En busca de la estabilidad: el enfoque de Israel hacia Oriente Medio

Transcripción

1 >> POLICY BRIEF ISSN: Nº MARZO 2015 En busca de la estabilidad: el enfoque de Israel hacia Oriente Medio Benedetta Berti >> La estrategia de Israel hacia Oriente Medio y el Norte de África confirma el fuerte deseo del país de mantener la estabilidad. Desde el comienzo de las transformaciones regionales a raíz de la primavera árabe en 2011, Israel ha implementado una política cauta, minimalista y a favor del estatus quo. Con el fin de impedir la expansión de la inestabilidad y dadas sus serias dudas acerca de las perspectivas de democratización en la zona, Israel se ha centrado en los riesgos y logros a corto plazo en materia de seguridad, en línea con su tradicional política exterior y de seguridad realista. AISLAMIENTO ESPLÉNDIDO? La geografía y la política están profundamente interconectadas en Israel y la geopolítica es clave en la cultura estratégica del país. Situado en el corazón del Mediterráneo oriental, Israel se percibe a sí mismo como un país pequeño, especial, aislado de la región y rodeado de posibles enemigos (la mayor parte de los países árabes no reconocen formalmente la existencia del Estado de Israel). Considera que su entorno geoestratégico es hostil, impredecible, volátil y repleto de peligros. Esa grave percepción de vulnerabilidad, además de su historia, ha dado lugar a una sensación de acoso/asedio y amenaza constante. Si bien esta percepción ha disminuido algo en los últimos veinte años, las nociones de vulnerabilidad geopolítica y aislamiento regional que se refuerzan mutuamente son fundamentales CLAVES Con el fin de impedir la expansión de la inestabilidad tras la primavera árabe en 2011 y mantener el estatus quo, Israel ha empleado políticas cautas y minimalistas hacia la región de Oriente Medio. Esto se debe, en parte, a las dudas del país acerca de las posibilidades de democratización en la zona y el Gobierno israelí ha buscado no involucrarse en las transiciones árabes. Sin embargo, Israel sí ha intentado mantener sus relaciones con Egipto y Jordania y comparte algunas de las preocupaciones de los Estados del Golfo sobre la creciente influencia de Irán a lo largo de la región.

2 EN BUSCA DE LA ESTABILIDAD: EL ENFOQUE DE ISRAEL HACIA ORIENTE MEDIO 2 para entender el realismo sin ambages de la política exterior y de seguridad del país, la cual a su vez se basa en la autosuficiencia y el poder duro y prioriza la seguridad por encima de todo. En este contexto, tradicionalmente Israel se ha centrado en las amenazas de seguridad duras y ha hecho uso de medidas coercitivas unilaterales, proactivas y preventivas en nombre de la autodefensa. Además, Israel a menudo asume una actitud conservadora y cauta respecto de los cambios políticos y de seguridad en su entorno más inmediato. El país ha invertido mucho en fortalecer al ejército, que se ha convertido en una institución clave, con gran influencia sobre la política interna y externa, incluyendo sobre los presupuestos del Estado o el proceso de paz con los palestinos. Israel está bien posicionado para defenderse a sí mismo en la región mediante el poder duro pero, a su vez, tiene escasa influencia diplomática y política o poder blando en su propia vecindad. El histórico aislamiento político del país en Oriente Medio se ha traducido en por un lado, escasos vínculos económicos y políticos con otros Estados de la región y, por el otro, fuertes vínculos comerciales, económicos y políticos con Estados Unidos y Europa. El Gráfico 1 ilustra la importancia de los mercados de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, un foro para 34 de las economías más avanzadas del mundo) para el comercio exterior israelí. El Gráfico 2 destaca los lazos comerciales extremadamente limitados de Israel con la región de Oriente Medio y el Norte de África (los dos primeros mercados de exportación, Jordania y Egipto, comparados con algunos de los principales socios comerciales del país). La Autoridad Palestina (AP) es una excepción, dados sus densos vínculos económicos y políticos con Israel. La AP es el principal mercado regional de exportación para Israel. De igual modo, la AP importa más del 70 por ciento de sus bienes de Israel, a la vez que sus ventas a ese mercado alcanzan casi el 87 por ciento. La dependencia energética israelí de la región es bastante limitada. Según el ministro de Energía de Israel, cerca del 40 por ciento de las importaciones de crudo del país provienen de Azerbaiyán, vía el oleoducto Bakú-Tiflis-Ceyhan (el ministro no ha ofrecido detalles de cuál es el origen del otro 60 por ciento), lo cual, más allá de las cuestiones de seguridad, crea otro tipo de dependencias políticas, tales como la predisposición de Turquía a permitir los envíos marítimos de petróleo a Israel (las relaciones entre Ankara y Tel Aviv han sido turbulentas en los últimos años). En el pasado, Israel también solía importar grandes cantidades de gas natural desde Egipto. Más recientemente, sin embargo, gracias al descubrimiento y el desarrollo de campos gasíferos en sus costas, la oferta local ha crecido rápidamente (ver Gráfico 3) y el país es Gráfico 1 Comercio exterior de Israel por destino Fuente: Israel Central Bureau of Statistics, Cifras de % 11% 12% EXPORTACIONES 61% 30% IMPORTACIONES 58% BRICS OECD Otros BRICS OECD Otros

3 POLICY BRIEF - Nº MARZO Gráfico 2 Principales socios comerciales de Israel Fuente: Israel Central Bureau of Statistics; Palestinian Central Bureau of Statistics, Cifras de 2013 PAÍS China 4,3 7,8 % de las exportaciones de bienes a mercados seleccionados en 2013 % de las importaciones de bienes desde mercados seleccionados en 2013 Egipto 0,17 0,06 Alemania 2,6 6,4 Hong Kong 2,3 8 Jordania 0,14 0,37 Turquía Reino Unido 3,7 3,2 3,3 5,7 Estados Unidos 11,3 26, Gráfico 3 Producción/consumo de gas natural de Israel Fuente: US Energy Information Administration, Mayo de Producción de Gas Natural Consumo de Gas Natural casi autosuficiente. De hecho, el gas natural podría convertirse en la principal fuente de energía del país. El organismo encargado de gestionar el gas natural, perteneciente al Ministerio de Energía y Recursos Hídricos, estima que para 2030 el 80 por ciento de la electricidad provendrá del gas natural, y las fuentes renovables aportarán otro 10 por ciento. Además, en la medida en que aumentan los esfuerzos de Israel para transformarse en un exportador de gas, probablemente también aumentarán sus lazos económicos con dos vecinos ávidos de energía, como son Jordania y Egipto. Es importante subrayar la importancia de la asociación estratégica entre Israel y Estados Unidos en términos económicos, políticos y militares. En los últimos años, Israel ha recibido alrededor de US$3.000 millones al año para fines militares. Estos fondos, asignados para que Israel mantenga su ventaja militar cualitativa, también han contribuido a la formación de una fuerte industria militar, e Israel recientemente se ha convertido en país líder en el mercado global de armas. Según el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), Israel es el décimo exportador de armas del mundo. Además, la cooperación militar entre Estados Unidos e Israel es extremadamente importante para la seguridad nacional. El sistema israelí de misiles de defensa denominado Cúpula de Hierro, por ejemplo, fue en parte construido con fondos estadounidenses.

4 EN BUSCA DE LA ESTABILIDAD: EL ENFOQUE DE ISRAEL HACIA ORIENTE MEDIO 4 EN BUSCA DE LA ESTABILIDAD EN UNA REGIÓN EN CONSTANTE CAMBIO La estabilidad en su vecindad inmediata ha sido un objetivo clave de Israel, derivado de su preocupación por la seguridad de sus fronteras y de su frágil estatus a nivel regional, especialmente en el contexto del conflicto palestino-israelí. También hay una fuerte motivación económica: la economía israelí depende de las exportaciones y la inversión extranjera directa y puede verse rápida y negativamente afectada por el deterioro de la seguridad en la región. En este contexto, pocos días después de que las manifestaciones populares contribuyeran a la caída de Ben Ali en Túnez en 2011, el primer ministro israelí, Benjamín Netanyahu, subrayó que: existe una gran isla de inestabilidad en la región geográfica en la que vivimos. Espero que la estabilidad sea restaurada. En las semanas y meses siguientes, el primer ministro en línea con las evaluaciones realizadas por los principales círculos de analistas hizo hincapié en repetidas ocasiones en que la actual primavera árabe (un término no utilizado por el Gobierno israelí, que prefiere usar el término levantamiento, más neutral) traería mayor inestabilidad a la región. El principal mensaje de Netanyahu consistía en que Israel se encontraba en una región volátil y que sólo podemos confiar en nuestra propia fuerza, nuestra unidad y nuestra resolución para protegernos a nosotros mismos. Los llamamientos a la estabilidad por parte de Israel no son tanto una señal de apoyo a los sistemas de gobierno establecidos a lo largo de la región, sino un reflejo de la preocupación del país ante la posibilidad de que cualquier cambio político pudiera empeorar la ya delicada posición de Israel en la región al fortalecer a actores políticos más antagónicos. En otras palabras, Israel imaginándose en el peor de los casos ha buscado evitar el riesgo, con unas pocas excepciones: la lejana y estratégicamente menos importante Libia y, en menor medida, la Siria de Bashar al Assad. Con relación a Siria, la animosidad preexistente con Irán aminoró las preocupaciones de Israel, teniendo en cuenta los posibles logros estratégicos que resultarían de la caída del régimen de Assad, un aliado de Irán. Israel se ha centrado principalmente en su vecindad más próxima y en preservar los tratados de paz y la cooperación ad hoc con Jordania y Egipto, ambos pilares tradicionales de la estrategia de seguridad regional israelí. Esto a su vez explica la preocupación de Israel en 2011 con la revolución egipcia del 25 de enero, en la que el Gobierno israelí esperaba que prevaleciera el presidente Mubarak. Más tarde, las preocupaciones de Israel se agravaron con la aparición de la Hermandad Musulmana, a pesar del alivio general a raíz del fuerte papel político protagonizado por las fuerzas armadas durante el período de transición. Los responsables de la formulación de políticas israelíes tenían confianza en los militares egipcios, dado que comparten con Israel el objetivo de mantener la paz entre ambos países y preservar la fuerte cooperación en materia de seguridad. En este sentido, la caída del presidente Morsi en el verano de 2013 y la llegada a la presidencia de Abdelfattah El Sisi, antiguo jefe de las Fuerzas Armadas, fueron bienvenidas (extraoficialmente) por los círculos políticos y de seguridad de Israel. A Israel también le preocupa la cada vez más volátil situación en la región más amplia, en particular el debilitamiento de los gobiernos centrales, junto con la aparición de actores no estatales como Da esh (también conocido como Estado Islámico) o los grupos yihadistas salafistas que operan en el Sinaí o en los Altos del Golán en Siria. La existencia de áreas ingobernadas o semi-gobernadas cerca de la frontera, como en el Sinaí o en Siria, es motivo de preocupación dada la posibilidad de que grupos radicales y otras entidades no estatales se involucren en acciones criminales u operaciones terroristas transfronterizas contra Israel. Ejemplos de ello son los ataques terroristas de agosto de 2011 que fueron planificados y perpetrados desde el Sinaí egipcio por un grupo palestino o los ataques en agosto de 2012 perpetrados contra puestos militares egipcios en el Sinaí, los cuales fueron seguidos por un intento de entrar en territorio israelí con vehículos militares robados a los egipcios. MÁS AMIGOS DE ISRAEL? En línea con las consideraciones de estabilidad y seguridad, en la región Israel se ha centrado en manejar

5 POLICY BRIEF - Nº MARZO su aislamiento político, buscando de forma subrepticia formar alianzas regionales. El país ha llevado a cabo esfuerzos para mantener los acuerdos de paz con Jordania y Egipto y para cimentar la relación con ambos países. En este contexto, el aumento de las amenazas a la seguridad incluyendo el surgimiento de Da esh al que se enfrentan Jordania y Egipto ha supuesto una oportunidad para Israel para mantener su cooperación ad hoc con ambos países. Israel tiene serias dudas acerca de las perspectivas de democratización en la región Desde una perspectiva más amplia, las preocupaciones de Israel sobre la estabilidad regional y su oposición al Islam político (en particular a la Hermandad Musulmana) y a una mayor influencia de Irán en la región han contribuido a acercar, en cierto modo, las percepciones de Israel y las de algunos países del Golfo como Arabia Saudí. No obstante, a pesar de algunos intereses compartidos, la relación de Israel con otros países de Oriente Medio, con la excepción de los casos ya mencionados como Egipto, Jordania y la Autoridad Palestina, no ha derivado en lazos económicos o políticos más profundos. El surgimiento de Da esh ha alterado sólo parcialmente los cálculos estratégicos de Israel. Por un lado, el país no está contento con este fenómeno y su potencial para desestabilizar aún más la región, y por tanto apoya la actual campaña internacional para combatirlo. Pero por otro lado, Israel tiende a considerar a Da esh como una amenaza más secundaria. En febrero de 2015, el ministro de Defensa israelí, Moshe Ya alon, explicó esta postura subrayando que Da esh es una amenaza que pasará, mientras que el creciente rol y estatus de Irán en la región sí era muy preocupante. El posicionamiento de Irán (incluido el despliegue de fuerzas) en Siria e Irak y el actual proceso de reacercamiento político con Estados Unidos supone una seria preocupación en materia de seguridad y política exterior para los políticos israelíes. Más allá de Oriente Medio, la alianza estratégica de Israel con Estados Unidos y sus fuertes vínculos económicos con ese país y la Unión Europea (UE) están en el centro de su política exterior. La relación con Washington se ha tensado recientemente, debido a factores políticos y diferencias entre personalidades y en cuanto a algunas cuestiones concretas (sobre todo Irán y su programa nuclear). Para muchos israelíes, cualquier tensión adicional en la relación con Estados Unidos supondría una amenaza sustantiva para el país, dado que no existe una alternativa real a la alianza estratégica con Washington. En este sentido, varios líderes políticos israelíes han criticado al primer ministro Netanhayu por sus crispadas relaciones con el presidente Obama. Líderes de la oposición como Isaac Herzog y Tzipi Livni se opusieron al controvertido viaje del presidente al Congreso estadounidense en marzo de 2015, el cual no fue coordinado con la Casa Blanca. Herzog llegó a comentar que Netanyahu juega a la política a expensas de la diplomacia. Mientras que las relaciones políticas y diplomáticas con la UE se han desgastado debido a la falta de avances en el frente palestino-israelí, los lazos económicos, culturales y científicos siguen siendo fuertes. La UE es el principal socio comercial de Israel (en 2013 representó el 27 por ciento de sus exportaciones de bienes y el 34 por ciento de las importaciones) y en 2012 la inversión extranjera directa proveniente de la UE alcanzó los US$1.100 millones, por detrás de los US$1.800 millones provenientes de Estados Unidos. Turquía también sigue siendo un socio económico indispensable para Israel, a pesar del congelamiento de las relaciones políticas entre ambos países, las cuales no se han restablecido del todo desde el incidente del Navi Mármara en 2010, donde ocho ciudadanos turcos fueron asesinados cuando miembros de las Fuerzas Armadas israelíes abordaron una nave con bandera turca que llevaba ayuda humanitaria a Gaza. Recientemente, el ministro turco de Asuntos Exteriores, Mevlut Cavusoglu, se negó a participar en un panel con funcionarios israelíes en la Conferencia sobre Seguridad que tuvo lugar en Múnich en Aunque Israel no puede desvincularse de Estados Unidos, el país ha intentado mejorar sus lazos políticos y económicos con otros Estados. Después

6 EN BUSCA DE LA ESTABILIDAD: EL ENFOQUE DE ISRAEL HACIA ORIENTE MEDIO 6 de la primavera árabe, algunos analistas israelíes predijeron que la nueva estrategia de Israel para lidiar con su aislamiento regional se centraría en conformar una alianza de la periferia (que abarcaría desde el Mediterráneo oriental hasta el Mar Caspio), con países como Azerbaiyán, Chipre, Grecia y otros Estados balcánicos. Si bien algunas relaciones comerciales y diplomáticas se han fortalecido, no hay que sobreestimar el valor geopolítico de esas asociaciones. Israel también ha consolidado su relación con China e India. Desde que se establecieron las relaciones diplomáticas con India en 1992, el comercio bilateral con ese país ha crecido de US$ 200 millones a US$ millones. Además, se está negociando un acuerdo de libre comercio y la compra de material bélico por US$1.500 millones, incluyendo sistemas avanzados de alerta y control (lo que se suma a la creciente venta de armas a India). Los lazos comerciales con China han crecido exponencialmente; el mercado chino representa el 4,3 por ciento de las exportaciones israelíes, a lo que debe agregarse las crecientes inversiones chinas en compañías israelíes, sobre todo en el campo de la tecnología, equipamiento médico avanzado y tecnología agrícola (las inversiones directas chinas en Israel crecieron de US$ millones en 2000 a US$ millones en 2010). LA DEFENSA PRIMERO, LA DEMOCRACIA (QUIZÁS) MÁS TARDE Desde 2011, Israel ha invertido en su capacidad militar para protegerse del cambio a lo largo de la región. En primer lugar, Israel se ha centrado en la defensa de sus fronteras. La rápida conclusión y mejora de la gran valla defensiva en la frontera con Egipto es ejemplo de ello. Además de consolidar la fortaleza israelí, después de 2011 la estrategia general israelí ha consistido en adoptar un bajo perfil y evitar tomar partido en los conflictos regionales, a sabiendas de su escasa o inexistente influencia política directa en la región. La diplomacia israelí ha preferido no involucrarse en los conflictos regionales y ha intentando establecer una clara diferencia entre el conflicto con los palestinos y los demás acontecimientos políticos a nivel regional. Segundo, el Gobierno israelí ha continuado invirtiendo en su preparación militar y en el fortalecimiento de sus fuerzas disuasivas para hacer frente a sus principales enemigos no estatales: la organización palestina Hamás y Hezbolá en el Líbano. La disuasión ha sido también complementada con algunas acciones militares preventivas. Desde el comienzo de la guerra civil siria, supuestamente Israel ha intentado impedir el traspaso de armas avanzadas a Hezbolá y, más recientemente, ha intervenido en contra de grupos libaneses chiítas que planeaban consolidar su presencia en los Altos del Golán en Siria. Desde el punto de vista israelí, sin embargo, estas actividades no pretenden escalar el conflicto sino más bien preservar el estatus quo establecido tras el conflicto con Hezbolá en 2006 y prevenir que el grupo chiíta aproveche la guerra siria para consolidar su posición militar. Tercero, la estrategia israelí de esperar y ver es especialmente visible en el conflicto con los palestinos. En esencia, el Gobierno israelí se ha centrado en administrar el conflicto más que en resolverlo. En el verano de 2014 el enfrentamiento con Hamás tuvo como objetivo restaurar la capacidad disuasiva de Israel ante el grupo más que alterar el equilibrio estratégico. De igual modo, las reacciones defensivas de Israel contra la campaña internacional por el reconocimiento del Estado palestino sugieren una actitud pro estatus quo más que un deseo de renegociar con la Autoridad Palestina. Al observar las transformaciones regionales a través del prisma de la seguridad nacional, Israel ha adoptado una visión poco entusiasta y escéptica sobre el potencial democrático de Oriente Medio y el Norte de África. Dicho esto, las reacciones oficiales del país a los levantamientos árabes de 2011 reiteraron su compromiso normativo y su apoyo a la democracia en la región. En paralelo, sin embargo, el discurso a nivel interno sobre el despertar árabe adoptó un tono mucho más pesimista, y algunos altos cargos del Gobierno han hablado abiertamente de un invierno islamista o iraní. Los funcionarios israelíes a menudo enumeran varios problemas estructurales y brechas internas en los Estados árabes que perjudican las transiciones democráticas. Al mismo tiempo, algunos analistas

7 POLICY BRIEF - Nº MARZO también han expresado su preocupación de que el coste de una democratización a largo plazo podría ser la inestabilidad a corto plazo. Aquí varían las posiciones sobre si ese coste merece la pena o no. Dadas las tensas relaciones con las poblaciones árabes, algunos se han preguntado si la democratización podría también provocar tensiones entre Israel y sus vecinos (y por ello el anteriormente mencionado alivio israelí con la llegada al poder de Sisi en Egipto). Sin embargo, estos debates sobre la viabilidad de la democracia y sus costes a corto plazo no han condicionado de manera significativa las políticas de Israel. Limitado por su escasa influencia política en la región, Israel ha preferido no prestar ayuda a los procesos democráticos o de construcción estatal o involucrarse directa o abiertamente en los asuntos internos de sus vecinos. Por ejemplo, Israel no desempeñó ningún papel en el derrocamiento de Morsi y el ascenso de Sisi en Egipto. En otras palabras, Israel se ha apartado de las transiciones árabes, pero ha apostado por la estabilidad de sus vecinos aliados, independientemente de su récord democrático. Lamentablemente, ese enfoque centrado en la estabilidad también se ha aplicado al conflicto con los palestinos. Esto no sólo ha perjudicado el desarrollo de la democracia en Palestina, sino que también ha impedido cualquier perspectiva de profundizar los lazos económicos y políticos (y por tanto de seguridad) con al menos sus vecinos más cercanos en Oriente Medio y el Norte de África. de la estrategia pro estatus quo y estabilidad que han guiado la política exterior israelí hasta ahora. Sin embargo, es más probable que la continuidad y no el cambio prevalezca en la estrategia general del nuevo Gobierno hacia Oriente Medio y el Norte de África. Benedetta Berti es Kreitman fellow en la Universidad Ben Gurion, fellow en el Institute for National Security Studies y TED fellow. Este Policy Brief forma parte del proyecto Transiciones y geopolítica en el mundo árabe, liderado por FRIDE y HIVOS. Agradecemos el generoso apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega. Para más información sobre el proyecto, contactar con: Kawa Hassan, Hivos (k.hassan@hivos.nl) o Kristina Kausch, FRIDE (kkausch@fride.org). fride@fride.org CONCLUSIÓN La campaña para las elecciones parlamentarias israelíes de marzo de 2015 (que estaba siendo realizada al publicarse este documento) ha hecho hincapié en la economía y la seguridad. No obstante, algunos políticos israelíes han cuestionado los méritos y deméritos de las políticas aplicadas tras los levantamientos árabes de Los líderes de la oposición han cuestionado la lentitud de las negociaciones con los palestinos y la ausencia de una diplomacia proactiva hacia la región. La aparición de un nuevo liderazgo político podría conducir a una revisión de algunos de los supuestos