NOTAS SOBRE LA GOBERNANZA ECONÓMICA EUROPEA

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1 NOTAS SOBRE LA GOBERNANZA ECONÓMICA EUROPEA Hacia un gobierno económico europeo La incipiente coordinación de las políticas económicas nacionales que se había producido en la UE a principios de la pasada década a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, ha dado lugar a una aceleración creciente de la integración europea como consecuencia de la crisis económica, financiera y de la deuda soberana. Esta aceleración, a un ritmo que no se había conocido anteriormente, ha generado una profunda reforma y revisión de los Tratados y otras normas de la UE con el fin de introducir nuevos mecanismos y sistemas de supervisión de las políticas presupuestarias y económicas. Recordemos que la gobernanza económica del área del euro se diseñó respetando el principio de subsidiariedad los Gobiernos son soberanos en el diseño de las políticas económicas distintas de la monetaria, pero reconociendo la necesidad de establecer, al mismo tiempo, instrumentos y mecanismos que garantizaran el grado de coordinación necesario para conseguir un entorno macroeconómico estable y, de paso, otorgar un eje a la recién nacida Estrategia de Lisboa de Para coordinar las políticas fiscales en la UEM, se adoptó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), un conjunto de reglas y procedimientos orientados a garantizar la disciplina presupuestaria de los Estados miembros. Para la coordinación de las políticas estructurales y macroeconómicas se introdujeron las Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE), que establecen las prioridades para la zona del euro, con una supervisión de su cumplimiento basada en el aprendizaje mutuo y el peer review (revisión entre pares). Por influencia de Alemania, como muchos autores coinciden, la supervisión y control se centró en el área fiscal (como prevención de los efectos expansivos de la adopción del euro) y menos en lo económico, particularmente en la adopción de políticas estructurales y de largo alcance. En resumen, hasta 2011, la coordinación de la política económica se basaba principalmente en el consenso, sin unas normas de obligado cumplimiento, salvo en el marco de la política presupuestaria definida en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El ámbito de aplicación de la coordinación económica era amplio y podían emplearse distintas modalidades de cooperación, dependiendo del grado de vinculación del acuerdo de cooperación: Cooperación mediante intercambio de información, por ejemplo el diálogo macroeconómico introducido por el Consejo Europeo de Colonia de 1999; Coordinación como gestión de crisis, por ejemplo la instauración del Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera en mayo de 2010; 1

2 El método abierto de coordinación (MAC) por el que los Estados definían objetivos comunes, pero determinaban ellos mismos la manera de conseguirlos: por ejemplo, la Estrategia de Lisboa; Delegación de de la competencia sobre una política a una única institución. Por ejemplo, la política monetaria al Banco Central Europeo (BCE) y la política de competencia delegada la Comisión. El surgimiento de la Gobernanza Económica Europea Sin embargo, este sistema de coordinación fue claramente insuficiente e inefectivo. Para remediarlo, el PEC se reformó en 2005, que introdujo una mayor flexibilidad en su aplicación, mediante la introducción de atenuantes y eximentes, basados en circunstancias económicas, para los países que rebasen el 3% de déficit; la ampliación de los plazos para corregir desequilibrios presupuestarios y la posibilidad de imponer sanciones por el Consejo. Estos instrumentos de supuesta coordinación en realidad, desorganizados y de aplicación laxa - mostraron la incapacidad de la UE para hacer frente a los efectos de la crisis económica, financiera y de deuda soberana. Como respuesta, se creó un grupo de trabajo presidido por Van Rompuy que elaboró propuestas para reformar el sistema de gobernanza europea. Así, el 13 de diciembre de 2011 entró en vigor el primer paquete de gobernanza económica (six-pack), reformando el Pacto de Estabilidad y Crecimiento para proporcionar normas e instrumentos para la supervisión de las políticas fiscales nacionales. El PEC modificado establece los principales instrumentos para la supervisión de las políticas fiscales de los Estados miembros (vertiente preventiva) y para la corrección del déficit excesivo (vertiente correctiva), además de regular la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro. En su forma actual, el PEC forma parte del Semestre europeo, como un proceso más amplio de coordinación de la política económica dentro de la Unión Europea. El PEC incluye las siguientes medidas: 2

3 Medidas preventivas del PEC Objetivo Instrumentos Contenido Valoración y opinión Supervisión Alerta temprana Sanciones Garantizar unas finanzas públicas saneadas mediante la supervisión multilateral (artículo 121 del TFUE). Programas de estabilidad o de convergencia. Se establece como orientación un objetivo presupuestario a medio plazo específico para cada país que debe situarse entre el 1% del PIB y el equilibrio o el superávit ajustado en función del ciclo y una vez tenidas en cuenta las medidas transitorias y temporales. Este objetivo se revisa cada tres años, o cuando se lleven a cabo importantes reformas estructurales que afecten a la situación fiscal. El Consejo emite un Dictamen, después de la valoración de la Comisión y del Comité Económico y Financiero (CEF) La Comisión y el Consejo supervisan la aplicación Si se producen desviaciones importantes hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, la Comisión dirige una advertencia al Estado miembro, bajo la forma de una recomendación del Consejo solicitando que se tomen las medidas políticas necesarias. Si el Estado miembro no adopta las medidas adecuadas, y solo para los Estados de la zona del euro, se prevé la posibilidad de imponer sanciones: un depósito con intereses del 0,2% del PIB correspondiente al ejercicio precedente. También se pueden imponer multas por la manipulación de los datos de déficit o de deuda. Medidas correctivas del PEC Objetivo Instrumentos Causas Procedimiento Sanciones Evitar el déficit excesivo y garantizar su rápida corrección (artículo 126 del TFUE; Protocolo nº 12 anejo al Tratado; Reglamento (CE) nº 1467/97 modificado y el nuevo Reglamento (UE) nº 1173/2011) Procedimiento de déficit excesivo Criterio de déficit: se considera que el déficit de las administraciones públicas es excesivo si es superior al valor de referencia del 3 % del PIB a precios de mercado; o Criterio de deuda: la deuda es superior al 60 % del PIB y, en los tres últimos años, no se ha logrado reducir la deuda a un ritmo medio de una veinteava parte al año. Si un Estado miembro no cumple uno de los dos criterios, o existe el riesgo de que no los cumpla, la Comisión elaborará un informe. El CEF emitirá un dictamen sobre este informe. La Comisión remite un dictamen a dicho Estado e informa al Consejo. El Consejo toma la decisión definitiva respecto a si existe un déficit excesivo y, en su caso, adopta una recomendación dirigida al Estado miembro para exigir la adopción de medidas eficaces para reducir el déficit en un plazo máximo de seis meses. El Consejo podrá hacer pública su recomendación si comprueba que no se han adoptado dichas medidas. El Consejo puede formular una advertencia al Estado miembro para que adopte las medidas adecuadas, si éste no sigue las recomendaciones. Estados de la zona del euro, por lo general, una multa, compuesta por un componente fijo (0,2% del PIB) y un componente variable (hasta un máximo del 0,5% del PIB para la suma de ambos componentes). Posibilidad de sanciones adicionales en diferentes fases del procedimiento (constitución de depósitos sin intereses del 0,2%, multa del 0,2% del PIB del ejercicio anterior) además de por manipulación de estadísticas. 3

4 El Pacto Euro Plus En marzo de 2011, los Estados miembros de la zona del euro acordaron un programa complementario de reformas adicionales, denominado Pacto por el Euro Plus, al que se sumaron varios países mas hasta alcanzar los 23 firmantes. El pacto se centra en cuatro áreas sobre las que los firmantes se comprometen a aplicar reformas: competitividad, empleo, sostenibilidad de las finanzas públicas y refuerzo de la estabilidad financiera. Este Pacto está plenamente integrado en el nuevo marco de gobernanza económica y los compromisos contraídos en virtud del mismo se incluyen en los programas nacionales de reforma. La vuelta de tuerca: el Tratado intergubernamental Hasta ese momento, la Gobernanza Económica Europea se iba gestando sobre la base del derecho europeo derivado, aprobando Reglamentos y/o modificando los existentes. Pero en marzo de 2012 (con entrada en vigor el 1 de enero de 2013), los Estados miembro, con la excepción del Reino Unido y la República Checa, firmaron el Tratado intergubernamental de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, un pacto presupuestario que complementa y refuerza el six-pack. El art. 3 de este pacto («Fiscal Compact») resulta especialmente invasivo para las políticas presupuestarias de los Estados firmantes. Prevé que el presupuesto del Estado debe hallarse equilibrado o en superávit (la regla de oro del equilibrio presupuestario), principio que ya estaba en el Pacto Europlus. Este principio compromete a que el saldo estructural anual de las administraciones públicas alcance el objetivo nacional específico a medio plazo (tal y como se establece en el marco del «Six Pack»), con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del producto interior bruto a precios de mercado y, para aquellos países cuya deuda sea inferior al 60% del PIB, un l 1%. Si la relación déficit/pib desciende por debajo del 60%, los Estados deben introducir en su ordenamiento un mecanismo de corrección automático que debe respetar plenamente las prerrogativas de los Parlamentos nacionales. Esto significa que los Parlamentos nacionales, antes de adoptar las respectivas medidas, deberán consultar preventivamente a la Comisión para que pueda verificar la congruencia de lo que se pretende realizar. Este principio del límite mínimo del déficit estructural del 0,5 % del PIB debe incorporarse a la legislación nacional, preferiblemente en el ámbito constitucional. La asistencia financiera del Mecanismo Europeo de Estabilidad solo se proporcionará a los Estados miembros que han firmado el pacto presupuestario. 4

5 El two-pack Finalmente (por ahora), el paquete dos (two-pack) lo componen dos Reglamentos que persiguen reforzar la gobernanza económica en la zona euro mediante: a) el establecimiento calendarios presupuestarios comunes para todos los Estados miembros de la zona euro, es decir, normas de seguimiento y evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo por parte de la Comisión. Si producen graves incumplimientos de las normas del PEC, la Comisión puede solicitar la revisión de los planes. b) el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros cuya estabilidad financiera dentro de la zona del euro pueda correr riesgos. El esquema de Gobernanza Económica Europea Con todo lo anterior, un aspecto relevante ha sido encajar las nuevas normas en un calendario circular, es decir, en una dinámica que ordena, coherente y sucesivamente, la elaboración de las propuestas, su discusión, aprobación política, aplicación, supervisión y evaluación. El ejemplo que ilustra este esquema es el denominado Semestre Europeo, si bien el ciclo completo de actividad institucional en los dos niveles, nacional y europeo es, en realidad, anual. Se entiende que el Semestre Europeo es un método de método de trabajo sincronizado previo a la segunda mitad del año - el Semestre Nacional -, cuando los Gobiernos elaboran y presentan sus proyectos de presupuesto para su debate en los Parlamentos nacionales. Muy resumidamente, el nuevo sistema integrado de Gobernanza Económica Europea se basa en una coordinación anualizada: se trata de elaborar, debatir y aplicar una estrategia presupuestaria y fiscal, con reformas que apoyen la consecución de la Unión Económica y Monetaria. La pieza fundamental es el Semestre Europeo, aprobado en 2010 y puesto en marcha por primera vez en (el primer semestre de) Este sistema de gobernanza permite una comunitarización o supervisión multilateral de los planes presupuestarios y económicos entre los Estados miembro: los países pueden realizar observaciones sobre los planes de los demás, al tiempo que la Comisión actúa como evaluadora de los progresos realizados, tanto respecto a los objetivos presupuestarios como a los objetivos Europa 2020 de creación de empleo, educación, etc., proponiendo medidas para ser tenidas en cuenta antes de la elaboración de los Planes Nacionales. Este sistema integrado institucional de coordinación anualizada puede resumirse en la siguiente tabla: 5

6 Institución Acción Periodo Publica el Estudio Prospectivo Anual sobre Crecimiento (EPAC), señalando a los Estados miembros directrices para el año siguiente La Comisión Publica el Informe sobre el Mecanismo de Alerta, que determina los Estados miembros que presentan riesgos de desequilibrios económicos Publica dictámenes sobre: los proyectos de planes presupuestarios (para todos los países de la zona del euro) los programas de asociación económica (para los Noviembre países de la zona del euro con déficits presupuestarios excesivos). aprueban sus presupuestos anuales definitivos, Los Estados miembros de la tomando en cuenta las recomendaciones de la zona del euro Comisión y del ECOFIN Diciembre COMIENZO DEL SEMESTRE EUROPEO El Parlamento Europeo Y los ministros competentes de la UE, reunidos en el Consejo, debaten sobre el EPAC publica sus previsiones económicas de invierno. La Comisión publica análisis exhaustivos de los Estados miembros con desequilibrios potenciales Febrero/marzo (determinados en el EPAC). Adopta las prioridades económicas de la UE, El Consejo Europeo. basándose en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento Los Estados miembros, sobre la base de las recomendaciones previas de la UE, presentan a la Comisión y al Consejo Eurostat La Comisión El Consejo Europeo Los Ministros de Economía y Hacienda Los Estados miembros de la zona del euro presentan a la Comisión programas de Estabilidad (zona euro) Convergencia (no zona euro), que son planes presupuestarios a medio plazo y programas nacionales de reforma (PNReconómicos) Publica las cifras de deuda y déficit comprobadas del año anterior Propone recomendaciones específicas a medida para cada Estado miembro basadas en el EPAC y en los planes de Estabilidad y Reforma recibidos. Publica sus previsiones de primavera. Refrenda las recomendaciones específicas por países y los ministros de la UE las debaten en el Consejo. Adoptan las Recomendaciones específicas Proyectos de planes presupuestarios para el año siguiente (la Comisión puede solicitar su reelaboración, si diverge de los objetivos establecidos) Abril Mayo Junio Julio Octubre (15) 6