CAPÍTULO II MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES

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1 CAPÍTULO II MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES

2 286 MEMORIA 2013

3 Introducción En 2013 los efectos negativos de la crisis en los mercados de trabajo europeos seguían siendo notables. Los datos del año denotan que, aunque hubo cierto repunte del empleo en algunos países, persistían las dificultades para potenciarlo, al tiempo que las tasas de paro seguían siendo altas, con valores preocupantes especialmente en la población joven y en el paro de larga duración. En el contexto de la Unión Europea, por otro lado, la preocupación siguió centrada en un grupo de países en el que se situaba España donde, aun con ciertos indicios de cambio en la trayectoria, el paro era mucho más alto, tanto para la población en general como de manera muy pronunciada para la población joven. Encuadradas en este contexto, las recomendaciones elaboradas desde la Estrategia Europea de Empleo (en el Estudio Prospectivo Anual), que fueron una de las bases para la actividad de las políticas y medidas adoptadas en España, volvieron a incidir en el terreno regulatorio de los mercados laborales, no habiéndose introducido elementos novedosos respecto a las orientaciones comunitarias de empleo que se vienen marcando en los últimos años. Todo ello, en un panorama presidido en España todavía por cifras de destrucción de empleo y de signos de deterioro relacionados con la persistencia del paro (como son la bajada de la población activa), justifica que además de la obligada atención prestada en esta Memoria a los datos del año para dar cuenta de la situación en el empleo y en el paro, se haya dedicado algún espacio a discutir indicios de cambio y sobre todo posibles signos del efecto de todo ese conjunto de iniciativas que se vienen adoptando en los últimos años para tratar de revertir la situación de un mercado de trabajo que ha estado sometido a seis largos años de dura caída. No obstante, el esquema de análisis no ha variado respecto del adoptado en las últimas ediciones. Se comienza, así, con un primer gran bloque de mercado de trabajo y políticas de empleo en el que, después de una breve síntesis del contexto europeo (en cifras y en políticas adoptadas) se trazan los principales resultados habidos en las grandes variables laborales (actividad, empleo y paro) y se estudian, con esos resultados bien presentes, los datos disponibles sobre las políticas de mercado de trabajo aplicadas en el año, presididos por la relativa novedad que supuso si bien todavía no se cuenta con una evaluación ad hoc el Plan Anual de Políticas de Empleo 2013 que, aun dando

4 288 MEMORIA 2013 continuidad al enfoque y al marco normativo de referencia trazados por la Estrategia Española de Empleo , introdujo un cambio de calado, cual es la supeditación a resultados de una parte de los fondos a transferir a las comunidades autónomas para el diseño y ejecución de las medidas y acciones de políticas activas. La sustancial continuidad en 2013 de unas condiciones económicas negativas y de una situación de deterioro social, unidas a la prolongación de las políticas de consolidación y ajuste fiscal, ha seguido pesando en la posibilidad de desarrollar un diálogo social continuado y efectivo, y ha condicionado intensamente, un año más, los principales instrumentos y la dinámica de las relaciones laborales, la negociación colectiva y el planteamiento y solución de los conflictos de trabajo. Al análisis de todo ello, junto con la evolución de la seguridad y la salud laboral, se dedica la segunda parte del capítulo. En el plano comunitario, los interlocutores sociales europeos alcanzaron propuestas comunes, entre otras, en materia de acciones para combatir el grave problema del desempleo juvenil y en relación a su participación en la gobernanza económica. La preocupación común en torno al paro de los jóvenes, por su dimensión en España, fue también uno de los temas de diálogo entre Gobierno e interlocutores sociales en el plano interno, aunque no se acordó. Junto a ello, entre otros aspectos, se abordó la protección social de los trabajadores a tiempo parcial, donde se alcanzó un acuerdo, y la sostenibilidad y revalorización de las pensiones, cuya reforma finalmente se llevó a cabo sin consenso. De nuevo cabe hacer un balance de escasos resultados en un diálogo a tres bandas aún condicionado, además de por las políticas socioeconómicas aplicadas, por la utilización intensa del Real Decreto-ley para regular el mercado y las relaciones de trabajo. Las novedades normativas en este ámbito continuaron introduciéndose, así, mediante esa técnica, proyectándose en una serie de cambios en materia de contratación laboral, con la apuesta declarada por la promoción de la contratación a tiempo parcial, entre otros, así como en determinados aspectos relativos a los procedimientos de regulación colectiva de empleo, en una senda de profundización y de ajustes en la reforma laboral de En materia de despidos colectivos, precisamente, aparecieron en 2013 las primeras sentencias del Tribunal Supremo que aplican ya la reforma laboral en este punto, comenzando a delinearse una doctrina de su Sala social en cuestiones clave relativas a la adecuada realización del periodo de consultas o a la definición y acreditación de la concurrencia de las causas habilitadoras de la decisión extintiva, entre otras. Algunos de los posibles efectos de dicha reforma, entre otras motivaciones, llevaron a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas a seguir buscando soluciones consensuadas, en línea con los objetivos y los compromisos que les movieron a la firma en 2012 del II Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva (AENC). Ese diálogo se tradujo en la firma de un acuerdo en materia de ultraactividad de los

5 MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES 289 convenios colectivos, aspecto de la reforma laboral que había generado un intenso debate y preocupación, especialmente en relación con el posible fin de la vigencia ultraactiva de convenios denunciados antes de aprobarse aquella. El difícil contexto económico y del empleo en el que continuaron desarrollándose las relaciones laborales siguió condicionando intensamente la negociación de los convenios colectivos. A los elementos de contexto hay que sumar un factor institucional clave, la reforma laboral de 2012, que introdujo los profundos cambios conocidos en el título III del Estatuto de los Trabajadores y que tuvo en 2013 su primer año completo de aplicación. La evolución de la negociación colectiva en el año profundizó algunas tendencias observadas en el periodo de la crisis, fundamentalmente una disminución en el número de convenios registrados y de trabajadores afectados debida al fuerte descenso de las revisiones de convenios registradas. Pero junto a ello, y a diferencia de años anteriores, los convenios firmados aumentaron significativamente poniendo de manifiesto un curso más ágil que en 2012 y 2011, lo que, de continuar en el tiempo, podría suponer un cambio de tendencia relevante. Y dentro de ellos, aumentaron sensiblemente los firmados por nuevas unidades de negociación, particularmente de empresa y grupo de empresa, reflejando probablemente alguno de los efectos de la reforma laboral. En 2013 se produjo una clara continuación de la moderación en los incrementos salariales pactados en los convenios, ya observada en 2012, en lo que hay que recordar también los criterios recogidos en el II AENC. A ello contribuyó el que más de un tercio de los trabajadores cubiertos por los convenios registrados hasta el mes de marzo de 2014 estuviesen afectados por pactos de congelación retributiva. En términos reales, además, en 2013 se produjo de nuevo pérdida de poder adquisitivo en los salarios pactados. Y, por otra parte, en 2013 continuaron creciendo de manera notable las inaplicaciones de condiciones de trabajo, en su mayor parte de las cuantías salariales pactadas en los convenios, si bien aquellas afectaron a un número relativamente limitado de trabajadores. En el mencionado contexto de dificultades se asistió a un incremento de la conflictividad laboral, reflejado en un nuevo aumento del número de huelgas y de participantes, aunque cabe recordar que la Estadística no recoge los datos relativos a las dos huelgas generales de Se produjo una elevación de las huelgas relacionadas con la negociación colectiva, reflejo de las tensiones habidas en una parte de esta. En los correspondientes apartados se analizan las características y repercusión de estos conflictos y también de los presentados y canalizados a través de los cauces extrajudiciales de composición, con especial atención a los mecanismos de resolución creados y gestionados por la autonomía colectiva, el Servicio Interconfederal de Mediación y Arbitraje (SIMA) y los órganos equivalentes en el ámbito de las comunidades autónomas. Se pasa revista, asimismo, a la actividad de los órganos de la Jurisdicción social, que

6 290 MEMORIA 2013 resolvieron la mayor cifra de asuntos en la serie temporal de los últimos años, destacando el aumento observado en los litigios por despido, y en los conflictos colectivos. Por último, el capítulo analiza las iniciativas, europeas y nacionales, que tienen como finalidad mejorar la seguridad y la salud en el trabajo, y la evolución de la siniestralidad laboral, que registró un aumento en el índice de incidencia, frenando la evolución descendente observada en años anteriores, y en los partes comunicados de enfermedades profesionales. 1. Mercado de trabajo y políticas de empleo 1.1. PERSPECTIVA EUROPEA: EVOLUCIÓN, OBJETIVOS Y DEBATES En 2013 los efectos negativos de la crisis en los mercados de trabajo europeos seguían siendo notables. Los datos del año (a cuarto trimestre) denotan que, aunque hubo cierto repunte del empleo en algunos países (de modo que en el conjunto UE-27 aumentó 0,3 décimas respecto al año anterior), persistían las dificultades para potenciarlo, al tiempo que las tasas de desempleo, si bien se mantuvieron en términos interanuales, seguían siendo ciertamente elevadas (10,7 por 100) con valores preocupantes especialmente en la población joven (22,9 por 100) y en el paro de larga duración (5,1 por 100). Por otro lado, seguían existiendo importantes divergencias entre los Estados miembros, manteniéndose la preocupación por los países del sur de Europa, a pesar de que la situación de algunos de ellos, como España, mostraban indicios de cierta mejora, si bien seguía a la cabeza en las tasas de paro general y de la población joven, en particular, que llegó a alcanzar el 55 por 100. La política comunitaria de empleo en 2013 se desarrolló en el marco de aplicación del tercer Semestre Europeo y estuvo nuevamente vinculada a una política económica dirigida a combatir la crisis a través de la consolidación fiscal, la estabilización del sector financiero y la puesta en marcha de reformas estructurales. Encuadradas en este contexto, las recomendaciones elaboradas desde la Estrategia Europea de Empleo (en el Estudio Prospectivo Anual) volvieron a incidir en el terreno regulatorio de los mercados laborales. El desempleo juvenil, que se había convertido en una de las principales preocupaciones de la Unión Europea, centralizó la política de empleo durante Si bien en los años precedentes se habían adoptado medidas importantes, como la Iniciativa de Oportunidades para la Juventud o el Paquete de Empleo Juvenil, fue en 2013 cuando se materializó la puesta en marcha de la que constituye la medida más emblemática en este ámbito: la Garantía Juvenil. Fue en este año, además, cuando se trató de potenciar su aplicación con la puesta en marcha de la Iniciativa Juvenil. Asimismo, en la cumbre de junio se aprobó la Alianza Europea para la Formación de Aprendices cuyo propósito es igualmente fomentar el empleo de la población mediante la mejora de la calidad y la oferta de formación de aprendices en la Unión Europea.

7 MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES El empleo en Europa En el cuarto trimestre de 2013 se registraron empleos más que en el cuarto trimestre del año anterior, produciendo un aumento de la tasa de empleo de 0,3 puntos porcentuales): pasó del 64,2 en 2012 al 64,5 en Esta cierta mejoría del empleo se reflejó en la tasa de empleo femenina, que en el cuarto trimestre del año se situó Empleo: balance del año en el 59,1 por 100 (0,4 puntos más que el año anterior), así como en la de las personas mayores (55 a 64 años) que alcanzó el 51,1 por 100 (0,6 puntos más en términos interanuales). Respecto al objetivo específico de empleo fijado por la Estrategia 2020, esa tasa, calculada para la población entre los 20 y 64 años, fue del 68,7 por 100 en el cuarto trimestre, dos décimas superior respecto al mismo trimestre del año anterior. La Estrategia 2020 no incorporó más objetivos cuantitativos en materia de empleo que el referido a esta tasa total, por lo que en el análisis que se realiza en este apartado se mantienen los objetivos que establecía la Estrategia Europea de Empleo, provenientes de la Estrategia de Lisboa revisada: tasa de empleo total, tasa de empleo de mujeres y tasa de empleo de mayores de 55 años, en tanto que siguen constituyendo un buen referente para el balance del empleo. Atendiendo al periodo de la crisis, la tasa de empleo de la UE-27 cayó en 1,1 puntos porcentuales respecto a 2007, lo que en términos absolutos supuso un descenso de 4,7 millones de personas. En este contexto de crisis la tasa Impacto diferencial de la crisis en el empleo de los Estados miembros de empleo de la población mayor (55 a 64 años), sin embargo, registró un aumento de 6,1 puntos porcentuales, pasando del 45 por 100 al 51,1 por 100 entre los cuartos trimestres de 2007 y La tasa de empleo femenina registró una evolución favorable también, aunque más moderada, con 0,6 puntos más que al inicio de la crisis económica, situándose en el 59,1 por 100, lo que es indicativo de que las mayores pérdidas de empleo se centraron en la población masculina (gráfico II-1). En esta evolución hay grandes diferencias por países (gráfico II-1). La menos favorable en estos años, en lo que a tasa de empleo se refiere, fue la de Grecia, que registró un descenso de 12,6 puntos porcentuales respecto al cuarto trimestre de 2007, hasta alcanzar una tasa de empleo de apenas el 48,9 por 100 en el cuarto trimestre La tasa de empleo de España también descendió de manera notable, hasta 10,8 puntos en el mismo periodo, pasando del 65,5 por 100 al 54,7 por 100. En contraposición, hay países que registraron una evolución positiva de este indicador, destacando Alemania, con 4,1 puntos más que antes de la crisis en su tasa de empleo y Polonia, con 2,7 puntos más. Esta evolución tan heterogénea dio como resultado una notable dispersión de las tasas de empleo entre los Estados miembros: seis países registraron tasas superiores al 70 por 100 en 2013 (siendo la más

8 292 MEMORIA 2013 elevada la de Suecia en el 74,3 por 100), mientras que otros siete se situaron por debajo del 60 por 100. La tasa de empleo de la población mayor (55 a 64 años) aumentó en casi todos los Estados miembros, si bien con intensidades distintas, registrando los ascensos más altos (de más de 10 puntos porcentuales) Alemania, Polonia e Italia. En el lado opuesto se situaron los países cuyas tasas descendieron, entre los que se encontraban Grecia, que registró el mayor descenso (de 8 puntos porcentuales), seguido de Letonia (6 puntos porcentuales), Portugal (3,6 puntos porcentuales) y, aunque en menor medida, España (1,2 puntos porcentuales). Este descenso de la tasa de paro de la población mayor en España hizo que se situara en el 43,8 por 100 en el cuarto trimestre de 2013, GRÁFICO II-1. EMPLEO EN LA UE-27, (Tasa de empleo para la población de 15 a 64 años. Tasa para mayores sobre población de 55 a 64 años. Cuarto trimestre) Fuente: Eurostat.

9 MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES 293 frente al 45 por 100 en el mismo trimestre de 2007, lo que produjo que esta tasa retrocediera notablemente en relación al conjunto europeo, cuando al inicio de la crisis la igualaba (gráfico II-1). Las tasas de empleo femenino también registraron una evolución heterogénea en los Estados miembros. El descenso más pronunciado en el periodo de crisis (de algo más de 8 puntos porcentuales) fue el de Grecia, cuya tasa descendió hasta el 39,7 por 100 en el cuarto trimestre de 2013, la más baja de la UE-27. En el extremo opuesto se situó Suecia, cuya tasa de empleo femenino aumentó casi 1 punto porcentual alcanzando en el mismo trimestre de 2013 el 72,5 por 100, la más alta de la UE-27. Esta tasa en España registró un descenso de 5 puntos porcentuales, pasando del 55,1 por 100 en 2007 al 50 por 100 en 2013, lo que produjo un retroceso en su posición relativa en el conjunto de la Unión, pasando a ocupar el cuarto puesto más bajo de la Unión Europea (gráfico II-1). En el cuarto trimestre de 2013 el número de personas en situación de desempleo en el conjunto de la Unión Europea fue de 25,7 millones, menos que en el cuarto trimestre de 2012, lo que permitió mantener la tasa de paro casi en el mismo nivel que el año anterior, el 10,7 por 100. Se trata de la primera vez que la tasa de paro no aumenta en los últimos seis años. Este comportamiento del desempleo obedece a la mejora de la tasa de paro de algunos Estados miembros pero, en especial, de la evolución de los más afectados por la crisis, como España que, frente a los fuertes aumentos del desempleo que venía registrando en los últimos años, su tasa de paro en el cuarto trimestre de este año se mantuvo respecto al mismo trimestre de Con todo, en la Unión Europea seguía habiendo 9,4 millones más de personas de - sempleadas que antes de que diera comienzo la crisis, cuando la tasa de paro era del 7 por 100 (3,7 puntos porcentuales menos que en 2013). Se La tasa de desempleo: por primera vez en el periodo de la crisis no aumenta aunque se mantiene aún muy por encima de los niveles previos constatan grandes diferencias por países, que se han ampliado en el periodo de crisis (la tasa de paro más alta de la UE-27 quintuplicaba la tasa de paro más baja, cuando antes de la crisis la triplicaba) (gráfico II-2). La situación más grave era la de Grecia, cuya tasa de desempleo aumentó en el sexenio de la crisis en cerca de 20 puntos porcentuales. España registró el segundo mayor aumento de este indicador, 17,4 puntos porcentuales, que en términos absolutos supuso un aumento de 4 millones de personas en situación de desempleo (el 42 por 100 del incremento del número de desempleados en la Unión Europea en el periodo de crisis), lo que refleja, a su vez, la rapidez e intensidad de la destrucción de empleo. En el lado opuesto se situó Alemania que, como consecuencia de haber logrado aumentar la tasa de empleo, redujo su tasa de desempleo 3 puntos porcentuales.

10 294 MEMORIA 2013 GRÁFICO II-2. PARO EN LA UE-27, (Tasa para la población de 15 a 64 años. Tasa para jóvenes sobre población de 15 a 24 años. Cuarto trimestre) Fuente: Eurostat. La tasa de paro femenina también aumentó en el conjunto de la Unión, hasta alcanzar el 10,7 por 100 en el cuarto trimestre de 2013, frente al 7,6 por 100 en Uno de los aumentos más notables de esta tasa en el sexenio de la crisis fue el registrado en España (15,9), que pasó a mostrar la segunda tasa más elevada (26,9 por 100), solo superada por la griega (27,6 por 100), y a situarse a una distancia de algo más de 20 puntos respecto al país con mejor comportamiento, Alemania (gráfico II-2). Uno de los motivos de mayor preocupación en la Continúa la preocupación por la tasa de desempleo de los jóvenes y por el paro de larga duración Unión Europea sigue siendo el desempleo juvenil (menores de 25 años) que alcanzó el 22,9 por 100 en el cuarto trimestre de 2013, lo que en términos absolutos se tradujo en 5,3 millones de jóvenes en esta situación, 1,3

11 MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES 295 millones más que al comienzo de la crisis. En Grecia esta tasa alcanzó el 58,3 por 100 y en España el 55 por 100. Solo en dos países (Alemania y Austria) era inferior al 10 por 100, mientras que en 13 superaba el 20 por 100 y en otros 4 se situó entre el 30 y el 40 por 100. Por su parte, la tasa de paro de larga duración (más de 12 meses) en la UE-27 en 2013 era el 4,9 por 100, y la tasa de paro de muy larga duración (más de 24 meses) alcanzaba el 3 por 100. En el transcurso de los seis años de crisis, estas tasas habían aumentado 2,2 puntos porcentuales y 1,3, respectivamente (gráfico II-3). De nuevo, el comportamiento de estas tasas en los distintos Estados miembros fue muy variado, si bien en términos generales, ponen de manifiesto las dificultades existentes en la UE-27 para reducir el desempleo de larga y muy larga duración, con el riesgo asociado de incrementar la exclusión laboral y, por ende, la exclusión social, que ha alcanzado niveles elevados en Europa en general, y en España en particular 1. La peor situación se encontró en los países más castigados por la crisis en términos de paro, entre los que se encontraba España, que registró el segundo mayor incremento de la tasa de desempleo de larga duración en el periodo de la crisis (11,9 puntos porcentuales), solo superado por Grecia (15,8 puntos). De hecho, pasó de tener una de las tasas de paro de larga duración más bajas, situada por debajo de la media de la UE-27 en 2007, a tener la segunda tasa más alta en La tasa de paro de muy larga duración, por su parte, alcanzó el 7,9 por 100 en 2013, la segunda más alta de la UE- 27 y una de las que más aumentó desde que la crisis diera comienzo (7,1 puntos porcentuales) (gráfico II-3) Las políticas de empleo en el ámbito de la Unión Europea En noviembre de 2012 dio comienzo el tercer Semestre Europeo con la publicación del Estudio Prospectivo Anual 2013, en el que se incorporaban las recomendaciones de la Comisión a los Estados miembros de cara a la presentación de los Programas Nacionales de Reformas (PNR) de 2013, y sobre el que se da cuenta en el capítulo I de esta Memoria. En lo concerniente a la materia central del presente apartado, el empleo, el Informe conjunto de empleo Tercer año de aplicación del Semestre Europeo anexo a dicho Estudio 2, hizo un balance de las reformas acometidas por los Estados miembros durante el año anterior que, en términos generales, estuvieron dirigidas a potenciar las políticas activas de empleo, el emprendimiento y el autoempleo, la movilidad laboral así como un mejor ajuste de los salarios a la productividad, entre otras Para un análisis de la evolución de la pobreza y la exclusión social en la UE-27 y su vinculación con el empleo, véase el capítulo III de esta Memoria. 2. Comisión Europea, Joint employment report. Annual Growth Survey 2013, COM(2012) 750 final, 28 de noviembre de Para un resumen de estas reformas véase Memoria CES 2012 (capítulo II, apartado 2.1.1).

12 296 MEMORIA 2013 GRÁFICO II-3. TASA DE PARO DE LARGA DURACIÓN EN LA UE-27, (Sobre total población activa) Fuente: Eurostat. Estas medidas fueron valoradas positivamente por la Comisión, si bien, tal y como señalaba en el Informe conjunto de empleo, resultaban insuficientes. Seguía siendo necesario, a juicio de la Comisión, acometer reformas estructurales de los mercados laborales, o profundizar en las puestas en marcha, para afrontar los retos que seguían aún pendientes, siendo los más urgentes e importantes combatir el desempleo, en especial el de larga duración así como el de la población joven, al tiempo que reducir los costes sociales de la crisis. En línea con las propuestas de política de empleo de la Unión Europea, los Estados miembros presentaron los PNR definitivos en abril de 2013 en los que reflejaron las medidas emprendidas para potenciar el empleo. Tras su análisis, la Comisión presentó una serie de recomendaciones generales así como específicas para cada Estado miembro, que fueron oficialmente aprobadas en el Consejo de julio 4. Dichas recomendaciones volvieron a incidir en la necesidad de potenciar las políticas activas de empleo, un mejor ajuste de los salarios a la productividad, reducir la 4. Grecia, Portugal, Irlanda y Chipre debían cumplir los compromisos adquiridos con los programas de asistencia financiera de la Unión Europea y el FMI.

13 MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES 297 España: Programa Nacional de Reformas 2013 segmentación en el mercado de trabajo así como a aumentar la participación laboral tratando de prevenir la salida temprana del mismo o, para los que ya lo hicieron, facilitando su vuelta. En el caso de España, el PNR de 2013 incidía, al igual que lo hiciera el del año anterior, en la aplicación efectiva de la reforma laboral aprobada en febrero de 2012 (Real Decreto-ley 3/2012), para lo cual se establecían mecanismos de seguimiento y evaluación de la misma que serían publicados en un primer Informe de Evaluación. Asimismo, el PNR planteaba mejorar la aplicación de las políticas activas mediante la actuación en cinco ejes: 1) coordinación y eficiencia; 2) mecanismos de inserción laboral; 3) vinculación con las políticas pasivas; 4) intermediación laboral y 5) empleo y emprendimiento de la población joven (cuadro II-1). Muchas de estas medidas anunciadas en el PNR fueron aprobadas en los meses siguientes a su presentación, como el Plan Anual de Políticas de empleo (PAPE) 2013, la revisión del Catálogo de cualificaciones o la Estrategia de emprendimiento y empleo joven , entre otras. Tras evaluar el PNR de España, la Comisión señaló que la situación del mercado de trabajo en España seguía siendo crítica, siendo objeto de especial preocupación los elevados niveles de desempleo juvenil así como del desempleo de larga duración. Ante esta situación recomendaba que España tomase una serie de medidas encaminadas a garantizar la efectividad de la reforma laboral, a mejorar la aplicación de las políticas activas y a poner en marcha la garantía juvenil (recuadro II-1). RECUADRO II-1. RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS DE LA COMISIÓN AL PNR DE ESPAÑA 2013 Reforma laboral Finalizar la evaluación de la reforma del mercado de trabajo, abarcando todos sus objetivos y medidas en julio de 2013 a más tardar, y presentar modificaciones, si es necesario, en septiembre de 2013 a más tardar. Políticas activas de empleo Realizar una reforma de las políticas activas orientada a la consecución de resultados. Reforzar y modernizar los servicios públicos de empleo para garantizar una asistencia individualizada a los desempleados según sus perfiles y necesidades de formación. Reforzar la eficacia de los programas de recualificación para los trabajadores de más edad y de escasa cualificación. Poner en funcionamiento el portal único de empleo y acelerar la aplicación de la colaboración público-privada en los servicios de colocación para garantizar una aplicación efectiva ya en 2013.

14 298 CUADRO II-1. MEDIDAS DE EMPLEO PRESENTADAS EN EL PNR 2013 DE ESPAÑA (A fecha de su presentación en abril de 2013) Reforma del mercado laboral Contenido de la medida Instrumentos normativos Desarrollos comprometidos Seguimiento de la reforma laboral Creación de un grupo de trabajo en el seno del Ministerio de Empleo y Seguridad Social dirigido a recoger información y elaborar indicadores para evaluar el impacto de la reforma laboral. Creación de un foro con operadores jurídicos destinado a identificar los principales problemas de aplicación de la reforma laboral. Elaboración de un informe sobre el impacto de la reforma sobre el mercado de trabajo, de acuerdo con la previsto en la Ley 3/2012. Ley 3/2012, de 6 de julio, de Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral. Publicación del informe de evaluación y contraste por organismo independiente Mantener el seguimiento a través de los grupos de trabajo. Modificaciones normativas si se detectan problemas Políticas activas de empleo Contenido de la medida Instrumentos normativos Desarrollos comprometidos Aspectos institucionales: coordinación, evaluación, eficiencia Fomento de la inserción laboral a través de la formación El plan de 2012 estableció, como novedad, indicadores para conocer el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y la evaluación de las acciones desarrolladas. Los objetivos y medidas prioritarias del plan de 2013 se establecerán a partir de los objetivos de la EE 2020 y de la evaluación programada en Se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje. Se establecen las bases para el desarrollo de proyectos de formación profesional dual en el sistema educativo mediante convenios de colaboración entre los centros formativos y las empresas. Acuerdo del Consejo de Ministros, de 6 de julio de 2012, por el que se aprueba el Plan Anual de Política de Empleo (PAPE) para Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, y Ley 3/2012, de 6 de julio, de Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral Real Decreto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y se establecen las bases de la formación profesional dual. Aprobación del Plan Anual para 2013, durante el primer semestre. Reforma de la legislación de los certificados profesionales. Estrategia de implantación de la formación profesional dual

15 299 CUADRO II-1. MEDIDAS DE EMPLEO PRESENTADAS EN EL PNR 2013 DE ESPAÑA (continuación) (A fecha de su presentación en abril de 2013) Políticas activas de empleo Contenido de la medida Instrumentos normativos Desarrollos comprometidos Fomento de la inserción laboral a través de la formación Vinculación de las políticas activas y pasivas de empleo Mejora de la intermediación laboral Fomento del empleo y emprendimiento joven Mejora de la eficiencia de la formación destinada a los trabajadores ocupados y desempleados. Las nuevas convocatorias públicas para financiar acciones formativas se abren a cualquier centro formativo acreditado (y no solo a los agentes sociales como antes). Se establecen como áreas formativas prioritarias las relativas a la internacionalización empresarial, la innovación tecnológica y el emprendimiento. Revisión de la normativa sobre certificados de profesionalidad Refuerzo del control sobre el cumplimiento de las obligaciones de los perceptores de prestaciones y subsidios de de - sempleo. Nuevos sistema de gestión de las prestaciones de desempleo que permitan detectar ineficiencias e incumplimientos. Portal Único de Empleo y colaboración público-privada. Impulsar medidas dirigidas a reducir el desempleo juvenil. Consta de 100 medidas(a) Real Decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, y Ley 3/2012, de 6 de julio, de Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral. Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, que desarrolla el Real Decreto 395/2007, sobre el subsistema de formación profesional para el empleo. Real Decreto-ley 20/2012, de13 de julio. Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto. Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo. Estrategia de emprendimiento y empleo joven Las siguientes convocatorias continuarán mejorando el diseño de los pliegos, extendiendo la selección de trabajadores en régimen de competencia. En 2013 se prevé revisar y actualizar entre 100 y 150 cualificaciones profesionales. Aprobación de la reforma de la normativa sobre certificados de profesionalidad (2º trimestre 2013) Desarrollo del nuevo sistema de gestión de las prestaciones por desempleo. Desarrollo del Portal Único de Empleo y desarrollo de convenios por cada CCCA sobre la base del acuerdo marco y proceso de licitación con las agencias privadas. Evaluación según los indicadores previstos en la Estrategia. (a) Para un análisis de las medidas, véase apartado 1.3 de este mismo capítulo II de la Memoria. Fuente: elaboración propia a partir del Programa Nacional de Reformas 2013 de España.

16 300 MEMORIA 2013 RECUADRO II-1. RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS DE LA COMISIÓN AL PNR DE ESPAÑA 2013 (continuación) Desempleo juvenil Aplicar las medidas de lucha contra el desempleo juvenil expuestas en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013/2016 y efectuar un estrecho seguimiento de la eficacia de las mismas, mediante una garantía juvenil. Proseguir la labor encaminada a vincular la educación y la formación a las necesidades del mercado de trabajo, Reducir el abandono escolar prematuro y potenciar la educación permanente, prorrogando la aplicación de la formación profesional dual más allá de la actual fase piloto e introduciendo un sistema global de seguimiento del rendimiento de los alumnos al final de 2013 a más tardar. Fuente: Comisión Europea, Recomendación relativa al PNR de 2013 de España, COM (2013) 359 final. Iniciativas para combatir el desempleo juvenil: la Garantía Juvenil En el marco del tercer semestre europeo, las políticas de empleo han tenido como eje central la lucha contra el de - sempleo juvenil. La cada vez más alarmante situación laboral de la población joven, que ha agudizado el riesgo de convertirla en una generación perdida con alto riesgo de caer en situaciones de pobreza y de exclusión social, en especial entre los menos formados, ha ido dando lugar a un buen número de propuestas y medidas dirigidas a fomentar su empleabilidad desde Europa, aunque también desde distintos organismos internacionales, como la propia OCDE 5. Por parte de la política europea de empleo la preocupación por el empleo juvenil comenzó ya en 2010 con la iniciativa emblemática Juventud en Movimiento, aprobada en el marco de la Estrategia 2020 para proseguir posteriormente a finales de 2011 con la Iniciativa de Oportunidades para la Juventud (IOJ) y un año después con el Paquete de Empleo Juvenil (recuadro II-2). De todas las medidas propuestas a lo largo de estas iniciativas, la más emblemática es la relativa al establecimiento de una Garantía Juvenil, consistente en garantizar que todos los jóvenes de edades comprendidas entre los 15 y los 24 años que no trabajen, ni estudien, ni sigan una formación, reciban una oferta de empleo de calidad, educación continua, formación como aprendices o periodo de prácticas en un plazo de cuatro meses tras acabar la educación formal o quedar desempleados 6.. Esta propuesta figuraba ya en 2010 en la iniciativa emblemática Juventud en movimiento. Posteriormente, en diciembre de 2012, la Comisión propuso el establecimiento 5. OCDE, Giving Youth a Better Start: An Action Plan, COM (2012) 729 final.

17 MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES 301 RECUADRO II-2. RESUMEN DE LAS INICIATIVAS EUROPEAS CONTRA EL DESEMPLEO JUVENIL EN EL CONTEXTO DE CRISIS Juventud en Movimiento (2010) Identificar de las medidas de apoyo a la creación de empleo para los jóvenes más eficaces. Realizar un seguimiento sistemático de la situación de los jóvenes que ni estudian ni trabajan. Crear un nuevo Programa de Aprendizaje Mutuo para los Servicios Públicos de Empleo de Europa. Reforzar el diálogo político bilateral y regional sobre empleo juvenil. Fomentar el Instrumento Europeo de Microfinanciación Progress para jóvenes empresarios. Desarrollar la Garantía Juvenil. Garantizar un equilibrio adecuado entre prestaciones y medidas de activación. Introducir un contrato único indefinido para todos los empleados. Iniciativa de Oportunidades para la Juventud (2011) Movilizar el FSE. Apoyar la transición de la educación al trabajo. Fomento de los contratos de aprendizaje. Apoyo a la movilidad de los estudiantes de enseñanza superior y de formación profesional. Redoblar esfuerzos para aplicar la Garantía Juvenil. Puesta en marcha servicios de contratación de EURES. Paquete de Empleo Juvenil (2012) Consulta a los interlocutores sociales sobre un marco de calidad para los periodos de prácticas. Anuncio de la creación de una Alianza Europea para la Formación de Aprendices. Establecimiento de una Garantía Juvenil. Fuente: elaboración propia a partir de: Comisión Europea, Juventud en Movimiento COM (2010) 477 final; Iniciativa de Oportunidades para la Juventud, COM (2011) 933 final; Moving youth into Employment, COM (2012) 727 final. de una garantía juvenil en el marco del denominado paquete de empleo juvenil, si bien su puesta en marcha no estuvo exenta de debate al ser entendida desde algunos ámbitos como una intromisión en el terreno regulatorio de los mercados laborales nacionales, lo que hizo que no fuera objeto de acuerdo político hasta el Consejo de ministros de Empleo y asuntos sociales del 28 de febrero de El Consejo Europeo de 8 febrero de 2013, dedicado al marco financiero plurianual para la Unión Europea, acordó, a su vez, dotar presupuestariamente la Iniciativa sobre Empleo Juvenil con millones de euros para el periodo , destinada a los países cuyas tasas de desempleo juvenil superen el 25 por 100. Esta

18 302 MEMORIA 2013 RECUADRO II-3. PRINCIPALES PARÁMETROS DE LA INICIATIVA SOBRE EMPLEO JUVENIL Las actividades apoyadas por la Iniciativa no se destinarán a los sistemas o las estructuras, sino a las personas que ni trabajan, ni estudian, ni siguen una formación. La Iniciativa complementará las acciones emprendidas a nivel nacional, incluidas las financiadas por el FSE, con vistas a establecer o aplicar los programas de Garantía Juvenil. La aplicación de la Iniciativa debe estar plenamente integrada en la programación del FSE como prioridad de inversión para apoyar la integración sostenible de los jóvenes que ni estudian ni trabajan en el mercado de trabajo. Siempre que se considere oportuno para abordar el problema del desempleo de los jóvenes y su inactividad, será necesario autorizar y animar a los Estados miembros a que asignen a la Iniciativa más recursos del FSE que el mínimo de millones de euros exigidos como cofinanciación de su dotación específica. Las inversiones financiadas en el marco de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil deben orientarse hacia la obtención rápida de resultados concretos. La aplicación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil debe basarse en una estrategia global para alcanzar los objetivos del paquete de medidas para el empleo juvenil y establecer una garantía juvenil, en la que se indica que los Estados miembros definirán este dispositivo en función de las circunstancias locales, regionales y nacionales, teniendo en cuenta cuestiones como que los jóvenes no constituyen un grupo homogéneo, los principios de obligación mutua y la necesidad de abordar el riesgo de los ciclos de inactividad. Debe aplicarse la condicionalidad macroeconómica. En el examen de la coyuntura económica y social del Estado miembro de que se trate, deberán tenerse en cuenta la situación del mercado de trabajo y las perspectivas de los jóvenes. Para que la Garantía Juvenil sea una realidad se necesitan inversiones públicas específicas, a las que el FSE puede contribuir significativamente. La Iniciativa sobre Empleo Juvenil debe reforzar el apoyo necesario del FSE a la inversión en capital humano. La Comisión reitera su propuesta de establecer cuotas mínimas para el FSE con el fin de garantizar que la contribución de este Fondo a los recursos de la política de cohesión de la Unión Europea aumenta del actual 22 por 100 al 25 por 100, como mínimo. Fuente: Comisión Europea, Iniciativa sobre empleo juvenil, COM (2013) 144 final. Iniciativa tiene previsto financiarse con cargo a la subrúbrica de la política de cohesión, con millones de euros procedentes de inversiones específicas del Fondo Social Europeo (FSE) y otros millones de euros 7 procedentes de una línea presupuestaria específica (recuadro II-3). 7. Establecidos a precios de 2011; a precios corrientes serían 3.211,2 millones. Véase al respecto el Anexo X de la Decisión de ejecución de la Comisión, de 3 de abril de 2014 (2014/190/UE).

19 MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES 303 La cumbre del de junio de , basándose en una comunicación de la Comisión 9, quiso dar un impulso más decidido y urgente a la lucha contra el desempleo juvenil. A este respecto, y en relación con la IEJ, se acordó que el presupuesto destinado a la misma pudiera ser ejecutado por los Estados miembros destinatarios en los dos primeros años del Marco Financiero Plurianual (MFP) de la Unión Europea, esto es, 2014 y Es decir, los millones podrán ser utilizados para combatir el desempleo juvenil en los dos próximos años, y no en los seis en los que estaba previsto (cuadro II- 2). Además, estableció que la dotación asignada en el MFP para los años que no hubiera sido ejecutada, pudiera ser incorporada a un Marco Global de Compromisos destinado a financiar medidas concretas dirigidas a combatir el desempleo juvenil. Con todo, no puede obviarse que las cantidades aportadas son limitadas en relación al elevado número de desempleados jóvenes a los que va dirigido. La Cumbre acordó igualmente que los Estados miembros beneficiarios de las ayudas aportadas en el marco de la IEJ deberían elaborar un plan sobre empleo juvenil, CUADRO II-2. INICIATIVA SOBRE EL EMPLEO JUVENIL: DESGLOSE ANUAL DE ASIGNACIÓN (Precios actuales en euros) Países Total Bélgica Bulgaria República Checa Irlanda Grecia España Francia Croacia Italia Chipre Letonia Lituania Hungría Polonia Portugal Rumanía Eslovenía Eslovaquia Suecia Reino Unido UE Fuente: Decisión de ejecución de la Comisión de 3 de abril de 2014 (2014/190/UE). 8. European Council, 27/28 June Conclusions. EUCO 104/2/ Comisión Europea, Working together for Europe s young people. A call to action on youth unemployment, COM (2013) 447 final.

20 304 MEMORIA 2013 Apoyo de los interlocutores sociales europeos incluida la garantía juvenil, antes de finales de La Comisión, por su parte, se comprometió a elaborar un informe de aplicación de la garantía juvenil a finales de A pesar de que la Comisión ha establecido compromisos dirigidos a apoyar y dar respaldo financiero a los Estados más afectados por el desempleo juvenil, la responsabilidad de la puesta en marcha de la garantía juvenil recae, en última instancia, en las políticas nacionales. Una responsabilidad elevada por cuanto las ayudas económicas que puedan percibir están a expensas de la ejecución de las medidas a adoptar para aplicar la Garantía Juvenil, lo que supone que los Estados miembros tendrán que anticipar el coste de las mismas, con los problemas que ello puede acarrear para llevar a cabo las políticas de ajuste presupuestario. Los interlocutores sociales europeos, en el Acuerdo marco de acciones para el empleo juvenil 10, del que se da cuenta detallada en el apartado de este capítulo, mostraron su apoyo y respaldo a la Garantía Juvenil como mecanismo para hacer frente al reto del desempleo juvenil, si bien señalaron algunos aspectos que debían constituir, a su juicio, los principios básicos que deben guiar su aplicación y puesta en marcha, que, en todo caso, debía realizarse de acuerdo a la situación específica de cada Estado miembro (recuadro II-4). España presentó oficialmente la Garantía Juvenil en diciembre de 2013, encuadrada en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven (EEEJ, en RECUADRO II-4. PROPUESTAS DE LOS INTERLOCUTORES SOBRE LA GARANTÍA JUVENIL Enfoque orientado especialmente a los que están en los márgenes del mercado de trabajo. Participación de los interlocutores sociales. Identificación y asignación de los medios adecuados. Intervención temprana para prevenir el desempleo de larga duración. Esquemas de duración determinada con resultados medibles. Fomento de la empleabilidad y la movilidad. Promoción de oportunidades de empleo para los jóvenes que les permitan ser independientes. La financiación del coste de estas medidas es principalmente la responsabilidad de las autoridades públicas. Debe adaptarse a la situación de cada Estado miembro. Fuente: elaboración propia a partir del documento Framework of Actions on Youth Employment. 10. BUSINESSEUROPE, CES, CEEP, UEAPME, Framework of Actions on Youth Employment, June 2013.

21 MERCADO DE TRABAJO, POLÍTICAS DE EMPLEO Y RELACIONES LABORALES 305 adelante). Esta había sido inicialmente aprobada en febrero de 2013, tras un proceso de diálogo social con las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, quienes dieron su aprobación parcial a las medidas anunciadas en ese momento, no habiendo sido posible, sin embargo, un acuerdo global 11. Aunque sobre el paquete de medidas aprobadas en la EEEJ se dará cuenta detallada en el apartado correspondiente a políticas de empleo de este capítulo, cabe avanzar aquí que se establecieron diez líneas de actuación en tres perspectivas (oferta, con actuaciones en educación y formación, incluyendo idiomas y tecnología, así como en emprendimiento y autoempleo; demanda, con estímulos a la contratación, colaboración público-privada y otros; e institucional, con reglas de gestión de las Administraciones públicas y medidas de orientación y acompañamiento). Sobre ellas se desarrollarán 100 medidas, en dos grupos. El primero consta de 15 medidas de choque con las que se pretende dar una respuesta en el corto plazo a la situación de las personas jóvenes en el mercado de trabajo, algunas de carácter general, para los desempleados menores de 30 años, y otras orientadas según los distintos perfiles de los beneficiarios: sin formación; sin experiencia o recualificación; cualificados; y beneficiarios de prestaciones. Las 85 restantes pretenden mejorar las oportunidades de acceso y permanencia de los jóvenes en el empleo, si bien están diseñadas para desarrollarse en un plazo más largo. La cumbre de junio aprobó la Alianza Europea para la Formación de Aprendices con la que se pretende luchar contra el desempleo juvenil mediante la mejora de la calidad y la oferta de formación de aprendices en la Unión Europea a través de una amplia colaboración de partes interesadas clave en los terrenos del empleo y la educación, así como mediante el intercambio de información y buenas prácticas. Mediante la Alianza, además, se pretende La Garantía Juvenil en España Alianza Europea para la Formación cambiar las actitudes hacia la formación profesional. Concretamente, se pretende determinar los sistemas de formación profesional de la Unión Europea que mejor funcionan y aplicar soluciones adecuadas para cada Estado miembro. La Alianza está respaldada por una declaración conjunta firmada por la Comisión Europea, la Presidencia del Consejo de la Unión Europea y las confederaciones europeas de sindicatos y de empresarios más representativas. Con la firma de la declaración conjunta se han adquirido una serie de compromisos en la materia a desarrollar en los ámbitos competentes a cada organización o institución integrante del acuerdo, que se detalla en el apartado relativo al diálogo social europeo. La Alianza se financiará, entre otros, con el apoyo del FSE y la Iniciativa sobre Empleo Juvenil. 11. Para más información, véase capítulo II (apartado 2.1.2) de la Memoria CES, 2012.

22 306 MEMORIA 2013 Próximas orientaciones en materia de empleo: Estudio prospectivo anual 2014 En noviembre de 2013 se publicó el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento que dio comienzo a un nuevo Semestre Europeo, esto es, al proceso de coordinación ex-ante de la política económica y presupuestaria. En él se evaluaron los avances realizados en la Unión Europea respecto a los objetivos establecidos en la Estrategia Europa 2020 y se estableció una aproximación general sobre cómo abordar la recuperación económica y el crecimiento. En materia de empleo, el Estudio prospectivo anual, apoyándose en la información aportada por el Informe conjunto sobre empleo 13, remarcó los aspectos sobre los que los Estados miembros deben seguir incidiendo, según la Comisión, para combatir el desempleo y, con carácter general, las consecuencias sociales de la crisis: La prioridad inmediata debe ser una aplicación ambiciosa y un seguimiento de las reformas emprendidas para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo. Reformas de las que se espera que logren aumentar la participación laboral, especialmente de la población más vulnerable, garantizar la vinculación de los salarios a la productividad, así como reducir la segmentación laboral. Potenciación de las medidas activas en el mercado de trabajo, sobre todo ayudas activas y formación para los desempleados, mejora del funcionamiento de los servicios públicos de empleo y aplicación de la Garantía Juvenil. Continuación de la modernización de los sistemas educativos y de formación, incluida la formación permanente, la formación profesional y los sistemas de formación dual. Mejora de los sistemas de protección social, en particular reforzando los vínculos entre la asistencia social y las medidas de activación y atendiendo especialmente a la situación de la población en riesgo de pobreza y exclusión. Estas propuestas de la Comisión serán las que orienten los PNR que los Estados miembros presentarán con carácter definitivo en abril de Pero apenas introducen elementos novedosos respecto a las orientaciones comunitarias de empleo que se vienen marcando en los últimos años en los Estudios prospectivos anuales. Y es que la política europea de empleo en este periodo, que ha ido gestándose en respuesta a una evolución económica y del empleo que ha superado, con creces, las previsiones realizadas al inicio de la crisis económica, adolece de algunos problemas relevantes: en primer lugar, los objetivos de empleo fijados por la Estrategia Europa 2020 son casi 12. Comisión Europea, Estudio Prospectivo Anual sobre Crecimiento para 2014, COM (2013) 800 final. 13. Comisión Europea, Informe Conjunto de Empleo, que acompaña al Estudio Prospectivo Anual sobre Crecimiento para 2014, COM (2013) 801 final.