COMENTARIOS A PROYECTO DE LEY SOBRE SISTEMA NACIONAL DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN PARVULARIA, BÁSICA Y MEDIA.

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1 COMENTARIOS A PROYECTO DE LEY SOBRE SISTEMA NACIONAL DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN PARVULARIA, BÁSICA Y MEDIA. Juan Eduardo García-Huidobro S. Facultad de Educación Universidad Alberto Hurtado Introducción: un proyecto consensual 1 Existe un amplio consenso respecto a que el actual modo de regulación del sistema educacional chileno, que perdura por más de 25 años, es insuficiente y que debe ser enriquecido con acciones de aseguramiento de la calidad y equidad por parte del estado. Actualmente, el estado establece algunos requisitos básicos de operación, financia a las escuelas mediante la subvención por alumno y proporciona información para facilitar la elección de escuela por parte de las familias. En teoría, en estas condiciones, la competencia entre las escuelas por conseguir alumnos y la elección de de los padres de las mejores escuelas deberían garantizar la supervivencia de las buenas escuelas y la salida del sistema de las escuelas con bajo desempeño debido a la falta de demanda. En la práctica las cosas no han funcionado así. Ya en 2004 un informe de la OECD había denunciado el punto 2. La necesidad de mayor control y de mayor apoyo a las escuelas a través de un régimen de aseguramiento de la calidad da lugar a uno de los capítulos de mayor consenso del Informe Final del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación 3. Un estudio pedido por el Mineduc al Banco Mundial y finalizado el año pasado compara el sistema chileno con nueve sistemas educativos exitosos y muestra que todos ellos poseen una regulación estatal más fuerte que la chilena 4. En suma, la creación de un Sistema Nacional de Aseguramiento de la calidad es una iniciativa necesaria y basada en un amplio consenso. En lo que sigue, me detendré en algunas consideraciones que espero contribuyan a mejorar un proyecto que, a mi juicio, es valioso. 1 En esta presentación retomo algunos comentarios de los que hiciera a la primera versión de este proyecto que se refería sólo a la Superintendencia y los complemento con otros (Ver: Comentarios a Proyecto de Ley que crea Superintendencia de Educación; realizado en Comisión de educación del Senado el 12 septiembre 2007). 2 OECD (2004) Informe de la Educación Chilena, Santiago.Ver principalmente: Capítulo 4: Incentivos, mercados educacionales y eficiencia, pp Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006) Informe Final, Presidencia de Chile, Santiago, pp Banco Mundial (2007) El diseño institucional de un sistema efectivo de aseguramiento de la calidad de la educación en Chile. Trabajo coordinado por EmilianaVegas. Unidad de Gestión del Sector de Desarrollo Humano. 1

2 Comentarios: 1. Sistema nacional: Junto con aplaudir la idea del proyecto de propiciar un Sistema nacional de aseguramiento de la calidad, hay que destacar que en este marco- no se entiende la razón por la cual no se incluye ni trata por igual a todos los establecimientos. El sistema como está propuesto deja al margen a la educación pagada y, en algunos casos, restringe la participación de la educación particular subvencionada. Así, la Agencia, evaluará los resultados de aprendizaje de los alumnos de todos los establecimientos (lo equivalente al actual SIMCE). Incorporará una nueva evaluación de establecimientos, pero solamente de los subvencionados (municipales y particular subvencionados), pero con restricciones ya que los subvencionados clasificados como de buen desempeño sólo podrán ser evaluados si el sostenedor lo solicita o acepta (Art. 19); respecto a los pagados la Agencia sólo podrá disponer de visitas evaluativos si estos las solicitan y pagan por ellas (Art.7, letra o y Art.19). En el caso de la evaluación de docentes y directivos, esta se dirige a los municipales y en el caso de la educación particular subvencionada esta tarea se restringe a validar los mecanismos de evaluación docente que utilizan los particulares subvencionados y esto solo cuando sus sostenedores lo soliciten (Art.7, letra g). En suma, como se resume en el cuadro siguiente el sistema de aseguramiento de la calidad se aplica plenamente a los establecimientos de propiedad pública, parcialmente a los particulares financiados por el estado y sólo tangencialmente a los pagados. Dimensiones de la evaluación de la calidad y tipos de establecimientos evaluados. Resultados de aprendizaje Municipales Part. Subvencionados Pagados Evaluación institucional y de sostenedores Evaluación de docentes y directivos Una mirada comprehensiva, integral y nacional del funcionamiento del sistema aconseja incorporar a todos los establecimientos en las tres dimensiones: evaluación de resultados de aprendizaje de los alumnos, del funcionamiento de los establecimientos y del desempeño de su personal docente y directivo. Son varias las consideraciones que aconsejan esta integralidad e igualdad de trato a todos los establecimientos: Todos entregan educación con reconocimiento oficial, tienen la obligación de cumplir con el marco curricular común y están afectos a las normas generales de participación de los padres y de no discriminación de los alumnos y alumnas. 2

3 Sólo una mirada integral es capaz de entregar una visión global de la calidad del sistema educativo que integre además antecedentes sobre su nivel de equidad e igualdad (o desigualdad). Al incluirlos a todos se aumenta la capacidad de aprendizaje que puede tener el Sistema de Aseguramiento de la calidad que se está creando. Más aún, uno de los pocos servicios que la educación pagada puede ofrecer a la educación nacional es la mayor capacidad de experimentación que posee, la que el sistema debería conocer y evaluar en su mérito, para difundir sus logros. Por último, un sistema que evalúe a todos los establecimientos tendría más prestigio social y sería mejor cautelado y exigido socialmente en la calidad de sus procedimientos. 2. Aseguramiento de la calidad : El proyecto posee una mirada estrecha sobre la calidad que está llamado a asegurar, la que debe ser ampliada. Pese a que en el Art.8º se menciona que la evaluación de desempeño de los establecimientos considerará, además de los resultados de aprendizaje, otros indicadores como los resultados de la autoevaluación institucional, el proyecto educativo y las condiciones de contexto del establecimiento, más adelante, al clasificar a los establecimientos (Párrafo 3, artículos 13 al 16), sólo se tiene en cuenta los resultados de aprendizaje promedio de los alumnos. Con esto, en la práctica, no se considera en la clasificación de los establecimientos, piedra angular del sistema, ya que es lo que tiene consecuencias para las escuelas, las otras evaluaciones que realizará la misma Agencia: la evaluación del desempeño de los establecimientos ya mencionada-, la evaluación de los sostenedores, de los docentes, de los directivos (Art.6, letra b), que terminarán, por tanto, teniendo muy poca importancia. Pero además se clasifica con un solo criterio de calidad, que aunque significativo es restringido, en el modo de medir lo que mide, e incompleto porque no considera otras dimensiones. En la práctica, se clasifica sólo en base a los puntajes SIMCE de los establecimientos. Lo que es insuficiente aún como utilización de la información que pueden aportar esos puntajes, ya que al trabajar en base a promedios y no incluir medidas de dispersión de resultados por niveles de logro, no se hace referencia a la proporción de alumnos que no alcanzan los mínimos y a quienes, por tanto, no se les está asegurando el derecho a la educación de calidad. Tampoco se materializa la mirada contextual de los resultados escolares, que los valore en relación a su realidad y a los avances logrados por el establecimiento. Desde un punto de vista más amplio, se deja afuera otras consideraciones a la calidad de la educación y de los establecimientos que tienen que ver con cuestiones más cualitativas y de proceso, como los niveles de selección escolar, la relación precio-resultado, la instalación y el nivel de funcionamiento de los Consejos Escolares y la existencia de otras instancias de participación. Nunca se hace alusión al tema del cumplimiento por parte de los establecimientos de normas referidas al 3

4 trato igualitario, a la no discriminación y al aumento de la mixtura social entre los alumnos (por ejemplo, cumplimiento de la ley del 15%) Apoyo a los establecimientos. El proyecto explicita en las tareas de evaluación (Agencia) y de fiscalización a los establecimientos (Superintendencia), pero no aclara de igual modo el apoyo a los establecimientos que lo requieren, tarea que le corresponde al Ministerio de Educación 6. Los artículos referidos al tema (por ejemplo, el 23, 24 y 26) son muy generales y no establecen obligaciones claras, ni para el Ministerio ni para las nuevas entidades, en términos de cautelar que este apoyo sea suficiente y de calidad. Se hace necesario precisar mejor como se cautela que las escuelas soliciten el apoyo que requieren y como se cautela que el apoyo que reciben sea el adecuado en pertinencia y calidad. Desde una mirada más institucional, extraña la nula mención al sistema y al trabajo de supervisión técnico-pedagógica que es el instrumento que el Ministerio de Educación posee para dar este apoyo. Quién pide el apoyo y a quien? El proyecto determina que sean los propios establecimientos los que solicitan apoyo técnico para la elaboración de su plan de mejoramiento (Art. 23 y 26). Este apoyo se solicita o al Ministerio o a una persona o entidad del registro de personas y entidades pedagógicas creado para este fin (Art.12). En términos generales se puede suponer que muchos establecimientos que poseen un bajo nivel de logros no poseen las condiciones para rendir más. Ahora bien, si un establecimiento posee debilidades técnicas que le impiden hacer bien su tarea es pensable que será capaz de elegir, entre un conjunto de personas y entidades que le venden sus servicios, lo que necesita para mejorar? Esta tarea de apoyo a los establecimientos es compleja y ciertamente un equipo de especialistas que se dedica a esto aprende y mejora a través de la práctica. Me parece que esta función debe ser la nueva función permanente del sistema de supervisión del Ministerio de Educación, el cual podrá hacerse ayudar por otros licitando este apoyo, pero sin desentenderse de su calidad y resultados. Como está es difícil que el Ministerio pueda responsabilizarse, ya que se explicita que al Ministerio le corresponderá asesorar, directamente o a través de terceros, elegidos por el sostenedor de entre los sujetos registrados (Art. 112). El tema del registro de personas o entidades de apoyo pedagógico (Art. 20) o registro de personas o entidades pedagógicas o técnicas de apoyo del Ministerio de Educación (Art.23) merece ser repensado. Como se trata de una tarea que requiere especialización y experiencia y se quiere contar con un conjunto de personas o entidades precalificadas debiera perfilarse mejor qué prerrequisitos y formación previa se requiere y buscar un número limitado de personas y/o instituciones de modo que puedan dedicar una parte substancial de su tiempo a ello, para que vayan 5 Hay experiencias en el sistema educacional chileno, por ejemplo lo acumulado por el SNED, que tienen en cuenta el desempeño, pero también otras consideraciones, como la capacidad de retención de sus alumnos y el servicio a la comunidad con actividades como la educación de adultos, por ejemplo. Hay además un capítulo entero del Informe Final del Consejo Asesor Presidencial (Capítulo II, pp ) dedicado al concepto de calidad y a sus indicadores (pp.22-98) que presenta una visión más amplia y comprehensiva en este tema y sugiere formas de operacionalizarla. 6 Al describir el sistema (Art.2) se señala (letra c) este apoyo a los establecimientos en el logro de los estándares, pero está poco desarrollado en el conjunto del proyecto. Sólo al fin se lo incluye en las modificaciones a la ley del Ministerio de Educación (Art.112), pero sin indicaciones de cómo se hará. 4

5 mejorando sus capacidades y ofrezcan cada vez un mejor servicio 7. En todo caso, como se indicó quien contrate a estas personas o entidades, mejor entidades que personas, debe ser el sistema responsable de la supervisión técnico-pedagógica del Ministerio de Educación y el criterio de contratación debe cautelar el aprendizaje y la especialización progresiva que se va logrando en la función, lo que aconseja contratos largos (por varios años) que permitan mantener equipos dedicados al tema. A lo mejor esta contratación debiera hacerse a nivel más agregado, por ejemplo, regional o provincial, y no escuela por escuela Sistema de aprendizaje. En continuidad con el punto anterior, no queda claro que el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad que se nos propone posea capacidad de aprendizaje. No se explicita ni la necesidad ni la forma de aprovechar el proceso, los resultados y la experiencia de evaluación (que realiza la Agencia), para revisar y enriquecer constantemente lo que debe ser fiscalizado los estándares (que propone el Mineduc al Consejo Nacional de Educación). Tampoco se determina cómo los mecanismos que se han puesto en obra y han resultado eficientes en los establecimientos que mejoraron alimentan los procesos de evaluación. Demás esta advertir sobre la importancia de este punto: determinar qué se mide y evalúa equivale a determinar, en concreto, el tipo de educación que estamos prefiriendo como país y los conocimientos, destrezas y valores que estamos privilegiando; acumular experiencias acerca de las estrategias para mejorar es un enorme aporte de un sistema de esta naturaleza y debe ser uno de sus objetivos. 5. Vaguedad de su relación con el sistema de propiedad pública: Este proyecto forma parte de un programa de reforma educacional. Hasta ahora se conoce la LGE, se está conociendo ahora el Sistema de Aseguramiento de la Calidad y, al mismo tiempo, se anuncia un nuevo ordenamiento de la educación pública, que se desconoce. Siendo así cuesta juzgar la relación de la Agencia de Calidad y de la Superintendencia con las escuelas públicas. Este sector tiene hoy y ciertamente seguirá teniendo en el futuro niveles intermedios de gobierno, que deben tener responsabilidades en el acompañamiento y en la gestión de sus instituciones escolares. Ciertamente que un Sistema Nacional de Aseguramiento para este sector debiera ser explícito en las obligaciones de las agencias intermedias que administran las instituciones escolares que va a evaluar. Es preciso determinar sus capacidades y responsabilidades de gestión administrativa y de desempeño técnico-pedagógico y también los dispositivos de control y apoyo que estas agencias deberán instalar para administrar a sus establecimientos. 6. El proyecto carece de estrategias diferenciadas para tratar a los distintos tipos de establecimientos. En Chile hay más de establecimientos educacionales. Ellos son de muy distinto tamaño (4.600 son escuelas y liceos rurales en muchos casos muy pequeños; de hecho más de son escuelas multigrado en la mayoría de los casos de un solo docente); de distinto niveles (hay establecimientos que sólo dan 7 Es claramente una simplificación del problema el pretender que una escuela, por el solo hecho de lograr buen desempeño, posee las condiciones para dar apoyo técnico a otras escuelas, como se propone en el Art Es posible hacer observaciones similares con respecto a la tarea de realizar visitas evaluativas a las escuelas, tarea que queda bajo la responsabilidad de la Agencia y que se propone realizar con el apoyo de quienes estén en el registro de personas o entidades acreditadas para apoyar la realización de las visitas evaluativos (Art.12). Para hacer estas evaluaciones la Agencia deberá contar con un cuerpo profesional que se vaya especializando en el tema y que si recurre a contrataciones externas sepa acompañar y juzgar la calidad del trabajo convenido. 5

6 educación media o básica y otros que atienden a niños desde educación parvularia hasta fin de media); de diversa complejidad (están, por ejemplo, los establecimientos técnico profesionales donde lo estrictamente educativo se encuentra con la diversidad del mundo técnico con alrededor de cuarenta especialidades distintas, agrupadas en 15 sectores distintos) y, por supuesto, de diferente calidad. Frente a esta diversidad el proyecto no prevé ni mecanismos ni obligaciones diferenciadas. Sería de interés que el proyecto abra distintas posibilidades de acción para enfrentar bien esta diversidad. Por ejemplo, en algunos casos la evaluación debería ser por grupos de escuelas (los establecimientos de un mismo sostenedor o, en el caso de los rurales multigrados, evaluar a nivel de los microcentros que los agrupan). En el sector técnico-profesional puede ser aconsejable recurrir a convenios con entidades de fuera del sector educativo. 7. El Art.7, letra h se establece que los padres y apoderados deberán ser informados de los resultados obtenidos por sus hijos o pupilos en las pruebas nacionales de aprendizaje (léase SIMCE). Si bien esta disposición puede ser bien intencionada, teniendo en cuenta la enorme capacidad de nuestro sistema para seleccionar y clasificar a los alumnos ella puede resultar en un dispositivo más de discriminación, que tenga más efectos negativos no deseados que el bien que la información será capaz de producir. Además se le pone a esta medida como condicionalidad el que esas mediciones tengan validez y confiabilidad estadística individual, lo que muy difícil de determinar. 8. Art. 34, hay algunas inhabilitaciones para ser miembro del Consejo de la Agencia que parecen excesivas. Ver por ejemplo Art.34, letras c y d: bastaría que quienes están acreditados como evaluadores o como administradores provisionales no puedan ejercer estas funciones si pasan a ser miembros del Consejo. 9. La Superintendencia regulará el modo como los sostenedores y establecimientos educacionales deben rendir cuenta pública del adecuado uso de los recursos (Art.50). Parece importante explicitar que se debe rendir cuenta también de los recursos ingresados por financiamiento compartido. 10. Un punto que se menciona al pasar (Art.112), pero que no se trata es la delimitación de funciones entre el Ministerio y la Superintendencia respecto al pago de subvenciones. Qué le corresponderá fiscalizar a cada quién? Qué pasa con todo el actual sistema de inspección de subvenciones? Seguirá teniendo capacidad de sancionar y multar? 6