Responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos

Transcripción

1 1 Responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos En primer término entiendo necesario felicitar a las autoridades y funcionarios de la Dirección General Impositiva por estas jornadas, que sé el esfuerzo que significan y agradecer la invitación a participar en las mismas, lo que mucho me honra. Responsabilidad de los funcionarios públicos Cuando los funcionarios públicos cometen faltas administrativas, es decir realizan acciones u omisiones que importan violaciones a los deberes funcionales, incurren en responsabilidad disciplinaria y son pasibles de sanciones disciplinarias. Las sanciones disciplinarias son una especie dentro del género sanciones administrativas que presentan determinadas singularidades 1. El incumplimiento de los deberes funcionales además de dar lugar a responsabilidad disciplinaria, también puede implicar responsabilidades penal, patrimonial o política. Así el funcionario público que hurta bienes de la Administración comete falta administrativa por violar los deberes de lealtad hacia la Administración, decoro, dignidad, etc., pero al mismo tiempo incurre en el delito de peculado, lo que ameritará la aplicación de la sanción penal correspondiente. 1 Lorenzo, Susana, Sanciones Administrativas, p. 121.

2 2 Asimismo, la conducta indebida de un funcionario público puede provocar daños a terceros o a la propia Administración. En el caso, dadas determinadas circunstancias el funcionario deberá responder patrimonialmente por los perjuicios causados. Estas responsabilidades penal y patrimonial son ajenas a la responsabilidad disciplinaria, no obstante existir conexiones entre ellas. Así surge de la Sección IV del Decreto 500/91 de 27/09/91 que trata de los funcionarios sometidos a la justicia penal. También en el caso de daños ocasionados por funcionarios la Administración puede repetir contra ellos si han actuado con culpa grave o dolo, respecto de lo que hubiera pagado en reparación. Así lo establece el art. 25 de la Constitución y el Decreto 701/91. Deberes funcionales La Administración tiene la obligación de asegurar que sus servicios funcionen correctamente, para ello es necesario que sus agentes cumplan con los deberes funcionales y la violación de los mismos amerita la aplicación de medidas disciplinarias. En base a ello se señala que la Administración tiene de principio la potestad sancionatoria disciplinaria. Consecuencia de ello es que la Administración tenga discrecionalidad en el ejercicio de los poderes disciplinarios. Al respecto Sayagués 2 señala que la Administración puede aplicar sanciones disciplinarias por cualquier falta a los 2 Laso Sayagués, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, T.I, ps. 325 a 326.

3 3 deberes funcionales, sin que el hecho esté previamente tipificado como punible. Que la enumeración de los hechos punibles que se efectúa por vía reglamentaria no tiene carácter taxativo, pudiéndose sancionar discrecionalmente las faltas cometidas. No obstante precisa que estos poderes disciplinarios tienen límites porque las leyes fijan sanciones máximas y establecen procedimientos para su imposición. Asimismo sostiene que no es necesario que la ley enumere cuáles sanciones pueden aplicarse. Sin embargo precisa que existen límites a los poderes de la Administración, pues ésta no puede aplicar sanciones privativas a la libertad personal o que afecten el patrimonio particular del funcionario, sin un texto legal que la autorice. Hemos señalado nuestras discrepancias con la posición de Sayagués. Entendemos que si bien los deberes funcionales son de creación doctrinaria, es menester que su violación sea recogida en una regla de derecho (ley, reglamento o contrato). No hay que olvidar que el art. 61 de la Constitución establece que el Estatuto del Funcionario debe contener las obligaciones funcionales. En base a este mandato los estatutos de los funcionarios de los Entes Autónomos y Gobiernos Departamentales han tipificado las transgresiones disciplinarias. Los Estatutos de los funcionarios señalados prescriben entre otras obligaciones funcionales, las siguientes: cumplir sus

4 4 cometidos personalmente, concurrir al desempeño de sus tareas con una asistencia normal, proceder con lealtad y fidelidad hacia la Administración, reserva respecto a las funciones que desempeñan, deber de obediencia, actuar con dignidad y decoro manteniendo el prestigio de la institución a la que pertenecen, llevar una vida acorde a las buenas costumbres teniendo buena conducta civil y moral, tanto en la esfera pública como privada, ejercer las funciones de acuerdo al interés y finalidad de la Administración, respeto y correspondencia, etc Es de destacar en este aspecto la relevancia del Decreto 30/2003 atinente a las normas de conducta en la función pública, que recoge gran parte de los deberes indicados precedentemente, los que alcanzan a todo el que desempeñe función pública, a título oneroso o gratuito, permanente o temporario, de carácter legislativo, administrativo o judicial, en la Administración Central, en un Ente Autónomo, en un Servicio Descentralizado, Gobierno Departamental, o Persona Pública no Estatal (arts. 2 y 3). La sanción disciplinaria solo se aplica a quien tiene la calidad de funcionario público en el momento que comete la falta disciplinaria. No incurre en responsabilidad disciplinaria el funcionario antes de la toma de posesión del cargo ni con posterioridad a la extinción de la relación funcional, no obstante sí, podrá ser objeto de responsabilidad penal o patrimonial. El presupuesto de hecho de la sanción disciplinaria lo constituye una falta administrativa atribuida a un funcionario público a título de dolo o culpa.

5 5 Es decir que para incurrir en responsabilidad disciplinaria la violación de los deberes funcionales debe ser intencional o culposa. Así surge del art. 169 del Decreto 500/91 y de los reglamentos que rigen el procedimiento disciplinario en los Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y Gobiernos Departamentales. Eximentes de responsabilidad Asimismo debe establecerse que no hay responsabilidad disciplinaria cuando se dan eximentes al igual que en el caso de la responsabilidad penal: estado de necesidad, legítima defensa, coacción irresistible, hecho de un tercero, obediencia al superior. El Decreto 30/03 en su artículo 6º establece que está exento de responsabilidad, por violación de las normas reglamentarias, el funcionario que de buena fe ajuste su conducta a las instrucciones particulares que disponga su jerarca. Tales eximentes rigen en el ámbito administrativo, no por analogía con el derecho penal, sino porque nos encontramos frente a principios generales que son de aplicación a todas las ramas del derecho. Discrecionalidad en la potestad disciplinaria En las sanciones administrativas en general al igual que en las sanciones penales rige el principio nullum cirmen sine legge y ello por la afectación que existe de derechos individuales (libertad, patrimonio, etc.).

6 6 En igual forma debía ocurrir, a nuestro juicio, con las faltas disciplinarias, pero ello no es así porque los deberes funcionales son de creación doctrinaria y recogidos en forma no taxativa por vía reglamentaria. Como consecuencia de ello la violación de dichos deberes son apreciados discrecionalmente por la Administración. Es de esperar que con nuevas técnicas de organización y funcionamiento que adopte la Administración, se llegue a una tipificación de las faltas disciplinarias. El funcionario desde que entra a formar parte de la Administración debe conocer expresamente cuáles son sus obligaciones. Pero además debemos tener en cuenta que discrecionalidad no significa arbitrariedad. La Administración en el ejercicio de la actividad disciplinaria no puede apartarse de las reglas de derecho contenidas en nuestro ordenamiento jurídico. Siguiendo a Cajarville 3 decimos que la discrecionalidad es la posibilidad que tiene la Administración de elegir entre dos o más soluciones igualmente legítimas y deberá optar por aquella que sea la más oportuna o conveniente. La discrecionalidad tiene límites, entre ellos los principios generales de derecho, los conceptos jurídicos indeterminados, los standars de razonabilidad, la desviación, abuso o exceso de poder, etc.. De ahí que sea fundamental el control del ejercicio de la discrecionalidad, consecuentemente de la actuación de la Administración en el ejercicio de la potestad disciplinaria. 3 Cajarville, Juan Pablo, Invalidez de los actos administrativos, ps. 31 y ss.

7 7 No puede basarse la Administración en la potestad discrecional que tiene en el ámbito disciplinario para lesionar el orden jurídico donde los principios generales de derecho lo integran y fundamentan. Rige en el ámbito de la responsabilidad disciplinaria el principio nulla poena sine legge, es decir no hay sanción sin ley. Pero en dicho ámbito a diferencia del penal las sanciones disciplinarias no están previstas en la ley sino en reglamentos salvo, cuando la medida punitiva implica un menoscabo patrimonial o en caso de penas privativas de libertad. Aquí se necesita ley formal, que por supuesto debe ser anterior al hecho punible. En esto disentimos con la posición de Sayagués que preconiza que no es necesario que las sanciones disciplinarias estén establecidas taxativamente, en virtud de la discrecionalidad que tiene la Administración en la responsabilidad administrativa. La Administración para ejercer la potestad disciplinaria y consecuentemente aplicar una medida sancionatoria debe seguir un determinado procedimiento. Se trata del conjunto de trámites y formalidades a que debe ajustarse la Administración para imputar a un funcionario falta administrativa. El único procedimiento para determinar la responsabilidad de un funcionario público es el sumario administrativo. Es el contencioso disciplinario el que permitirá comprobar la responsabilidad del funcionario en la comisión de la falta administrativa que se le imputa.

8 8 La sanción disciplinaria mediante la cual se hace efectiva la responsabilidad disciplinaria debe ser proporcionada a la falta cometida y al fin del poder. El mentado Decreto 30/03 prescribe en su artículo 38 que el incumplimiento de los deberes funcionales será objeto de sanción proporcionada a su gravedad, previa sustanciación del procedimiento disciplinario respectivo en el que se asegurará la garantía de defensa. La responsabilidad disciplinaria tiene por finalidad tutelar el orden jurídico administrativo. Con la sanción disciplinaria se buscar asegurar el correcto funcionamiento de los servicios administrativos, y es al mismo tiempo, como señala Durán Martínez 4, es ejemplarizante. La razonabilidad y su implícito la proporcionalidad son fundamentales para apreciar el actuar legítimo de la Administración en el campo de la discrecionalidad. Como señala nuestro Tribunal de lo Contencioso Administrativo la sanción administrativa debe ser razonablemente proporcional. Responsabilidades penal y disciplinaria Dado los temas a tratar en este primer módulo me parece importante referirme a la autonomía de los procedimientos contencioso disciplinario y procesal penal. 4 Durán Martínez, Augusto. El régimen disciplinario de la Administración Central, en Curso de Promoción de Administradores Superiores, O.N.S.C., 1968, p.168.

9 9 Hemos señalado al igual que la doctrina nacional y extranjera y nuestra jurisprudencia, la recíproca autonomía de la infracción y sanción disciplinaria respecto del delito y de la sanción penal. Que esa independencia se da en tres aspectos: independencia en los procedimientos, en la calificación de los hechos y en las decisiones 5. Por su parte si bien Sayagués 6, afirma la señalada autonomía entre los dos tipos de responsabilidad, dice que no hay diferencia entre los hechos que configuran infracciones penales y administrativas y que la distinción de las sanciones radica en el conjunto de caracteres de ambos sistemas represivos, concluyendo que la diferencia está en el derecho positivo. Hemos afirmado 7, que la diferencia entre sanciones administrativas y penales no es formal sino ontológica y se encuentra referida a los valores por lo que la dinámica axiológica de las distintas sociedades, a través del curso histórico, explica la aparente contradicción de las diversas ubicaciones dogmáticas en distintos o en el mismo orden jurídico de los ilícitos penales y administrativos. Esa diferente ubicación por la entidad del hecho, orden jurídico vulnerado, etc., conlleva a una independencia no solamente relativa a la preeminencia de uno u otro proceso, sino fundamentalmente, a la independencia de conclusiones en una u otra esfera en cuanto dependerá de los valores lesionados por la conducta del agente 5 Lorenzo, Susana, op. cit. p Sayagués Laso, Enrique, op. cit.p. 425 y ss. 7 Lorenzo, Susana, op. Cit. P. 36 y ss.

10 10 No obstante lo señalado debemos tener en cuenta que si bien existe esa autonomía entre las señaladas esferas existen sectores en que ambos órdenes jurídicos se cruzan y hay una incidencia de uno sobre el otro. Es del caso analizar las normas que regulan la situación de los funcionarios públicos sometidos a la justicia penal. El Decreto 30/03 señala en el art. 39 que el sometimiento de un funcionario público a la justicia penal no obsta al necesario ejercicio de la competencia administrativa, independientemente de la judicial, para instruir los procedimientos internos y adoptar las decisiones que correspondan en virtud de las faltas disciplinarias que se comprobaren en vía administrativa. El decreto 500/91 de 27/9/91 en la sección IV -de los funcionarios sometidos a la justicia penal- art. 231 y siguientes recogiendo normas del decreto-ley de 29/1/1943 refiere a este aspecto, señalando la independencia de la competencia administrativa con respecto a la judicial, para instruir sumarios, disponer las cesantías que corresponda, con arreglo a derecho y mediante el procedimiento debido, sin esperar fallos judiciales en los casos claros de conducta incompatible con la calidad de funcionario público la que será juzgada como grave falta disciplinaria. Esta norma que ha sido recogida por las distintas personas públicas menores consagra la señalada independencia, pero asimismo, el análisis de la misma lleva a la conclusión que la infracción penal y la infracción administrativa si bien se prueban en sus respectivas sedes, la decisión administrativa se vinculará

11 11 necesariamente con lo que dispone la sentencia penal, cuando culminado el proceso en sede penal se de por probada la inexistencia de los hechos atribuidos al funcionario. Este resultado será tenido en cuenta por la Administración y tendrá como efecto la clausura del sumario administrativo en lo que se refiere a esos hechos o la revisión de la medida disciplinaria si la misma ya fue aplicada. Asimismo, tendrá incidencia en el pronunciamiento administrativo el fallo que condena al funcionario por hechos que la Administración no probó en el procedimiento disciplinario; aquí la Administración deberá imponer la sanción administrativa si corresponde. Parece claro que en sede Administrativa existe la obligación de probar que el funcionario incurrió en falta grave administrativa que amerite una medida disciplinaria. No basta con que el funcionario haya sido procesado en sede penal, porque por supuesto no puede destituírselo por el delito que será juzgado precisamente en la sede judicial. Lo que deberá probarse en los procedimientos administrativos es que los hechos por los cuales se le procesa ocurrieron y configuran falta grave al violar algunos de los deberes inherentes a los funcionarios públicos, tratándose en definitiva de una conducta incompatible con la calidad de funcionario público. Para proceder a la aplicación de una medida disciplinaria por la causal de delito procede reservar las actuaciones administrativas hasta el dictado de la sentencia definitiva en sede penal. De otra suerte se estaría castigando por un delito que aún no está probado, no por una infracción administrativa, extremos éstos que definitivamente dilucidados llevarán de necesidad a las restituciones

12 12 correspondientes en el caso de una sentencia definitiva absolutoria. Así lo establece el art. 227 del citado decreto en cuanto señala que procederán las restituciones realizadas a los funcionarios sometidos a la justicia penal en caso de declararse por sentencia no haber lugar a los procedimientos. De lo expuesto entendemos que en estos casos las actuaciones deberán reservarse hasta el dictado de la sentencia definitiva en sede penal, de lo contrario la Administración estaría lesionando derechos fundamentales que rigen en el procedimiento disciplinario como principios de la honra y dignidad, presunción de inocencia y verdad material. Sanciones disciplinarias Como señalamos la responsabilidad se hace efectiva mediante la aplicación de medidas disciplinarias. La doctrina plantea distintas clasificaciones de las sanciones disciplinarias. Las más corrientes y que recogen los distintos reglamentos son las siguientes: 1.-de alcance moral: aquí encontramos la observación, amonestación, apercibimiento, etc.; 2.-sanciones pecuniarias, caso de la multa; 3.-sanciones de alcance profesional, por ejemplo la suspensión, pérdida del derecho al ascenso, retrogradación en el escalafón, etc..; 4.-sanciones expulsivas, la destitución, la cesantía.

13 13 Es preciso señalar que el traslado que en muchos casos figura como una medida disciplinaria se encuentra limitado en nuestro ordenamiento jurídico, pues por el art. 11 del Estatuto del Funcionario solo puede disponerse para cargos de análoga función y de igual grado jerárquico, y para los funcionarios de la Administración Central según Decreto del 22/09/1921 está prohibido como sanción. Nuestro Tribunal de lo Contencioso Administrativo no admite el traslado como medida disciplinaria, sí por razones de mejor servicio, lo que obviamente no implica sanción. Conclusiones 1.-Los funcionarios públicos incurren en responsabilidad disciplinaria cuando incumplen sus deberes funcionales. 2.-Los funcionarios públicos además de responsabilidad disciplinaria también pueden incurrir en responsabilidades patrimonial, penal y política; entre estos distintos tipos de responsabilidad hay autonomía, no obstante conexiones que pueden darse. 3.-Solo incurre en responsabilidad disciplinaria quien tiene la calidad de funcionario público al momento de la infracción disciplinaria. 4.-La Administración tiene discrecionalidad en el ejercicio de los poderes disciplinarios, pero está sujeta a una serie de límites que prescribe el derecho.

14 14 5.-En la responsabilidad disciplinaria rigen las eximentes de responsabilidad que configuran principios generales de derecho.