Sobre la gratuidad en la Ley de Presupuestos 2016, Tribunal Constitucional y Ley Corta

Transcripción

1 Sobre la gratuidad en la Ley de Presupuestos 2016, Tribunal Constitucional y Ley Corta Gustavo Fuentes Gajardo 1 RESUMEN El presente documento constituye una síntesis de los principales aspectos referentes a la gratuidad en la Educación Superior planteados en la Ley N de Presupuesto del Sector Público 2016, en la sentencia del Tribunal Constitucional, Rol , y en la Ley N que modificó la citada ley de Presupuesto La finalidad de este dice relación con que los miembros del Senado Universitario cuenten con un relato del actual debate y tengan presente los principales argumentos planteados en las distintas sedes, ad portas de iniciarse el debate de una nueva Ley de Reforma a la Educación Superior, durante el año ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN. (P.1) 2. SOBRE LEY DE PRESUPUESTO EN EL SECTOR PÚBLICO (P.2) 3. SOBRE EL REQUERIMIENTO Y SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. (P.7) 3.1. RAZONAMIENTO DEL TRIBUNAL PARA ACOGER LA SOLICITUD SUBSIDIARIA DEL REQUERIMIENTO. (P.9) 3.2. VOTOS DISIDENTES Y PREVENCIONES RELATIVOS A LA TRIESTAMENTALIDAD (O BIESTAMENTALIDAD) (P.13) 4. SOBRE LA LEY N QUE INTRODUJO MODIFICACIONES A LA LEY DE PRESUPUESTO 2016 O TAMBIÉN DENOMINADA LEY CORTA DE EDUCACIÓN. (P. 15) 1. INTRODUCCIÓN Uno.- Atendida la postergación del envío al Congreso del proyecto de ley de reforma a la Educación Superior, anuncio efectuado el día 28 de diciembre del presente (ver El Mercurio C2), surge la necesidad de contar con una síntesis de los principales aspectos relativos a la gratuidad debatidos en la Ley de Presupuesto 2016, en el Tribunal Constitucional y en la reciente Ley Corta que vino a modificar la citada ley de presupuesto. 1 Abogado Asesor del Senado Universitario de la Universidad de Chile. gustavo.fuentes@u.uchile.cl Página 1 de 19

2 Dos.- Que respecto a la Ley N de Presupuesto 2016, la síntesis se encausará principalmente en la Glosa 05, correspondiente a la asignación 201, del ítem 03, del subtítulo 24, del programa 30, del Capítulo 01, de la Partida 09 del Ministerio de Educación, omitiendo referencia a otros contenidos de dicho cuerpo legal. La razón de lo anterior, dice principalmente por el contenido de la sentencia del Tribunal Constitucional que vino a declarar inconstitucional parte de la Glosa N 05. Tres.- Que respecto a la sentencia del Tribunal Constitucional, correspondiente al requerimiento de inconstitucionalidad en contra de preceptos de la ley de presupuesto 2016, causa Rol , la síntesis se centrará principalmente en el razonamiento efectuado del Tribunal para declarar inconstitucional los requisitos exigidos a las instituciones de Educación Superior para ser elegibles respecto de la gratuidad, así como también algunas referencias a los votos disidentes y prevenciones de algunos de ciertos Ministros del Tribunal, en lo que respecta al requisito de triestamentalidad, entre otros. Cuatro.- Finalmente, y respecto a la Ley Corta, N que modificó la citada ley de Presupuesto 2016, se presentará un cuadro comparativo de la norma original (Ley de Presupuesto 2016 aprobada en noviembre de 2015); los preceptos declarados como inconstitucionales por el Tribunal Constitucional mediante su sentencia del 21 de diciembre de 2015, y el actual texto de la Ley de Presupuesto modificado por la Ley Corta, que comienza a regir a partir del año SOBRE LA LEY DE PRESUPUESTOS DEL SECTOR PÚBLICO Cinco.- En usos de sus facultades constitucionales, con fecha 30 de septiembre de 2015 y mediante Mensaje N , la E. Presidenta de la República sometió a consideración del Congreso el Proyecto de Ley de Presupuestos para el sector público correspondiente al año El proyecto de ley corresponde al Boletín N Sobre este punto, se ha tomado como referencia el documento de la Cámara de Diputados, Oficina de Informaciones, titulado Cómo se tramita la Ley de Presupuesto, por lo que se omitirán las citas, el cual se encuentra en el siguiente link Página 2 de 19

3 Seis.- Para comprender de mejor manera, es necesario tener presente los siguientes conceptos. El proyecto de ley se estructura principalmente en un Articulado y en Partidas. El primero contiene en sus numerales las disposiciones presupuestarias de carácter general, mientras que en las segundas se detallan contablemente la asignación particular de los recursos a cada sector del Estado. Según la clasificación Institucional, que corresponde a la agrupación presupuestaria de los organismos que se incluyen en la ley de presupuesto (en el caso que nos interesa, el Ministerio de Educación), se disponen tres niveles de agregación: - Partida: es el nivel superior de agrupación, asignada a la Presidencia de la República, Congreso, Poder Judicial, Contraloría General, Ministerio Público, a cada uno de los Ministerios y al Tesoro Público. Ejemplo: Partida 09, Ministerio de Educación. - Capítulo: es la subdivisión de una Partida, que corresponde a cada uno de los organismos que se identifican con presupuesto aprobado en forma directa en la Ley de Presupuesto. Ejemplo: Partida 09, Ministerio de Educación. Capítulo 01, Subsecretaría de Educación. - Programa: es la división presupuestaria por Capítulos, en relación a funciones u objetivos específicos identificados dentro de los presupuestos de los organismos públicos. Ejemplo: Partida 09, Ministerio de Educación. Capítulo 01, Subsecretaría de Educación. Programa 30, Educación Superior. De acuerdo a la clasificación por objeto o naturaleza (que ordena las transacciones presupuestarias de acuerdo a su origen) y a los motivos a que se destinen los recursos, en lo que respecta a los gastos, se consideran las siguientes divisiones: - Subtítulo: agrupación de operaciones presupuestarias de características o naturaleza homogéneas, que comprende un conjunto de ítems. - Ítem: Representa un motivo significativo de ingreso o gasto. - Asignación: es la subdivisión del ítem que corresponde a un motivo específico del ingreso o gasto. Además, las Glosas (como la citada 05) forman parte de la ley de presupuesto y constituyen notas que detallan, explican o regulan determinadas características relacionadas con el Programa, Subtitulo, Ítem o Asignación, según sea la localización que presenten. Página 3 de 19

4 Siete.- Teniendo claro lo anterior, y en lo que respecta al presente documento, el Financiamiento del acceso gratuito a las Instituciones de Educación Superior fue presentado en el proyecto de ley de presupuesto mediante la asignación 201, del ítem 03, del subtitulo 24, del programa 30, del Capítulo 01, de la Partida 09 del Ministerio de Educación, tal como se verá en el próximo cuadro. Ocho.- Que además, el detalle de dicho financiamiento se explicó en la Glosa 05, la cual fue objeto del requerimiento de inconstitucionalidad; declarada, en alguna de sus partes, como inconstitucional por el Tribunal Constitucional; y modificada mediante la Ley Corta, N , que modificó la Ley N de presupuesto del Sector Público del año La inicial Glosa 05 señalaba lo siguiente: Página 4 de 19

5 Glosa 05 Estos recursos se asignarán para el pago del arancel y derechos básicos de matrícula u otros de similar naturaleza de los estudiantes de programas de pregrado presenciales conducentes a los títulos de técnico de nivel superior, profesional y grado de licenciado, según corresponda, que cumplan los requisitos señalados en el párrafo siguiente y que se encuentren matriculados en instituciones que, a su vez, cumplan las condiciones establecidas en la presente glosa. Podrán acceder a este beneficio los estudiantes que cumplan con los siguientes requisitos: a) Ser chileno o extranjero con residencia definitiva, y respecto de este último, que haya obtenido su respectiva licencia de enseñanza media en Chile. b) Provenir de los hogares pertenecientes a los cinco primeros deciles de menores ingresos de la población del país, para lo cual se utilizará un instrumento de evaluación uniforme de la situación socioeconómica, en la forma que se establezca en el reglamento. Adicionalmente, el Ministerio de Educación, verificará la información proporcionada por los estudiantes para acceder a este beneficio, pudiendo solicitar antecedentes a diversas entidades públicas y privadas. c) No poseer un título profesional o licenciatura terminal otorgada por una institución de educación superior del Estado o reconocida por éste, o por una institución de educación superior extranjera, de conformidad a lo que establezca el reglamento. Con todo, quienes posean un título de técnico nivel superior sólo podrán acceder a este beneficio para cursar un programa conducente a un título profesional o licenciatura. d) En caso de haber iniciado su programa de estudios en un año anterior al 2016, el estudiante deberá haber permanecido en el mismo por un tiempo que no exceda de la duración nominal de éste, informada por la respectiva institución al Ministerio de Educación de conformidad a lo dispuesto en el Título III de la ley Nº Con todo, para estos efectos no se considerarán las suspensiones de estudios debidamente informadas al Ministerio de Educación por la institución de educación superior respectiva. e) Matricularse en una institución de educación superior elegible, y que ésta haya celebrado el convenio establecido en el párrafo cuarto. Serán instituciones de educación superior elegibles, de conformidad a lo establecido en el literal e) del párrafo anterior, aquellas que eximan a los estudiantes que cumplan los requisitos señalados en el párrafo anterior de cualquier pago asociado a arancel, derechos básicos de matrícula u otros de similar naturaleza. Asimismo, dichas instituciones deberán encontrarse en alguno de los siguientes casos: i. Universidades referidas en el artículo 1 del decreto con fuerza de ley N 4, de 1981, del Ministerio de Educación. ii. Universidades privadas no incluidas en el literal anterior que, al 30 de septiembre de 2015, cumplan con los siguientes requisitos: 1) Estar acreditadas de acuerdo a la ley Nº , por 4 años o más; 2) No contar con la participación, en calidad de miembros, asociados o beneficiarios de la respectiva corporación o fundación, según corresponda, de personas jurídicas de derecho privado que no estén constituidas como personas jurídicas sin fines de lucro; 3) Constar en sus estatutos registrados ante el Ministerio de Educación, de conformidad a lo dispuesto en el Párrafo 2º del Título III del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 2010, del Ministerio de Educación, el derecho a la participación de al menos un representante de los estamentos estudiantil o personal no académico, sea con derecho a voz o a voto, en algún órgano colegiado de la administración o dirección central de la institución. iii. Centros de formación técnica o institutos profesionales que, al 30 de septiembre de 2015, cumplan con los siguientes requisitos: 1) Estar organizado como persona jurídica de derecho privado sin fines de lucro; 2) Contar con acreditación institucional vigente, de acuerdo a la ley N Página 5 de 19

6 Las instituciones de educación superior elegibles de conformidad a lo establecido en el párrafo anterior, deberán suscribir, antes del 22 de diciembre de 2015, un convenio con el Ministerio de Educación, en el cual se comprometan a acceder al aporte para la gratuidad en las condiciones establecidas en la presente glosa. El monto que corresponda a cada una de las instituciones de educación superior que cumplan las condiciones establecidas previamente, se establecerá sumando los siguientes valores para la respectiva institución, incluyendo todos sus programas de estudios de pregrado presenciales, conducentes al título de técnico nivel superior, profesional o grado de licenciado: a) El resultado de multiplicar el valor del arancel regulado, por el número de estudiantes beneficiarios en los programas de estudios correspondientes, al año b) El resultado de multiplicar la diferencia entre el valor del arancel real y el del arancel regulado, por el número de estudiantes beneficiarios en los programas de estudios correspondientes al año Con todo, este valor no podrá superar el 20% del valor resultante del literal inmediatamente anterior. Mediante decreto dictado por el Ministerio de Educación, que deberá ser firmado por el Ministro de Hacienda, se determinará el valor del arancel regulado para cada programa de estudios, en base al promedio ponderado de los aranceles de referencia por grupos de programas de estudio de las instituciones que cuenten con el mismo número de años de acreditación y los derechos básicos de matrícula promedios. Dicho decreto dispondrá la fórmula de cálculo del arancel regulado. El número de estudiantes nuevos matriculados para cursar los referidos programas de estudios en 2016 no podrá superar en un 2,7% de los estudiantes nuevos matriculados en 2015 en dichos programas. Con todo, no se considerará, para estos efectos, las vacantes que, superando el límite previamente señalado, se hubieren planificado con anterioridad al año 2015, lo cual deberá ser debidamente certificado ante el Ministerio de Educación y luego autorizado por éste. El reglamento establecerá los efectos del incumplimiento de las instituciones a lo dispuesto en la presente glosa. El beneficio establecido en esta glosa será incompatible con becas que cubran arancel o pago de derechos básicos de matrícula. El Ministerio de Educación, mediante uno o más decretos, que podrán dictarse a contar del mes de diciembre de 2015, establecerá los montos de recursos que corresponda pagar a cada institución. Una vez tramitado el decreto, los recursos serán entregados mensualmente a dichas instituciones directamente por la Tesorería General de la República, dividiendo el monto total por institución de educación superior establecido en el decreto, por los meses que resten entre la fecha de la total tramitación de éste y el mes de diciembre de El Ministerio de Educación podrá incluir, en cada uno de estos decretos, montos parciales a los que correspondan a cada institución para todo el año, tomando en consideración los procesos y antecedentes que se requieran para su determinación. Nueve.- Como ya habíamos adelantado, el proyecto de ley de presupuesto del sector público para el año 2016 fue aprobado por el Congreso, promulgándose la Ley N el 27 de noviembre de 2015 y publicándose en el Diario Oficial el 05 de diciembre de SOBRE EL REQUERIMIENTO Y LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Página 6 de 19

7 Diez.- Con anterioridad a la promulgación la ley de presupuesto, y en virtud del inciso primero N 3 3 y del inciso cuarto 4 del artículo 93 de la Constitución Política de la República, el día de noviembre de 2015 un grupo de Diputados presentó ante el Tribunal Constitucional un requerimiento de inconstitucionalidad (ver requerimiento) respecto de las glosas que se indican correspondiente al citado proyecto de ley. En síntesis, la solicitud de los diputados fue la siguiente: Petición Principal del requerimiento: Declaración de inconstitucionalidad de los siguientes preceptos correspondientes al proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Público. 1) La letra e) del párrafo segundo, párrafos terceros, cuarto, quinto, sexto, séptimo y octavo de la Glosa 05 de la Partida 09, Capítulo 01, Programa 30, relativa a la Asignación 201 del Ítem 02 del Subtítulo 24, que establece diversas regulaciones a las que deben someterse las instituciones de educación superior para constituirse en elegibles permitiendo a los estudiantes más vulnerables que se matriculen en ellas acceder a los recursos que les permitan estudiar con gratuidad. 2) La glosa 19, correspondiente a las asignaciones 200 y 201 del ítem 03, del subtítulo 24, del programa 30, del Capítulo 01, de la Partida 09 del Ministerio de Educación, que impone requisitos a los institutos profesionales y centros de formación técnica para que los alumnos más vulnerables puedan acceder a estudiar en ellos en condiciones de gratuidad. 3) Partes de la letra c) de la glosa 04, correspondiente a la asignación 200, del ítem 03, subtítulo 24, programa 30, Capítulo 01, de la Partida 09 del Ministerio de Educación, del Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2016, relativa a los fondos para la Beca Nueva Milenio respecto de loes estudiantes que provengan de los hogares pertenecientes a los cinco primeros deciles de menores ingresos, sujeto a la condición de que las instituciones receptoras de los becarios se sometan a las regulaciones allí establecidas. 4) Párrafo tercero de la glosa 04, correspondiente a la asignación 001, del ítem 03, del subtítulo 24, del programa 01, del capítulo 03, de la Partida 09 del Ministerio de Educación, del Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2016, relativa al modo en que la Agencia de Calidad de la Educación informará los resultados de las mediciones de logros de aprendizaje. Petición subsidiaria del requerimiento: Declaración de inconstitucionalidad de las partes que indican de la citada glosa 05 correspondiente a la asignación 201, del ítem 03, del subtítulo 24, del programa 30, del capítulo 01, de la Partida 09 del Ministerio de Educación, esto es del listado de requisitos que deben cumplir las instituciones de educación superior para ser consideradas elegibles a fin de que los estudiantes más vulnerables, que el proyecto de ley define, puedan acceder a la gratuidad de sus estudios. 3 Art. 93, inciso primero, N 3, de la CPR resolver sobre las cuestiones de constitucionalidad que susciten durante la tramitación de los proyectos de ley o de reforma constitucional y de los tratados sometidos a la aprobación del Congreso 4 Art. 93, inciso cuarto, el Tribunal sólo podrá conocer de la materia a requerimiento del PDR, de cualquiera de las Cámaras o de una cuarta parte de sus miembros en ejercicio, siempre que sea formulado antes de la promulgación de la ley o de la remisión de la comunicación que informa la aprobación del tratado por el Congreso Nacional y, en caso alguno, después del quinto día del despacho del proyecto o de la señalada comunicación. Página 7 de 19

8 Once.- El argumento de la solicitud principal se basaba principalmente en la vulneración del artículo 67 de la CPR, que es por lo demás, el que fija la idea matriz de dicha ley, por cuanto se impediría al Congreso concurrir debidamente a la formación de la ley, imposibilitando totalmente la deliberación democrática del poder legislativo en materias propias de otra ley, como es el diseño de una política pública nueva en materia de financiamiento de la educación superior, lo que transgrede los artículo 4, 46 y 63 N 20 de la CPR. El Tribunal, en empate de votos 5, y con el voto dirimente de su Presidente, rechazó la petición principal formulada en el requerimiento, por considerarse que la materia que se trata puedo ser regulada en la Ley de Presupuestos sin infringir las normas constitucionales aludidas. Doce.- El argumento de la solicitud subsidiaria se articula en torno a la idea de que los requisitos adicionales para las Universidades Privadas que no forman parte del Consejo de Rectores, exigidos por alguna de las glosas del Proyecto de ley de presupuestos, impugnadas ante el Tribunal, constituyen una discriminación arbitraria contra los estudiantes de los cinco primeros deciles que actualmente estudian en dichas instituciones, sumando a aquellas que pretenden elegirlas a contar del año 2016, configurándose una infracción a los artículos 1, inciso quinto, y 19 numerales 2 y 3 de la Constitución. El Tribunal acordó acoger la pretensión subsidiaria por 6 votos a favor y 4 6 en contra y respecto del requisito de triestamentalidad (o biestamentalidad según veremos) la votación fue 7 a favor y 3 7 en contra. Trece.- Tal como anunciamos en el punto Tres.- de este documento, a continuación haremos una síntesis de la argumentación planteada por el Tribunal Constitucional al momento de acoger la solicitud subsidiaria, declarando inconstitucional los requisitos exigidos en la letra e) de la citada Glosa N 05 sobre gratuidad. Además, haremos referencia a los votos disidentes y prevenciones de ciertos ministros relativos a la triestamentalidad (o biestamentalidad). 5 Los argumentos respecto del voto por rechazar (Santander, García, Hernández, Pozo y Vásquez) se encuentran en las pp. 25 y siguientes de la Sentencia. Los argumentos respecto del voto por acoger (Peña, Aróstica, Romero, Brahm y Letelier) se encuentran en las pp. 39 y siguientes de la Sentencia. 6 Votos a favor de los Ministros Peña, Aróstica, Romero, Letelier, Brahm y Vásquez. Votos en contra de los Ministros Carmona, García, Hernández y Pozo. 7 Votos a favor de los Ministros Peña, Aróstica, Romero, Letelier, Brahm, Vásquez y Hernández. Votos en contra de los Ministros Carmona, García y Pozo. Página 8 de 19

9 3.1. Razonamiento del Tribunal para acoger la solicitud subsidiaria del requerimiento. La sentencia (Considerando 23 ) dispone que, lo que objeta el Tribunal es que a dichos estudiantes vulnerables se les imponga para el goce de la gratuidad, consagrada en la Ley de Presupuestos, condiciones ajenas a su situación personal o académica, como es el hecho de encontrarse matriculados en determinadas universidades, centros de formación técnica o institutos profesionales, estableciendo una eventual exclusión respecto de aquellos. Es por tanto, la aplicación de tales exigencias referidas a las instituciones de educación superior de las cuales forman parte -según como está concebida por esa Glosa de la Ley de Presupuestos-, las que generan diferencias injustificadas entre estudiantes vulnerables que se encuentran en idéntica situación, lo que resulta contrario al principio de igualdad ante la ley y no discriminación arbitraria, consagrado artículo 19, N 2, de la Constitución. Más aún cuando se les impone una fecha anterior a las reglas sobre gratuidad que les constriñe e imposibilita su voluntad para elegir el establecimiento de educación superior que tenga el beneficio buscado. Así, aquel alumno que se encuentra matriculado en una institución de educación superior que al 30 de septiembre de 2015 tiene menos años de acreditación que los exigidos por la glosa impugnada, no estuvo en situación de acceder al beneficio y, seleccionar la institución que califique para tener derecho a la gratuidad, pues conforme a la fecha que se impone se torna en una situación físicamente imposible, con lo cual queda con mayor evidencia acreditada la discriminación a priori que se hace entre unos y otros estudiantes, que sin embargo, se encuentran en la misma condición socioeconómica. Para resolver la controversia, el Tribunal primeramente analizó la configuración jurídica constitucional del derecho a la igualdad ante la ley amparada en el artículo 19 N 2 de la Constitución, conforme al cual, se asegura a todas las personas la igualdad ante la ley. En chile no hay persona ni grupo privilegiado. En Chile no hay esclavos y el que pise su territorio queda libre. Hombres y mujeres son iguales ante la ley. Ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias. Que el pleno respeto a la igualdad y no discriminación tiene como fundamento el reconocimiento constitucional a todas las personas de su condición de libertad e igualdad en dignidad y derecho, así como el deber del Estado de asegurar a aquellas la participación con igualdad de oportunidades en la vida nacional, ambos en el artículo 1 de la Constitución. En ese sentido, razona el Tribunal, la validez constitucional de una norma no se limita a un control formal o Página 9 de 19

10 adjetivo, sino que también es necesario evaluar la relación existente entre los fines perseguidos por la ley y los medios arbitrados por el legislador, recayendo el control de constitucionalidad sobre la sustancia o sobre los actos del legislador. Atendido lo anterior, concluye el Tribunal citando a doctrina) el principio de razonabilidad se reserva en general a la constitucionalidad o legalidad de los motivos o las razones que se alegan para justificar una legalidad o trato diferenciado, lo que vendría a significar que se relaciona con la interpretación y aplicación del principio de igualdad, el cual requiere un control riguroso de normas referidas a materias muy sensibles vinculadas a la igualdad (considerandos 24 y 25 ), para lo cual cita a autores como Evans de la Cuadra, Martinez Estay, Zuñiga Urbina, Peces Barba y Ferrajoli. En síntesis, en cuanto a la igualdad y su vertiente del examen de racionalidad, la igualdad se traduciría en la imposibilidad de establecer diferencias entre iguales (art. 19 n 2 de la Constitución). Dicha norma importaría una opción del constituyente a fin de que todos los que se encuentran en una misma categoría, situación o circunstancia, sean tratados de manera similar por la norma legal, sin que existan entre ellos privilegios o discriminaciones arbitrarias. El argumento anterior justificaría al Tribunal para que realice un examen de racionalidad teniendo presente como concepto de igualdad ante la ley, la exigencia de un trato igual para quienes están en idénticas condiciones, y uno distinto para quienes están en diversas posiciones (Considerando 36 ). Es por ello que entiende que resulta legítimo que el legislador establezca diferencias de trato siempre que ellas no sean arbitrarias, para lo cual deben cumplir, a lo menos con la exigencia de racionalidad, por lo que se hace necesario identificar: a) Finalidad declarada por el legislador al crear el beneficio b) La diferencia concreta de trato que se establece por el legislador c) El criterio de diferenciación (es decir, porqué el Estado les va a financiar la gratuidad a unos y a otros nos). Concluye preliminarmente el Tribunal, que no existe la debida racionalidad entre estos tres elementos respecto de los requisitos previstos en la Glosa N 05. Lo anterior, en base al siguiente razonamiento: Página 10 de 19

11 - La finalidad declarada de la Glosa N 05 son dos: alcanzar la gratuidad para los alumnos vulnerables y la calidad de la enseñanza que recibirán gratuitamente tales alumnos. - La diferenciación concreta de trato que establece el legislador se manifiesta en que algunos estudiantes obtendrán el beneficio de gratuidad y otros no. - En razón de lo anterior, razona el Tribunal, corresponde referirse a la relación entre las finalidades de la diferencia establecida por el legislador y los criterios o factores de diferenciación. o Primer factor de diferenciación: pertenencia al CRUCh de las Universidades en que estudian los alumnos vulnerables que se beneficiarían de la gratuidad. A juicio del Tribunal: No hay argumento que se haga cargo de excluir aproximadamente a la mitad de los sujetos que se pretende beneficiar. Es un criterio inadecuado para asegurar la calidad Es decir, no hay una justificación debida a este trato diferenciador. o Segundo factor de diferenciación: cuatro años de acreditación. A juicio del Tribunal: No se relaciona con la finalidad legislativa de proveer educación gratuita a los alumnos mas vulnerables. Pero si se relaciona con el aseguramiento de la calidad de la educación. Sin embargo, el problema de constitucionalidad se produce porque se u aplicación no se realiza a todos los sujetos que se encuentran en la misma situación, ya que se excluye de este requisito a las universidades del CRUCh. Si bien se entiende que la finalidad del legislador es que los alumnos que se beneficien obtengan educación de calidad, no se entiende que se elija un factor de diferenciación que permite a un porcentaje relevante de aquellos que estudien en universidades que no pueden proveerla, por lo que el factor elegido no es racionalmente adecuado para obtener la finalidad legislativa. o Tercer factor de diferenciación: triestamentalidad. A juicio del Tribunal: Página 11 de 19

12 Dicho criterio no representa conexión directa alguna ni con la finalidad de asegurar calidad ni con otorgar gratuidad a alumnos vulnerables. - Ninguno de los tres criterios de diferenciación se relaciona en forma adecuada y directa con los fines declarados por el legislador, por lo que entonces, no existe racionalidad en la diferenciación de trato contemplada en la Glosa N 05, constituyéndose una discriminación arbitraria prohibida por la Constitución. - Los criterios diferenciadores imponen condiciones a algunos que hacen imposible su ejercicio, dejándolos en situación de evidente exclusión, ya no solo por su condición social, sino ahora por su pertenencia a una determinada institución respecto de la cual pesa la decisión y posibilidad de cumplir con aquellos criterios. - En consecuencia, la pertenencia a una institución que no pudo cumplir, constituirá otro estigma más para esos jóvenes vulnerables y el beneficio de gratuidad una mera ilusión o quimera. - Por lo tanto, la falta de relación y re razonabilidad de los criterios de diferenciación impugnados, sin causantes de exclusión y de discriminación arbitraria. Todo lo anterior, llevó a que el Tribunal declarara como inconstitucional la siguiente parte de la Glosa N 05 (texto destacado en gris fueron declarados como inconstitucionales). e) Matricularse en una institución de educación superior elegible, y que ésta haya celebrado el convenio establecido en el párrafo cuarto. Serán instituciones de educación superior elegibles, de conformidad a lo establecido en el literal e) del párrafo anterior, aquellas que eximan a los estudiantes que cumplan los requisitos señalados en el párrafo anterior de cualquier pago asociado a arancel, derechos básicos de matrícula u otros de similar naturaleza. Asimismo, dichas instituciones deberán encontrarse en alguno de los siguientes casos: i. Universidades referidas en el artículo 1 del decreto con fuerza de ley N 4, de 1981, del Ministerio de Educación. ii. Universidades privadas no incluidas en el literal anterior que, al 30 de septiembre de 2015, cumplan con los siguientes requisitos: 1) Estar acreditadas de acuerdo a la ley Nº , por 4 años o más; 2) No contar con la participación, en calidad de miembros, asociados o beneficiarios de la respectiva corporación o fundación, según corresponda, de personas jurídicas de derecho privado que no estén constituidas como personas jurídicas sin fines de lucro; 3) Constar en sus estatutos registrados ante el Ministerio de Educación, de conformidad a lo dispuesto en el Párrafo 2º del Título III del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 2010, del Ministerio de Educación, el derecho a la participación de al menos un representante de los estamentos estudiantil o personal no académico, Página 12 de 19

13 sea con derecho a voz o a voto, en algún órgano colegiado de la administración o dirección central de la institución. iii. Centros de formación técnica o institutos profesionales que, al 30 de septiembre de 2015, cumplan con los siguientes requisitos: 1) Estar organizado como persona jurídica de derecho privado sin fines de lucro; 2) Contar con acreditación institucional vigente, de acuerdo a la ley N (*) El texto destacado en gris fue declarado como inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 21 de diciembre de Votos disidentes y prevenciones relativos a la triestamentalidad (o biestamentalidad) Resulta importante tener presente que el debate respecto de la triestamentalidad como criterio diferenciador fue abordado tanto por los Ministros que estuvieron a favor de acoger la solicitud subsidiaria (a través de prevenciones de Peña y Romero e igualmente Hernández) como por Ministros que estuvieron en contra de acogerla (voto disidente de Santander, García y Pozo) Por una parte, los Ministros Peña y Romero sostuvieron en su prevención que (pp. 154 y ss.) que cabía preguntarse cuál era la vinculación existente entre el requisito de elegibilidad (triestamentalidad) con el objetivo de beneficiar con la gratuidad a los estudiantes más vulnerables. Su respuesta es que ninguna. Que el Ejecutivo fundamentó el requisito señalando que la glosa contempla un mecanismo de control interno, que propende a que las decisiones del órgano de administración vayan direccionadas a la calidad de la educación entregada por el establecimiento y tengan mayor transparencia. Sin embargo, al analizar dicha fundamentación, concluyen, que es posible percatarse con un solo ejemplo de la debilidad de la relación causal esencial en la que descansa: la participación de un estudiante o funcionario no académico con derecho a voz tendría la virtud de mejorar la calidad de la educación entregada por el establecimiento o, incluso, la transparencia. Que además sería una condición imposible de cumplir, al menos para el ejercicio 2016, debido al establecimiento de una fecha anterior (30 de septiembre) a la aprobación de la misma ley que la contiene). Por otra parte, el Ministro Hernández sostuvo en su prevención (pp. 159 y ss.) que en el actual texto de la Ley General de Educación (DFL N 2, Educación, 2010) se eliminó la Página 13 de 19

14 prohibición de participación de estudiantes y funcionarios en el gobiernos de las instituciones de educación superior (que data de 1990). Dicha eliminación se concretó mediante la Ley N , de fecha 18 de junio de 2015, otorgándose mediante artículo transitorio, un plazo de un año para que las instituciones ajustaren sus estatutos y normativa interna, por lo que, existiendo vigente dicho plazo no procedería el plazo propuesto en la Ley de presupuesto (septiembre de 2015). Finalmente, en su voto disidente, los Ministros Santander, García y Pozo (pp. 186 y ss.) distinguen entre la triestamentalidad y biestamentalidad según lo dispuesto en la Glosa 05. Señalan que al Tribunal no le corresponde definir si es pertinente o no un requisito de esta naturaleza, pues, el legislador puede establecer las condiciones para entregar el aporte y que es legítimo que consagre una norma de este tipo. Que además, la participación del alumnado y del personal no académico noes acumulativa sino que optativa (bi-estamentalidad y triestamentalidad), enmarcándose esta en la idea de comunidad educativa referida en el artículo 9 de la Ley General de Educación. Que la presencia de estos representantes en los órganos colegiados de administración o dirección permitiría velar por que el pago que hace el Estado se destine a estos propósitos, constituyéndose un mecanismo de control. Que respecto del cuestionamiento que se formula en cuanto a que a las universidades que integran el CRUCh no tendrían dicha exigencia, recuerdan que hay instituciones universitarias que pertenecen a ella que sí tienen dicha representación, como por ejemplo, la Universidad de Chile (y se hace referencia al Senado Universitario y a su composición de 27 académicos, 7 estudiantes y 2 funcionarios del personal de colaboración y a los Consejos de Facultad) 8 y la Pontificia Universidad Católica de Chile (respecto del Consejo Superior y el derecho a voz del presidente de la Federación estudiantil). Que respecto al cuestionamiento de la proporcionalidad, comprenden que la norma de la Glosa 05 no establece cuotas ni porcentajes, sino que solo establece que a lo menos exista un representante, por lo que se trataría de una intervención mínima por cuanto la norma no estaría obligando a cambiar la organización interna. Finalmente, y haciendo referencia a otras normas legales (ley de participación ciudadana N y ) señala que la democracia implica participación, por lo que las entidades que cumplen una función pública, deben incorporar ese mandato constitucional (Artículo 4 de la Constitución: Chile es una república democrática). 8 Ver. página 188 de la Sentencia. Página 14 de 19

15 4. SOBRE LA LEY N QUE INTRODUJO MODIFICACIONES A LA LEY DE PRESUPUESTO 2016 O TAMBIÉN DENOMINADA LEY CORTA DE EDUCACIÓN. Catorce.- Como ya anunciamos, la sentencia del Tribunal Constitucional precedentemente aludida trajo como consecuencia la necesidad de modificar la ya aprobada Ley N de Presupuestos del Sector Publico Dicha modificación (atendida a la declaración de inconstitucionalidad de preceptos pertenecientes a la Glosa N 05) se efectuó mediante la Ley N , tramitada, promulgada y publicada entre el 21 y 23 de diciembre del presente. A continuación un cuadro comparativo entre la Glosa N 05 original y la nueva versión, vigente a la fecha con posterioridad a la citada modificación. (lo tarjado es lo eliminado mediante modificación legal y lo destacado en gris es lo declarado como inconstitucional por el TC). Glosa 05 previa a Sentencia del TC Glosa 05 post sentencia del TC y reforma mediante Ley Corta Estos recursos se asignarán para el pago del arancel y derechos básicos de matrícula u otros de similar naturaleza de los estudiantes de programas de pregrado presenciales conducentes a los títulos de técnico de nivel superior, profesional y grado de licenciado, según corresponda, que cumplan los requisitos señalados en el párrafo siguiente y que se encuentren matriculados en instituciones que, a su vez, cumplan las condiciones establecidas en la presente glosa. Podrán acceder a este beneficio los estudiantes que cumplan con los siguientes requisitos: a) Ser chileno o extranjero con residencia definitiva, y respecto de este último, que haya obtenido su respectiva licencia de enseñanza media en Chile. b) Provenir de los hogares pertenecientes a los cinco primeros deciles de menores ingresos de la población del país, para lo cual se utilizará un instrumento de evaluación uniforme de la situación socioeconómica, en la forma que se establezca en el reglamento. Adicionalmente, el Ministerio de Educación, verificará la información proporcionada por los estudiantes para acceder a este beneficio, pudiendo solicitar antecedentes a diversas entidades públicas y privadas. c) No poseer un título profesional o licenciatura terminal otorgada por una institución de educación superior del Estado o reconocida por éste, o por una institución de Página 15 de 19

16 educación superior extranjera, de conformidad a lo que establezca el reglamento. Con todo, quienes posean un título de técnico nivel superior sólo podrán acceder a este beneficio para cursar un programa conducente a un título profesional o licenciatura. d) En caso de haber iniciado su programa de estudios en un año anterior al 2016, el estudiante deberá haber permanecido en el mismo por un tiempo que no exceda de la duración nominal de éste, informada por la respectiva institución al Ministerio de Educación de conformidad a lo dispuesto en el Título III de la ley Nº Con todo, para estos efectos no se considerarán las suspensiones de estudios debidamente informadas al Ministerio de Educación por la institución de educación superior respectiva. e) Matricularse en una institución de educación superior elegible, y que ésta haya celebrado el convenio establecido en el párrafo cuarto. Serán instituciones de educación superior elegibles, de conformidad a lo establecido en el literal e) del párrafo anterior, aquellas que eximan a los estudiantes que cumplan los requisitos señalados en el párrafo anterior de cualquier pago asociado a arancel, derechos básicos de matrícula u otros de similar naturaleza. Asimismo, dichas instituciones deberán encontrarse en alguno de los siguientes casos: e) Matricularse en una universidad del Estado o en aquellas que no siendo estatales sean elegibles, siempre que cumplan con lo establecido en los párrafos siguientes. i. Universidades referidas en el artículo 1 del decreto con fuerza de ley N 4, de 1981, del Ministerio de Educación. ii. Universidades privadas no incluidas en el literal anterior que, al 30 de septiembre de 2015, cumplan con los siguientes requisitos: 1) Estar acreditadas de acuerdo a la ley Nº , por 4 años o más; 2) No contar con la participación, en calidad de miembros, asociados o beneficiarios de la respectiva corporación o fundación, según corresponda, de personas jurídicas de derecho privado que no estén constituidas como personas jurídicas sin fines de lucro; 3) Constar en sus estatutos registrados ante el Ministerio de Educación, de conformidad a lo dispuesto en el Párrafo 2º del Título III del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 2010, del Ministerio de Educación, el derecho a la participación de al menos un representante de los estamentos estudiantil o personal no académico, sea con derecho a voz o a voto, en algún órgano colegiado de la administración o dirección central de la institución. Página 16 de 19

17 iii) Centros de formación técnica o institutos profesionales que, al 30 de septiembre de 2015, cumplan con los siguientes requisitos: 1) Estar organizado como persona jurídica de derecho privado sin fines de lucro; 2) Contar con acreditación institucional vigente, de acuerdo a la ley N Las instituciones de educación superior elegibles de conformidad a lo establecido en el párrafo anterior, deberán suscribir, antes del 22 de diciembre de 2015, un convenio con el Ministerio de Educación, en el cual se comprometan a acceder al aporte para la gratuidad en las condiciones establecidas en la presente glosa. Las Universidades Estatales que suscriban los convenios de transferencia regulados en la glosa 07 del programa , asociada a la asignación , deberán eximir a los estudiantes que cumplan los requisitos señalados en el párrafo anterior de cualquier pago de arancel y derechos básicos de matrícula. Estas entidades deberán cumplir con las obligaciones establecidas en los referidos convenios necesarias para que su acreditación institucional alcance, mantenga o mejore los niveles considerados en el párrafo siguiente. Serán elegibles las Universidades no Estatales comprendidas en el artículo 1 del decreto con fuerza de ley N 4, de 1981, del Ministerio de Educación, y las privadas no incluidas en dicha categoría, que eximan de cualquier pago asociado a arancel y derechos básicos de matrícula a los estudiantes que cumplan los requisitos señalados en el párrafo segundo, siempre que, al 27 de diciembre de 2015, se encuentren acreditadas de acuerdo a la ley N por cuatro o más años, y cuyos controladores, en su caso, sean personas naturales o jurídicas sin fines de lucro. Es controlador toda persona, o grupo de personas con acuerdo de actuación conjunta, que actúe directamente o a través de otras personas naturales o jurídicas, y tenga poder para asegurar mayoría de votos en las asambleas o reuniones de sus miembros o para elegir a la mayoría de votos en las asambleas o reuniones de sus miembros o para elegir a la mayoría de los directivos o designar al administrador o representante legal o a la mayoría de ellos, o para influir decisivamente en la administración de la corporación. El monto que corresponda a cada una de las instituciones de educación superior que cumplan las condiciones establecidas previamente, se establecerá sumando los siguientes valores para la respectiva institución, incluyendo todos sus programas de estudios de pregrado presenciales, Las universidades a que se refiere el párrafo anterior deberán, a más tardar el 27 de diciembre de 2015, manifestar por escrito al Ministerio de Educación su voluntad de acceder al aporte de gratuidad en las condiciones de la presente glosa. Página 17 de 19

18 conducentes al título de técnico nivel superior, profesional o grado de licenciado: c) El resultado de multiplicar el valor del arancel regulado, por el número de estudiantes beneficiarios en los programas de estudios correspondientes, al año d) El resultado de multiplicar la diferencia entre el valor del arancel real y el del arancel regulado, por el número de estudiantes beneficiarios en los programas de estudios correspondientes al año Con todo, este valor no podrá superar el 20% del valor resultante del literal inmediatamente anterior. El Ministerio de Educación llevará un registro público con las universidades estatales y aquellas no estatales que adscriban al aporte a que se refiere esta glosa en los términos previamente señalados. Asimismo, las universidades no estatales que accedan a la gratuidad, deberán informar al Ministerio de Educación, en el plazo de un año a contar de su recepción, todo el uso de los recursos recibidos por este concepto Mediante decreto dictado por el Ministerio de Educación, que deberá ser firmado por el Ministro de Hacienda, se determinará el valor del arancel regulado para cada programa de estudios, en base al promedio ponderado de los aranceles de referencia por grupos de programas de estudio de las instituciones que cuenten con el mismo número de años de acreditación y los derechos básicos de matrícula promedios. Dicho decreto dispondrá la fórmula de cálculo del arancel regulado. El número de estudiantes nuevos matriculados para cursar los referidos programas de estudios en 2016 no podrá superar en un 2,7% de los estudiantes nuevos matriculados en 2015 en dichos programas. Con todo, no se considerará, para estos efectos, las vacantes que, superando el límite previamente señalado, se hubieren planificado con anterioridad al año 2015, lo cual deberá ser debidamente certificado ante el Ministerio de Educación y luego autorizado por éste. El reglamento establecerá los efectos del incumplimiento de las instituciones a lo dispuesto en la presente glosa. El beneficio establecido en esta glosa será incompatible con becas que cubran arancel o pago de derechos básicos de matrícula. El Ministerio de Educación, mediante uno o más decretos, que podrán dictarse a contar del mes de diciembre de 2015, establecerá los montos de recursos que corresponda pagar a cada institución. Una vez tramitado el decreto, los recursos serán entregados mensualmente a dichas instituciones directamente por la Tesorería General de la República, Página 18 de 19

19 dividiendo el monto total por institución de educación superior establecido en el decreto, por los meses que resten entre la fecha de la total tramitación de éste y el mes de diciembre de El Ministerio de Educación podrá incluir, en cada uno de estos decretos, montos parciales a los que correspondan a cada institución para todo el año, tomando en consideración los procesos y antecedentes que se requieran para su determinación. Artículo primero transitorio.- El mayor gasto fiscal que irrogue la aplicación de esta ley se financiará con cargo a los recursos del Ministerio de Educación y en lo que faltare con cargo a la Partida Presupuestaria Tesoro Público. Artículo segundo transitorio.- El financiamiento público para los estudiantes que provengan de los hogares pertenecientes a los primeros cinco deciles de menores ingresos del país que se matriculen en centros de formación técnica o institutos profesionales que cuenten con acreditación institucional vigente igual o superior a cuatro años y que estén organizadas como personas jurídicas sin fines de lucro o, si no lo estuvieren, hayan manifestado su voluntad de ajustar su naturaleza jurídica en los términos establecidos en el párrafo cuarto de la letra c) de la glosa 04 del Programa 30, del Capítulo 01 de la Partida 09 de la ley N , mejorará progresivamente a fin de que en el plazo máximo de tres años, contado desde la publicación de la presente ley, éstos accedan a un régimen de gratuidad en las condiciones que determine la ley al efecto. (*) Lo tarjado es lo eliminado mediante modificación legal y lo destacado en gris es lo declarado como inconstitucional por el TC. Página 19 de 19