GUÍA PRÁCTICA DE ASISTENCIA PARA LA PRESENTACIÓN DE AUTODENUNCIAS

Transcripción

1 GUÍA PRÁCTICA DE ASISTENCIA PARA LA PRESENTACIÓN DE AUTODENUNCIAS Material de incentivo e información para la presentación de Autodenuncias sobre incumplimientos a instrumentos de gestión ambiental de competencia de la SMA. OCTUBRE 2013

2 PRESENTACIÓN Con miras a otorgar asistencia al regulado, la Superintendencia del Medio Ambiente se encuentra uniformando criterios, requisitos, condiciones, antecedentes y exigencias técnicas de los instrumentos de incentivo al cumplimiento, que se encuentran contemplados en la nueva institucionalidad ambiental. Ellos son la Autodenuncia, el Programa de Cumplimiento y el Plan de Reparación. En particular, la Autodenuncia constituye una herramienta esencial con la que cuenta la nueva institucionalidad, para incentivar a los regulados a cumplir con los instrumentos de gestión ambiental que sean competencia de la Superintendencia del Medio Ambiente (en adelante, SMA ). A su vez, es un instrumento que le permite al infractor ser eventualmente eximido, u obtener una rebaja, de la multa administrativa asociada a los hechos que comunique cometer por sí y que sean constitutivos de infracción. Competencias de la SMA La Superintendencia del Medio Ambiente tiene facultades para fiscalizar el cumplimiento a los instrumentos de gestión ambiental, es decir, Resoluciones de Calificación Ambiental, Normas de Calidad, Normas de Emisión, Planes de Prevención y/o Descontaminación, Planes de Manejo y demás instrumentos que señale la ley; ejerciendo de forma exclusiva y excluyente la potestad sancionatoria sobre las infracciones a tales instrumentos. Tras la realización de un diagnóstico, basado en las Autodenuncias presentadas ante la SMA, las numerosas consultas formuladas por los regulados y las experiencias que se derivan de ello, se torna fundamental dar a conocer los requisitos y alcances de la Autodenuncia, para que este instrumento sea utilizado de forma consistente a los fines de la nueva institucionalidad ambiental. La publicación de la presente guía, además, viene a cerrar una importante serie de documentos preparados por la Unidad de Instrucción de Procedimientos Sancionatorios, y debe ser contemplada en concordancia con las entregas anteriores sobre Programa de Cumplimiento y sobre Formulación de denuncias de la ciudadanía. Si bien tienen un carácter meramente informativo, los tres textos representan un gran aporte tanto al sector regulado como a los ciudadanos en general Juan Carlos Monckeberg Fernández Superintendente Superintendencia del Medio Ambiente 1

3 A. INTRODUCCIÓN Como una manera de asistir a los regulados por la SMA, la Unidad de Instrucción de Procedimientos Sancionatorios ( U.I.P.S. ), ha elaborado la presente Guía práctica para la presentación de Autodenuncias, que permitirá orientar la utilización de este instrumento de incentivo al cumplimiento, contemplado en la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente ( LO-SMA ), y en el Reglamento sobre Programas de Cumplimiento, Autodenuncia y Planes de Reparación, aprobado por Decreto Supremo N 30, del Ministerio del Medio Ambiente, publicado en el Diario Oficial con fecha 11 de febrero de 2013 ( el Reglamento ). El presente documento analizará el concepto de Autodenuncia, sus requisitos, características, efectos y los cuerpos normativos en que se encuentra regulada; para concluir con un acápite sobre la asistencia que presta la Superintendencia del Medio Ambiente en esta materia. B. CONCEPTO DE AUTODENUNCIA La Autodenuncia, como instrumento de incentivo al cumplimiento, se encuentra definida en el Reglamento sobre Programas de Cumplimiento, Autodenuncia y Planes de Reparación como la: comunicación escrita efectuada por un infractor en las oficinas de la Superintendencia, sobre el hecho de estar cometiendo, por sí, cualquier infracción de competencia de ella (artículo 2 letra a) del Reglamento), lo que se encuentra en plena concordancia con lo expresado en el artículo 41 de la LO-SMA. Artículo 41.- La Superintendencia deberá eximir del monto de la multa al infractor que concurra a sus oficinas, por primera vez, y denuncie estar cometiendo, por sí, cualquier infracción de aquellas establecidas en los artículos precedentes, siempre y cuando ejecute íntegramente el programa de cumplimiento previsto en el artículo 42 ( ) (LO-SMA) C. REGULACIÓN DE LA AUTODENUNCIA El artículo 41 de la LO-SMA y los artículos 13 y siguientes del Reglamento, regulan la oportunidad, los requisitos y los efectos de la presentación de una Autodenuncia. Tales elementos deberán ser considerados íntegramente por el infractor, al momento de su presentación ante la SMA. El siguiente esquema representa lo antes dicho: 2

4 Oportunidad La Autodenuncia deberá ser la primera forma de comunicación por la cual la SMA tome conocimiento de los hechos constitutivos de infracción, de lo contrario será extemporánea. (Art. 41 inciso final LO-SMA y art. 14 del Reglamento) Requisitos Entre ellos se distinguen requisitos de forma y requisitos de fondo. Con respecto a los requisitos de fondo, la normativa establece los siguienes: (i) Información precisa, verídica y comprobable respecto de los hechos que constituyen infracción; (ii) poner fin, de inmediato, a los hechos que constituyen infracción; y (iii) adoptar, de forma inmediata, todas las medidas para reducir o eliminar los efectos negativos generados a consecuencias de dichos hechos. (Art. 41 LO-SMA, art. 13 y 15 del Reglamento). Efectos de la Autodenuncia Los efectos de la autodenuncia son: (i) Inicia el procedimiento sancionatorio; (ii) hace obligatoria la presentación de Programa de Cumplimiento dentro de 10 días, contados desde la notificación de la Formulación de Cargos; y una vez ejecutado íntegramente el programa de cumplimiento, iii) se exime, o rebaja la multa al infractor. Consecuencias de la ejecución del Programa de Cumplimiento Las consecuencias de la ejecución del programa cumplimiento son: (i) Ejecución satisfactoria: exención o rebaja de la multa según corresponda; (ii) Ejecución insatisfactoria: reinicio del procededimiento sancionatorio, determinación de multa sin la agravante de imposición del doble de la multa original y sin la limitación del art. 42 inciso 3 de la LO-SMA. D. QUIÉN PUEDE AUTODENUNCIARSE? El artículo 41 de la LO-SMA regula la autodenuncia y reconoce esta facultad al infractor, de manera que para determinar quién puede autodenunciarse -y con qué límites-, se debe establecer en primer lugar, quién debe responder por las infracciones del artículo 35 de la LOSMA. En efecto, de acuerdo a dicha disposición, corresponderá exclusivamente a la Superintendencia del Medio Ambiente el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de las siguientes infracciones: El incumplimiento de las condiciones, normas y medidas establecidas en las resoluciones de calificación ambiental. La ejecución de proyectos y el desarrollo de actividades para los que la ley exige Resolución de Calificación Ambiental, sin contar con ella. Asimismo, el incumplimiento del requerimiento efectuado por la Superintendencia según lo previsto en las letras i), j), y k) del artículo 3º. El incumplimiento de las medidas e instrumentos previstos en los Planes de Prevención y/o de Descontaminación, normas de calidad y emisión, cuando corresponda. El incumplimiento por parte de entidades técnicas acreditadas por la Superintendencia, de los términos y condiciones bajo las cuales se les haya otorgado la autorización, o de las obligaciones que esta ley les imponga. El incumplimiento de las normas e instrucciones generales que la Superintendencia imparta en ejercicio de las atribuciones que le confiere esta ley 3

5 Incumplir las medidas adoptadas por la superintendencia en virtud de lo dispuesto en las letras g) y h) del artículo 3º. El incumplimiento de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con las descargas de residuos líquidos industriales. El incumplimiento de las Normas de Emisión, cuando corresponda. El incumplimiento de los planes de recuperación, conservación y gestión de especies establecidos en la ley Nº El incumplimiento de los requerimientos de información que la Superintendencia dirija a los sujetos fiscalizados, de conformidad a esta ley. El incumplimiento de los planes de manejo a que se refiere la ley Nº El incumplimiento de las obligaciones derivadas de las medidas provisionales previstas en el artículo 48. El incumplimiento de la obligación de informar de los responsables de fuentes emisoras, para la elaboración del registro al cual hace mención la letra p) del artículo 70 de la ley Nº El incumplimiento cualquiera de toda otra norma de carácter ambiental que no tenga establecida una sanción específica. Por lo tanto, la respuesta a la pregunta anterior, no es otra que el obligado al instrumento de gestión ambiental, el destinatario de alguna de las potestades de la SMA o el obligado a cualquier otra norma de carácter ambiental, que no tenga una sanción ambiental específica. E. REQUISITOS DE LA AUTODENUNCIA EN PARTICULAR Los requisitos o condiciones que debe reunir una Autodenuncia se encuentran regulados tanto en la LO-SMA como en el Reglamento. Entre los requisitos se distinguen los de forma y de fondo: I. Oportunidad (artículo 41 inciso final de la LO-SMA y el artículo 14 del Reglamento): La comunicación del infractor a la Superintendencia de los hechos que constituyen alguna de las infracciones establecidas en el artículo 35 de la LO-SMA, debe realizarse con anterioridad a que la SMA haya iniciado una investigación respecto de los antecedentes objeto de la misma, la cual puede encontrarse motivada, ya sea por fiscalizaciones programadas o subprogramadas, denuncias de terceros, o por cualquier otro medio, en cuyo caso, el instrumento de incentivo al cumplimiento será rechazado. Sin perjuicio de lo anterior, y con el objeto de incentivar la presentación de Autodenuncias, el regulado podrá solicitar asistencia a la institución para la presentación de la misma. 4

6 II. Requisitos de forma (artículos 30 y 31 de la Ley N y artículo 47 incisos 3 y 4 LO-SMA): La presentación de la Autodenuncia, debe cumplir con las exigencias establecidas tanto en los artículos 30 y 31 de la Ley N , que Establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, donde se fijan requisitos comunes a toda presentación ante la Administración y, por otro lado, debe cumplir con las exigencias de la LO-SMA. Sin embargo, esta última no regula de forma especial y particular este aspecto de la Autodenuncia, de modo que se hace necesario extender los requisitos contemplados en razón de las denuncias, conforme lo establece el artículo 47 incisos 3 y 4, del mismo cuerpo normativo, debido a la relación género a especie que existe entre ambas vías de inicio del procedimiento sancionatorio. En este sentido, la Autodenuncia deberá ser formulada por escrito a la SMA, señalando lugar y fecha de presentación, individualizándose de forma completa el infractor, quien deberá suscribirla personalmente o por su mandatario o representante legal debidamente habilitado, señalando los hechos concretos constitutivos de infracción que fundan la Autodenuncia y los instrumentos de gestión ambiental que se estimen infringidos. III. Requisitos de fondo (artículo 41 inciso 3 LO-SMA y artículo 13 y siguientes del Reglamento): Los requisitos de fondo que debe contener la Autodenuncia, dicen relación con el tipo y calidad de información que debe aportar el titular, debiendo ser ésta, precisa, verídica y comprobable respecto de: a. Los hechos constitutivos de infracción (Art. 41 inciso 3 LO-SMA y art. 15 letra a) del Reglamento); b. Los efectos negativos generados por dichos hechos (Art. 41 inciso 3 LO-SMA y art. 15 letra a) del Reglamento); c. Las medidas adoptadas para poner fin inmediato a los hechos constitutivos de infracción. (Art. 41 inciso 3 LO-SMA y art. 13 inciso 3 del Reglamento); d. Las medidas adoptadas para reducir o eliminar los efectos negativos asociados a la infracción. (Art. 41 inciso 3 LO-SMA y art. 15 letra b) del Reglamento). Qué se entiende por preciso, verídico y comprobable? Los conceptos de precisión, veracidad, comprobabilidad no han sido definidos expresamente por la legislación, por lo que para dar contenido a estos vocablos, se debe tener en consideración las reglas de interpretación dispuestas en los artículos 19 y siguientes del Código Civil, recurriendo al significado natural y obvio de los mismos. En tal sentido, la Real Academia de la Lengua Española las define de la siguiente manera: i. Precisar: "Fijar o determinar de modo preciso"; ii. Verídico: "Que dice la verdad"; y iii. Comprobar: Verificar, confirmar la veracidad o exactitud de algo" 5

7 En primer término, el artículo 41 inciso 3 de la LO-SMA y el artículo 15 del Reglamento, señalan que deberá suministrarse información precisa, verídica y comprobable (ver recuadro) sobre los hechos constitutivos de infracción, es decir, aquellas acciones u omisiones, como asimismo sus circunstancias, que configuran una contravención a alguno de los tipos infraccionales del artículo 35 de la LO-SMA. En segundo término, se exige que el infractor dé cuenta de las medidas adoptadas por él, destinadas a poner fin inmediato a los hechos constitutivos de infracción descritos en el párrafo anterior. Para estos efectos, se entenderá por medidas que pongan fin inmediato aquellas acciones que el titular haya emprendido de forma diligente y sin tardanza, para hacer frente a los hechos que fundan su Autodenuncia. El cumplimiento del presente requisito será analizado a la luz del caso concreto y según la naturaleza y particularidades de los hechos que configuren la infracción. En último término, la letra b) del artículo 15 del Reglamento exige que se informe sobre las medidas adoptadas para reducir o eliminar los efectos negativos asociados a la infracción. En conjunto con la comunicación escrita y los requisitos previamente indicados, se recomienda al titular infractor presentar los medios probatorios que permitan acreditar la ocurrencia de los hechos y dimensionar la envergadura de sus efectos, acompañando para ello, por ejemplo, fotografías fechadas, resultados de análisis químicos si son pertinentes, reportes técnicos, etc. F. EFECTOS DE LA PRESENTACIÓN DE UNA AUTODENUNCIA Acogida la Autodenuncia presentada por el infractor en los términos señalados en el artículo 41 de la LO-SMA y en el artículo 15 del Reglamento, se dará curso progresivo al procedimiento sancionatorio contra el regulado, designándose fiscal instructor y su respectivo suplente, quien deberá formular cargos por los hechos que fundan la Autodenuncia. Desde la formulación de cargos, el infractor deberá presentar un Programa de Cumplimiento en el plazo de 10 días hábiles, contados desde la notificación de este acto administrativo, en los términos que señala el artículo 42 de la LO-SMA. Por tanto, al hacer uso del instrumento Autodenuncia, es obligatorio para el titular presentar el Programa de Cumplimiento que contempla la Ley y el Reglamento. Lo anterior puede ser expuesto en el siguiente esquema: 1. Determinar si corresponde acoger la Autodenuncia conforme a los requisitos del Artículo 41 de la LO-SMA y el Reglamento 2. Designación de Fiscal Instructor y Suplente 3. Formulación de Cargos por los hechos denunciados por el titular 4. Presentación obligatoria del Programa de Cumplimiento en el plazo de 10 días desde la notificación de la Formulación de Cargos 6

8 G. CARACTERÍSTICAS ESPECIALES DE LA AUTODENUNCIA De lo expuesto se entiende que existen cuatro aspectos centrales del régimen legal de la Autodenuncia, los cuales estructuran el tratamiento sancionatorio que debe darse a esta figura: a) Toda Autodenuncia conlleva la obligación de presentar y ejecutar satisfactoriamente un Programa de Cumplimiento. b) La ejecución satisfactoria del programa de cumplimiento no pone término al procedimiento, sino que obliga a definir una multa, de la cual el infractor será eximido, o bien se le aplicará una rebaja según sea el caso. c) La ejecución insatisfactoria del programa de cumplimiento asociado a la Autodenuncia, implica que se reiniciará el procedimiento administrativo y la Superintendencia procederá a determinar las multas correspondientes, en función de las circunstancias del artículo 40 de la LO-SMA, sin aplicar la agravante del artículo 42 inciso 5. d) El Programa de Cumplimiento derivado de la presentación de una Autodenuncia, no quedará sujeto a las limitaciones establecidas en el inciso 3 del artículo 42 de la LO-SMA. H. CONSECUENCIAS DE LA EJECUCIÓN SATISFACTORIA DEL PROGRAMA DE COMPLIMIENTO. De acuerdo a lo establecido en el artículo 42 de la LO-SMA, se entenderá como Programa de Cumplimiento al plan de acciones y metas presentado por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por la Superintendencia, los responsables cumplan satisfactoriamente con la normativa ambiental que se indique². La ejecución satisfactoria del Programa de Cumplimiento que derive de la presentación de una Autodenuncia, conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la LO-SMA y el artículo 12 del Reglamento; y dependiendo de si se ha ejercido, y en cuántas oportunidades, de modo previo la Autodenuncia, implicará: a) La exención total o rebaja del monto de la multa contemplada como sanción a la infracción, según sea el caso. En tal sentido, la Superintendencia llevará adelante el procedimiento sancionatorio y calculará la multa que corresponde a la(s) infracción(es) en concreto. Luego, si se trata de la primera vez que el titular ha utilizado la herramienta de la Autodenuncia, se eximirá por completo del pago de la misma al titular. Si se trata de la segunda vez, la exención corresponderá al 75% del monto y, en caso de una tercera ocasión, a un 50%. Para la cuarta y siguientes Autodenuncias la SMA rebajará la multa en un 25% de conformidad al artículo 40 letra i) de la LO-SMA. ¹ Recordar que las circunstancias establecidas en el artículo 40 de la LO-SMA, contempla la imposición de agravantes y/o atenuantes en la determinación de la multa, según sea el caso. En el particular, la presentación de una Autodenuncia, puede ser entendida por la Superintendencia, como colaboración eficaz en el procedimiento, inmersa dentro de las circunstancias del literal i), artículo 40 de la LO-SMA. Ver Numeral VII, literal e), Resolución N 477, de fecha 24 de Mayo de 2013, Caso Rol A , Compañía Minera Nevada SPA. ² Ver Guía para la presentación de Programa de Cumplimiento 7

9 Para la cuarta y siguientes Autodenuncias la SMA rebajará la multa en un 25% de conformidad al artículo 40 letra i) de la LO-SMA. b) Conclusión del procedimiento administrativo, una vez constatada la ejecución satisfactoria del Programa de Cumplimiento, se procederá a dictar una resolución que dé término al procedimiento administrativo sancionatorio, determinando la sanción aplicable de conformidad a la ley, y declarando la procedencia del beneficio de la autodenuncia, la que se notificará al titular. A contrario sensu, para el caso que el infractor presente una Autodenuncia y no ejecute satisfactoriamente el Programa de Cumplimiento asociado a la misma, incurriendo con ello en un incumplimiento total, parcial, tardío, o ineficaz del mismo, se reiniciará el procedimiento administrativo y podrá ser objeto por parte de la Superintendencia de una sanción que considerará para su determinación, las circunstancias del artículo 40 de la LO-SMA. Sin embargo, no será aplicable la agravante que contempla el artículo 42 en su inciso 5. I. ASISTENCIA AL REGULADO En virtud de lo expresado en la letra u) del artículo 3 de la LO-SMA, una de las funciones o atribuciones de la SMA es la de prestar asistencia a los sujetos regulados, tanto para la presentación de Planes de Cumplimiento o de Reparación, como para recibir orientación para la comprensión de las obligaciones que emanan de los instrumentos de gestión ambiental sobre los que tiene su competencia fiscalizadora y sancionadora. En el mismo sentido se pronuncia la letra h) del artículo 17 de la Ley N , a reconocer el derecho que tienen todas las personas a obtener información sobre los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. De esta manera, los sujetos regulados tienen derecho a acceder a la Administración del Estado y recibir asistencia, a través de la solicitud de audiencia para solicitar información respecto a los requisitos de forma y fondo de procedencia de la Autodenuncia, en el caso particular. Los sujetos regulados tienen derecho a acceder a la Administración del Estado y recibir asistencia La presente guía es justamente una de las formas en que la SMA da cumplimiento a este deber de asistencia al sector regulado que le impone la Ley. Sin embargo, este rol que se le ha encomendado no se agota con el presente documento y se extiende tanto a instancias particulares, generadas por los titulares a través de una solicitud; o más generales, a través de la participación del organismo público en actividades de difusión de la nueva institucionalidad ambiental. ³ Artículo 2, Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente. 8

10 Referencias: Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente. Decreto Supremo N 30 de Ministerio del Medio Ambiente, de fecha 20 de Agosto de 2012, que aprueba el Reglamento sobre Programas de Cumplimiento, Autodenuncia y Planes de Reparación. Guía práctica para la presentación de denuncias de la ciudadanía, elaborada por la Unidad de Procedimientos Sancionatorios, U.I.P.S. SMA. Guía para la presentación del Programa de Cumplimiento, elaborada por la Unidad de Procedimientos Sancionatorios, U.I.P.S. SMA. Esta Guía ha sido elaborada por la Superintendencia del Medio Ambiente, proceso liderado por la Unidad de Instrucción de Procedimientos Sancionatorios (UIPS), con la colaboración de la División de Fiscalía. Diseño y diagramación: Juan Manuel Núñez.