el enfoque anidado para REDD+

Transcripción

1 el enfoque anidado para REDD+ Qué es el Enfoque anidado? El Enfoque Anidado (EA) es una propuesta para estructurar mecanismos efectivos de incentivos para reducir la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI) producidos por la deforestación y la degradación de bosques (REDD+ ¹) en múltiples escalas. En muchos países en desarrollo las comunidades, la sociedad civil y los gobiernos están llevando a cabo acciones tempranas de REDD+ a nivel local y sub-nacional. El enfoque anidado permite incentivar este tipo de acciones tempranas e insertarlas en esquemas más amplios, ya sean de gobiernos subnacionales del gobierno nacional, una vez que estos estén completamente desarrollados. El EA está diseñado para fomentar la reducción inmediata de emisiones de GEI en países en desarrollo a una escala compatible con sus capacidades y niveles de gobernanza. Su adopción ofrece la oportunidad de generar un aprendizaje rápido mediante la implementación de acciones concretas en el campo, permitiendo así a los países en desarrollo ampliar la escala de los modelos exitosos hacia el nivel nacional, establecer estándares y registros nacionales, diseñar programas nacionales e informar decisiones políticas. En los últimos años, han surgido diferentes esquemas de incentivos internacionales para REDD+, cada uno con reglas distintas y todavía en evolución. Al mismo tiempo, diferentes tipos de iniciativas de REDD+ han sido lanzadas en los países en desarrollo (Figura 1). Estas iniciativas están en diferentes etapas de desarrollo y se están implementando usando diferentes estándares y enfoques metodológicos para establecer niveles de emisión de referencia (NERs), sistemas de monitoreo y de reporte de las reducciones de emisiones. Por lo tanto, la reconciliación de estas iniciativas bajo un enfoque nacional coherente es un paso necesario que ya se puede identificar y que los países tendrán que dar para que el conjunto de sus iniciativas de REDD+ se implementen bajo los principios de integridad ambiental. El EA es el único marco de trabajo que podría integrar diferentes esquemas de incentivos y niveles de implementación de REDD+ y reconciliar iniciativas que han usado diferentes estándares bajo un marco robusto y ambientalmente íntegro en el nivel nacional.

2 Quién está proponiendo el Enfoque Anidado para REDD+? El concepto de anidar actividades locales de REDD+ en esquemas sub-nacionales más amplios y posteriormente en esquemas nacionales fue introducido en las negociaciones de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) por un grupo de observadores ² y países de América Latina³ como una alternativa a otros esquemas que proponían incentivar solamente reducciones de emisiones a nivel nacional. Hoy en día, el concepto de anidar actividades de REDD+ subnacionales en marcos nacionales más amplios es frecuentemente mencionado en las discusiones de REDD+⁴. Diversos actores de los procesos políticos nacionales e internacionales reconocen que los gobiernos de los países en desarrollo están enfrentando demandas relacionadas a REDD+ e iniciativas tempranas de REDD+ de los gobiernos sub-nacionales, grupos indígenas, sociedad civil y el sector privado; que las capacidades y la gobernanza nacional necesitarán de más tiempo para alcanzar niveles apropiados para implementar REDD+ a nivel nacional; y que los fondos públicos para REDD+ por sí solos podrían ser insuficientes para inducir actividades de mitigación del cambio climático a la escala necesaria para evitar que la temperatura promedio se incremente en menos de 2 centígrados en este siglo. Existen ejemplos de implementación del esquema anidado para REDD+? Muchos países interesados en REDD+ están buscando formas para vincular acciones tempranas a nivel sub-nacional en sus futuros esquemas de REDD+ nacionales. Países como Perú y Guatemala han planteado un esquema anidado para REDD+ y han comenzado a implementarlo. Existe, sin embargo, la necesidad de estandarizar los enfoques metodológicos para integrar iniciativas tempranas de REDD+ en un esquema anidado, para asegurar que tales esquemas respeten los principios de integridad ambiental. Para este fin, el Estándar de Carbono Verificado (VCS, Verified Carbon Standard) ha lanzado la Iniciativa Jurisdiccional y de REDD+ Anidado (JNRI, Jurisdiccional and Nested REDD+ Initiative) la cual se espera proponga un primer conjunto de guías, reglas y regulaciones para jurisdicciones que quieren adoptar un enfoque anidado a principios del Otros estándares internacionales (ej. CAR, California Climate Action Registry, ACR, American Carbon Registry) están también considerando desarrollar reglas para enfoques anidados. Estos estándares, junto con los Estándares Sociales y Ambientales para REDD+ (REDD+ SES, Social and Environmental Standards), podrían informar decisiones políticas nacionales y bajo la CMNUCC. Cuáles son los temas del enfoque anidado? Niveles de anidación Las actividades sub-nacionales de REDD+ podrían abarcar áreas tan grandes como biomas enteros (como la Amazonía legal en Brasil), provincias o estados (como San Martin en Perú) o regiones subnacionales que no correspondan a límites políticos o biomas (como las Tierras Bajas del Norte de Guatemala), y unidades territoriales más pequeñas bajo proyectos específicos, como territorios indígenas, áreas protegidas, concesiones forestales y áreas privadas. Por lo tanto, las acciones de REDD+ podrían implementarse en tres o más niveles, cada uno de los cuales necesitaría ser anidado o incorporado en el nivel superior. Esto requiere de la definición de guías y reglas metodológicas para establecer los niveles de emisión de referencia (NERs) y para la medición, reporte y verificación de los resultados de las diferentes acciones de REDD+.

3 Debido a que en muchos países las acciones sub-nacionales más pequeñas se desarrollan más rápidamente que los programas de gobierno, existe la necesidad de definir las modalidades que permitirán incorporar estas iniciativas de menor envergadura en los programas más amplios de REDD+ (sub-nacionales y nacionales) una vez que estos estén completamente desarrollados. En inglés se usa el término de grandfathering, que puede traducirse libremente al español como apadrinar, para referirse a dichas modalidades. Niveles de Referencia (NERs) Para que un esquema anidado sea viable, los niveles de emisión de referencia (NERs) establecidos para actividades de REDD+ a escala local, sub-nacional y nacional deben representar un conjunto coherente. Para este fin, un país necesita decidir cómo dividirá su territorio para el propósito de establecer NERs sub-nacionales. Las divisiones podrían seguir los límites políticos y administrativos, en cuyo caso, cada gobierno de una jurisdicción sub-nacional tendría su propio NER, o estar basado en criterios biofísicos, económicos, u otros. (Figura 2.a.) Por cada región sub-nacional será necesario establecer un NER. Algunas regiones serán capaces de completar sus NERs más rápidamente que otras (Figura 2.b), dependiendo de sus capacidades institucionales, de la disponibilidad de datos y del apoyo que reciban de los actores vinculados a REDD+ a nivel local, nacional e internacional. De esta manera, el NER nacional podría establecerse siguiendo un enfoque de abajo hacia arriba, a medida que todas las regiones subnacionales vayan desarrollando sus NER y estos se integren a nivel nacional. Si los enfoques metodológicos utilizados para producir los NERs sub-nacionales son estandarizados, el país generará un marco consistente y creíble de NERs para todas las escalas a las cuales se implementan acciones de REDD+. * Las áreas de deforestación histórica y proyectada presentadas en los gráficos son solamente para ejemplos ilustrativos y no representan la realidad. Perú y Guatemala son ejemplos de países que están implementando este enfoque para generar sus NERs.

4 Monitoreo, medición, reporte y verificación (MMRV) Bajo un esquema anidado, el sistema nacional de MMRV no necesita ser implementado de pared a pared desde el primer día de implementación de una acción temprana de REDD+.Sin embargo, los resultados de acciones tempranas de REDD+ a nivel subnacional deben ser medidos sobre un área suficientemente grande para capturar y dar cuenta de cualquier fuga por desplazamiento de actividades que pudiera ocurrir. Los sistemas de MMRV deberían, por tanto, alcanzar la escala nacional lo más pronto posible. Además, como en el caso de los NERs, sistemas de MMRV subnacionales deberán aplicar protocolos metodológicos estandarizados a nivel nacional, los cuales deberían desarrollarse y aplicarse de manera consistente a través del tiempo y del espacio. Doble contabilidad de reducción de emisiones Si las acciones sub-nacionales reciben créditos directamente del exterior del país, las reducciones de emisiones deben ser atribuidas a cada promotor de una acción de REDD+ de tal modo que no ocurra una doble o múltiple contabilidad de las reducciones de emisiones. Esto implica que los créditos que los promotores de actividades sub-jurisdiccionales reciban del exterior del país deberán sustraerse del total de las reducciones de emisiones de la jurisdicción para calcular el número de créditos que la jurisdicción podría reclamar. Para viabilizar este tipo de contabilidad se requiere de un sistema de registro de las acciones de REDD+ y de las transacciones de reducciones de emisiones que estas hagan. Este sistema de registro debería establecerse en las primeras etapas del proceso de preparación para REDD+ de un país. El sistema de registro vincularía el conjunto de los NERs establecidos en un país, su sistema de MMRV y las iniciativas sub-nacionales de REDD+ en una base de datos integrada, permitiendo así el seguimiento transparente del origen y destino de cada reducción (o incremento) de emisiones al nivel de cada actividad registrada de REDD+. Fugas El Estándar de Carbono Verificado (VCS), así como otros estándares internacionales, han desarrollado guías y aprobado metodologías que podrían ayudar a entender cómo pueden abordarse y contabilizarse las fugas de acciones de REDD+ sub-nacionales. Estos métodos para dar seguimiento y contabilizar las fugas dentro de un país solamente serían necesarios durante la fase interina de implementación de REDD+ a nivel sub-nacional, cuando los países estén todavía en transición hacia un esquema nacional, trabajando en el establecimiento de su NER nacional y sistema de MMRV. Los promotores de acciones de REDD+ en diferentes niveles (ej. local, regional y nacional) querrán todos reclamar incentivos por las reducciones de emisiones, medidas, reportadas y verificadas dentro de sus ámbitos territoriales de acción. Sin una contabilidad transparente del origen de cada reducción de emisiones, la misma reducción de emisiones podría ser atribuida a promotores distintos, bajo esquemas de incentivos distintos o incluso bajo el mismo esquema de incentivos, creándose el problema de doble o múltiple contabilidad por la misma reducción de emisiones. Para abordar este asunto, un país podría tomar la decisión de permitir que los promotores de de acciones de REDD+ de cualquier nivel reclamen sus créditos directamente a los esquemas de incentivos que existen fuera del país (como lo muestra la Figura 3.a) o alternativamente capturar todos los incentivos internacionales a nivel de gobierno nacional para luego implementar un esquema de redistribución nacional que permita incentivar las acciones de REDD+ en los niveles sub-nacionales (Figura 3.b).

5 Una vez que el NER y el sistema de MMRV estén funcionando a nivel nacional, las fugas dentro del país serán automáticamente medidas y reportadas como parte de la contabilidad nacional, y su contabilización y atribución a cada actividad de REDD+ sub-nacional ya no será necesaria para mantener la integridad ambiental del esquema nacional. En esta etapa madura, los gobiernos nacionales (o los gobiernos de las jurisdicciones sub-nacionales) podrían establecer sus propias políticas para hacer frente a las fugas ocasionadas por actividades subnacionales (por ejemplo, un impuesto por concepto de fugas que permita fortalecer el programa nacional, y/o normas de monitoreo, reporte y verificación que permitan calcular descuentos al número de créditos por reducciones de emisiones que se atribuirían a cada actividad subnacional). Sub-desempeño y permanencia Bajo un esquema anidado para REDD+, podría ocurrir que una jurisdicción tenga que reportar una reducción de emisiones total para toda la jurisdicción menor a la suma de las reducciones de emisiones reportadas por todas las acciones de REDD+ sub-jurisdiccionales registradas (por ejemplo todos los proyectos REDD+ registrados en la jurisdicción). Si esto ocurre, la jurisdicción tiene un problema de sub-desempeño. Una situación de sub-desempeño podría ocurrir por distintas razones, como la ineficiencia en el diseño o en la aplicación de políticas y programas de REDD+ a nivel de la jurisdicción, fugas por desplazamiento de actividades causadas por actividades subjurisdiccionales, fugas procedentes de otras jurisdicciones, o una combinación de todos estos factores. La permanencia se refiere al concepto de que debe asegurares que las reducciones de emisiones verificadas utilizadas para compensar emisiones contabilizadas bajo un esquema de topes y comercio (cap and trade) sean realmente permanentes. Siempre existe el riesgo de que un bosque protegido hoy pueda ser deforestado mañana, generado emisiones.

6 Para ambos casos, sub-desempeño y permanencia, se requiere de mecanismos apropiados de seguro, tales como la creación de una reserva de emisiones verificadas, la cual podría ser cancelada en caso de subdesempeño o no-permanencia, así como de otros mecanismos de seguro. Conclusiones Aunque diversos aspectos técnicos aún deben ser discutidos, la realidad muestra que el enfoque anidado de REDD+ parece ser ineludible dado el estado actual de la implementación de REDD+ en los países en desarrollo y la existencia de incentivos internacionales para actividades de REDD+ sub-nacionales. Hasta ahora, mientras que los gobiernos nacionales se han enfocado principalmente en la preparación y planificación de estrategias nacionales de REDD+, en el campo la implementación de actividades concretas de REDD+ ha sido liderada por comunidades, sociedad civil y gobiernos sub-nacionales. La implementación de REDD+ a múltiples niveles ya es un hecho y es necesario que se aborde el tema de su coherencia e integridad ambiental tomando en cuenta que podrían surgir inconsistencias en los enfoques metodológicos y contables que pueden socavar la credibilidad de los esquemas de REDD+ desarrollados actualmente. Un mecanismo para REDD+ funcional bajo el marco de la CMNUCC está probablemente a muchos años de ser realidad. Los países en desarrollo están por lo tanto, enfrentando el reto de planificar programas y estrategias de REDD+ nacionales sin conocer las reglas internacionales del juego que se aplicarán a los NERs, MMRV y otros temas importantes para la credibilidad de los esquemas de REDD+. Mientras la implementación de REDD+ está avanzando en múltiples niveles, algunas decisiones cruciales sobre las reglas que deberían aplicarse a los sistemas anidados no pueden posponerse por mucho tiempo. Los gobiernos de los países en desarrollo no pueden permitirse esperar hasta que todas las reglas y regulaciones estén establecidas en el marco de la CMNUCC. Estos gobiernos deben encontrar un camino para satisfacer las diferentes necesidades y demandas de sus propias comunidades, sociedad civil y gobiernos sub-nacionales para empezar a implementar medidas efectivas de detención de la deforestación. Referencias citadas Angelsen, A., C. Streck, L. Peskett, J. Brown, y C. Luttrell, What is the right scale for REDD? The implications of national, subnational and nested approaches. Brief info No. 15. CIFOR, Bogor, Indonesia, 6p. Cortez, R., R. Saines, B. Griscom, M. Martin, D. De Deo, G. Fishbein, J. Kerkering, y D. Marsh, A Nested Approach to REDD+: Structuring effective and transparent incentive mechanisms for REDD+ implementation at multiple scales. The Nature Conservancy and Baker and McKenzie, 46 pp. Estrada, M., Looks at the status of talks to establish an international regime to reduce greenhouse gas emissions from deforestation and degradation. In: Trading Carbon, supplement on the Bonn climate talks (June 2010), P Parker, C., A. Mitchell, M. Trivedi, N. Mardas, and K. Sosis, The Little REDD+ Book., Global Canpy Programme, 71 p. Pedroni, L., M. Dutschke, C. Streck and M. Estrada, Creating incentives for avoiding further deforestation: the nested approach. Climate Policy, 9: The + (of REDD+) refers to concepts such as sustainable management of forests, conservation and carbon stock enhancement. 2 FCCC/SBSTA/2006/L.25: Submission to the UNFCCC by the Tropical Agricultural Research and Higher Education Center (CATIE) and the German Emissions Trading Association (BVEK) regarding Reducing Emissions from Deforestation in Developing Countries. 3 FCCC/SBSTA/2007/MISC.14: Submission of Paraguay on behalf of Honduras, Mexico, Panamá, Paraguay and Peru and the submission of Chile. 4 See Angelsen et al., 2008; Pedroni et al., 2009; Parker et al., 2009; Cortez et al., 2010; Estrada, 2010; Pedroni et al nuestra Visión Imaginamos un mundo saludable y próspero, en el cual las sociedades están comprometidas con el cuidado y la valoración de la naturaleza, nuestra biodiversidad global, para el beneficio a largo plazo del ser humano y de todas las formas de vida en la Tierra. nuestra misión Centrada en una sólida base científica, con alianzas y proyectos demostrativos en el campo, Conservación Internacional apoya y fortalece a las sociedades para el cuidado responsable y sostenible de la naturaleza, nuestra biodiversidad global, para el bienestar de la humanidad. Av. Dos de Mayo 741 Miraflores, Lima 18 Lima - Peru Contacto: Claudio Schneider Gerente Técnico c.schneider@conservation.org créditos de fotos y gráficos: CI/ foto por carmen noriega Art Wolfe CI/ foto por carmen noriega gráficos por carbon decisions international y conservación internacional