras públicas en Canarias. La redacción vigente de este artículo ha sido dada por la Ley 4/2006, de 29 de marzo, de adaptación del régimen de las entidades navieras en función del tonelaje a las nuevas directrices comunitarias sobre ayudas de Estado al transporte marítimo y de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias. Este incentivo fiscal se caracteriza por dos notas, fundamentalmente: 1. Por un lado, las empresas podrán minorar el 90% del beneficio no distribuido a los contribuyentes sujetos al Impuesto sobre Sociedades y de hasta el 80% de la cuota íntegra a los empresarios individuales y profesionales sujetos al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que determinen sus rendimientos mediante el régimen de estimación directa, siempre que las rentas procedan de actividades económicas realizadas a través de establecimientos permanentes situados en Canarias; 2. Por otro lado, las dotaciones realizadas a la RIC habrán de materializarse, en el plazo máximo de los tres años siguientes a la fecha del devengo del 33 Espino Romero, Rodolfo: El fondo de previsión para inversiones y el régimen especial de Canarias. Centro de Investigación Económico y Social (CIES). Las palmas de GC, Páginas Comisión Europea: Respuesta de 30 de julio de 1963 a la pregunta parlamentaria número 48/63, de Mr. Burgbacher. DOCE (1963), pág

33 DOCUMENTACIÓN Impuesto correspondiente al ejercicio con cargo a cuyo beneficio se realice la dotación, en la realización de algunas de las siguientes inversiones recogidas en el punto 4 del artículo 27 de la Ley 19/1994 (en la redacción dada por la ya citada Ley 4/2006, de 29 de marzo): a) La adquisición de activos fijos situados o recibidos en el archipiélago canario, utilizados en el mismo y necesarios para el desarrollo de actividades empresariales del sujeto pasivo o que contribuyan a la mejora y protección del medio ambiente en el territorio canario. La propia Ley lleva a cabo algunas especificaciones a este apartado: a1) Se entienden situados y utilizados en el archipiélago las aeronaves que tengan su base en Canarias y los buques con pabellón español y matriculados en Canarias, incluidos los inscritos en el Registro Especial de Buques y Empresas Navieras. a2) Se considerarán como adquisición de activo fijo las inversiones realizadas por arrendatarios en inmuebles, cuando el arrendamiento tenga una duración mínima de cinco años, y las inversiones destinadas a la rehabilitación de un activo fijo si, en ambos casos, cumplen los requisitos contables para ser consideradas como activo fijo para el inversor. a3) Se entenderán situados o recibidos en el Archipiélago Canario las concesiones administrativas de uso de bienes de dominio público radicados en Canarias, las concesiones administrativas de prestación de servicios públicos que se desarrollen exclusivamente en el archipiélago, así como las aplicaciones informáticas, y los derechos de propiedad industrial, que no sean meros signos distintivos del sujeto pasivo o de sus productos, y que vayan a aplicarse exclusivamente en procesos productivos o actividades comerciales que se desarrollen en el ámbito territorial canario. a4) El importe de los gastos en investigación que cumplan los requisitos para ser contabilizados como activo fijo se considerará materialización de la reserva para inversiones en la parte correspondiente a los gastos de personal satisfechos a investigadores cualificados adscritos en exclusiva a actividades de investigación y desarrollo realizadas en Canarias, y en la parte correspondiente a los gastos de proyectos de investigación y desarrollo contratados con universidades, organismos públicos de investigación o centros de innovación y tecnología, oficialmente reconocidos y registrados y situados en Canarias. Esta materialización será incompatible, para los 297

34 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS mismos gastos, con cualquier otro beneficio fiscal. a5) Tratándose de activos fijos usados, éstos no podrán haberse beneficiado anteriormente del régimen previsto en este artículo, y deberán suponer una mejora tecnológica para la empresa. El inmueble adquirido para su rehabilitación tendrá la consideración de activo usado apto para la materialización de la reserva cuando el coste de la reforma sea superior a la parte del precio de adquisición correspondiente a la construcción. b) La suscripción de títulos valores o anotaciones en cuenta de deuda pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, de las Corporaciones locales Canarias o de sus empresas públicas u Organismos autónomos, siempre que la misma se destine a financiar inversiones en infraestructura o de mejora y protección del medio ambiente en el territorio canario, con el límite del 50% de las dotaciones. c) La suscripción de acciones o participaciones en el capital de sociedades que desarrollen en el archipiélago su actividad principal y, que además, realicen las inversiones en activos fijos o usados en las condiciones previstas en el apartado a) del artículo 27 de la Ley 19/1994. Las inversiones realizadas por la empresa participada no podrán disfrutar de ningún otro beneficio fiscal por tal concepto. La conflictividad en torno a la RIC ha dado lugar a diversas modificaciones legales a lo largo del tiempo, así como a la necesidad de aclarar, a través de diversas consultas, dudas sobre la interpretación de este precepto, lo que incluso ha dado lugar a recursos que han tenido que ser resueltos tanto por los Tribunales Económico-administrativo, como por los de Justicia. En informes anteriores del CES se ha dejado constancia de esta labor de interpretación, que ha continuado durante el presente año. Así, siguen dando problemas de interpretación temas como la posibilidad de que la mera tenencia de patrimonio inmobiliario sea suficiente para dotar la Reserva, o quién debe dotar la reserva en casos de las comunidades de bienes. Otros problemas se refieren a requisitos formales como tener que acreditar los rendimientos que justifican dicha dotación mediante los correspondientes asientos contables. Otro de los problemas que han dado lugar alguna controversia es el relativo a la base que ha de tomarse como punto de partida para calcular el límite máximo de dotación a la reserva. La consulta vinculante contenida en la Resolución de la Dirección General de Tributos núm. 2172/2005, de 25 octubre, aborda esta cuestión. Esta Resolución considera que el artículo 27.2 incorpora una norma que tiene por objeto evitar que el aumento de fondos propios que se pretende incentivar con el beneficio fiscal se contrarreste por la disminución de otras partidas de los fondos propios, de tal manera que las asignaciones a reservas se considerarán disminuidas en el importe que eventualmente se hubiesen detraído de los 298

35 DOCUMENTACIÓN fondos propios, ya en el ejercicio al que la reducción de la base imponible se refiere, ya en el que se adoptara el acuerdo de realizar las mencionadas asignaciones. 22 de febrero de 2006 aprobó una resolución sobre las propuestas para la renovación de los incentivos del Régimen Económico Fiscal de Canarias, En cuanto a la materialización, sigue siendo objeto de consulta y resolución por los Tribunales la materialización en bienes usados, la participación en sociedades, la Inversión en Investigación, Desarrollo e innovación, y la Adquisición de inmuebles para dedicarlos al arrendamiento. Por último, conviene recordar que, mediante carta de 21 de diciembre de 2005, la Comisión Europea autorizó la prórroga del artículo 27 de la Ley 19/1994, hasta el 31 de diciembre de Por consiguiente, en el año 2006 ha de procederse a la prórroga del esta incentivo. Respecto de esta cuestión, el Parlamento de Canarias en sesión celebrada el Efectos económicos de la materialización de la RIC En el ejercicio de 2004, la dotación de la RIC se acercó a los millones de euros, con un aumento del 5,15% respecto al año anterior (tabla 2.92). La mayor parte de esta dotación corresponde a personas jurídicas, que son las responsables del 97,2% del total. Por provincias, Las Palmas representó el 56,4% del total de la dotación, mientras que el 43,6% restante correspondió a Santa Cruz de Tenerife. Respecto al ejercicio de 2003, la provincia oriental aumentó el volumen de la dotación en un 5,6%, y la oriental en el 4,5%. TABLA DOTACIÓN DE LA RESERVA PARA INVERSIONES EN CANARIAS (EUROS) Fuente: Agencia Estatal de Administración Tributaria. Elaboración propia. 299

36 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS La evolución de las dotaciones a la RIC contempla una progresión destacada del porcentaje de beneficios empresariales que se dirigen a incrementar el esfuerzo inversor. Así, en el período considerado, , la suma de estas dotaciones en el conjunto de Canarias supera los millones de euros, correspondiendo el 41,7 a la provincia de Santa Cruz de Tenerife y el 58,3% a la de Las Palmas. Esta evolución ascendente sólo tuvo un punto de inflexión en el año 2002 para el conjunto de Canarias, con un descenso del 2% debido a las menores dotaciones realizadas en la provincia de Santa Cruz de Tenerife, mientras que la reducción que se produjo en la provincia de Las Palmas en el ejercicio del año 2000 se vio sobradamente compensada por el aumento experimentado en la provincia occidental. La cuantía de estas dotaciones convierte a la RIC en un poderoso instrumento de actuación económica que, sin embargo, se ha movido durante mucho tiempo en el limbo de la falta de información al desconocerse de forma efectiva (y oficial) cómo se ha materializado este elevado volumen de recursos. Es por ello que debemos señalar que, por primera vez, disponemos de datos concretos que permiten aproximarnos al conocimiento de las aplicaciones que se han realizado en la materialización de la Reserva para Inversiones en Canarias. Un estudio sobre los aspectos económico financieros de la RIC en el período , a partir de los datos de una muestra de empresas 36 que han hecho uso de este incentivo, arroja luz sobre muchos de los interrogantes que se han planteado en los últimos años. El objetivo de dicho estudio consiste en indagar sobre el grado de aprovechamiento de este incentivo fiscal, conocer el destino de los fondos aplicados a la RIC y la repercusión socioeconómica de los mismos. En este sentido, analiza la incidencia de este incentivo fiscal sobre la creación de empleo, el crecimiento de la inversión y la renovación de la infraestructura productiva, además de evaluar también su contribución a la diversificación empresarial y su incidencia sobre el comportamiento económico-financiero de las empresas. Las conclusiones más destacadas del referido análisis ofrecen múltiples matices que, en este limitado espacio, pasamos a reseñar brevemente: a) En cuanto al crecimiento empresarial y al equilibrio económico-financiero de las empresas s, se observa una alta correlación entre la proporción de beneficios destinados a la RIC y las tasas de rentabilidad, 35 Se trata de un estudio encargado por la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias y que fue realizado conjuntamente por las Universidades de Las Palmas de Gran Canaria y de La Laguna, en donde un equipo de investigación dirigido por José Andrés Dorta Velázquez y Alicia Correa Rodríguez realiza un diagnóstico del comportamiento de las empresas respecto al uso y efectos de la Reserva para Inversiones desde su creación (1994) hasta el último ejercicio fiscal cerrado con información disponible (2002). 36 En realidad, se trata de dos muestras, una más amplia constituida por 549 empresas y otra más restringida, de 381 sociedades. 300

37 DOCUMENTACIÓN aunque con una disminución paulatina de las tasas de rentabilidad financiera como consecuencia del estancamiento de la actividad productiva que, a nivel internacional, se acentúa a principios de La disminución del endeudamiento y la mejora de la solvencia patrimonial pone de relieve un notable proceso de capitalización en las empresas s en el período considerado, registrándose tasas de crecimiento medio de sus Fondos Propios del 200%, con origen en la acumulación de dotaciones a RIC. b) Pese a los resultados empresariales alcanzados, no se ha producido una diversificación de la estructura productiva. En general, la construcción y las actividades inmobiliarias constituyen la primera opción a la hora de materializar los fondos de la RIC para todos los sectores cuando las dotaciones se destinan a negocios distintos del original, con especial incidencia en la provincia de Santa Cruz de Tenerife. c) La realización de inversiones en activos que contribuyan a la mejora y protección del medio ambiente recoge escasos fondos, señalándose como principal causa el desconocimiento de esta posibilidad, aunque también se apunta la elevada probabilidad de conflicto fiscal con la Inspección, por la ambigua redacción de la norma y la existencia de un mayor número de trámites burocráticos. d) Respecto a la creación de empleo, el estudio establece que aquellas empresas que realizan mayores dotaciones a esta reserva especial están generando mayor número de empleos en Canarias. También constata que las empresas s con mayores dotaciones a la RIC presentan asalariados fijos muy superiores al resto de las entidades insulares, aunque también es destacable el uso realizado de la fuerza de trabajo no fija. Asimismo, se percibe que los sectores que realizan más dotaciones a la RIC, están exhibiendo mayor capacidad de empleo en el periodo de estudio. Se evidencia que existe un efecto sensiblemente positivo y significativo entre las dotaciones a la RIC y la creación de empleo. Dicho efecto es más que proporcional, esto es, un incremento de un 1% de las dotaciones a la RIC provoca un incremento entre un 1,19% y 6% en el número de trabajadores, según el modelo de estimación y el año de referencia. e) Las dotaciones de la RIC se destinan principalmente a la autofinanciación, siendo las empresas de mayor dimensión las que realizan un uso más intensivo de este incentivo. El sector que más recursos ha aportado a la RIC es el del comercio, que acapara casi el 40% del total de fon- 301

38 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS dos dotados en 2002, seguido de la construcción, con el 25% del total. f) La inversión directa constituye el destino principal de los fondos RIC, recibiendo más del 80% de los mismos, mientras que, la suscripción de títulos valores representativos del capital de empresas del grupo, es la segunda opción de materialización (12% de los fondos), siendo especialmente notorio en la provincia de Las Palmas. Por su parte, la inversión en deuda pública tiene un carácter residual, apareciendo en último lugar en el orden de preferencias, al recibir sólo en torno al 5% de los fondos, lo que indica que los empresarios canarios sólo recurren a esta opción cuando están agotadas el resto de posibilidades. g) Son las inversiones de carácter inmobiliario la opción preferida dentro del catálogo de activos fijos, recibiendo más del 34% del total de fondos RIC materializados por las firmas auditadas y del 49% en el caso de las pequeñas. Por su parte, las inversiones técnicas, maquinaria y utillaje constituyen la segunda opción de inversión. Sobre la misma base de datos en que se apoya el anterior análisis, Félix Blázquez Santana 37 profundiza sobre los efectos que ha producido la RIC sobre el comportamiento económico-financiero de las empresas que han dotado este incentivo fiscal en las Islas. Las conclusiones más destacadas de su análisis son, en resumen, las siguientes: a) Las empresas con mayor intensidad en la dotación a la RIC disminuyen paulatinamente el endeudamiento y mejoran su liquidez. Además obtienen una rentabilidad económica muy superior a la del colectivo de menor intensidad en la dotación de la RIC. Se observa, con carácter general, que el período con mayor incremento del empleo coincide temporalmente con los ejercicios económicos de mayor grado de materialización de dicha RIC. b) La disminución del endeudamiento presenta unos valores sustancialmente más altos en las empresas más jóvenes con respecto a las de más edad. También las empresas de menor antigüedad exhiben mayores tasas de rentabilidad financiera y una política fiscal más orientada hacia las ventajas fiscales de la RIC. c) El análisis sectorial revela cómo las ramas de actividad con mayor porcentaje de RIC (comercio, construcción y hostelería) arrojan una rentabilidad económica media superior a la de los sectores que optan en menor medida por esta exención fiscal (industria y otros servicios).en relación a la mano de obra, ésta ha experimentado un crecimiento constante para todos los sectores y todos los años, presentan- 37 BLÁZQUEZ SANTANA, Félix (2005). 302

39 DOCUMENTACIÓN do, no obstante, en los últimos años del estudio un estancamiento en los sectores de construcción y hostelería. d) Del análisis de la agrupación realizada en relación a la dimensión inicial, se extrae el importante incremento que ha experimentado el número de empleados en las empresas de menor dimensión, observándose que el año 2002 el número medio de empleados casi duplica la cifra de 1994.En lo que respecta a la dotación media de RIC, son las empresas de mayor dimensión las que presentan un mayor porcentaje de dotación durante los primeros años del período. Sin embargo, en los últimos años considerados, dicha situación se ve alterada, incrementando la dotación media las empresas de menor dimensión frente a una disminución continua en las empresas de mayor dimensión. e)la contrastación mediante modelos de regresión ha permitido aceptar la hipótesis de que la RIC es un factor decisivo en el proceso de crecimiento de las Pymes s. Además, se aceptan parcialmente las hipótesis de que la edad y el tamaño inicial se hallan directamente relacionadas con el proceso de crecimiento experimentado por las empresas más intensivas en dotación de RIC y que el sector de actividad se halla directamente relacionado con el proceso de crecimiento experimentado por las empresas más intensivas en dotación de la RIC. f) Se observa que la RIC ha generado un crecimiento efectivo de las Pymes s, pero sobre todo que han sido las empresas de mayor dimensión las que han hecho un uso más eficiente de la RIC en relación a las de menor dimensión, ya que presentan unas mayores tasas de rentabilidad. g) Las empresas s han experimentado una mejora de la salud financiera tras la entrada en vigor de la RIC, presentando las empresas con mayor intensidad de dotación un descenso más intenso del endeudamiento, pese a los mayores compromisos de inversión adquiridos. Asimismo, no existe evidencia de que el incremento de la materialización de la RIC haya venido acompañado por un aumento del endeudamiento, contradiciendo así las expectativas planteadas por algunos autores, al considerar que la escasez de liquidez para hacer frente a la materialización de la RIC, podría generar la necesidad de endeudarse, lo que a su vez deterioraría la solvencia y los resultados a medio y largo plazo. h) Aunque inicialmente las empresas s optan por dotar a la RIC en una proporción similar a la de ejercicios precedentes, en los ejercicios de 2001 y 2002 se observa que adquieren significación, en la explicación del modelo, las variables relacionadas con la situación económico-financiera y el tamaño de las empresas, lo que pone de manifiesto una mayor racionalización del uso de este incentivo, adaptando el proceso de inversión que genera la dotación de la RIC a las capacidades de las empresas. 303

40 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS En definitiva, pese a las limitaciones propias de una muestra relativamente reducida de empresas, puede afirmarse que la RIC ha contribuido, principalmente, a unos resultados muy positivos para las empresas s que han utilizado este incentivo fiscal y, en términos globales, parece haber favorecido de una manera significativa la creación de empleo. Sin embargo, se constata también que no ha contribuido a la diversificación de la economía ni, mucho menos, a la generación de proyectos ligados a la I+D+i ni a las actividades de inversión ligadas al medio ambiente. Tampoco se oculta la existencia de determinados efectos perversos derivados de una mayor presión sobre el territorio, debido a que la coyuntura económica positiva, sobre todo en el período , el dinamismo del sector de la construcción y las tasas de rentabilidad alcanzadas han aconsejado a una parte significativa de los empresarios a desarrollar actividades en este campo Propuesta del Gobierno de Canarias sobre la RIC En consonancia con los resultados obtenidos en el período reseñado, el Gobierno de Canarias ha señalado las modificaciones más importantes que se deben producir en relación con la Reserva para Inversiones en Canarias, con el fin de adecuar este incentivo a las nuevas condiciones de la economía : a) La materialización de la RIC se podrá destinar a la creación de empleo vinculada a las correspondientes inversiones. b) La articulación de medidas incentivadoras para las PYME: aumentar el porcentaje de la inversión en bienes inmateriales hasta el 100 % de la inversión inicial, permitirles la adquisición de bienes usados en el caso de la realización de una inversión inicial, permitir la aplicación de la mitad de los costes de estudio de la inversión inicial, y reducir de 5 a 3 el número de años de mantenimiento del empleo relacionado con la materialización de la misma. c) Se pretende fomentar mediante los instrumentos del Régimen Económico-Fiscal de Canarias, las inversiones en investigación, desarrollo e innovación, con las adaptaciones que se consideren necesarias para ajustarse a lo dispuesto en la normativa comunitaria al respecto, flexibilizando las estrictas condiciones de utilización actuales. d) En relación con las emisiones de deuda pública aptas para la materialización de la Reserva, se propone la ampliación de su ámbito subjetivo para que los organismos sólo parcialmente participados por la Comunidad autónoma de Canarias sean incluidos en el mismo. e) Se regulan específicamente las inversiones en infraestructuras o equipamiento de interés público, de promoción pública o privada, o inversiones de gran complejidad, otorgándoles un plazo mayor de materialización, sujeto a autorización. Por otra parte, y sólo 304

41 DOCUMENTACIÓN para las primeras, es decir, las infraestructuras o equipamientos de interés público, se permitiría su financiación mediante la emisión de cualquier tipo de títulos valores. f) Por último, se restringe la aplicación de los distintos incentivos fiscales del REF a la inversión, recogidos en los artículos 25 y 27 de la Ley 19/1994, en la adquisición de suelo cuando éste no esté ligado a inversiones destinadas a la construcción de viviendas en régimen de protección pública. En definitiva, los cambios que se pretenden incluir en la nueva normativa de la RIC pueden suponer modificaciones significativas respecto a la dinámica producida en ejercicios anteriores, por lo que requieren algunas reflexiones. En primer lugar, se trataría de corregir algunas externalidades negativas que se han producido por el hecho de que buena parte de las dotaciones de la RIC se hayan destinado a la compra de suelo y a su construcción, lo que ha generado una excesiva presión sobre el territorio, sobre todo derivada de un aumento considerable de la oferta alojativa turística, aunque también de la residencial. En este ámbito, la alternativa que se plantea por parte del Gobierno de Canarias es que sólo se pueda materializar la RIC en suelo destinado a la construcción de viviendas protegidas. Sin embargo, aunque la mayor parte de los agentes económicos, sociales y políticos defienden limitar el posible uso especulativo de la RIC en construcción, no parece lógico perjudicar a la actividad industrial, si realmente se pretende una mayor diversificación de la actividad productiva. Incluso, queda abierto el debate sobre la posibilidad de invertir las dotaciones de la RIC en las zonas turísticas en declive, tanto con el objetivo de renovar la planta alojativa obsoleta como para realizar mejoras en determinados núcleos turísticos. En este sentido, el Consejo Económico y Social 38 considera necesario que las inversiones destinadas a la rehabilitación de las zonas turísticas obsoletas o en declive, admitiéndose la dificultad para precisar estos términos, puedan constituir destino de las dotaciones de la Reserva para Inversiones en Canarias, para equipamiento alojativo, comercial, de restauración y de servicios. Esta fórmula de materialización, desde el Consejo se valora como de especial relevancia por los efectos de arrastre que para el conjunto de la actividad económica genera el sector servicios en nuestras islas y, además, como garantía de la mejora de la calidad de Canarias como destino turístico, propiciándose, a través de estas actuaciones en zonas determinadas, el que se eviten los impactos negativos sobre el territorio. La segunda propuesta planteada desde Canarias, que constituye la novedad más destacable, consiste en ligar las inversiones derivadas de la RIC a la generación de empleo, de 38 Pronunciamiento del CES de Canarias. Sesión plenaria de 21 de febrero de

42 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS forma que la creación de empleo se determinará por el incremento de la plantilla media total del sujeto pasivo producido en dicho período respecto de la plantilla media de los 12 meses anteriores a la fecha de la inversión, siempre que dicho incremento se mantenga durante un período de 5 años, salvo en el caso de sujetos pasivos acogidos al régimen especial previsto en el capítulo XII del título VII del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, aprobado por el Real Decreto Legislativo , de 5 de marzo, quienes deberán mantener dicho incremento durante 3 años. Para el cálculo de la plantilla media total de la empresa y de su incremento se tomarán las personas empleadas, en los términos que disponga la legislación laboral, teniendo en cuenta la jornada contratada en relación con la jornada completa. En esta línea de actuación, el CES de Canarias valora positivamente la inclusión de una nueva propuesta para la materialización de la RIC en la creación de empleo vinculado a la inversión inicial. Desde el Consejo se apuesta por la concreción y clarificación de esta iniciativa, se le dote de flexibilidad suficiente. Las Organizaciones Empresariales y Centrales Sindicales, de prosperar este nuevo supuesto de materialización de la RIC, deberán minimizar los problemas estructurales de nuestras relaciones laborales, en particular la reducción de nuestros niveles de desempleo y el del alto porcentaje de empleo temporal. Las opciones que se podían haber concretado en la propuesta hacia las instancias europeas en relación a la creación de empleo son, básicamente, dos: a) exigir un número mínimo de empleos ligados a la inversión, tal como se estableció de principio con la ZEC, y b) permitir materializar la RIC directamente en el incremento de la plantilla derivado de la inversión. Al optarse por esta segunda modalidad, se puede pensar en una apuesta decidida del gobierno por la promoción del capital humano frente al capital físico, ya que actualmente se reconoce que el futuro de las sociedades va ligado fundamentalmente al conocimiento. En este sentido, sería esencial profundizar convenientemente en esta opción, ya que no debe bastar con permitir pagar sueldos con la RIC, sino utilizar este mecanismo para transformar la realidad de la estructura salarial y ocupacional de Canarias hacia actividades y empleos ligados al conocimiento. Dicho de otro modo, como instrumento de política económica y social, la utilización de los incentivos fiscales deben tender a mejorar el bienestar de la sociedad en su conjunto y ello pasa necesariamente por una mejora en los niveles salariales y en las ocupaciones ligadas a empleos estables y del segmento profesional del mercado laboral. Es por ello que debemos tener muy presente que la UE pretende (objetivos de Lisboa y Estocolmo) no sólo la creación de más empleos sino que éstos sean de calidad, para así alcanzar la meta de ser el espacio económico más competitivo del planeta y 306

43 DOCUMENTACIÓN con mayor cohesión social a través de la sociedad del conocimiento. Utilizar la RIC como instrumento de política económica y de empleo, en esta perspectiva, implica aumentar el segmento primario del mercado laboral, esto es, fomentar aquellos empleos ligados al conocimiento, de carácter estable y relacionados con actividades de alto valor añadido. En este sentido es necesario reseñar una de las conclusiones del Informe Anual del CES de 2004: Existen múltiples pronunciamientos desde todos los ámbitos acerca de la necesidad de generar empleos estables y de calidad, pero no es tarea sencilla establecer las estrategias que permitan fomentar actividades que hagan posible variar la estructura ocupacional actual. De hecho, debatir sobre el empleo es intentar convenir sobre el modelo de sociedad a la que aspiramos y debemos preguntarnos acerca de si es posible conformar, en el medio y largo plazo, una estructura del empleo que se aleje de la temporalidad y de la precariedad en el trabajo. Bajo la premisa de que las actuaciones sobre el empleo sólo funcionan cuando están basadas en acuerdos firmes entre los agentes económicos y sociales, la cuestión está en combinar el consenso, en el que se ha avanzado mucho en Canarias, con estrategias de mayor calado que traten no sólo de crear más empleos y combatan el desempleo, sino que establezcan objetivos que permitan transformar el sistema actual de relaciones laborales. La vía de referencia para lograr ese objetivo está ya fijado por la UE y Canarias debe formar parte avanzada en la pretensión de crear la zona más competitiva del planeta y con mayor cohesión social a través de la Sociedad del Conocimiento. Integrarnos con planificación, diálogo y eficacia en esta senda contaría, sin duda, con el apoyo comunitario a través de la obtención o mantenimiento de recursos de la UE, ya sea a través de financiación directa o bien del mantenimiento del potencial de nuestras singularidades fiscales derivadas del Régimen Económico y Fiscal (REF), para lo cual habría que ligar sus principales figuras a la creación de empleo estable. Realizar esta transformación no es tarea sencilla ni se puede alcanzar de la mañana a la noche. Exige un amplio acuerdo entre las organizaciones empresariales, sindicales, Administraciones públicas de distintos niveles, Universidades y otros agentes sociales para lograr un marco de actividad económica ligado a las nuevas tecnologías que complemente el actual marco de relaciones laborales basado en bajos costes salariales en actividades que compiten internacionalmente en términos de bajos precios de las actividades turísticas y comerciales. En este sentido, se debe producir una extensión de las actividades ligadas a la Sociedad del Conocimiento y, para ello, la opinión del CES 39 es que la RIC constituye un instrumento clave para incentivar, diversificar y fomentar la actividad productiva. En consecuencia, habrán de desarrollarse y ampliarse 39 Pronunciamiento del CES. Sesión plenaria de 21 de febrero de

44 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS los supuestos de materialización de inversiones en materia de investigación, desarrollo e innovación y de medio ambiente (energías alternativas y renovables, sistemas de ahorro y eficiencia energética, medios de transporte, tratamiento de residuos,...), y ajustar los criterios de compatibilidad entre ayudas a las reglas de acumulación recogidas por las Directrices sobre Ayudas de Estado de Finalidad Regional. Un tercer aspecto destacado en el análisis de los efectos provocados por la RIC en la economía, según los datos recabados en los estudios recientes 40, es que se constata un sesgo positivo para las grandes empresas en relación a las posibilidades de su aplicación para las pequeñas y medianas. TABLA DISMINUCIONES POR DOTACIONES A LA RESERVA PARA INVERSIONES EN CANARIAS EN EL IMPUESTO DE SOCIEDADES. EJERCICIO DE 2002 Fuente: Memoria de la Administración Tributaria Elaboración propia. Para corroborar esta afirmación, en la tabla 2.93 se observa la distribución de las disminuciones en el Impuesto de Sociedades de 2002 (último ejercicio cuyos datos están disponibles) por las dotaciones a la Reserva de Inversiones en Canarias 41. El mayor número de declarantes corresponde a aquellas empresas cuyos tramos de ingresos se sitúan entre 40 BLÁZQUEZ SANTANA, Félix (2005). 41 Memoria de la Administración Tributaria

45 DOCUMENTACIÓN los euros y los tres millones, lo que representa al 71,1% de las sociedades que dotan a la RIC. futuras de las empresas. Aspecto que habrá de contemplarse, en cualquier caso, de manera opcional. También se observa que el importe de estas disminuciones es mayor en el intervalo de ingresos comprendidos entre los uno y tres millones (16,49%) y en los tramos incluidos entre los 10 y los 25 millones de euros (15,21%). Pero donde se constata un mayor desequilibrio con respecto a las empresas con menores ingresos es en la cantidad media de la disminución por tramos, ya que la mayor cuantía se sitúa entre los 500 y los 750 millones de euros, seguido por aquellos cuyos ingresos superan los millones de euros. El Consejo Económico y Social es consciente de que las pequeñas y medianas empresas s tienen mayores dificultades a la hora de utilizar el incentivo fiscal de la RIC. La importancia que este tejido empresarial tiene para el desarrollo económico y social de nuestras islas, exige un esfuerzo complementario para extraer el máximo de las posibilidades que ofrecen las nuevas Directrices de ayuda con finalidad regional, aplicables al período , para mejorar la posibilidad de destinar RIC por parte de estas empresas. En opinión del CES, sería conveniente que las empresas pudieran contar con la posibilidad de establecer ante la administración tributaria planes de inversión anticipados, en los que se contemplen las previsiones empresariales relacionadas con los incentivos del REF y que permitan orientar las previsiones La opción de inversión en Deuda Pública continúa manteniéndose respecto a los títulos valores de deuda pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, de las Corporaciones Locales s o de sus empresas públicas u Organismos autónomos, siempre que la misma se destine a financiar inversiones en infraestructura y equipamiento o de mejora y protección del medio ambiente en el territorio canario, con el límite del 50% de las dotaciones. Con este mismo límite se permite la suscripción de títulos valores emitidos por organismos públicos que procedan a la construcción o explotación de infraestructuras o equipamientos de interés público para las Administraciones públicas en Canarias y también la suscripción de títulos valores emitidos por sociedades que procedan, en virtud de concesión administrativa, a la construcción o explotación de infraestructuras o equipamientos de interés público para las Administraciones públicas en Canarias, cuando la financiación obtenida con dicha emisión se destine de forma exclusiva a tal construcción o explotación. Esta opción de materialización de la RIC, con ser interesante, no deja de representar un cierto fracaso de las empresas a la hora de generar proyectos viables de inversión que signifiquen alternativas reales de generación de actividades, pero como se señala en el Acuerdo 1/2006 del CES En un escenario de progresiva reducción de la transferencia de 309

46 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS recursos procedentes de la Unión Europea, consecuencia de, entre otros factores, el proceso de ampliación y la convergencia de Canarias con las regiones más desarrolladas de la Unión Europea, y de crecimiento de los tipos de interés, parece conveniente no desatender la posibilidad de que la RIC pueda seguir materializándose en deuda pública, de tal forma que se pueda propiciar el incremento del esfuerzo de inversión en proyectos de interés general. De todos modos, esta opción debe ser instrumentalizada con prudencia, de forma que se evite que las diferentes fórmulas que se puedan establecen para utilizar estos fondos para la construcción de obra pública represente aún más presión sobre un territorio tremendamente escaso y frágil que requiere que se planifique adecuadamente y respecto al cual se debe intentar con rigor y seriedad un gran pacto social basado en el desarrollo sostenible. Paralelamente, más pronto que tarde, es necesario que desde las instituciones públicas se abra el debate sobre la conveniencia de continuar la inversión en infraestructuras frente a otras alternativas como la educación, el desarrollo de la I+D y la generación de actividades ligadas a la protección del medio ambiente Zona Especial Canaria Tras la adhesión de Canarias a la UE, la Ley 19/1994, de 6 de julio, dispuso un nuevo instrumento para favorecer la actividad económica en Canarias. En este sentido, dicha Ley dispuso la creación de una Zona Especial en Canarias. Más concretamente este instrumento tiene por finalidad la de promover el desarrollo económico y social del Archipiélago y diversificar su estructura productiva en determinados subsectores industriales, comerciales y de otros servicios, y con vigencia limitada hasta el 31 de diciembre del año 2008, se crea un área de baja tributación en la que las entidades inscritas están sujetas al IS a unos tipos reducidos (que oscilan entre el 1% y el 5%), además de disfrutar de otros beneficios fiscales, en función, fundamentalmente, de su creación neta de empleo, entre otros factores. Desde entonces, su historia ha estado caracterizada por continuas negociaciones para definir su estructura, lo que hizo más lenta la definitiva aprobación de la misma. Finalmente, el día 18 de enero de 2000 se aprobaba la compatibilidad de la ZEC con el ordenamiento comunitario, bajo la condición de que se realizaran algunos cambios en lo contemplado por la Ley 19/1994 en lo que se refería a los rasgos definitorios de la Zona Especial. Estos cambios fueron introducidos mediante el Real Decreto Ley 2/2000 de 23 de junio, lo que supuso la definitiva puesta en marcha de la ansiada Zona Especial Canaria. La ZEC quedaba caracterizada como se detalla a continuación: a) Duración: La ZEC es un instrumento fiscal temporal, cuya vigencia expirará en diciembre de 2008, si bien puede ser prorrogada por más tiempo, lo que dependerá en todo caso de la Comisión Europea previo informe del funcionamiento y resultados obtenidos hasta ese momento. b) Condiciones a cumplir para integrarse en la ZEC: Se podrán acoger todas las 310

47 DOCUMENTACIÓN empresas de nueva creación que lo soliciten siempre y cuando cumplan las siguientes condiciones: 1) realizar una inversión mínima de 100 mil euros en activos fijos relacionados con su actividad en los dos primeros años desde su autorización; 2) que al menos uno de los administradores resida en Canarias; 3) presentar una memoria descriptiva de la actividad económica a desarrollar cuyo contenido será vinculante para la entidad; y 4) crear al menos cinco puestos de trabajo dentro de los seis primeros meses siguientes a su autorización, manteniéndose dicho promedio durante los años que estén adscritas a la ZEC. c) Actividades autorizadas: Las actividades a desarrollar bajo el marco de la ZEC quedan restringidas a los sectores industriales, de servicios y de comercio, y quedan totalmente excluidas las relacionadas con el sector financiero y de seguros. Entre las actividades autorizadas se incluyen, por un lado, sectores de productos básicos tales como pesca, alimentación o tabaco, mientras que, por otro lado, se incluyen industrias de alta tecnología (como la química, maquinaria y equipo mecánico, material y equipo eléctrico, electrónico y óptico) y actividades de servicios en el sector de la nueva economía y de apoyo a las empresas (como informática, telecomunicaciones, formación, consultoría, asesoría e investigación y desarrollo). d) Ámbito geográfico de aplicación: Existe una diferencia entre las actividades de servicios y el resto de actividades. Mientras que las primeras pueden localizarse en cualquier lugar de Canarias, el resto debe localizarse en zonas específicas señaladas a tal efecto. e) Régimen fiscal: Las entidades de la ZEC estarán sujetas al Impuesto sobre Sociedades, al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y al Impuesto General Indirecto Canario, si bien se establece una tributación mejorada en los mismos: respecto al primero, se aplicarán unos tipos reducidos, entre el 1% y el 5%, sobre los beneficios derivados de las actividades de las entidades que se fijarán en función de su creación neta de empleo y del momento de su incorporación al Registro Oficial de Entidades; en cuanto al segundo tributo, quedarán exentas las operaciones societarias realizadas por estas entidades (salvo su disolución), las operaciones consistentes en la adquisición de bienes y derechos destinados al desarrollo de sus actividades y los actos jurídicos documentados vinculados a las operaciones realizadas por dichas entidades en el ámbito geográfico de la ZEC; por último, quedarán exentas de tributación por el Impuesto General Indirecto Canario las entregas de bienes y las prestaciones de servicios realizadas por las entidades de la ZEC entre sí y las importaciones de bienes realizadas por las mismas. 311

48 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS Respecto a la prórroga de la Zona Especial Canaria, el Parlamento de Canarias en sesión celebrada el 22 de febrero de 2006 aprobó una resolución sobre las propuestas para la renovación de los incentivos del Régimen Económico Fiscal de Canarias, algunos de los aspectos más importantes con relación a la ZEC son: 1. En cuanto al artículo 29 que desarrolla la vigencia, prorrogarla como mínimo hasta el 31 de diciembre de 2013 para la inscripción de nuevas empresas, pero manteniendo a todas las establecidas con anterioridad a esa fecha en el registro, en las mismas condiciones jurídicas y fiscales, alargando el periodo de disfrute de los incentivos, en especial en el caso de las entidades de carácter industrial. El art propone ampliar el límite hasta el 31 de diciembre del año 2019, con una posible prórroga previa de la Comisión Europea, aunque limitando la fecha de inscripción hasta el 31 de diciembre del año Respecto a la inversión mínima prevista en el apartado d) del artículo anterior, teniendo en cuenta la situación relativa de las diferentes islas del archipiélago, si bien parece adecuada la exigencia de euros para Tenerife y Gran Canaria el Parlamento considera que para el resto de las islas debería reducirse a euros. 3. Por la misma razón los puestos de trabajo fijados en el apartado e) a crear convendría mantenerlos en 5 para Tenerife y Gran Canaria y reducirlos a 3 en el resto de las islas. 4. Con respecto a los tipos de gravamen especiales del artículo 43 el Parlamento considera necesario simplificar el esquema actual excesivamente complejo, fijando un tipo general que podría ser de 4 por ciento. 5. En cuanto al listado de actividades de posible desarrollo en la Zona Especial Canaria parece necesario estudiar la inclusión de nuevas actividades que si bien son de escasa implantación en s, no fueron incluidas en el listado autorizado vigente. Se trata de la Generación de energías renovables, el mantenimiento aeronáutico y el mantenimiento y reparación de motores de vehículos aeronáuticos. 6. Y por último establecer sin ambigüedades que la Reserva para Inversiones en Canarias puede invertirse de forma indirecta en la constitución o ampliación de capital de una entidad de la Zona Especial Canaria. Así, el art d.2 recoge expresamente la posibilidad de destinar la RIC a la suscripción de acciones o participaciones de entidades ZEC, como consecuencia de la constitución o ampliación de capital de la misma. En definitiva, se trata de potenciar un instrumento que nació como una de las más importantes opciones de la economía para afrontar su futuro dentro de la llamada globalización económica internacional. De hecho, la aprobación de la ZEC dentro del modelo fiscal canario supuso la expectativa del inicio de una transformación de la estructura económica del Archipiélago, ya que 312

49 DOCUMENTACIÓN incidía en la finalidad, perseguida durante largo tiempo, de fomentar actividades orientadas a la diversificación del tejido productivo de las islas, lo cual podía tener trascendencia macroeconómica en una estructura muy ligada al comercio al por menor y a la construcción y el turismo y que, por tanto, había dejado importantes huecos de actividad sin ocupar o que se realizaban de forma deficiente. De hecho, la puesta en marcha de la ZEC tuvo como resultado, en los primeros años, que se instalasen empresas que ofertaban servicios relacionados con el desarrollo de la sociedad de la información (actividades informáticas, call centers, consultorías, etc. (ver tabla 2.94). TABLA NÚMERO DE EMPRESAS AUTORIZADAS E INSCRITAS EN LA ZEC SEGÚN ACTI- VIDAD (*) En los datos del año 2001 se incluye la empresa autorizada en el año Datos actualizados a 31 de diciembre de Fuente: Consejo Rector del Consorcio de la Zona Especial Canaria. Elaboración propia. 313

50 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS TABLA INVERSIÓN DE EMPRESAS AUTORIZADAS E INSCRITAS EN LA ZEC SEGÚN ACTIVIDAD (*) En los datos del año 2001 se incluye la empresa autorizada en el año Datos actualizados a 31 de diciembre de Fuente: Consejo Rector del Consorcio de la Zona Especial Canaria. Elaboración propia. 314

51 DOCUMENTACIÓN Sin embargo, aunque hay que valorar la aportación positiva que ha supuesto la ZEC, también es cierto que no ha respondido a las expectativas generadas inicialmente. De hecho, se observa (tablas 2.94 y 2.95) que en 2005 ha disminuido el número de las empresas autorizadas y de las inscritas, así como de las inversiones previstas y de las realizadas. Pero uno de los aspectos más interesantes que supuso la creación de la ZEC es que, por primera vez en el conjunto de los incentivos del REF, se establece el criterio concreto de la creación neta de empleo, de forma que las reducciones en los tipos impositivos varían entre el 1 y el 5% en función de la creación neta de empleo o, en su caso, del incremento neto de plantilla. Potencialmente, esta medida podría permitir ampliar el mercado profesional de trabajo del Archipiélago, aumentando su calidad y dando, parcial y potencialmente, salida a las generaciones de personas bien formadas que tienen escasas posibilidades de integrarse en una estructura ocupacional que, en Canarias, demanda mayoritariamente trabajadores no cualificados. Los resultados en cuanto al empleo generado en el ejercicio de 2005 (tabla 2.96) muestran un mantenimiento de los puestos de trabajo generados por las empresas inscritas en la ZEC, con un ligero aumento de 5 empleos respecto al ejercicio anterior, hasta alcanzar la cifra de 338. Este resultado fue producto del aumento considerable experimentado en la actividad de centros de servicios (consultoría). TABLA EMPLEO DE EMPRESAS AUTORIZADAS E INSCRITAS EN LA ZEC SEGÚN ACTIVIDAD (*) 315

52 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS (**) Empleo: comprometido a seis meses. (1) En los datos del año 2001 se incluye la empresa autorizada en el año Datos actualizados a 31 de diciembre de Fuente: Consejo Rector del Consorcio de la Zona Especial Canaria. Elaboración propia. Para lograr establecer la senda de un mayor desarrollo de las potencialidades de la ZEC, el primer aspecto a considerar es el de su vigencia temporal pues, al igual que señalamos para el caso particular de la RIC, la limitada vigencia temporal desincentiva la inversión en la Zona. Como ha dejado constancia el CES en su Acuerdo 1/2006, Es esencial sostener un marco como el actual que incentiva la inversión, aunque se le debe dotar de una conveniente continuidad en el tiempo, para garantizar la realización de proyectos de inversión que requieren periodos de maduración especialmente largos. De hecho, esta es una cuestión muy importante en la actualidad. Además, añade el CES que el corto período de vigencia es un factor que está desincentivando la aparición de más proyectos dentro de la Zona Especial. Por lo tanto, para mejorar el atractivo inversor de la ZEC procede demandar cuanto antes una prórroga del periodo de vigencia temporal de la misma, por ejemplo, hasta el año 2019, apelando para ello a la condición ultraperiférica de Canarias al amparo del artículo del TCE. Los resultados positivos, aunque limitados, que presenta la trayectoria de la ZEC, deben obligar a introducir ciertas mejoras que potencie sus efectos en la economía. Así, en opinión del Consejo, deben aplicarse todas las posibilidades ya autorizadas por la Comisión Europea, abandonando la interpretación restrictiva actual, por ejemplo en materia de establecimientos permanentes o de delimitación de las áreas geográficas, entre otras que cabría considerar. Asimismo, habrán de realizarse las gestiones necesarias para resolver diversos problemas que actualmente limitan su efectividad, como los relativos a la disponibilidad de suelo, las infraestructuras de telecomunicaciones, o los procedimientos de gestión administrativa para favorecer las exportaciones. Ante estas particularidades, y conscientes de que sus actuales limitaciones no 316

53 DOCUMENTACIÓN son óbice para desarrollar estrategias tendentes a la potenciación de la Zona Especial, el Gobierno de Canarias ha propuesto una serie de modificaciones entre las que debemos destacar las siguientes: a) Ampliación de su plazo de vigencia dentro del mapa de ayudas ( ), proponiendo una ZEC de mayor recorrido respecto al plazo de disfrute particular de cada entidad, en función del tipo de actividad desarrollada, 25 años para las de servicios y 50 años para las de carácter industrial. b) Reducción de los requisitos de empleo e inversión para las entidades de la ZEC que se implanten en las islas no capitalinas, con el fin de lograr una mejor distribución insular de las entidades que se instalan al amparo de la misma en Canarias. c) Aclarar los problemas relacionados con la doble imposición de beneficios, con el fin de que la ZEC sea un verdadero incentivo fiscal, y no un mero diferimiento temporal, consiguiendo así un verdadero estímulo de atracción para empresas con actividad económica real de nueva creación. d) Permitir que la Reserva para Inversiones pueda materializarse en la suscripción de acciones de entidades de la ZEC Fiscalidad indirecta especial en Canarias En la tabla 2.97 ofrecemos la evolución de la recaudación líquida de la fiscalidad indirecta especial en Canarias en el período , esto es, la procedente de los recursos del REF y la derivada del tributo propio de nuestra Comunidad sobre los combustibles derivados del petróleo (ICDP). Durante el año 2005 la recaudación total ascendió a millones de euros, lo que supone un incremento del 4,9% con respecto al ejercicio anterior. El IGIC continúa siendo, con diferencia, el tributo del REF de mayor capacidad recaudatoria, superando por primera vez los millones de euros en el año 2005 y experimentando un aumento del 5,9% con respecto al año Respecto al conjunto de figuras incluidas en la tabla 2.97, el IGIC representa el 69,8% de la recaudación total. El siguiente tributo en importancia recaudatoria es el ICDP, que en el año 2005 aportó 257 millones de euros (un 17,6% del total). Algo menos de la mitad de esta cifra recaudó el AIEM, que en términos relativos representa el 8,4% del total. El Impuesto Especial de Matriculaciones (IDMT) recaudó más de 60 millones de euros, con un aumento del 21,3% respecto al año anterior, como fiel reflejo de aumento de las compras de vehículos. 317

54 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS TABLA RECAUDACIÓN DE LA FISCALIDAD INDIRECTA ESPECIAL EN CANARIAS (Miles de euros) Nota: La cifra de recaudación del ICDP en el año 2002 no es homogénea respecto a la de 2001 al modificarse las normas de gestión e ingreso del tributo y en particular los plazos de ingreso. Fuente: Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias. Elaboración propia El gasto fiscal de los incentivos del REF La existencia de incentivos fiscales genera múltiples consecuencias económicas sobre la actividad de las empresas, el empleo y los niveles de crecimiento económico; pero, desde la óptica complementaria, también suponen una merma de ingresos públicos, esto es, una serie de recursos que el Sector Público deja de recaudar. Desde esta perspectiva, el gasto fiscal es el gasto público efectuado al establecer beneficios fiscales. Sus características definidoras más relevantes, en consecuencia, son las siguientes: a) Es una variedad de gasto público: El gasto público puede tomar la forma de gasto directo o de gasto fiscal, por lo que ambas modalidades tienen en común el que se trata de aplicaciones de recursos públicos a objetivos de política económica previamente determinados. b) Se efectúa mediante la concesión de beneficios fiscales: En el gasto fiscal la transferencia de fondos se realiza mediante la concesión de un beneficio fiscal y, por tanto, se articula mediante alguna técnica de exención tributaria (esto es, introduciendo alguna excepción en el régimen general vigente de un tributo), mientras que en el gasto directo la aplicación de recursos se produce a través del desembolso efectivo de los mismos. Canarias dispone de unos instrumentos fiscales que generan un gasto fiscal que alcanza cifras cuantitativamente significativas. Su cálculo lo realiza el Ministerio de Economía y Hacienda y se presenta en la Memoria de Beneficios Fiscales, que todos los años acompaña a la presentación de los Presupuestos Generales del Estado. Aunque dicha Memoria no recoge todos los beneficios fiscales del REF (puesto que no calcula los derivados de la ZEC), en la tabla 2.98 se observa que el total de 318

55 DOCUMENTACIÓN incentivos empresariales superan los 900 millones de euros en 2005, lo que supone una cierta recuperación después de la disminución producida en el ejercicio de 2003, como consecuencia de la ralentización en el ciclo de crecimiento económico. TABLA BENEFICIOS FISCALES POR INCENTIVOS EN CANARIAS (Millones de euros) (1) A partir de la Memoria de beneficios fiscales de 2004, las deducciones por inversiones de actividades económicas y creación de empleo, incluyen tanto las deducciones de régimen general de acuerdo con lo estipulado en el Impuesto sobre Sociedades (artículo 69.2 del TRLIRPF) como las específicas de Canarias (artículo 94 de la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico y Fiscal de Canarias), por lo que no vienen desglosadas las cantidades que corresponden a cada concepto. Fuente: Memoria de beneficios fiscales (varios años). Elaboración propia. No cabe duda de que el incentivo estrella del Régimen Económico y Fiscal es la Reserva para Inversiones en Canarias, ya que supone el 78,3% de los beneficios fiscales particulares de nuestro Archipiélago, seguido de la deducción por inversiones en el Impuesto de Sociedades, que alcanza los 135,5 millones de euros y representa el 14,9% del total. En el período analizado, también se observa una recuperación generalizada de la cuantía de los beneficios fiscales, siendo destacados los aumentos porcentuales experimentados en el Impuesto de Sociedades de 2005 por la Deducción por Inversión en Canarias (78,3% de incremento) y por la bonificación en la cuota íntegra por la Venta de bienes corporales en Canarias (43,3%). Las Memorias de Beneficios Fiscales son previsiones de la cuantía del gasto fiscal estimado para el siguiente ejercicio, ya que forman parte del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado, pero también disponemos de datos de liquidación a partir de las cifras de las Memorias de la Administración Tributaria, publicadas por el Ministerio de Economía y Hacienda, lo cual nos permite tener una visión más completa de cuál ha sido la evolución real de uno de los incentivos del REF y, sobre 319

56 CANARIAS EN LA UNIÓN EUROPÉA Y RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS todo, de cómo se distribuye dicho beneficio. Así, los resultados de la Deducción por Inversiones en Canarias podemos observarla en la tabla El mayor número de declarantes se sitúa entre los tramos de ingresos comprendidos entre los euros y los 3 millones de euros, que representan el 50,2% del total; pese a ello, en términos del importe deducido en el Impuesto de Sociedades, sólo incorporan el 17,19% del total. En el otro extremo, podemos observar que el 1,7% de los declarantes, aquellos cuyos tramos de ingresos superan los 25 millones de euros, acumulan el 54,23% de estas deducciones. De hecho, las 16 sociedades que declaran ingresos superiores a los mil millones de euros suponen el 31,06% del importe global de la deducción. Todo ello incide en la consideración de una mayor capacidad de las grandes empresas de beneficiarse de los incentivos fiscales, perceptible a simple vista al observar el importe medio de la Deducción por Inversión en Canarias (última columna de la tabla 2.99), ya que se observa una relación directa entre los ingresos de las empresas y el importe medio de la deducción. TABLA DEDUCCIONES EN EL IMPUESTO DE SOCIEDADES POR INVERSIONES EN CANARIAS Fuente: Memoria de la Administración Tributaria Elaboración propia. ( ) 320