Normas e Instrumentos legales. Decisión 552. Perspectiva subregional

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3 PERSPECTIVA SUBREGIONAL EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA DECISIÓN 552 PLAN ANDINO PARA PREVENIR, COMBATIR Y ERRADICAR EL TRÁFICO ILÍCITO DE ARMAS PEQUEÑAS Y LIGERAS EN TODOS SUS ASPECTOS LA DECISIÓN 552: EL PLANO REGIONAL El Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (UNLIREC) ha abordado el estudio del marco jurídico nacional de los países andinos en materia de armas pequeñas y ligeras. Estos estudios contrastan el grado de cumplimiento de los mandatos contenidos en las normas internacionales, globales y regionales. En concreto, de la Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados (1997); el Programa de Acción de las Naciones Unidas para prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos (2001); el Protocolo contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional(2001); y el Instrumento internacional que permite a los Estados identificar y rastrear, de forma oportuna y fidedigna, las armas pequeñas y ligeras ilícitas(2005). A pedido de los propios Estados andinos, UNLIREC incorporó a este análisis el contraste con el instrumento subregional en el área andina, el Plan Andino para Prevenir, Combatir y Erradicar el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras (en adelante Plan Andino), aprobado por la Decisión 552 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina. Cuál es entonces la razón de ser de este denominado Estudio subregional? Es importante recordar que la Decisión Andina pone en vigencia un amplio plan, dentro del cual están previstos unos Lineamientos de Acción. Y estos lineamientos distinguen entre el ámbito nacional y el ámbito subregional andino. La Decisión 552 no sólo es ambiciosa en la adopción de normas y el establecimiento de políticas en el plano nacional, sino que aspira a la coordinación y armonización de esfuerzos a nivel subregional. Ahora bien, decíamos también al presentar el análisis de la implementación de la Decisión 552 que éste quedaría acotado a aquellos de sus mandatos de carácter normativo, esto es, aquellos que establecen obligaciones en relación con la adopción de leyes o reglamentos en distintas materias relativas al control de las armas pequeñas y ligeras. En este contexto, y en el ámbito subregional, el principal mandato del Plan Andino es el que compromete a los Estados a promover la codificación y armonización de legislaciones que regulan la fabricación, importación, exportación, transferencia, comercialización, intermediación, transporte, tenencia, porte y uso ilícitos de armas pequeñas y ligeras, de conformidad con la Constitución Nacional de cada País Miembro. Los estándares mínimos comunes definidos por los Países Miembros deberán incluir, pero no limitarse a, el marcaje de las armas fabricadas en la Subregión, registro y control sobre las importaciones, exportaciones y comercio lícito de dichos materiales. 3

4 Esta es una cuestión fundamental porque obliga a plantear el interrogante sobre cuáles son esos estándares mínimos comunes a los que se refiere el instrumento subregional. Con carácter general, las obligaciones que, en términos legales, establece el Plan Andino no se han concretado. Por ello, y siendo el objetivo la concertación de esfuerzos en pro de la armonización de legislaciones de los países andinos, resulta ineludible determinar cuáles son los estándares mínimos comunes. Sin perjuicio de los consensos a los que los Estados andinos puedan llegar en el futuro, el propio Plan Andino establece ya en su Considerando algunos instrumentos internacionales que obligan a todos los países de la Comunidad Andina y cuyas prescripciones pueden considerarse como un mínimo común denominador. Así el Considerando de la Decisión 552 viene a recordar que los Países Miembros de la Comunidad Andina acordaron implementar el Programa de Acción de las Naciones Unidas para prevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos (en adelante Programa de Acción) y han ratificado la Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados (en adelante CIFTA). Este documento está dirigido a analizar el grado de convergencia de las legislaciones nacionales en la subregión andina, tomando como elementos de contraste el propio Plan Andino, así como el Programa de Acción y la CIFTA. 4

5 RESUMEN En el ámbito estrictamente normativo, pueden observarse disparidades en los desarrollos normativos de los cuatro países analizados, aunque también coincidencias en ciertos vacíos normativos. Destacamos los siguientes aspectos: En el terreno penal, con carácter general se han tipificado los delitos de tenencia y porte ilícitos. Casi en todos los casos se ha establecido asimismo la sanción de las conductas de tráfico y fabricación ilícitas, si bien no siempre en la extensión que se infiere de la descripción de estas conductas ofrecida por las normas internacionales, o alcanzando a todos los materiales mencionados por las mismas. Las operaciones de importación y exportación están sujetas a control de la autoridad competente, a través de la concesión de la respectiva autorización o licencia. Sin embargo, ninguno de los países andinos condiciona la autorización de los embarques a la constatación de que el Estado receptor ha autorizado la importación, o a que el Estado de tránsito, de ser el caso, ha autorizado este tránsito. La regulación de la actividad de intermediación no ha hallado reflejo en los ordenamientos jurídicos de la subregión andina. El cumplimiento de las obligaciones de marcaje es muy dispar en la subregión. Colombia presenta una práctica muy avanzada que puede ser usada por el resto de los países andinos, en el que este aspecto ha sido insuficientemente desarrollado y, en cualquier caso, ha quedado acotado a la marca de fabricación. Con alguna excepción, todos los países andinos han previsto la destrucción de excedentes en posesión del Estado, así como de armas incautadas o recolectadas a particulares. En cuanto al registro, se ha reflejado en la norma nacional la obligación de que los Estados andinos cuenten con inventarios de armas pequeñas y ligeras, importadores, comercializadores y empresas de seguridad privada. 5

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7 COMPARATIVA POR MATERIAS 1. COMISIÓN NACIONAL El Plan Andino llama al establecimiento de un Comité de Coordinación Nacional, al que atribuye la función de recomendar el diseño e implementación de un Plan Nacional sobre la materia. Comisión Nacional Bolivia Colombia Ecuador Perú Establecimiento de un Comité de Coordinación Nacional Diseño e implementación de un Plan Nacional No Sí Sí Sí No Sí No No En la región, Colombia, Perú y Ecuador han establecido sus respectivos órganos de coordinación nacional: Comité de Coordinación Nacional para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos, creado por el Decreto 4508 de 2006, como organismo de coordinación nacional del Estado colombiano para la prevención, combate y erradicación del tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos Perú creó la Comisión Nacional contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados CONATIAF, mediante Resolución Ministerial N PCM, con carácter permanente y adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores. Ecuador atribuyó al Consejo Sectorial de Seguridad la responsabilidad de coordinar, dar seguimiento, proponer y evaluar las políticas, planes, proyectos, programas y acciones vinculadas al control de armas de fuego, mediante Decreto Ejecutivo N 749 de Este mismo Decreto Ejecutivo, crea un Equipo Técnico para cumplir con aquellas atribuciones. Bolivia está actualmente inmersa en el proceso de conformación de estos órganos. Colombia ha diseñado un Plan Nacional de Acción, que está en proceso de implementación. 7

8 2. TIPOS PENALES El Plan Andino establece el mandato de tipificar como delito penal bajo la legislación nacional la fabricación, importación, exportación, transferencia, comercialización, intermediación, transporte, tenencia, ocultamiento, usurpación, porte y uso ilícitos de armas pequeñas y ligeras, incluidas las armas de fabricación casera. El Programa de Acción, por su parte, obliga a tipificar como delito en su legislación nacional la fabricación, la posesión, el almacenamiento y el comercio ilícitos de armas pequeñas y ligeras. Resulta complejo establecer el grado de armonización de la legislación penal en la región andina sobre la base de estos instrumentos, dado que no se definen estos tipos penales, no se señala cuál es la conducta típica. La CIFTA, por el contrario, obliga a tipificar como delitos la fabricación y el tráfico ilícitos, ofreciendo una definición de lo que debe entenderse por tal. Tipos penales Bolivia Colombia Ecuador Perú Fabricación ilícita Sólo en relación a los explosivos Sí, pero parcialmente Sí, pero parcialmente Sí, pero parcialmente Tráfico ilícito No Sí Sí, pero parcialmente Sí, pero parcialmente Tenencia ilícita No Sí Sí Sí Porte ilícito No Sí Sí Sí Almacenamiento ilícito No Sí Sí Sí En relación con la tipificación de la tenencia y porte, ya señalamos que no se describe en los instrumentos internacionales cuál es la conducta típica, por lo que no es posible determinar el grado de armonización entre legislaciones. Sin embargo, se puede decir con carácter general que los países han incorporado a su legislación penal los delitos de tenencia y porte ilícitos. En relación con la fabricación y el tráfico ilícito, es posible matizar el grado de cumplimiento del mandato de la CIFTA de penalizar la fabricación y el tráfico ilícitos, dado que estas conductas aparecen definidas. Así, los países andinos han cumplido parcialmente la obligación de sancionar la fabricación ilícita, puesto que Bolivia la establece en relación solo con explosivos y el resto de países andinos también recoge el delito, pero la conducta típica no es la misma que la exigida por la referida norma internacional. En cuanto al tráfico ilícito, la situación es variable: es sancionado en Colombia y no ha sido tipificado en Bolivia. En Ecuador no aparecen tipificadas la totalidad de las conductas constitutivas de tráfico ilícito según la definición que del mismo da esta misma norma internacional, en particular la conducta de exportación. En Perú se sanciona el tráfico ilícito, pero no se hace extensivo a la totalidad de los materiales que exige la mencionada convención. 8

9 3. IMPORTACIÓN, EXPORTACIÓN Y TRANSFERENCIA El Plan Andino recomienda la incorporación a la legislación nacional de disposiciones reglamentarias sobre importación, exportación y transferencia. Asimismo, el plan impone un control transparente de las transferencias de armas pequeñas y ligeras por parte de productores, comercializadores, corredores, y otros agentes, así como la embarcación y el tránsito. Pero estos mandatos no especifican obligaciones concretas ni lineamientos que hayan de presidir el régimen de importación, exportación o transferencia. Sin embargo, la CIFTA sí establece unos mandatos detallados: Establecer un sistema eficaz de autorizaciones o licencias de importación, exportación y tránsito para regular las transferencias. Toda importación y exportación sólo podrá producirse si todos los Estados involucrados conocen estas transacciones y han emitido su correspondiente autorización, esto es: - Que no se permitirá el tránsito si el Estado importador no ha autorizado la importación - Que los Estados exportadores no permitirán los embarques si el Estado importador y, en su caso, el de tránsito no han autorizado esas operaciones. Es oportuno recordar también aquí que la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos recomendó a los Estados miembros la adopción de medidas y procedimientos para el control del tráfico legal internacional de armas de fuego, sus partes y componentes y municiones. Esto se tradujo en la aprobación del Reglamento Modelo para el Control del Tráfico Internacional de Armas de Fuego, sus Partes y Componentes y Municiones, en desarrollo del artículo IX de la CIFTA relativo a las autorizaciones o licencias de exportación, importación y tránsito. Este Reglamento puede ser utilizado por los países andinos como un estándar mínimo tendente a la armonización de los procedimientos para control de este tráfico. El Programa de Acción recoge el compromiso de los Estados para promulgar leyes, reglamentos y procedimientos administrativos que regulen el control efectivo de exportación y tránsito, incluyendo el uso de certificados autenticados de usuario final. Importación, exportación y tránsito Bolivia Colombia Ecuador Perú Existencia de un sistema de licencias de importación/exportación Sí Sí Sí Sí Existencia de un sistema de licencias de tránsito Sí N/A No No Las operaciones sólo se producen si todos los Estados conocen estas transacciones y han emitido su correspondiente autorización No No No No Certificado de uso final Sí, parcialmente No No No 9

10 Se puede afirmar que en el área andina las operaciones de importación y exportación estás sujetas a control de la autoridad competente, que exige la concesión de la respectiva autorización o licencia. Concurre también coincidencia en los vacíos normativos detectados en la subregión: Ninguno de los países andinos condiciona la autorización de los embarques a la constatación de que el Estado receptor ha autorizado la importación, o a que el Estado de tránsito, de ser el caso, ha autorizado este tránsito. La exigencia de una licencia para el tránsito también se identifica como un vacío en Ecuador y Perú. Colombia no emite autorizaciones de tránsito porque ha prohibido el tránsito de armas de fuego y municiones, si bien esta prohibición no ha alcanzado a otros materiales relacionados. Bolivia exige la autorización del tránsito de armas de fuego, municiones y explosivos. Solo Bolivia ha consignado normativamente la exigencia del certificado de usuario final, como paso previo a la autorización de la exportación. Sin embargo, no se han encontrado referencias normativas que indiquen si Bolivia emite tal certificado, en los casos en que tenga la condición de Estado receptor. Colombia ha reportado su exigencia en la práctica, aunque no se han encontrado disposiciones normativas que incorporen este requisito. 10

11 4. INTERMEDIACIÓN El Plan Andino requiere la incorporación a la legislación nacional de disposiciones reglamentarias sobre intermediación de armas pequeñas y ligeras. La CIFTA no contempla ninguna disposición relativa a la intermediación, pero el Programa de Acción prevé que los Estados promulguen legislación nacional o procedimientos administrativos adecuados para regular las actividades de los intermediarios en el comercio de armas pequeñas y ligeras. Esa legislación o esos procedimientos deberían incluir medidas como el registro de los intermediarios, la concesión de licencias o autorizaciones para sus actividades y penas apropiadas para todas las actividades ilícitas de intermediación que se lleven a cabo en la jurisdicción del Estado y bajo su control. Intermediación Bolivia Colombia Ecuador Perú Registro de los intermediarios No No No No Concesión de licencias o autorizaciones para el ejercicio de su actividad No No No No Penalización de la intermediación ilícita No No No No La intermediación constituye un vacío normativo generalizado en la región andina. 11

12 5. MARCAJE El Plan Andino recomienda asimismo la incorporación a la legislación nacional de disposiciones reglamentarias sobre marcaje. Además, y esto es, si cabe más importante, cuando llama a la codificación y armonización de legislaciones, establece que los estándares mínimos comunes que deberán ser definidos por los Países Miembros deberán incluir, entre otras materias, el marcaje de las armas fabricadas en la Subregión. Podemos recurrir a la CIFTA, una vez más, para concretar las obligaciones de marcaje que nos sirvan como estándares mínimos comunes a respetar por los Países Miembros de la Comunidad Andina. Así, la CIFTA establece: La obligatoriedad de marcar las armas de fuego en el momento de su fabricación para identificar claramente: - El nombre del fabricante - El país o lugar de fabricación - Número de serie La obligatoriedad de imponer a las armas de fuego la marca de importación, que identifique el nombre y dirección del importador. La Legislación modelo sobre el marcaje y rastreo de armas de fuego ha recomendado que pueda determinar el país de importación y el año de importación La obligación de marcar aquellas armas confiscadas o decomisadas y que sean destinadas a uso oficial. La Legislación Modelo sobre el marcaje y rastreo de armas de fuego (CIFTA-CICAD) recomienda incorporar normativamente la previsión de que toda arma de fuego que haya sido confiscada o decomisada, y que no sea destinada para su destrucción, pero retenida para uso oficial, deberá ser marcada y/o registrada si previamente no estuviera marcada y/o registrada. Marcaje Bolivia Colombia Ecuador Perú Marca de fabricación Marca de importación Marca de armas decomisadas destinadas a uso oficial No No Sí, en la práctica. No se han incorporado disposiciones normativas Sí, en la práctica. No se han incorporado disposiciones normativas Sí, parcialmente Sí, pero parcialmente No No No No No No 12

13 El cumplimiento de las obligaciones de marcaje es muy dispar en la región. Despunta el caso de Colombia, país que presenta una práctica muy avanzada en materia de marcaje, aunque ésta no ha sido reflejada como una obligación en disposiciones normativas o reglamentarias, tal y como exige el Plan Andino. Sin embargo, la experiencia colombiana en marcaje ha de ser presentada como una buena práctica para el resto de países andinos. En tal sentido hay que hacer notar que incluso supera en algunos aspectos los estándares mínimos requeridos por la norma internacional, en particular el hecho de que se aplican marcas también a municiones y explosivos, y no sólo a armas de fuego. El resto de los países del área presentan un vacío normativo en lo relativo a las marcas. De entre ellos, Perú recoge algunas normas sobre marca de fabricación, incompletas y algo imprecisas, pero de las que pueden desprenderse que esta marca se circunscribe al número de serie. Sí es importante destacar la obligatoriedad del marcaje de piezas vitales o esenciales de las armas de fuego y de marcar las municiones, que no está incorporada en las normas internacionales y que puede destacarse como un aspecto muy positivo en la legislación nacional peruana. En cuanto a Ecuador, y en lo que se refiere a la marca de fabricación, se exige imprimir en el arma el calibre, número de serie y nombre de la fábrica. 13

14 6. INCAUTACIÓN Y CONFISCACIÓN El Plan Andino recomienda la incorporación a la legislación nacional de disposiciones reglamentarias sobre incautación y confiscación por parte del Estado de todas las armas pequeñas y ligeras fabricadas, transportadas o que se encuentren en tránsito sin, o en violación de, las licencias, permisos o autorizaciones escritas correspondientes. Bolivia Colombia Ecuador Perú Incautación/Confiscación Sí, parcialmente Sí, parcialmente Sí, parcialmente Sí, parcialmente Todos los países del área andina se han dotado de las herramientas normativas necesarias para proceder a la incautación y decomiso de armas de fuego en diferentes supuestos. Sin embargo, hemos señalado como parcial la implementación de este mandato. Ello se debe a que las obligaciones derivadas de la CIFTA vinculan la medida de decomiso con los bienes objeto de fabricación o tráfico ilícitos, por lo que la implementación de esta exigencia está condicionada a la incorporación de estos tipos penales tal y como se definen por este instrumento, que, como vimos, no está completamente desarrollada. La misma reflexión cabe hacer respecto a las licencias, ya sean de tránsito o fabricación. Según el Plan Andino, la ausencia o violación de una licencia de tránsito o fabricación determinaría la incautación y ulterior decomiso de las correspondientes armas pequeñas y ligeras. Por tanto, el cumplimiento efectivo de la obligación de incautar y decomisar a la que hacemos alusión está condicionado a la implementación de las licencias de fabricación y tránsito, tal y como éstas se exigen y prevén en la norma internacional que nos sirve de referencia, esto es, la CIFTA. 14

15 7. DESTRUCCIÓN El Plan Andino establece el compromiso de los Estados para identificar y destruir inventarios excedentes u obsoletos de armas pequeñas y ligeras en posesión del Estado, así como para asegurar la destrucción de las armas ilícitas recolectadas o incautadas o, de considerarlo pertinente, su traspaso al Estado. El siguiente cuadro refleja la incorporación de esta obligación a normas legales, pero no necesariamente las prácticas de los Estados. Así por ejemplo, tanto Ecuador como Perú reportan acometer procesos de destrucción tanto de armas decomisadas como de armas excedentes de los inventarios del Estado, que se encuentren en desuso o resulten inservibles. Destrucción Bolivia Colombia Ecuador Perú Excedentes del Estado No Sí Solo respecto a explosivos No Incautadas o recolectadas de particulares Sí Sí Sí Sí 15

16 8. REGISTRO El Plan Andino otorga enorme importancia a las cuestiones relativas al registro. Así recomienda la incorporación a la legislación nacional de disposiciones reglamentarias sobre registro y control de armas pequeñas y ligeras. Por otro lado, anima a los Estados a fortalecer sus capacidades para el control y para la rendición de cuentas acerca de las armas en posesión del Estado, a través de la verificación y actualización de sus registros y/o inventarios de armas pequeñas y ligeras. Asimismo, se hace referencia a la necesidad de establecer y mantener actualizado el registro de importadores, comercializadores, intermediarios y armeros de armas pequeñas y ligeras, que permita el control de estos agentes y de sus operaciones comerciales en la Subregión, así como de las empresas de seguridad privada, mineras y otras que requieren el uso de armas pequeñas y ligeras para su normal operación y, las personas naturales. Registro Bolivia Colombia Ecuador Perú Existencia de un órgano de control y registro Registro de titulares de licencias de posesión Registro de importadores y comercializadores Registro de empresas de seguridad privada Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Registro de intermediarios No No No No Del estudio de los marcos jurídicos nacionales se desprende que los Estados se encuentran cumpliendo las exigencias del Plan Andino en cuanto a contar con inventarios actualizados de armas pequeñas y ligeras, así como de registrar importadores y comercializadores. Se cumple también con el mandato de registrar las compañías de seguridad privada. Sin embargo, el vacío es generalizado respecto del registro de intermediarios, correlato necesario del vacío regulatorio que, en general, afecta a la figura de la intermediación. 16