La educación cívica ya está contemplada como objetivo educacional. Para qué un proyecto de ley que duplique esta normativa?

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1 ISSN Nº de Junio de 2015 La educación cívica ya está contemplada como objetivo educacional. Para qué un proyecto de ley que duplique esta normativa? RESEÑA LEGISLATIVA es una publicación de LIBERTAD Y DESARROLLO DIRECTOR RESPONSABLE: Luis Larraín A. EDITOR: Pablo Kangiser G. DIRECCIÓN: Alcántara 498, Las Condes, Santiago, Chile. Se extiende la bonificación forestal, sin hacerse cargo de la institucionalidad que requiere el sector.

2 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 RESEÑA LEGISLATIVA Nº DE JUNIO DE 2015 ÍNDICE 1. PLAN DE FORMACIÓN CIUDADANA BOLETÍN Por más importante que sea la educación cívica, no se justifica una legislación súper abundante en este materia. 2. BONIFICACIÓN FORESTAL BOLETÍN La misma bonificación que existe hoy día, se aplicará por tres años más; pero hace falta saber qué se espera del sector forestal

3 PLAN DE FORMACIÓN CIUDADANA BOLETÍN I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA Plan de Formación Ciudadana para establecimientos educacionales reconocidos por el Estado INICIATIVA Mensaje presidencial ORIGEN Cámara de Diputados MINISTERIO De Educación INGRESO 12 de mayo de 2015 ARTICULADO dos artículos II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LYD En el contexto de las recomendaciones realizadas por el Consejo Asesor Presidencial contra los conflictos de interés, el tráfico de influencias y la corrupción, conocido públicamente como la Comisión Engel, el Ejecutivo envió un proyecto de ley que tiene por objeto hacer obligatorio para todos los colegios del país, tanto en educación básica como en media, contar con un plan de formación ciudadana para que integre y complemente las definiciones curriculares nacionales

4 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 Si bien se estima necesaria la enseñanza de la educación cívica, el proyecto que se ha presentado no va en la línea correcta debido a que: 1.- Es innecesario, dado que la normativa vigente contiene normas expresas sobre la enseñanza de estas materias; 2.- Omite las instancias institucionales que nuestra legislación contempla para la determinación de los objetivos y contenidos de las bases curriculares, de los planes y de los programas curriculares, los cuales siempre deben nacer de la elaboración conjunta de autoridades educacionales con los debidos sistemas de contrapesos y respetando la autonomía de los establecimientos educacionales. Además, remite a un reglamento aspectos sustanciales de la normativa propuesta, y 3.- Permite, como consecuencia de lo anterior, una eventual utilización política o ideológica de los planes curriculares, dependiendo de las autoridades de turno. Es así que el proyecto parece inocuo en su primera lectura; pero contiene diversos elementos que desvirtúan la actual institucionalidad y que, de aprobarse, pueden terminar produciendo graves consecuencias que no están siendo consideradas por el Ejecutivo. III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY Este proyecto de ley establece como obligación para todos los establecimientos educacionales que cuenten con el reconocimiento oficial del Estado, es decir tanto colegios pagados como particulares subvencionados y municipales, tener un Plan de Formación Ciudadana determinado. Establece asimismo cuales son los objetivos específicos con que debe cumplir cada plan, los cuales corresponden a declaraciones más bien generales como la promoción de la comprensión y el análisis del concepto de ciudadanía, el fomento del ejercicio de una ciudadanía crítica y responsable, la promoción del conocimiento del Estado de Derecho y la Institucionalidad, entre otros. A continuación, el proyecto prescribe que cada colegio debe implementar acciones concretas que permitan cumplir con los objetivos de cada plan, estableciendo una lista no taxativa de acciones que van desde la realización de talleres y actividades extra programáticas hasta, por ejemplo, la definición - 4 -

5 de estrategias para fomentar la representación y participación de los estudiantes en decisiones propias del quehacer escolar. Esta iniciativa señala además que el Ministerio de Educación pondrá a disposición de los colegios, los alumnos y de sus familias orientaciones curriculares, ejemplos de planes y recursos educativos dirigidos a la implementación de los planes. Finalmente, se establece que el Ministerio de Educación, a través de un reglamento, regulará las distintas materias establecidas en la ley, con especial énfasis en la implementación de cada plan. La vigencia de esta ley está prevista para el inicio del año escolar IV. COMENTARIOS DE MÉRITO Rango orgánico constitucional Antes de comentar, más adelante, el contenido del proyecto, cabe hacer presente que las normas contempladas en éste son de rango orgánico constitucional. Esto es así debido a que el inciso quinto del numeral 11 del artículo 19 de nuestra Constitución Política prescribe que Una ley orgánica constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno de los niveles de la enseñanza básica y media y, esta iniciativa, justamente pretende establecer como requisito para los niveles de enseñanza básica y media aunque el proyecto no utilice este término- incluir un Plan de Formación Ciudadana 1. Ello se desprende de la orden de incluir en esos niveles el referido Plan, lo que constituye un nuevo requisito. 1 Inciso primero del Artículo Primero del proyecto de ley: Los establecimientos educacionales reconocidos por el Estado deberán incluir en los niveles de enseñanza básica y media un Plan de Formación Ciudadana, que integre y complemente las definiciones curriculares nacionales en esta materia

6 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 Por lo demás, el Tribunal Constitucional, al ejercer el control del proyecto de ley dio origen a la Ley General de Educación (N ) declaró constitucionales (y con rango orgánico constitucional) sus artículos 29 y 30, que regulan, respectivamente, los objetivos de la educación básica y media 2. Ahora bien, el proyecto de ley en estudio estaría refiriéndose a esos objetivos, como parte integrante del Plan, para dichos niveles educacionales al señalar expresamente que los objetivos del Plan de Formación Ciudadana serán los que enumera en sus letra a) a g). Independiente de su mérito, el proyecto versa sobre materia de ley de rango orgánico constitucional. Proyecto innecesario La dictación de una ley del tenor que se propone resulta innecesaria en la actualidad, por cuanto, y tal como lo reconoce expresamente el mensaje del mismo, la formación ciudadana ya se encuentra incorporada en el currículum escolar, desde primer año básico hasta cuarto año de enseñanza media, tanto de manera transversal como en distintas asignaturas como son Orientación, Historia, Geografía y Ciencias Sociales. Por otra parte, cabe hacer presente que gran parte de los objetivos buscados por medio de este proyecto ya se encuentran contemplados por nuestro ordenamiento jurídico, por lo que su establecimiento sería al menos redundante. Así, dentro de los actuales objetivos generales la ley actual exige al nivel de educación básica se encuentra expresamente establecido, entre otros: el actuar de acuerdo con valores y normas de convivencia cívica, pacífica, conocer sus derechos y responsabilidades, y asumir compromisos consigo mismo y con los otros; el reconocer y respetar la diversidad cultural, religiosa y étnica y las diferencias entre las personas, así como la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, y desarrollar capacidades de empatía con los otros; y, el conocer los hitos y procesos principales de la historia de Chile y su diversidad geográfica, humana y socio-cultural, así como su cultura e historia local, valorando la pertenencia a la nación chilena y la participación activa en la vida democrática 3. Del mismo modo, para el nivel educativo de enseñanza media, la actual legislación contempla como objetivos generales a ser cumplidos, entre otros: el conocer y apreciar los fundamentos de la vida democrática y sus instituciones, los derechos humanos y valorar la participación ciudadana activa, solidaria y responsable, con conciencia de sus deberes y derechos, y respeto por la diversidad de ideas, formas de vida e intereses; el comprender y valorar la historia y la geografía de Chile, su institucionalidad 2 TC, rol 1363, del año Artículo 29 de la Ley General de Educación que fija los objetivos generales del nivel de educación básica

7 democrática y los valores cívicos que la fundamentan; y, el conocer los principales hitos y procesos de la historia de la humanidad y en especial aquellos aspectos de carácter político, culturales y religiosos de relevancia para la sociedad chilena y tener conciencia de ser parte de un mundo globalizado 4. De esta forma, es posible concluir que los planes y objetivos que, para estos niveles educacionales, se vienen proponiendo, no sólo no son necesarios sino que además resultan confusos. Si se quiere reforzar la educación ciudadana y cívica debiera potenciarse dichos conocimientos mediante los procedimientos hoy contemplados en la ley. El mensaje del proyecto de ley reafirma esto al sostener que el año 2017 el Ministerio de Educación fortalecerá el currículum en estas materias por la vía institucional realizada ante el Consejo Nacional de Educación. Riesgos generados por el proyecto de ley La aprobación de este proyecto puede crear un precedente con consecuencias negativas que por ahora son difíciles de prever. Actualmente, el Estado tiene la labor de determinar el marco curricular mínimo que debe ser impartido en cada colegio y escuela reconocida oficialmente. Asimismo, el Estado tiene la potestad de definir los planes y programas específicos que deben ser utilizados por todos los establecimientos educacionales en caso de que éstos no cuenten con los propios, situación que no es más que la concreción de la libertad de enseñanza reconocida constitucionalmente. Todo este procedimiento de definición curricular se encuentra hoy regulado en la Ley General de Educación 5 y ha sido construido de forma tal que impide a los distintos gobiernos de turno establecer arbitrariamente las materias que cada colegio deberá pasar en la sala de clases. De hecho, la ley vigente entrega al Ministerio de Educación la facultad de establecer el contenido de las bases curriculares de la educación parvularia, básica y media, debiendo fijar ahí los objetivos de aprendizaje que permiten el logro de los objetivos generales para cada uno de estos niveles. Para que estas bases curriculares sean válidas y aplicables a los colegios es necesario que previamente sean aprobadas por el Consejo Nacional de Educación, organismo colegiado, técnico e independiente del Ministerio de Educación, como mecanismo de contrapeso para limitar la discrecionalidad de esta Cartera de Estado. De la misma forma, el Ministerio de Educación elabora los planes y programas de estudios, los cuales requieren también de la aprobación previa del Consejo Nacional de Educación. 4 Artículo 30 de la Ley General de Educación que fija los objetivos generales del nivel de enseñanza media. 5 Arts. 31 y siguientes del decreto con fuerza de ley N 2, de 2009, del Ministerio de Educación, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N 1, de

8 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 Sin embargo, una iniciativa de este tenor habilitaría a los distintos gobiernos e, incluso, a los parlamentarios por sí solos, para regular directamente aspectos del currículum escolar, pasando por alto la institucionalidad que hoy contempla nuestro ordenamiento jurídico. De esta forma, de prosperar este proyecto y legitimizarse este tipo de mecanismos, nada impediría que un futuro algún gobierno o parlamentario empezara a imponer ramos y contenidos para ser impartidos en todos los colegios del país, sin mayores procedimientos de contrapeso, estudios técnicos, diagnósticos serios, etc. La seguridad jurídica y estabilidad de los mecanismos para fijar y modificar los contenidos del currículum escolar son fundamentales para un sistema educacional sano y el no velar por ésta puede traer consecuencias negativas. Remisión al reglamento Cabe hacer presente que la remisión que hace el proyecto a un reglamento del Ministerio de Educación para regular las materias referidas a la implementación de los Planes de Educación Cívica, entrega a dicha Cartera de Estado una gran discrecionalidad en cuanto al manejo del currículum y a otros aspectos que pueden entrar en directa colisión con derechos reconocidos expresamente por nuestra Constitución. Así, por ejemplo, el proyecto contempla, como posible concreción de los planes en cuestión, la implementación de estrategias para fomentar la representación y participación de los estudiantes en decisiones propias del quehacer escolar. Como se ha visto en el último tiempo, un Gobierno perfectamente podría ceder a presiones de distintos actores para establecer en el mencionado reglamento de implementación normas de cogobierno para los colegios, cuestión que, probablemente, todavía no ha sido evaluada por el Ejecutivo. Autonomía Uno de los requisitos para lograr una auténtica pluralidad política consiste en respetar cabalmente la autonomía de los cuerpos intermedios, como son los establecimientos educacionales de los niveles básico y medio, que se encuentran situados entre la familia, por una parte, y el Estado y sus instituciones, por la otra. La formación de una conciencia de pluralismo es necesaria para desarrollar la tolerancia en la actividad cívica común al quehacer político, dentro de un marco de respeto por las posturas que los ciudadanos adopten a partir de su libertad de opinión. Si bien la CPR garantiza expresamente el pluralismo político a nivel de los partidos, que es su hábitat natural (artículo 19 N 15), debe tenerse presente que ese pluralismo no se logra sobre la base exclusivamente de las fuerzas que mueven los legítimos intereses políticos; antes bien, ello requiere de una formación ciudadana como lo plantea el epígrafe del proyecto de ley en estudio; pero sin poner en riesgo los cimientos de ese pluralismo a nivel de los establecimientos educacionales

9 Sería más de acuerdo con el espíritu de la normativa propuesta, dejar en libertad de acción al sistema educacional y remitirse a la normativa vigente, que, como se ha dicho, contiene lo necesario para instar por una formación cívica, sin caer en el peligro de una politización que podría resultar, precisamente, contraria al pluralismo que se desea materializar en nuestra sociedad. V. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY ARTÍCULO PRIMERO: Los establecimientos educacionales reconocidos por el Estado deberán incluir en los niveles de enseñanza básica y media un Plan de Formación Ciudadana, que integre y complemente las definiciones curriculares nacionales en esta materia. Los objetivos de este Plan serán: a) Promover una adecuada comprensión y análisis del concepto de ciudadanía y los derechos y deberes asociados a ella. b) Fomentar en los y las estudiantes el ejercicio de una ciudadanía crítica y responsable. c) Promover el adecuado conocimiento, comprensión y análisis del Estado de Derecho y la Institucionalidad en Chile. d) Promover el conocimiento, comprensión y compromiso de los y las estudiantes con los derechos humanos. e) Fomentar en los y las estudiantes la valoración de la diversidad social y cultural del país. f) Fomentar la participación de los y las estudiantes en temas de interés público. g) Promover una gestión y cultura democrática y ética en la escuela. h) Fomentar una cultura de la transparencia y la probidad

10 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 El Plan deberá considerar la implementación de acciones concretas que permitan cumplir con estos objetivos, entre las que se podrán considerar: a) Una planificación curricular que visibilice de modo explícito los objetivos de aprendizaje transversales que refuerzan el desarrollo de la ciudadanía, la ética y una cultura democrática en las distintas asignaturas del currículum escolar. b) La realización de talleres y actividades extra programáticas. c) La formación de docentes y directivos específicamente en esta área. d) El desarrollo de actividades de apertura del establecimiento a la comunidad. e) Estrategias para fomentar la representación y participación de los estudiantes en decisiones propias del quehacer escolar. f) Actividades para promover una cultura de diálogo y sana convivencia escolar. g) Otras que el sostenedor y la comunidad educativa consideren pertinentes. El Ministerio de Educación pondrá a disposición del sistema escolar orientaciones curriculares, ejemplos de planes y recursos educativos con el objeto de facilitar la implementación de los planes. Un reglamento del Ministerio de Educación regulará las materias establecidas en la presente ley, especialmente los aspectos referidos a la implementación del Plan. ARTÍCULO SEGUNDO: La presente ley entrará en vigencia al inicio del año escolar

11 BONIFICACIÓN FORESTAL BOLETÍN I. DESCRIPCIÓN REFERENCIA Extiende la bonificación establecida en el decreto ley N 701, de 1974, sobre Fomento Forestal, cuyo texto fue reemplazado por el artículo primero del decreto ley N 2.565, de 1979 INICIATIVA Mensaje presidencial ORIGEN Cámara de Diputados MINISTERIOS De Hacienda y De Agricultura INGRESO 25 de mayo de 2015 ARTICULADO tres nuevos artículos transitorios, que se introducen en el decreto ley 2.565, de 1979 y un artículo transitorio del presente proyecto de ley II. OPINIÓN EJECUTIVA DE LYD La iniciativa renueva por un plazo de tres años los incentivos de fomento forestal existentes, sin presentar novedades de fondo que analicen la política en esta materia, ni fiscalización en cuanto a que los recursos sean destinados a los fines previstos en la ley, en razón de que el establecimiento de bonificaciones amplias a un sector productivo constituye un instrumento de discutible conveniencia, pues fácilmente puede conducir a distorsiones en la asignación de recursos

12 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 Si bien el desarrollo forestal produce externalidades positivas, surgen dudas en cuanto a abordar nuevamente esta materia sin hacerse cargo de la necesaria institucionalidad permanente que se requiere en el Sector Forestal. Un análisis necesario, es la evaluación de mecanismos alternativos que permitan que los precios reflejen estas externalidades positivas como, por ejemplo, permisos de emisión transables, bonificación de acuerdo a los servicios ambientales prestados (bosque nativo en comparación con el pino) u otros. III. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY Se extiende, desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018, la aplicación de la bonificación forestal que corresponde a un porcentaje de los costos netos de las siguientes actividades: la forestación en suelos frágiles, en ñadis o en áreas en proceso de desertificación; la forestación en suelos degradados y las actividades de recuperación de dichos suelos o de estabilización de dunas; el establecimiento de cortinas cortavientos, en suelos de cualquier clase, que se encuentren degradados o con serio peligro de erosión por efecto de la acción eólica; para pequeños propietarios forestales por un porcentaje de los costos de la forestación que efectúen en suelos de aptitud preferentemente forestal o en suelos degradados de cualquier clase, incluidas aquellas plantaciones con baja densidad para fines de uso silvopastoral; la primera poda y el raleo de la masa proveniente de las forestaciones realizadas por los pequeños propietarios forestales; y las forestaciones en suelos degradados con pendientes superiores al 100%. El gasto que este bono significa para el Erario Nacional, se imputará a la partida Tesoro Público en el año 2016, al programa de Subsidios del Tesoro Público para los años 2107 y Dentro de 60 días hábiles contados desde la publicación de este proyecto aprobado como ley, la Corporación Nacional Forestal (CONAF) fijará el valor de los costos de las actividades bonificables

13 IV. COMENTARIOS DE MÉRITO IV.1 Necesidad de una bonificación forestal. Originalmente el Decreto Ley N 701, de 1974, sobre Fomento Forestal, fijó el Régimen Legal de los Terrenos Forestales o preferentemente aptos para la forestación, y estableció normas de fomento sobre la material; este fue íntegramente sustituido por el Decreto Ley N 2.565, de Dicha norma sufrió dos modificaciones, primero a través de la Ley Nº , cuyo fin principal fue integrar progresivamente a los pequeños propietarios a los beneficios provenientes del desarrollo forestal, fomentar la protección y recuperación de suelos erosionados mediante trabajos de recuperación y forestación, y modernizar los procedimientos de administración de la bonificación y perfeccionar el régimen de sanciones aplicables. Más tarde, en el año 2011, la Ley N prorrogó por dos años los incentivos para el establecimiento de plantaciones forestales, focalizando las bonificaciones y asignando porcentajes de 90% para los pequeños propietarios forestales, de 75% para medianos propietarios, y de 50% para grandes propietarios; creó un Registro de Operadores Forestales; e incorporó medidas y beneficios especiales para las personas y comunidades indígenas. Se ha discutido a propósito de las prórrogas y modificaciones señaladas precedentemente, cuál es la necesidad de otorgar una bonificación forestal, pues ello pudo ser eventualmente conveniente solo en los años setenta, cuando se instauró esta política, más no bajo las condiciones actuales. En general, el establecimiento de bonificaciones amplias a un sector productivo constituye un instrumento de discutible conveniencia, pues fácilmente puede conducir a distorsiones en la asignación de recursos. Sin embargo, bajo circunstancias muy especiales sí puede justificarse. Qué podría haber justificado las bonificaciones forestales en sus orígenes? Lo primero es que el proceso de desforestación en el país era preocupante y creciente pues el bosque cortado simplemente no era replantado, y no se contaba con programas de manejo forestal. Lo segundo es que en un negocio de horizontes de inversión largo al menos 15 o 20 años- como el forestal, el acceso a crédito se vuelve absolutamente crucial: Ello no se cumplía en los años setenta con un mercado financiero aún muy poco desarrollado en el país. Siguen siendo ciertas estas justificaciones? Sí bien Chile hoy cuenta con una superficie boscosa mayor a aquella existente antes del DL 701, y de hecho el crecimiento neto del superficie es positiva, fenómeno poco común en el mundo, la mayor

14 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 claridad respecto a los servicios ambientales que los bosques prestan (freno a la desertificación, erosión, captura de carbono, ciclo hídrico, mantención de ecosistemas, etc.) que existe hoy, permite entender que la actividad forestal, llevada de manera sustentable, genera importantes externalidades para la sociedad; es decir, existen grandes beneficios de la plantación de bosque en suelos degradados, mayores a los que el dueño del bosque puede capturar fácilmente a través del mercado. Esto puede llevar a que algún tipo de instrumento económico (entre estos un subsidio pero no necesariamente) pueda ser conveniente. Adicionalmente, pese al extenso desarrollo del mercado financiero local, sigue siendo cierto que existen dificultades para que pequeños propietarios accedan a un financiamiento en términos favorables, que les permita llevar a cabo estos proyectos social y privadamente rentables. Esto es una segunda razón por la que una intervención al mercado, exclusivamente para los pequeños propietario, en el espíritu de la actual ley más no necesariamente en dicha forma, pudiera ser necesaria. Considerando lo anterior no parece adecuado negarse a la necesidad de que existan ayudas e incentivos a la forestación de suelos de uso preferentemente forestal o degradado; sin embargo, la iniciativa que hoy se presenta, tiene por único objeto otorgar por un plazo de tres años a los incentivos forestales contemplados en el artículo 12 del mencionado Decreto Ley N 701, perdiéndose así la oportunidad de discutir acerca de mejores mecanismos para incentivar esta actividad. Por ejemplo, en vez de continuar por 3 años con un mecanismo que prácticamente no ha sido mejorado en los últimos 50 años. Se podrían evaluar mecanismos alternativos que permitan que los precios reflejen estas externalidades positivas como, por ejemplo, permisos de emisión transables, bonificación de acuerdo a los servicios ambientales prestados (bosque nativo en comparación con el pino) u otros. Ya en el año 2011 al tratar la última prórroga, se planteó en el Mensaje del Ejecutivo que este nuevo plazo se otorgaba en atención a que el Ministerio de Agricultura se encontraba abocado a elaborar una propuesta de una nueva Ley de Fomento Forestal, que constituya un nuevo y potente impulso a dicha actividad, el que debía ser consensuado con los diferentes actores del sector, conteniendo una renovación de sus objetivos, incorporando nuevas temáticas, actores y aspectos territoriales, junto con consagrar mecanismos de resguardo social y de eficiencia del gasto público. Por ello, y atendido lo estrecho del plazo para tramitar la nueva Ley de Fomento Forestal, con el fin de contar con un lapso de tiempo apropiado para su estudio y elaboración, se consideró oportuno prorrogar por dos años la vigencia en ese entonces de los beneficios del Decreto Ley N 701, de Sin embargo, la propuesta que hoy se tiene a la vista no ofrece nada nuevo y es más, no se hace cargo de evaluaciones que avalen la continuidad del beneficio ni luces sobre la nueva institucionalidad necesaria sobre la materia

15 IV.2 Cambios habidos en la bonificación La bonificación en su formulación inicial beneficiaba al inversionista y representaba una estrategia de desarrollo de un sector económico (por decisión política adoptada por las autoridades en un momento determinado). Ello, como se dijo, carece de justificación económica. La bonificación actual (leyes de mayo de 1998 y de enero de 2011) beneficia dos órdenes de finalidades: por un lado, la conservación e incremento de los bosques en terrenos degradados, con fines de conservación ambiental, es decir, se busca generar las denominamos externalidades positivas; y por otro, privilegiar el desarrollo del pequeño y mediano propietario forestal 1. Respecto de este último aspecto, se ha asumido que el Estado debe dirigir su acción a favorecer sectores que en su concepto son deficitarios. Estas políticas generan la necesidad de fiscalizar que los recursos sean destinados a los fines previstos en la ley y que lleguen a las personas que, según la misma ley, deben beneficiar. Además se crea el incentivo para que otros particulares intenten obtener los beneficios sin la suficiente justificación, lo que da lugar al establecimiento y aplicación de sanciones, a la investigación previa correspondiente, y al ejercicio de la actividad jurisdiccional del Estado, etc. El desarrollo de bosques de protección de cuencas, de terrenos erosionados, etc., es una preocupación ambiental válida y que puede ser examinada en su propio mérito. Es posible, desde este punto de vista, que el Estado subsidie la plantación o conservación de bosques por razones de conservación del medio ambiente. La actual normativa, sin embargo, no aborda el problema de una manera adecuada. Establece facultades a CONAF para calificar las circunstancias en que una plantación tendría derecho a bonificación, en lugar de establecer criterios más objetivos. 1 PEQUEÑO PROPIETARIO FORESTAL: La persona que, reuniendo los requisitos del pequeño productor agrícola, definido en el artículo 13 de la ley Nº18.910, trabaja y es propietaria de uno o más predios rústicos, cuya superficie en conjunto no exceda de 12 hectáreas de riego básico, de acuerdo a su equivalencia por zona, fijada en el referido texto legal. En todo caso, se considerará que no exceden del equivalente de 12 hectáreas de riego básico, aquellos predios que tengan una superficie inferior a 200 hectáreas, o a 500 hectáreas, cuando éstos se ubiquen en las regiones I a IV, XI, XII, en la comuna de Lonquimay en la IX Región y en la provincia de Palena en la X Región. Se entenderán incluidas entre los pequeños propietarios forestales, las comunidades agrícolas reguladas por el decreto con fuerza de ley Nº5, de 1968, del Ministerio de Agricultura, las comunidades indígenas regidas por la ley Nº19.253, las comunidades sobre bienes comunes resultantes del proceso de reforma agraria, las sociedades de secano constituidas de acuerdo con el artículo 1º del decreto ley Nº2.247, de 1978, y las sociedades a que se refiere el artículo 6º de la ley Nº , siempre que, a lo menos, el 60% del capital social de tales sociedades se encuentre en poder de los socios originales o de personas que tengan la calidad de pequeños propietarios forestales, según lo certifique el Servicio Agrícola y Ganadero. Para los efectos de la aplicación de la tabla de equivalencia de hectáreas de riego básico del inciso primero respecto a los suelos forestales, se considerarán los coeficientes de conversión correspondientes a los suelos no arables y a los suelos de cordillera, según la ubicación de los predios. En aquellas regiones en que no exista la categoría de suelos no arables, se deberán considerar los coeficientes de conversión indicados para los suelos de clase VI y la de los suelos con limitaciones físicas o gegráficas para uso ganadero, según su caso. MEDIANO PROPIETARIO FORESTAL: Persona natural o jurídica y comunidades que no cumplan con los requisititos establecidos en la definición de pequeño propietario forestal y cuyos ingresos anuales por ventas, servicios y otras actividades del giro no excedan las unidades de fomento en el último año calendario (artículo 2 del decreto ley 2565)

16 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 IV.3 Potestades que ejerce la CONAF Ningún proyecto de ley sobre las potestades que ejerce la CONAF, ha abordado una cuestión de fondo, cual es el de la situación legal de la Corporación Nacional Forestal. Existen, por así decir, dos corporaciones distintas de similar denominación: La Corporación Nacional Forestal y la Corporación Nacional Forestal y de Protección de Recursos Renovables, ambas con la sigla CONAF. La primera es una persona jurídica de derecho privado creada en 1970 a instancias de CORFO, y sus estatutos fueron aprobados (y después modificados) por decretos del Ministerio de Justicia, como se hace con cualquier fundación o corporación de derecho privado. La segunda, fue creada por la ley como institución autónoma del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio, y dotada de ciertas funciones y atribuciones propias de los entes públicos. Sin embargo, la ley no ha entrado en vigencia, pues ésta quedó supeditada a la fecha en que se publicara en el Diario Oficial el decreto supremo que declare disuelta la corporación de derecho privado. En tanto ello no ocurra, y no ha ocurrido, sólo tiene existencia legal la CONAF-Corporación de Derecho Privado y no la CONAF-Institución Autónoma del Estado. Lo anterior genera el inconveniente de otorgar potestades públicas que inciden en el beneficio de que trata el proyecto, a un órgano privado, la actual CONAF, y contraviene expresamente lo dispuesto en el artículo 6º, inciso segundo, de la ley , orgánica constitucional de bases generales de la administración del Estado, que permite que el Estado participe en corporaciones de derecho privado, pero tales entidades no podrán, en caso alguno, ejercer potestades públicas. El proyecto, inicialmente, se hizo cargo de esta situación sólo en dos oportunidades: cuando estableció la calidad de ministro de fe de los inspectores de CONAF y cuando otorgó facultad para ingresar a recintos privados (de carácter industrial) con fines de fiscalización. Pero no sólo en estos casos hace falta que la CONAF sea un servicio público, tal como fue concebido en la citada ley La calificación de los terrenos de aptitud preferentemente forestal, autorizar los planes de manejo y sus modificaciones, la fiscalización de los planes de manejo y la revocación de los mismos, son manifestaciones de atribuciones de un órgano del Estado. De ello depende que el particular tenga o no acceso a beneficios tributarios y que le sean aplicables o no sanciones por infracción. Desde este punto de vista, la decisión de legislar en esta materia pasa por una previa definición de la CONAF, no solamente respecto de las facultades de sus inspectores sino acerca de las funciones y atribuciones que se le encomiendan como servicio público. La Cámara de Diputados, por su parte, ha pretendido evitar el problema antes descrito por la vía de eliminar el artículo 4º transitorio del proyecto, que postergaba algunas facultades fiscalizadoras de la

17 CONAF hasta la entrada en vigor de la ley , esto es, la que configura un órgano del Estado y pone término a la persona jurídica de derecho privado. Con la modificación antedicha, lejos de evitarse el problema, éste se agrava, pues las referidas facultades fiscalizadoras se ejercerían desde la vigencia de este proyecto aprobado como ley, sin que sea necesario esperar la vigencia de la ley de la CONAF (Nº18.348). Lo anterior obliga a insistir en la necesidad de una definición previa respecto del organismo público que ejercerá las funciones que le encomienda esta ley en relación con la bonificación forestal. La ley Nº sobre bosque nativo y fomento forestal, tampoco ordenó esta anómala situación

18 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 V. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY Artículo único.-1 Introdúcense los siguientes nuevos artículos transitorios al decreto ley N 2.565, publicado en el Diario Oficial de 3 de abril de 1979, que sustituyó el decreto ley N 701, de 1974: Artículo 6 - A contar del 1 de enero de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2018, el Estado entregará la bonificación establecida en el artículo 12 2 del decreto ley N 701, de 1974, sustituido por el presente decreto ley, de acuerdo a las reglas contenidas en dicho cuerpo legal y sujeto a sus mismas limitaciones y requisitos. Artículo 7.- El mayor gasto asociado al otorgamiento de las bonificaciones que señala la ley será financiado en el primer año presupuestario de vigencia con cargo a la Partida Presupuestaria Tesoro Público y, en los años siguientes se incluirá en el presupuesto regular del Programa de Subsidios del Tesoro Público. Artículo 8.- Para los efectos de hacer efectivas las bonificaciones Que procedan conforme al artículo 6 precedente, durante el año 2016, la Corporación fijará en un plazo no mayor de sesenta días hábiles, previa aprobación de los Ministerios de Agricultura y de Hacienda, el valor de los costos de las actividades bonificables, los cuales se reajustarán de acuerdo a lo señalado en el artículo 15 del decreto ley N 701. Respecto a las bonificaciones correspondientes al 2017 y 2018 regirá el artículo 15 3 del D.L. 701 en su integridad. Artículo Transitorio. El plazo de 4 días indicado en el artículo único de esta ley se computará desde su publicación en el Diario Oficial. 2 Por su extensión, el artículo 12 se incluye en el ANEXO I. 3 Por su extensión, el artículo 15 se incluye en el ANEXO II. 4 El texto oficial tenido a la vista no indica el número de días (pero se asume que son 60)

19 ANEXO I Artículo 12 del decreto ley 701: Artículo 12.- El Estado, en el período de 17 años, contado desde el 1º de enero de 1996, bonificará, por una sola vez por cada superficie, un porcentaje de los costos netos de las actividades que se señalan a continuación, de acuerdo con las especificaciones que se indiquen en la tabla de costos a que se refiere el artículo 15 y siempre que ellas se ejecuten con posterioridad a la aprobación de la calificación de terrenos a que se refiere el artículo 4º 5, cuando corresponda. Dichas actividades son: a) La forestación en suelos frágiles, en ñadis o en áreas en proceso de desertificación; b) La forestación en suelos degradados y las actividades de recuperación de dichos suelos o de estabilización de dunas; c) El establecimiento de cortinas cortavientos, en suelos de cualquier clase, que se encuentren degradados o con serio peligro de erosión por efecto de la acción eólica; d) El porcentaje de bonificación para pequeños propietarios forestales será del 90% de los costos de la forestación que efectúen en suelos de aptitud preferentemente forestal o en suelos degradados de cualquier clase, incluidas aquellas plantaciones con baja densidad para fines de uso silvopastoral, respecto de las primeras 15 hectáreas y de un 75% respecto de las restantes. El porcentaje de bonificación será del 75% de los costos para las actividades a que se refieren las letras c) y e), y para las actividades de recuperación de suelos degradados y estabilización de dunas a que se refiere la letra b). Tratándose de las comunidades agrícolas o indígenas a que se refiere el artículo 2, la superficie máxima por forestar, con derecho a acceder a bonificación de un 90% respecto de las primeras 15 hectáreas, será la que resulte de multiplicar el número de comuneros por 15 hectáreas; e) La primera poda y el raleo de la masa proveniente de las forestaciones realizadas por los pequeños propietarios forestales, siempre que se hagan dentro de los plazos que establezca el reglamento, y f) Las forestaciones en suelos degradados con pendientes superiores al 100% 5 Artículo 4 - La calificación de terrenos de aptitud preferentemente forestal será efectuada por la Corporación, a solicitud del propietario, quien la presentará conjuntamente con la indicación de la superficie sujeta a forestación. La solicitud podrá comprender, además, actividades de recuperación de suelos degradados o de estabilización de dunas, y deberá acompañarse de un estudio técnico del terreno, elaborado por un ingeniero forestal o ingeniero agrónomo, que contendrá la proposición calificatoria, las actividades que vayan a ejecutarse, como asimismo, las medidas de preservación y protección por adoptar, de acuerdo con las normas que se establezcan en el reglamento. La Corporación deberá pronunciarse mediante resolución emitida dentro del plazo de 60 días, contado desde la fecha de ingreso de la solicitud a la oficina correspondiente. Si la Corporación no se pronunciare dentro del señalado plazo, se entenderá aprobada la solicitud. No obstante, la Corporación podrá establecer, para determinadas épocas del año o para ciertas áreas geográficas de difícil acceso, plazos superiores al señalado, los que no podrán exceder de 120 días. La Corporación deberá expedir un certificado que será válido para todos los casos en que la ley o cualquier reglamento exija acreditar la calidad de terreno de aptitud preferentemente forestal

20 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 El porcentaje de bonificación para los medianos propietarios forestales será del 75% y para otros propietarios de un 50% de los costos de las actividades a que se refieren las letras a), b) y c). La forestación a que se refiere la letra b) se pagará conjuntamente con las bonificaciones por recuperación de suelos degradados y por estabilización de dunas, cuando corresponda. La suma de las bonificaciones que perciban los beneficiarios por las actividades a que se refieren las letras a), b), c), d) y f), no podrá ser superior a las 100 hectáreas anuales. El porcentaje de bonificación sobre los costos netos será de 90% para la forestación señalada en la letra f). La masa proveniente de la misma podrá ser objeto de explotación comercial sólo bajo la modalidad de cortas selectivas o de protección según especie. El sistema de otorgamiento de bonificaciones será modificado si durante tres años consecutivos el monto destinado al pago de las mismas excediera, en moneda del mismo valor adquisitivo, la cantidad total de bonificación efectivamente pagada durante el año Cumplida esta condición, se harán concursos públicos para quienes postulen a bonificaciones por las causales indicadas en las letras a), b), c) y f) precedentes. Sin embargo, para quienes postulen en virtud de las causales indicadas en las letras d) y e), el sistema de otorgamiento de bonificaciones permanecerá inalterado. Las bonificaciones percibidas o devengadas se considerarán como ingresos diferidos en el pasivo circulante y no se incluirán para el cálculo de la tasa adicional del artículo 21 6 de la Ley de la Renta ni constituirán renta para ningún efecto legal hasta el momento en que se efectúe la explotación o venta del bosque que originó la bonificación, oportunidad en la que se amortizará abonándola al costo de explotación a medida y en la proporción en que ésta o la venta del bosque se realicen, aplicándose a las utilidades resultantes el artículo 14, inciso primero 7, del presente decreto ley. Para los efectos previstos en el inciso precedente, anualmente se les aplicará a las bonificaciones devengadas o percibidas, consideradas como ingresos diferidos en el pasivo circulante, las normas sobre corrección monetaria establecidas en la Ley sobre Impuesto a la Renta, reajustándose en igual forma que los costos incurridos en el desarrollo de las plantaciones forestales incluidos en las partidas del activo. 6 No se aplica la tasa de 35% (ni la de 40% de la ley de 29 de septiembre de 2014). 7 Artículo 14.- Las utilidades derivadas de la explotación de bosques naturales o artificiales obtenidas por personas naturales o jurídicas estarán afectas al impuesto general de la Ley sobre Impuesto a la Renta

21 El Presidente de la República, mediante decreto supremo, expedido por intermedio del Ministerio de Agricultura, reglamentará el pago de las mencionadas bonificaciones y fijará las bases del concurso público a que se refiere el inciso cuarto. Excepcionalmente, cuando personas indígenas, comunidades indígenas o una parte de éstas que accedan o hayan accedido a compras o subsidios de tierras en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 letras a) 8 y b) 9 de la ley N , podrán optar por recibir la bonificación a que alude el inciso primero de este artículo, sin perjuicio que la superficie respectiva haya sido objeto de bonificación anterior. Ello, sólo para aquellos bosques que hayan sido explotados y aprovechados por propietarios distintos a las personas indígenas, comunidades indígenas o una parte de éstas que hayan sido favorecidas con el subsidio de la referida ley N Podrán también, excepcionalmente, estas mismas personas y, en las mismas circunstancias, optar por desafectar los terrenos respectivos de su calidad de aptitud preferentemente forestal, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 7 10 del decreto ley N 701, de 1974, y en el artículo 17 del decreto supremo N 193, de 1998, del Ministerio de Agricultura. En la situación prevista por el inciso precedente, dichas personas indígenas, comunidades indígenas o parte de éstas, quedarán exentas de la obligación de reintegrar en arcas fiscales aquellas sumas que se hayan dejado de pagar en virtud de franquicias tributarias o bonificaciones otorgadas por el decreto ley N 701, de 1974, u otras disposiciones legales o reglamentarias. 8 Artículo 20.- Créase un Fondo para Tierras y Aguas Indígenas administrado por la Corporación. A través de este Fondo la Corporación podrá cumplir con los siguientes objetivos: a) Otorgar subsidios para la adquisición de tierras por personas, Comunidades Indígenas o una parte de éstas cuando la superficie de las tierras de la respectiva comunidad sea insuficiente, con aprobación de la Corporación. Para obtener este subsidio se distinguirá entre postulaciones individuales y de comunidades. Para las postulaciones individuales el puntaje estará dado por el ahorro previo, situación socio-económica y grupo familiar. Para las postulaciones de comunidades el puntaje estará determinado, además de los requisitos de la postulación individual, por su antigüedad y número de asociados. Un Reglamento establecerá la forma, condiciones y requisitos de su operatoria. 9 Artículo 20.- Créase un Fondo para Tierras y Aguas Indígenas administrado por la Corporación. A través de este Fondo la Corporación podrá cumplir con los siguientes objetivos: b) Financiar mecanismos que permitan solucionar los problemas de tierras, en especial, con motivo del cumplimiento de resoluciones o transacciones, judiciales o extrajudiciales, relativas a tierras indígenas en que existan soluciones sobre tierras indígenas o transferidas a los indígenas, provenientes de los títulos de merced o reconocidos por títulos de comisario u otras cesiones o asignaciones hechas por el Estado en favor de los indígenas. 10 Artículo 7 - La Corporación podrá autorizar la desafectación de la calidad de aptitud preferentemente forestal otorgada a un terreno, sólo por excepción y en casos debidamente justificados. Dicha desafectación se acreditará mediante certificado otorgado por la misma Corporación. En este caso, el interesado deberá reintegrar en arcas fiscales todas las sumas que se hayan dejado de pagar en virtud de franquicias tributarias o bonificaciones otorgadas por el presente decreto ley u otras disposiciones legales o reglamentarias, más los reajustes e intereses legales determinados por el Servicio de Impuestos Internos en conformidad con las normas del Código Tributario. Si la resolución de la Corporación denegare en todo o en parte la solicitud de desafectación, el requirente podrá reclamar de aquélla de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 5 [reclamación ante el juez de letras en lo civil, dentro de 30 días]

22 RESEÑA LEGISLATIVA de junio de 2015 ANEXO II Artículo 15 del decreto ley 701: Artículo 15.- Para los efectos de hacer efectivas las bonificaciones mencionadas en el artículo 12, la Corporación fijará, en el mes de Julio de cada año y previa aprobación de los Ministerios de Agricultura y de Hacienda, el valor de los costos de las actividades bonificables, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 12 para la temporada del año siguiente, según las diversas categorías de suelos, regiones especies arbóreas o arbustivas y demás elementos que configuren dichos costos, tales como, adquisición de plantas, actividades de preparación y cercado del terreno, mediante cercos nuevos y,o reparados, establecimiento de la plantación, labores de protección, costo de primas de seguros forestales y los gastos generales asociados a las actividades bonificables. Tratándose de pequeños propietarios forestales, también se considerará la asesoría profesional y los costos de poda y raleo. Los referidos valores se reajustarán conforme a la variación que experimente el Índice de Precios al Consumidor, determinado por el Instituto Nacional de Estadísticas entre la fecha de fijación de ellos y el mes anterior a aquel en que se haga efectivo el cobro de la bonificación. Si la Corporación no fijare dichos costos dentro del plazo ya señalado, se estará, para los efectos del cálculo y pago de la bonificación a los valores contenidos en la última tabla de costos fijada, los cuales se reajustarán, en este caso y para estos efectos, en la misma forma señalada en el inciso anterior. El pago de las bonificaciones que corresponda se efectuará por la Tesorería General de la República en el año presupuestario en que éstas se devenguen o con prioridad en el año siguiente, debidamente reajustadas. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso primero, facúltase a la Corporación Nacional Forestal para que, durante los años 2009 y 2010, pueda modificar en el transcurso de dichos años el valor de los costos de las actividades bonificables fijados para cada temporada. Dichas modificaciones deberán contar siempre con la aprobación previa de los Ministerios de Agricultura y Hacienda

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