infracciones muy graves

Transcripción

1 > NORMATIVA FICHA TÉCNICA AUTOR: ALEGRE NUENO, Manuel. TÍTULO: RD 597/2007, publicación de las sanciones por infracciones muy graves. FUENTE: Riesgos Laborales, nº 40, pág. 16, julio-agosto RESUMEN: Aunque la Ley de Prevención de Riesgos Laborales ya hacía referencia a la posibilidad de hacer públicas a las empresas que cometiesen sanciones por infracciones muy graves en prevención de riesgos, no ha sido hasta el Real Decreto 597/2007, que ha entrado en vigor el pasado mayo, cuando se ha desarrollado este mandato reglamentariamente. Datos como el nombre de la empresa, su CIF o su sector de actividad, entre otros, quedarán recogidos en el BOE una vez adquiera firmeza la sanción. El autor del artículo reflexiona acerca de la constitucionalidad de esta medida, y analiza sus ambigüedades y vacíos legales, utilizando como referencia la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal. DESCRIPTORES: RD 597/2007. Sanciones. Infracciones muy graves. Ley de protección de Datos de Carácter Personal. Normativa. RD 597/2007, publicación de las sanciones por infracciones muy graves Las empresas sancionadas por infracción muy grave en prevención de riesgos laborales aparecerán perfectamente identificadas en el Boletín Oficial del Estado (BOE) o su equivalente de las comunidades autónomas y todos sus datos pasarán a un registro de consulta pública. Hasta qué punto respeta esta medida el derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal? Dr. Manuel Alegre Nueno, técnico superior y auditor en prevención de riesgos laborales y profesor de Florida Universitaria, Valencia. 16 Riesgos Laborales

2 La Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) contenía en su artículo 49.5 el siguiente mandato: Las sanciones impuestas por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales, una vez firmes, se harán públicas en la forma que se determine reglamentariamente. Posteriormente, el artículo 40.2 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, sobre infracciones y sanciones en el orden social (LISOS), derogó el precepto transcrito recogiéndolo en su integridad. Finalmente, 12 años después de la entrada en vigor de la LPRL se produce el necesario desarrollo reglamentario para la aplicación de aquella previsión normativa, con la publicación del RD 597/2007, de 4 de mayo, sobre publicación de las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales. Esta norma plantea numerosas dudas sobre su constitucionalidad lo que, con toda probabilidad, puede acarrear su no aplicación ante la perspectiva de que en vía judicial se declare la nulidad de la publicación y registro de las sanciones, por la vulneración de varios principios constitucionales. Finalidad y naturaleza jurídica de la publicación y registro de las sanciones No contiene el RD 597/2007 una referencia a la finalidad perseguida con la publicación y el registro de las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales. Sin embargo, resulta evidente que el objetivo es reforzar el cumplimiento de las normas sobre seguridad y salud laboral, disuadiendo de la comisión de ilícitos administrativos, a través de un procedimiento intimidatorio, dirigido a la generalidad de los ciudadanos (prevención general) y al propio sujeto infractor (prevención específica); y represor, basado en el daño que para la reputación, la imagen y las actividades empresariales del infractor tiene la publicidad de las sanciones administrativas que se le impongan. Pero la naturaleza punitiva de la norma que se analiza también se deriva del hecho de que restringe el ejercicio de un derecho fundamental, el de protección de datos de carácter personal. Por consiguiente, puede afirmarse que se está en presencia de una sanción, atípica y accesoria a la principal, por la comisión de infracciones muy De revocarse la sanción en el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo, el daño que se le hace al honor y la reputación del afectado de cara a la sociedad ya no tiene una enmienda tan sencilla graves en materia de PRL, y no ante una mera consecuencia por la imposición de sanciones pecuniarias en estos supuestos. Esta afirmación no se fundamenta sólo en la finalidad de las medidas que se examinan, sino que también encuentra apoyo en el derecho positivo. Más concretamente, en el artículo 2.1 del RD 597/2007, al exigir que sea el inspector de trabajo y seguridad social quien mediante propuesta contenida en acta de infracción inste a la publicación de las sanciones, previsión que cumple con el mandato contenido en el artículo 14.1, e) del RD 928/1998, de 14 de mayo, sobre procedimiento para la imposición de sanciones en el orden social. De acuerdo con este último precepto, en las actas de inspección el funcionario actuante debe hacer constar expresamente la propuesta de las sanciones accesorias que procedan como vinculadas a la sanción principal. Si la publicación y el registro de las sanciones pecuniarias por infracciones muy graves en materia de seguridad y salud laboral fuera una simple consecuencia de su imposición, no se exigiría al inspector de trabajo y seguridad social actuante que propusiera en el acta de infracción estas medidas, pues se llevaría a cabo automáticamente cuando la sanción pecuniaria fuera firme al ser un efecto propio de sus consecuencias. El otro apoyo jurídico-positivo de esta tesis sobre el carácter sancionador de las medidas previstas en el RD 597/2007 se encuentra en el artículo 40.2 de la LISOS. Este precepto está ubicado en el capítulo VI, sección primera, titulado responsabilidades y sanciones y contiene las sanciones a imponer en materia de prevención de riesgos laborales. El artículo prevé que las sanciones impuestas por infracciones muy graves, una vez firmes, se harán públicas en la forma que se determine reglamentariamente. Por consiguiente, la publicación de las empresas que cometan sanciones por infracciones muy graves viene prevista en la LISOS, dentro del capítulo dedicado a las sanciones, junto a las multas y a otras sanciones accesorias por ejemplo, referidas a la cancelación de la acreditación, otorgada por la autoridad laboral, a las entidades que actúen como servicios de prevención ajeno que impartan formación en materia de prevención de riesgos laborales o que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de gestión de la seguridad y salud laboral. Riesgos Laborales 17

3 > NORMATIVA Cómo se hacen públicas las sanciones El procedimiento para la publicación de las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención las tipificadas en el artículo 13 de la LISOS se iniciará de oficio, mediante propuesta expresa contenida en acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, indicando que la sanción será hecha pública en la forma prevista en el artículo 2 del RD 597/2007. Una vez la sanción impuesta adquiera firmeza, el órgano administrativo competente que dictó la primera resolución en el procedimiento sancionador o, en su defecto, aquél que determine la comunidad autónoma, ordenará que se haga pública la sanción en el BOE, o en el Boletín Oficial de la autonomía que corresponda al ámbito de su competencia, en un plazo no superior a tres meses a contar desde la fecha de adquisición de firmeza de la sanción. No aclara la norma, en cuanto a la exigencia de firmeza de la sanción, si es suficiente su firmeza en vía administrativa, una vez agotados los recursos administrativos pertinentes o, si por el contrario, de iniciarse un proceso judicial, habrá que esperar a la sentencia firme que le ponga fin. Aun cuando parece que se decante por la firmeza en vía administrativa al establecer, más adelante, que la publicación de la sanción se realizará en un plazo no superior a tres meses a contar desde la fecha de adquisición de firmeza del acto, la redacción no deja de ser confusa. Es evidente que de optar por la firmeza en vía administrativa no se impide la tutela judicial del afectado, que podrá seguir recurriendo contra ésta en vía judicial. Sin embargo, no es menos evidente que tal postura podría llevar a que el interesado sufra daños y perjuicios de difícil reparación, pues de revocarse la sanción en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, a diferencia de la multa económica, que es de fácil reparación reintegrando la suma desembolsada y además de las posibles indemnizaciones, el daño que se le hace al honor y la reputación del afectado de cara a la sociedad ya no tiene una enmienda tan sencilla. Sin que, ni de forma específica el desarrollo reglamentario, ni de forma general la LISOS y su Reglamento, prevean la posibilidad de poner en marcha medidas cautelares en este supuesto. En todo caso, si el sancionado recurre el acta de infracción en sede contencioso-administrativa podrá solicitar la suspensión cautelar de la publicación, al amparo del artículo y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. De acuerdo con estos preceptos, los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, condición, ésta última, que se cumple en este asunto. La publicación de las sanciones impuestas por infracciones muy graves hace que una eventual anulación del acta de infracción en sede contencioso-administrativa pierda su eficacia. Por último, el órgano administrativo que ordene la publicación de las sanciones podrá hacerlas públicas en otros medios públicos distintos de los Boletines Oficiales, en los plazos y condiciones señalados por el artículo 2.3 del RD 597/2007. Igualmente, el órgano competente podrá ordenar la publicación conjunta de las sanciones con la periodicidad que determine (artículo 2.4). No se aclara, sin embargo, a qué otros medios públicos puede referirse la norma. No parece legítimo, ni acorde con el principio de proporcionalidad, que la citada publicación se realice en los periódicos oficiales y mucho menos todavía, si cabe, que se dé cobertura reglamentaria en otros medios públicos distintos, como la prensa o publicaciones editadas por las Administraciones Públicas. Los datos objeto de publicación De acuerdo con el artículo 3 del Real Decreto 597/2007, los datos a publicar serán, al menos, los siguientes: Nombre o razón social de la empresa sancionada. Sector de actividad a que se dedica. Número de Documento Nacional de Identidad de las personas físicas o Código de Identificación Fiscal de las personas jurídicas. Domicilio social. Infracción cometida. Sanción económica impuesta, incluyendo la cuantía, así como las demás sanciones impuestas con carácter principal o accesorio, si las hubiera. Fecha de extensión del acta de infracción. Fecha en la que la sanción adquiere firmeza. La publicación no alcanzará a los recargos de prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social que puedan ser fijadas por el órgano competente, de conformidad con lo previsto en la normativa reguladora de dicho sistema. El registro de los datos Pero la norma que se analiza no prevé únicamente la publicación de las sanciones y los datos de los infractores sino también su registro. A este efecto, el artículo 4.1 del RD 597/2007 indica que en cada una de las administraciones competentes se habilitará un registro de los datos correspondientes a las sanciones. Éste será de consulta pública, lo que en ningún caso habilitará para el tratamiento posterior de los datos o su inclusión en un fichero a los efectos previstos en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Los datos que consten en los registros se cancelarán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que se hubieran publicado (artículo 4.2 del RD 597/2007). La Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá recabar de los órganos competentes los datos publicados en sus respectivos ámbitos de actuación para el ejercicio de las competencias que ésta tiene legalmente atribuidas (Disposición Adicional Única). Con esta previsión, el Ejecutivo se ha excedido en la utilización de la habilitación contenida en el artículo 40.2 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, pues no se ha limitado a regular el procedimiento para hacer públicas las sanciones por infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales (artículo 2), sino que también ha previsto la creación de registros de consulta pública en las Administraciones competentes, medida que no está contemplada en el citado artículo 40.2 de la LISOS, por lo que se vulnera el principio de legalidad que resulta aplicable en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración. 18 Riesgos Laborales

4 El derecho a la protección de datos La publicación, y el registro de los datos enumerados, obliga a hacerse la pregunta de si estas medidas son respetuosas con el derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal. La finalidad del derecho fundamental a la protección de datos es impedir el tráfico, ilícito y lesivo para la dignidad y reputación del afectado, de los datos relativos a la vida privada o íntima de la persona, así como de cualquier otro que identifique o permita la identificación de una persona, pudiendo servir para la confección de su perfil ideológico, racial, sexual, económico o de cualquier otra índole, o cuyo conocimiento o empleo por terceros pueda afectar a su reputación, su honor o tenga incidencia en el ejercicio de sus derechos, sean o no fundamentales (sentencia del Tribunal Constitucional 292/2000, de 30 de noviembre). Atribuye a su titular un poder de disposición y control sobre su uso y destino, facultándole para decidir cuáles de esos datos puede proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cuáles puede este tercero recabar. Este poder de disposición y control se concreta jurídicamente en la facultad de consentir la recogida y el acceso a los datos personales, su posterior almacenamiento y tratamiento, así como conocer quién posee esos datos personales y para qué, pudiendo oponerse a la posesión o el uso. Estas facultades son las desarrolladas por Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD). De acuerdo con el artículo 3.a) de esta norma, dato de carácter personal es cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables. las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas físicas, y especialmente de su honor e intimidad personal y familiar, de modo que el titular del derecho fundamental a la protección de datos es la persona física, quedando excluidos de las garantías que conforman su contenido esencial, los datos relativos a las personas jurídicas. De acuerdo con los criterios emitidos por la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) en relación con la aplicación de la LOPD a las personas físicas que desarrollen alguna actividad empresarial, los profesionales, como los comerciantes individuales, quedarán bajo el ámbito de aplicación de la LOPD y, por tanto, amparados por ella cuando los primeros no tuvieran organizada su actividad profesional bajo la forma de empresa, no ostentando, en consecuencia, la condición de comerciante, y los segundos, cuando no fuera posible diferenciar, clara y terminantemente, su actividad mercantil del propio entorno de su privacidad como persona física. En estos dos casos deberán aplicarse siempre las garantías y principios reconocidos en la LOPD dada la naturaleza fundamental del derecho a proteger (resolución de la AEPD R/00497/2005). Por tanto, no son titulares del derecho a la protección de datos los profesionales que tengan organizada su actividad bajo la forma de empresa, ni las personas físicas que ostenten la condición de comerciante, salvo cuando no resulte posible diferenciar su actividad mercantil de su propia actividad privada. Así pues, para la determinación de la aplicabilidad de la LOPD en relación con la información relativa a un empresario individual, es preciso determinar, con carácter previo, si la actuación de que se trate afecta a su vida privada o, por el contrario, incide tan sólo en la esfera de la actividad profesional o empresarial. En caso de duda, ha de prevalecer En el mismo sentido, el artículo 1.4 del Real Decreto 1.332/1994, de 20 de junio, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley Orgánica 5/1992, que continúa en vigor de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera de la LOPD, considera datos de carácter personal toda información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo, susceptible de recogida, registro, tratamiento o transmisión concerniente a una persona física identificada o identificable. El objeto de la LOPD, como se indica en su artículo 1, es garantizar y proteger, en lo que concierne al tratamiento de datos personales, La nueva norma no prevé únicamente la publicación de las sanciones y los datos de los infractores sino también su registro. Latin Stock Riesgos Laborales 19

5 > NORMATIVA Latin Stock El RD 597/2007 plantea graves problemas interpretativos y numerosos interrogantes sobre su constitucionalidad. siempre la solución a favor de la protección de los derechos individuales (resolución de la AEPD R/00556/2005). En materia de prevención de riesgos laborales pueden ser sujetos responsables de infracciones muy graves (artículo 2.8 y 9 de la LISOS), los trabajadores autónomos, es decir, las personas físicas que realizan de forma personal, habitual y directa una actividad económica a título lucrativo, sin necesidad de tener organizada su actividad profesional bajo la forma de empresa ni contar con una estructura empresarial. Así, atendiendo a los criterios emitidos por la AEPD, los trabajadores autónomos que no ostenten la titularidad de una empresa, ni estén sujetos al estatuto jurídico de comerciante, de acuerdo con lo dispuesto en el Código de Comercio, sí son titulares del derecho fundamental a la protección de datos y, por tanto, de un poder de disposición y control sobre su uso y el destino de sus datos personales. Sin embargo, el RD 597/2007, al regular el procedimiento para el registro y la publicación de los datos personales de las personas físicas que sean sancionadas por la comisión de infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales (artículo 3), no ha previsto el ejercicio del derecho de acceso y cancelación, que forma parte del contenido esencial del derecho fundamental a la protección de datos de las personas físicas, vulnerando así este derecho fundamental. Únicamente la publicación y el registro de los datos enumerados en el artículo 3 del RD 597/2007, relativos a las personas jurídicas, no afrenta el derecho fundamental a la protección de datos, toda vez que éstas no son titulares del mencionado derecho fundamental. Reflexiones críticas El RD 597/2007 plantea graves problemas interpretativos y numerosos interrogantes sobre su constitucionalidad, entre los que cabe destacar: > Con la publicación y el registro de las sanciones por infracciones muy graves en Prevención de Riesgos Laborales se vulnera el principio de legalidad, por dos motivos: El mandato del artículo 40.2 de la LISOS, en cuyo desarrollo se ha promulgado el RD 597/2007, es una norma sancionadora en blanco que contiene una habilitación ilimitada a la potestad reglamentaria, limitándose a indicar que las sanciones impuestas por infracciones muy graves, una vez firmes se harán públicas en la forma que se determine reglamentariamente. El titular de la potestad reglamentaria se ha excedido en la utilización de la habilitación contenida en el citado artículo 40.2 de la LISOS, pues no se ha limitado a regular el procedimiento para hacer públicas las sanciones por infracciones muy graves en PRL (artículo 2), sino que también ha previsto la creación de registros de consulta pública 20 Riesgos Laborales

6 en las administraciones competentes, que contendrán los datos que se publiquen durante un período de cinco años a contar desde el día siguiente a su publicación (art. 3), cuando el registro de las sanciones no está previsto en el art de la LISOS. > Esta norma reglamentaria vulnera el principio de irretroactividad de las sanciones (artículo 25.1 de la Constitución Española), al permitir la publicación de las sanciones por infracciones muy graves en prevención de riesgos laborales que se impongan en aquellos expedientes sancionadores en curso en la fecha de su entrada en vigor 25 de mayo de 2007, siempre que no se haya formulado propuesta de sanción (disposición transitoria única). Esta previsión supone la aplicación de las sanciones accesorias reguladas en el Real Decreto 597/2007 a hechos acontecidos con anterioridad a su entrada en vigor, pues son los únicos que pueden dar lugar a la apertura de expedientes sancionadores que se encuentren en curso en la fecha en que comience su vigencia. La única excepción prevista es la de aquellos hechos respecto a los cuales ya se haya levantado acta de infracción con propuesta de sanción en el momento de su entrada en vigor. > Con el RD 597/2007 se introducen límites al derecho fundamental a la protección de datos de las personas físicas a través de una norma reglamentaria que, además, como se ha visto, vulnera lo establecido en la propia (LOPD) sin cobertura legal para ello. > La norma no expresa qué derecho o bien constitucional pretende protegerse con la publicación y el registro de las sanciones en materia de prevención de riesgos laborales, mientras que el Tribunal Constitucional tiene declarado que el apoderamiento legal que permita a un poder público recoger, almacenar, tratar, usar y, en su caso, ceder datos personales, sólo está justificado si responde a la protección de otros derechos fundamentales o bienes constitucionalmente protegidos. Tampoco aclara la norma si la exigencia de que la sanción sea firme para poder ser publicada debe entenderse como firmeza administrativa o judicial Tampoco aclara la norma comentada si la exigencia de que la sanción sea firme para poder ser publicada (art. 2.2), debe entenderse como firmeza administrativa o judicial. Ante tal ambigüedad, habrá que aplicar la regla general, prevista en el art del RD 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, de acuerdo con la cual, las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas. Optar por la interpretación de la firmeza en vía administrativa no impide la tutela judicial del sancionado, que podrá recurrir las sanciones en vía judicial. Sin embargo, esta interpretación conlleva para el infractor unos daños de difícil reparación, pues de revocarse la publicación y el registro de la sanción en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, el daño económico, así como su imagen y reputación, no tiene una fácil reparación. Además, ni el desarrollo reglamentario, ni la LISOS, han previsto la posibilidad de adoptar medias cautelares en este caso. > Sin embargo, no se debe olvidar que si el sancionado recurre el acta de infracción en sede contencioso-administrativa, podrá solicitar la suspensión cautelar de la publicación de la sanción, al amparo del artículo y 130 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. De acuerdo con estos preceptos, los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, condición ésta última que se cumple en este asunto, toda vez que la publicación de las sanciones impuestas por infracciones muy graves hace que una eventual anulación del acta de infracción en sede contencioso administrativa pierda su eficacia. > Por último, las medidas previstas en el RD 597/2007 pueden infringir el principio ne bis in idem, toda vez que precisamente la sanción económica, su publicidad y registro, se imponen en el seno de una misma relación jurídica entre sancionador y sancionado, y no desde la perspectiva de relaciones jurídicas distintas. Riesgos Laborales 21