límite y control del gasto público: la quiebra de los derechos sociales de los ciudadanos Juan Ignacio Moreno Fernández

Transcripción

1 límite y control del gasto público: la quiebra de los derechos sociales de los ciudadanos Juan Ignacio Moreno Fernández -España-

2 P á g i n a 2 ÍNDICE I. INTRODUCCIÓN: LA CRISIS ECONÓMICA COMO PRETEXTO. II. LA CRISIS DEL GASTO PÚBLICO COMO PRINCIPIO. 1. Hacia la estabilidad presupuestaria en la Unión Europea. 2. Hacia la estabilidad presupuestaria en España. 3. Hacia la estabilidad presupuestaria en la doctrina del Tribunal Constitucional. 4. Recapitulación: el control cuantitativo, que no cualitativo, del gasto público y la falta de responsabilidad por su mala administración III. LA CRISIS DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD COMO MEDIO. 1. La consagración del principio de legalidad. 2. La normación de urgencia Ideas generales La extraordinaria y urgente necesidad La no afectación del deber de contribuir. 3. Recapitulación: el uso y el abuso del decreto-ley como instrumento ordinario de normación. IV. LA CRISIS DE LOS DERECHOS SOCIALES COMO RESULTADO. 1. España: un Estado social y democrático de Derecho. 2. Los principios rectores de la política social y económica 3. Los derechos económicos y sociales de los ciudadanos. 4. Recapitulación: la reversibilidad de los derechos sociales y económicos.

3 P á g i n a 3 I. INTRODUCCIÓN: LA CRISIS ECONÓMICA COMO PRETEXTO La Constitución española arranca en sus primeras palabras señalando que [l]a Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía (Preámbulo) proclama su voluntad de constituir un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político (artículo 1.1), promoviendo las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas (artículo 9.2). La crisis económica ha provocado que las políticas de los poderes públicos se dirijan a la reducción del gasto público como consecuencia fundamental de la reducción de los ingresos públicos y de limitación de las posibilidades de endeudamiento. Y junco con ello ha supuesto que el legítimo ejercicio de la potestad financiera por parte de los Estados haya provocado un importante aumento de las cargas y obligaciones de los ciudadanos mediante el aumento de las cargas tributarias que soportan (tanto de los impuestos sobre la renta o sobre el consumo, como de las tasas por prestaciones de servicios esenciales), la modificación peyorativa de las condiciones laborales (reducción salarial, aumento de jornada, alargamiento de la edad de jubilación, etc.) y la devaluación de sus derechos económicos y sociales (tales como, los derivados de la Seguridad Social, las situaciones de dependencia, la cobertura de la salud, la financiación de la educación, el acceso a la justicia, etc.). Pero no sólo eso, también ha puesto en tela de juicio principios constitucionales tan arraigados históricamente y básicos en la modelación de una verdadera democracia como es el principio de legalidad financiera (tributaria y presupuestaria), expresión histórica de la libertad de los ciudadanos y de la democracia de los sistemas. En efecto, no se efectúa una correcta asignación de los recursos públicos, priorizando la financiación de aquellos que son esenciales para el establecimiento de un Estado social (educación, sanidad, justicia y servicios sociales) en detrimento de aquellos otros que tienen un fuerte componente territorial, institucional o ideológico. Es frecuente encontrarse actuaciones del Estado dirigidas a buscar nuevas formas de recursos públicos más flexibles (como, por ejemplo, la reducción del salario de los funcionarios públicos o del importe de los bienes adquiridos por el Estado tales como los medicamentos) o a utilizar las existentes de forma distinta a su propia naturaleza o finalidad (como, por ejemplo, la utilización de las tasas para financiar servicios públicos esenciales como la educación, la sanidad, la justicia o los servicios sociales, que debían financiarse exclusivamente con cargo a los impuestos). Ello no sólo con la idea de evitar los límites que la Constitución impone, sino también con la de intentar neutralizar el rechazo social del ciudadano frente a su pago. De esta manera, las medidas que se adoptan para paliar las consecuencias de la crisis económica no se hacen depender de una mejora en la gestión de los recursos por las Administraciones Públicas mediante una reducción del gasto público superfluo o innecesario y una más eficiente asignación de los recursos públicos (racionalización del gasto público), sino que se hacen recaer fundamentalmente sobre los ciudadanos y sus derechos sociales más básicos, garantía

4 P á g i n a 4 de la solidaridad, de la igualdad y de la propia dignidad de la persona. Nos encontramos, pues, ante la crisis de los valores superiores del ordenamiento jurídico (artículo 1.1 CE). A lo anterior se une la continua adopción de la mayoría de las medidas por medio de disposiciones normativas no parlamentarias, de carácter extraordinario, aprobadas por vía de urgencia, con preterición del Parlamento, al que se le deja un papel residual en la solución del problema (la mera convalidación de las medidas adoptadas), con grave quiebra del principio democrático. De esta manera, la garantía de la ley padece gravemente cuando la regulación de un determinado ámbito vital de las personas que debía depender exclusivamente de la voluntad de sus representantes expresada a través de la ley se sustituye por el recurso a instrumentos normativos que, debiendo ser extraordinarios, se convierten en ordinarios. Es, sencillamente, la crisis del Estado democrático de Derecho (artículo 1.1 CE). Y a la crisis de los valores superiores del ordenamiento jurídico y del principio democrático se le une, como una consecuencia irremediable, la crisis de los derechos económicos y sociales de los ciudadanos, al incidir las Administraciones Públicas, como se ha dicho antes, en la corrección de los ingresos y de los gastos, pero no desde la perspectiva de su propia actuación sino desde la de la esfera esencial de los ciudadanos, a quienes no sólo se les exige mayores esfuerzos contributivos sino a quienes se priva o se les limita la percepción de prestaciones sociales propias de un Estado que se autodenomina como social y pretende ser democrático de derecho.. Es, sencillamente, la crisis del Estado social de Derecho (artículo 1.1 CE). Los ciudadanos han perdido poder adquisitivo al ver cómo la crisis económica les ha obligado a ver reducidos sus salarios y, al mismo tiempo, a realizar mayores esfuerzos contributivos al sostenimiento de los gastos públicos mediante el pago o el copago de servicios básicos hasta entonces financiados por el Estado. Sin embargo, la excesiva estructura del Estado, sus duplicidades innecesarias y sus gastos superfluos se mantienen pese a las circunstancias. La asignación del gasto público simplemente no es eficaz y ni mucho mechos prioriza la atención de las necesidades sociales como consecuencia, fundamentalmente, de la irresponsabilidad por una mala gestión de los caudales públicos.

5 P á g i n a 5 II. LA CRISIS DEL GASTO PÚBLICO COMO PRINCIPIO 1. hacia la estabiildad presupuestaria en la unión europea De cara a la entrada de España en la Comunidad Económica Europea (1986), la estabilidad presupuestaria se erigió en un instrumento imprescindible para lograr la consolidación fiscal (equilibrio presupuestario entre ingresos y gastos). Más tarde, en 1997, se adoptó el denominado Pacto de Estabilidad y Crecimiento 1 que nació con la intención de mantener por parte de los Estados miembros el compromiso de reducción del déficit público y la deuda pública que había posibilitado la convergencia y la instauración del euro tras el Tratado de Maastricht. Este Pacto de Estabilidad y Crecimiento tenía como objetivo final conseguir y mantener la confianza en el euro a través del mantenimiento de unas cuentas públicas saneadas evitando que las políticas fiscales, todavía de carácter nacional, entrasen en contradicción con el objetivo fundamental de la política monetaria fijada por el Banco Central Europeo (de mantenimiento de la estabilidad de los precios). Los elementos esenciales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento consistían, de un lado, en el compromiso de los Estados miembros de mantener a corto plazo un déficit público inferior al 3 por 100 del PIB y a medio y largo plazo un déficit público cercano al equilibrio o al superávit (de modo que cuando los estabilizadores automáticos actuasen 2, el déficit se mantuviese siempre por debajo de ese 3 por 100) y, de otro, en el compromiso de no rebasar el límite del 60 por 100 del PIB en deuda pública. En el año 2000, el Consejo Europeo reunido en Santa Maria da Feira (Portugal), instó a los Estados miembros a sanear sus cuentas públicas más allá del nivel mínimo exigido para conseguir los objetivos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acelerando el objetivo de reducción de deuda para generar un margen de maniobra adicional, no sólo frente a una eventual situación presupuestaria imprevista, sino ante el efectivo envejecimiento de la población. 1 El Pacto de Estabilidad y Crecimiento lo conforman una serie de actos entre los que destacan la Resolución del Consejo Europeo sobre el Pacto de estabilidad y crecimiento [Ámsterdam, 17 de junio de 1997 (Diario Oficial C 236 de )]; el Reglamento (CE) núm. 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo [Diario Oficial L 209 de ]; y el Reglamento (CE) núm. 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [Diario Oficial L 209 de ]. Tales actos fueron objeto de reforma en 2005 y han sido nuevamente reformados en Los estabilizadores automáticos son aquellos componentes de los presupuestos públicos bien del lado de los ingresos, bien del lado de los gastos- que responden autónomamente a las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, suavizándolas o atenuándolas, sin que medie ninguna decisión discrecional por parte de la autoridad fiscal, teniendo un comportamiento anticíclico al generar superávit fiscales en las etapas de crecimiento y déficit fiscales en las de recesión.

6 P á g i n a 6 La política presupuestaria se erigía, de este modo, en un instrumento clave de orientación de la política económica, de manera que la estabilidad presupuestaria se convertía en el escenario permanente de las finanzas públicas. De esta manera, la estabilidad presupuestaria pretendía ser algo más que un mero compromiso político entre los Estados miembros, pues para garantizar su objetivo de mantenimiento de unas cuentas públicas saneadas preveía un procedimiento por déficit excesivo que incluso podía dar lugar a la imposición de sanciones al Estado infractor. No obstante, constatadas las dificultades para cumplir con los objetivos establecidos en el Pacto por parte de algunas de las mayores economías de la zona euro y tras el fallido intento de la Comisión Europea en 2003 de aplicar el procedimiento por déficit excesivo a Francia y a Alemania (como consecuencia de la negativa política del Consejo de imponerles sanciones), se produjo una cierta relajación del Pacto de Estabilidad que llevó a su reforma en el año 2005 con el objetivo de dar una mayor flexibilidad a la aplicación del mismo 3. Posteriormente, el 28 de septiembre de 2011, el Parlamento Europeo aprobó un conjunto de seis medidas legislativas (Six Pack), que reformaron sustancialmente el marco jurídico de la estabilidad presupuestaria en la UE 4. La reforma implicó entre otras cosas, una ampliación sustancial de las potestades de supervisión de las autoridades europeas sobre los presupuestos nacionales 5. Y paralelamente a la reforma del Pacto de Estabilidad y 3 Mayor flexibilidad ejemplificada por la ampliación del periodo dado a los Estados incumplidores para desarrollar las medidas tendentes a corregir los déficits excesivos, por la atribución de un mayor margen de maniobra a los Estados en periodos de dificultades económicas o por la ampliación de las circunstancias que permiten no aplicar sanciones. 4 La reforma denominada Six Pack se ha concretado en la adopción de los siguientes actos de reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento: 1) Reglamento (UE) núm. 1173/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro; 2) Reglamento (UE) núm. 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro; 3) Reglamento (UE) no 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) núm. 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas; 4) Reglamento (UE) núm. 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos; 5) Reglamento (UE) núm. 1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo; y 6) Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros. 5 Previamente, en marzo de 2011, mediante una Decisión del Consejo Europeo, se produjo una reforma simplificada de los Tratados que modificó el artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea introduciendo un nuevo apartado 3 que establece un nuevo mecanismo de estabilidad: Los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona euro en su conjunto. La concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas. Con fundamento en este nuevo apartado se ha creado mediante un tratado internacional firmado por los 17 Estados cuya moneda es el euro el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).

7 P á g i n a 7 Crecimiento, veinticinco de los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea todos salvo Reino Unido y la República Checa firmaron, extramuros de la Unión Europa, el 2 de marzo de 2012, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (denominado Pacto Fiscal ), que entró en vigor el pasado 1 de enero de y que, sin derogar el Pacto de Estabilidad, ha establecido unos compromisos de estabilidad áun más estrictos. Los Estados firmantes del nuevo Tratado acuerdan, en su condición de Estados miembros de la Unión Europea, reforzar el pilar económico de la unión económica y monetaria mediante la adopción de un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina presupuestaria a través de un pacto presupuestario (Título III), a reforzar la coordinación de sus políticas económicas (Título IV) y a mejorar la gobernanza de la zona del euro (Título V). El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza o Pacto Fiscal promueve la disciplina presupuestaria al comprometerse los Estados firmantes a aplicar 7, además de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión Europea y sin perjuicio de ellas, las normas establecidas en el nuevo Tratado internacional. Fundamentalmente se comprometen, de un lado, a que la situación presupuestaria de sus administraciones públicas sea de equilibrio o de superávit 8 ; de otro, a incorporar en el plazo de hasta un año desde su entrada en vigor los estrictos límites de déficit y deuda al Derecho nacional mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional (artículo 3.2) 9. 6 Tras la ratificación de Finlandia el 21 de diciembre de 2012 se alcanzó el número mínimo de países para su entrada en vigor (doce partes contratantes). Los países que, hasta esa fecha, lo habían ratificado, eran: España, Austria, Chipre, Alemania, Dinamarca, Estonia, Francia, Grecia, Italia, Irlanda, Lituania, Letonia, Portugal, Rumanía, Eslovenia y Finlandia. 7 El nuevo Tratado establece además una coordinación reforzada de políticas económicas y una gobernanza de la eurozona creando cumbres Euro, al menos dos veces al año, cuya preparación y seguimiento se encarga al Eurogrupo (subgrupo informal del Consejo de la Unión Europea de los Ministros de Economía de los Estados miembros cuya moneda es el euro, junto con el Presidente del Banco Central Europeo, el Comisario de Asuntos Económicos y Monetarios y el Presidente del EUrogrupo). 8 La situación de equilibrio o de superávit se considerará respetada si el saldo estructural anual de las Administraciones Públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5% del producto interior bruto a precios de mercado. No obstante lo anterior, cuando la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado esté muy por debajo del 60 % y los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas sean bajos, el límite inferior de déficit estructural podrá alcanzar un máximo del 1% del producto interior bruto a precios de mercado (artículo 3.1). 9 La evolución de los datos de déficit y deuda de los Estados miembros de la Unión muestra como España cumplió en buena medida el Pacto de Estabilidad y Crecimiento hasta 2008 (con déficits inferiores al 3% e incluso superávit en los años 2005 a 2007 y una deuda muy inferior al 60% del PIB). Por el contrario países como Alemania, Francia, Reino Unido o Italia tuvieron déficits superiores al 3% también durante los años de crecimiento económico (y algunos de ellos deudas públicas superiores al 60%). La superación del límite de déficit como consecuencia de las crisis supuso la apertura por parte de la Comisión de procedimientos por déficit excesivo a los diversos Estados

8 P á g i n a 8 El siguiente cuadro muestra la evolución del déficit público en los diferentes Estados miembros de la UE: TIME GEO EU (27 countries) EU (25 countries) Euro area (17 countries) Euro area (16 countries) Belgium Bulgaria Czech Republic Denmark Germany Estonia Ireland Greece Spain France Italy Cyprus Latvia Lithuania Luxembourg Hungary Malta Netherlands Austria Poland Portugal Romania Slovenia Slovakia Finland Sweden United Kingdom Iceland : : : Norway Croatia : : Macedonia : : : : : : : : : : miembros.

9 P á g i n a 9 Turkey : Last update: Source of Data: Eurostat El siguiente cuadro muestra la evolución de la deuda pública en los diferentes Estados miembros de la UE. España tenía en 2007 un deuda pública del 36.3% (muy por debajo del límites establecido en el Pacto de Estabilidad del 60%). La crisis ha generado un espectacular aumento de la deuda que ha aumentado hasta el 69,3% en 2011 ( millones de euros) y en otros casi 15 puntos más sólo en el año 2012 hasta el 84,1% ( millones de euros):

10 P á g i n a 10 General government gross debt % of GDP and million EUR (Percentage of GDP) Timegeo EU (27 countries) : Belgium Bulgaria : : Czech Republic Denmark Germany Estonia Ireland Greece Spain France Italy Cyprus Latvia Lithuania Luxembourg Hungary Malta Netherlands Austria Poland Portugal Romania Slovenia Slovakia Finland

11 P á g i n a 11 Sweden United Kingdom Iceland : : : : : : : : : : Norway : : : : : : Switzerland : : : : : : : : : : : : : : : : : Croatia : : : : : : : : : Turkey : : : : : : Last update: Source of Data: Eurostat

12 P á g i n a hacia la estabilidad presupuestaria en españa La preocupación por controlar el endeudamiento del Estado a través de las Cortes Generales (sometiendo el mismo a la previa autorización legislativa) no es algo nuevo en la historia constitucional de España. Así, por ejemplo, ya el artículo 355 de la Constitución de Cádiz, de 19 de marzo de 1812, disponía en este sentido que [l]a deuda pública reconocida será una de las primeras atenciones de las Cortes, y éstas pondrán el mayor cuidado en que se vaya verificando su progresiva extinción, y siempre el pago de los réditos en la parte que los devengue, arreglando todo lo concerniente a la dirección de este importante ramo, tanto respecto a los arbitrios que se establecieren, los cuales se manejarán con absoluta separación de la tesorería general, como respecto a las oficinas de cuenta y razón. Posteriormente, fueron los artículos , y de la Constitución a de 1 de junio de 1869, los artículos y de la Constitución monárquica de 30 de junio de 1876, o, en fin, los artículos , y de la Constitución republicana de 9 de diciembre de 1931, los que sometieron al control del legislador las autorizaciones para emitir deuda pública y tomar caudales a préstamo. Con la aprobación de la vigente Constitución española el 27 de diciembre de 1978, entró el vigor el artículo 135 CE que, en su redacción originaria, venía a recoger, como habían hecho sus predecesores, unos principios formales dirigidos a ordenar la distribución de 10 El Gobierno necesita estar autorizado por una ley para disponer de las propiedades del Estado y para tomar caudales a préstamo sobre el crédito de la Nación. 11 La deuda pública está bajo la salvaguardia especial de la Nación. No se hará ningún empréstito sin que se voten antes los recursos necesarios para pagar sus intereses. 12 Todas las leyes referentes a ingresos, gastos públicos o crédito público se considerarán como parte del presupuesto y se publicarán con este carácter. 13 El Gobierno necesita estar autorizado por una ley para disponer de las propiedades del Estado y tomar caudales a préstamo sobre el crédito de la Nación. 14 La Deuda Pública está bajo la salvaguardia especial de la Nación. 15 El Presupuesto fijará la Deuda flotante que el Gobierno podrá emitir dentro del año económico y que quedará extinguida durante la vida legal del Presupuesto. 16 Salvo lo dispuesto en el Artículo anterior, toda ley que autorice al Gobierno para tomar caudales a préstamo, habrá de contener las condiciones de éste, incluso el tipo nominal de interés, y en su caso, de la amortización de la Deuda. [/] Las autorizaciones al Gobierno en este respecto se limitarán, cuando así lo estimen oportuno las Cortes, a las condiciones y al tipo de negociación. 17 La Deuda Pública está bajo la salvaguardia del Estado. Los créditos necesarios para satisfacer el pago de intereses y capitales se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos del Presupuesto y no podrán ser objeto de discusión mientras se ajusten estrictamente a las leyes que autorizaron la emisión. De idénticas garantías disfrutará, en general, toda operación que implique, directa o indirectamente, responsabilidad económica del Tesoro, siempre que se dé el mismo supuesto.

13 P á g i n a 13 competencias entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, disponiendo que el Gobierno debía estar autorizado por ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito (apartado 1º), estando siempre incluidos los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda Pública del Estado en el estado de gastos de los presupuestos (apartado 2º). De esta manera, cualquier operación de endeudamiento real o potencial por parte del Estado (ya fuese emitiendo deuda pública, ya lo fuese otorgando avales), debía estar autorizada por las Cortes Generales, con independencia de que dicho endeudamiento estuviese dirigido, por ejemplo, a cubrir déficits presupuestarios o a dar cobertura a necesidades transitorias de tesorería. En el año 2001, fruto de los compromisos derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997 (mantenimiento de la confianza en el euro a través de unas cuentas públicas saneadas evitando que las políticas fiscales, todavía de carácter nacional, entrasen en contradicción con el objetivo de lograr la estabilidad presupuestaria y garantizar el crecimiento económico), se aprobó, de un lado, la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y, de otro, la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria 18. La finalidad de estas normas se encontraba en la consecución de una actuación presupuestaria coordinada de todas las Administraciones públicas españolas (central, autonómica y local), de cara a la estabilidad económica interna y externa, estableciendo los mecanismos para la coordinación entre la Hacienda Pública estatal y las de las Comunidades Autónomas en materia presupuestaria. El objetivo era adoptar un marco de estabilidad presupuestaria común, sin perjuicio de la libertad de cada Administración para adoptar las medidas necesarias para alcanzarlo, esto es, con independencia de que el objetivo se persiguiese mediante políticas de aumento de ingresos o de reducción de gastos, eso sí, sin que pudiese recurrirse a una mayor emisión de deuda pública como forma de financiación. El siguiente cuadro muestra la evolución de la descentralización de gasto público en España: Descentralización del gasto público en España (porcentaje sobre el total) Nivel/año Estado 53 % 37.5 % 20.9 % Seguridad Social 32.5 % 29.2 % 29.9 % Comunidades Autónomas 3.6 % 22.3 % 35.6 % Entes locales 10.6 % 11.6 % 13.6 % Fuente: Ruiz Almendral, V., Estabilidad Presupuestaria y Reforma Constitucional. REDE El porcentaje de gasto de las Comunidades Autónomas era en 2009 superior al gasto del Estado central, una vez se completaron las transferencias en educación y sanidad del Estado a 18 La razón por la que se aprobaron dos leyes (orgánica y ordinaria) se encontraba en que las normas referidas al Estado y a las Entidades Locales se podían regular mediante una ley ordinaria, y, sin embargo, las normas que afectaban a las Comunidades Autónomas y a su coordinación con el Estado debían revestir el carácter de ley orgánica (de conformidad con el artículo CE).

14 P á g i n a 14 las Comunidades Autónomas. Las normas legales de 2001 sobre estabilidad fueron modificadas en el año 2006, por la Ley 15/2006, de 26 de mayo, y por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo. Con esta reforma se introdujo un nuevo mecanismo para la determinación del objetivo de estabilidad de las Administraciones públicas territoriales y sus respectivos sectores públicos, apoyado en el diálogo y la negociación, de manera que el objetivo de estabilidad de cada Comunidad Autónoma se acordarse con el Ministerio de Economía y Hacienda tras una negociación bilateral, y ello sin perjuicio de que, en última instancia, fuese a las Cortes Generales y al Gobierno a quienes correspondiese adoptar las decisiones esenciales sobre la política económica. Eso sí, sin perjuicio de la adopción de las decisiones sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria de forma bilateral, el Estado se negaba a responder por las obligaciones contraídas por las Comunidades Autónomas, ya se tratase de compromisos asumidos directamente por ellas, ya lo fuese por los entes vinculados o dependientes de las mismas 19. El siguiente cuadro muestra la evolución del déficit del Estado desde el año 1998: Año Millones %PIB ,20-3, ,00-1, ,00-0, ,00-0, ,00-0, ,00-0, ,00-0, ,00-1, ,00-2, ,00-1, ,00-4, ,00-11, ,00-9, ,00-9, ,98 La siguiente tabla muestra la evolución del porcentaje (%) de déficit público en las 19 Disposición adicional de Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. No obstante esta exclusión de responsabilidad, la posterior Ley Orgánica 1/2012, de 3 de abril, excluiría del ámbito de aplicación de aquella disposición adicional los mecanismos extraordinarios de financiación que el Estado pudiera habilitar durante el ejercicio 2012 con el fin de que las Comunidades Autónomas pudieran hacer frente a las obligaciones pendientes de pago con sus proveedores anteriores al 1 de enero de 2012.

15 P á g i n a 15 distintas Comunidades Autónomas: ANDALUCÍA 2,22-0,18 0,35 0,38-1,01-1,62-3,13-3,22 ARAGÓN - 0,41-0,01-0,17-0,16-1,01-1,74-2,99-2,88 ASTURIAS 0,18 0,56-0,21 0,03-0,78-1,54-2,68-3,64 BALEARES - 1,76-1,31-1,23-1,95-3,31-3,25-4,00-4,00 CANARIAS - 0,52 0,05 0,12 0,14-0,80-1,07-2,29-1,78 CANTABRIA 0,72 0,55-0,62-0,03-1,09-3,25-2,87-4,04 CASTILLA-LA MANCHA -1,13-0,88-0,64-0,37-2,80-4,76-6,32-7,30 CASTILLA-LEÓN 0,19-0,69 0,17-0,20-0,96-1,64-2,26-2,35 CATALUÑA - 0,54-0,41-0,83-0,62-2,60-2,41-4,22-3,72 EXTREMADURA 0,29 2,09 0,55 0,49-1,18-1,89-2,39-4,59 GALICIA - 0,23-0,36 0,15 0,18-0,37-1,00-2,38-1,61 LA RIOJA - 0,26-0,15-0,92-1,00-1,32-0, 92-3,05-1,97 MADRID 0,08-0,11 0,05 0,00-0,75-0,43-0,71-1,13 MURCIA - 0,03 1,11 0,69-0,11-2,85-2,62-4,94-4,33 NAVARRA 0,12 1,13 2,52 1,06-4,75-2,89-3,28-1,89 PAIS VASCO 0,00 0,79 1,15 1,09-1,19-3,90-2,40-2,56 COM. VALENCIANA -1,41-0,31 0,14-1,22-2,11-3,09-3,57-3,68 El total del deficit público de todas las Comunidades Autónomas en el año 2012 fue del [ millones (2,94%)] que sumado al déficit del Estado [ millones (5.10%)], al de la Seguridad Social [995 millones (0,09%)] y al de las Entidades Locales (0,38%), ofreció una cifra de déficit público total -según el Ministerio de Hacienda- del 8,51% (el objetivo para este ejercicio era del 6%), cifra ésta que fue elevada por la Unión Europa al 9,49% ( ,00 millones de euros) tras contabilizarse las ayudas a la banca (0,48%), el Plan de Proveedores (0,29%), la revisión del PIB (0,08%) y otras revisiones (0,13%). En el año 2012 la cifra de déficit total según el Ministerio de Hacienda- ha sido del 6,74% (aunque la Unión Europea la ha fijado finalmente en el 6,98% al sumar las solicitudes de devolución fiscal efectuadas por los contribuyentes sin esperar a su reconocimiento mediante un acto administrativo), resultante del déficit del Estado (3,83%), Comunidades Autónomas (1,73%) 20, Entidades Locales (0,20%), Seguridad Social (0,96%), y si le sumamos las ayudas a la banca (3,25%) aumenta la cifra final al 9,99%. En el siguiente cuadro se recoge la deuda pública de las Comunidades Autónomas a finales de 2012 según información del Banco de España: 20 El objetivo de déficit para el año 2012 para las Comunidades Autónomas era del 1,5% habiéndose producido una desviación de 0,23 puntos. Las seis Comunidades Autónomas que superaron ese objetivo fueron Andalucía (2,02 %), Baleares (1,83 %), Castilla-La Mancha (1,53 %), Cataluña (1,96 %), Comunidad Valenciana (3,45 %) y Murcia (3,02 %). Las que quedaron por debajo de aquel objetivo fueron Aragón (1,47 %), Asturias (1,04 %), Canarias (1,23 %), Cantabria (1,13 %), Castilla y León (1,40 %), La Rioja (1,04 %), Extremadura (0,69 %), Galicia (1,19 %), Madrid (1,07 %), Navarra (1,34 %) y País Vasco (1,39 %).

16 P á g i n a 16 DEUDA PÚBLICA POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS Comunidad Autónoma Millones de euros Ratio deuda/pib % ANDALUCÍA ,7 ARAGÓN ASTURIAS ,8 BALEARES ,5 CANARIAS ,3 CANTABRIA ,0 CASTILLA LA MANCHA ,0 CASTILLA LEÓN ,3 CATALUÑA ,0 EXTREMADURA ,8 GALICIA ,3 LA RIOJA ,4 MADRID ,1 MURCIA ,7 NAVARRA ,6 PAIS VASCO ,8 VALENCIA ,8 TOTAL Para el año 2013 el objetivo de déficit público comprometido con Europa es del 4,5%. Sin embargo, la Comisión ya ha afirmado la necesidad de ampliar el calendario para llegar al objetivo final del 3% (que estaba prevista para 2014) llevando tal objetivo a 2015 o incluso a Aunque el artículo 135 CE junto con la Ley 18/2001 de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, parecían dotar al Estado de un cuerpo normativo suficiente para garantizar la estabilidad presupuestaria e impedir o limitar determinadas operaciones de crédito de aquellas Administraciones territoriales que habían superado su posibilidad de endeudarse por incumplir los requisitos para ello, sin embargo, en la práctica, la sensación transmitida externamente- era la contraria (el descontrol del déficit y del endeudamiento), razón por la cual, se ha optado por reformar la propia Constitución con la intención de transmitir la confianza en el cumplimiento del objetivo de déficit, de endeudamiento y, por tanto, de estabilidad presupuestaria, mediante un aumento del control del Estado central sobre la capacidad de gasto y endeudamiento de los restantes entes territoriales (fundamentalmente, sobre las Comunidades Autónomas). En efecto, el incumplimiento sistemático de los objetivos de estabilidad presupuestaria por todas las Administraciones Públicas españolas unido a la grave situación de crisis económica y financiera, ha obligado a fortalecer el objetivo mediante su incorporación al texto de la Constitución, con la intención de asegurar, ante todo, la confianza externa en la economía

17 P á g i n a 17 española y garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país. A tal fin, el 27 de septiembre de 2011 se aprobó la reforma del artículo 135 de la Constitución, cuyas líneas fundamentales son: o Principio de estabilidad presupuestaria: todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria (apartado 1º). o Márgenes de déficit estructural: ni el Estado ni las Comunidades Autónomas podrán superar los márgenes de déficit estructural que fije la Unión Europea. Una Ley Orgánica, que debía estar aprobada antes del 30 de junio de 2012 (apartado 1º de la Disposición final única de la Reforma), fijaría el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas (apartado 2º). Los límites de déficit estructural entrarán en vigor en 2020 (apartado 3º de la Disposición final única de la Reforma). o Equilibrio presupuestario: las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario (apartado 2º). o Autorización legal para endeudarse: ni el Estado ni las Comunidades Autónomas podrán emitir deuda pública o contraer crédito sin previa autorización legal (apartado 3º). o Inclusión en los Presupuestos Generales del Estado: los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos, sin que puedan ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. Su pago gozará de prioridad absoluta (apartado 3º). o Volumen de deuda pública: el volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas no podrá superar el valor de referencia establecido por la Unión Europea en su Tratado de Funcionamiento (apartado 3º). o Causas de superación de los límites: los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en los siguientes supuestos (apartado 4º): En caso de catástrofes naturales. En supuestos de recesión económica. En situaciones de emergencia extraordinaria. Hay que señalar que la reforma de la Constitución española se ha hecho en consonancia con lo previsto en la Constitución alemana de 1949 (cuya última revisión se hizo con fecha de 28 de agosto de 2006), que no sólo recoge en el apartado 4º de su artículo 109 (Gestión presupuestaria de la Federación y de los Länder) la posibilidad de limitar la capacidad

18 P á g i n a 18 de endeudamiento de los entes territoriales 21, sino que exige en el apartado 1º de su artículo 115 (Obtención de créditos) la autorización legal para endeudamientos que se extiendan más allá del ejercicio corriente 22. La Ley Orgánica a la que llama el artículo 135 de la Constitución se ha concretado en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en la que, tras ponerse de manifiesto la existencia de un déficit de las Administraciones Públicas equivalente al 11,2 por 100 del Producto Interior Bruto en 2009, se aprueba una norma que, como su propio título indica, no se destina únicamente al objetivo de estabilidad de todas Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social), sino al de la sostenibilidad de su actuación. Esta Ley Orgánica consagra como principios rectores los siguientes 23 : o La estabilidad presupuestaria, como situación de equilibrio presupuestario o de superávit, sin que se pueda incurrir en déficit estructural, salvo en situaciones excepcionales (catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria). Si una Administración Pública se sitúa en situación de riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública, el 21 (1) La Federación y los Länder son autónomos y recíprocamente independientes por lo que respecta a su gestión presupuestaria. (2) La Federación y los Länder deberán tener en cuenta en su gestión presupuestaria las exigencias del equilibrio global de la economía. (3) Por ley federal, que requiere la aprobación del Bundesrat, podrán fijarse principios comunes para la Federación y los Länder, en lo que atañe al Derecho presupuestario, a una economía presupuestaria que tenga en cuenta las exigencias coyunturales y a una planificación financiera de varios años. (4) Para la defensa frente a una perturbación del equilibrio global de la economía, se pueden adoptar por ley federal, que requiere la aprobación del Bundesrat, disposiciones sobre 1. las cantidades máximas, condiciones y orden cronológico de créditos para la utilización de las corporaciones territoriales y las mancomunidades locales, y 2. la obligación de la Federación y de los Länder (de) mantener depósitos que no devenguen intereses en el Banco Federal Alemán (reservas de compensación coyuntural). Sólo el Gobierno Federal podrá ser habilitado para dictar decretos. Los decretos requieren la aprobación del Bundesrat. Deberán ser derogados si así lo exigiere el Bundestag; la regulación se hará por una ley federal. (5) Obligaciones de la República Federal de Alemania que se deducen de actos jurídicos de la Comunidad Europea en base al artículo 104 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea sobre el respeto de la disciplina presupuestaria tienen que ser cumplidas conjuntamente por la Federación y los Länder. Medidas de sanción de la Unión Europea soportan la Federación y los Länder en la proporción 65 a 35. La totalidad de los Länder soporta solidariamente 35 por ciento de las cargas asignadas a los Länder según el número de habitantes; 65 por ciento de las cargas asignadas a los Länder soportan los Länder según su contribución en la causa de la sanción. La regulación se hará por ley federal que requiere la aprobación del Bundesrat. 22 La obtención de créditos y la prestación de fianzas, garantías u otras clases de seguridades que puedan dar lugar a gastos en ejercicios económicos futuros, necesitan una habilitación por ley federal que determine o permita determinar el monto de los mismos. Los ingresos provenientes de créditos no podrán superar la suma de los gastos para inversiones previstos en el presupuesto, no admitiéndose excepciones sino para contrarrestar una alteración del equilibrio global de la economía. La regulación se hará por una ley federal. 23 Los mismos principios se recogen en el artículo 26 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

19 P á g i n a 19 Gobierno podrá adoptar medidas preventivas (advertencia de riesgo de incumplimiento), correctivas (sometimiento de todas las operaciones de endeudamiento a autorización del Estado, formulación de un plan económicofinanciero para el cumplimiento de los objetivos en el plazo de un año y preparación de un plan de requilibrio) y coercitivas (no disponibilidad de créditos, la constitución de un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por 100 del Producto Interior Bruto nominal o cualquier otra). o La plurianualidad o, lo que es lo mismo, la elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos 24. o La transparencia, es decir, que la contabilidad de las Administraciones Públicas, así como sus Presupuestos y liquidaciones, deberán contener una información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera 25. o La eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos públicos, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, aplicándose políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público El artículo 271 de Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que [l]a gestión del sector público estatal está sometido al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual. Y el artículo 28 de la misma norma legal concreta que los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán anualmente los Presupuestos Generales del Estado constituyen la programación de la actividad del sector público estatal, ( ) la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar a las políticas de gasto, refiriéndose esos escenarios presupuestarios plurianuales a los tres ejercicios siguientes (apartado 1). 25 En la actualidad se está tramitando el proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, que pretende incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública (que se articula a través de obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones y entidades públicas), reconoce y garantiza el acceso a la información (regulado como un derecho de cualquier persona de acceder a los contenidos y documentos que obren en poder de los poderes públicos elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones, siempre que no sean de acceso restringido por razones de seguridad nacional, defensa, etc.) y establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos de los así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento (lo que se convierte en una exigencia de responsabilidad disciplinaria para todos los que desarrollan actividades de relevancia pública). 26 Hay que subrayar que el artículo 31.2 de la Constitución exige con relación al gasto público que se realice una asignación equitativa de los recursos públicos y que su programación y ejecución responda a los criterios de eficiencia y economía.

20 P á g i n a 20 o La sostenibilidad financiera, entendida como capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites y, por tanto, sin que el gasto de las Administraciones Públicas pueda aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto, y sin que el endeudamiento pueda superar el valor de referencia de 60% del Producto Interior Bruto fijado en la normativa europea. o La responsabilidad, tanto de las Administraciones Públicas que incumplan sus obligaciones como de las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea. o La lealtad institucional como principio rector para armonizar y facilitar la colaboración y cooperación entre las distintas administraciones en materia presupuestaria. Posteriormente, la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, ha modificado la anterior Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, para aclarar la forma en la que debe computarse la deuda derivada de las medidas de apoyo puestas en marcha por el Gobierno (los anticipos de tesorería de los recursos del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas, la línea ICO-Comunidades Autónomas o el Plan de pago a Proveedores), a los efectos de los límites establecidos en esa Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Entre las medidas previstas en la nueva Ley Orgánica de Estabilidad destacan dos: de un lado, la posibilidad de enviar una Comisión de Expertos (de la Intervención General de la Administración del Estado bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) en el caso de resultar determinadas medidas adoptadas insuficientes para garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad, que deberá presentar una propuesta de medidas de obligado cumplimiento para la Administración incumplidora (artículo 25) 27. De otro, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan solicitar al Estado el acceso a medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez, eso sí, pactando con el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas un plan de ajuste (plan de reequilibrio económico-financiero) que garantice el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, así como de sostenibilidad de las Comunidades Autónomas (disposición adicional primera). 27 Tal disposición pone sobre la mesa la cuestión de sí la misma se adecúa plenamente a lo establecido por la doctrina del Tribunal Constitucional en la STC 134/2011 donde éste afirmó que la intervención del Consejo de Política Fiscal y Financiera (órgano participado por el Estado y las Comunidades Autónomas en el que aquél tiene el 50% de los votos) que preveían las Leyes de Estabilidad de 2001 (en relación con la fijación del límite de déficit o el control de los planes económico-financiero autonómicos de corrección de los desequilibrios) era perfectamente constitucional, pues ni quebraba la posibilidad de que las Comunidades Autónomas realizasen sus propias políticas en los ámbitos materiales de su competencia, ni tampoco ponía en cuestión su suficiencia financiera y autonomía de gasto. Dicho de otra manera, el establecimiento de un obligación de cumplir con el objetivo de estabilidad no implicaba, en las disposiciones de 2001, decirle a las Comunidades Autónomas como tenían que hacerlo algo que, sin embargo, sí parece implicar la disposición referida de 2012.