Estrategia de prolongación de la vida activa: los componentes económicos-financieros

Transcripción

1 Estrategia de prolongación de la vida activa: los componentes económicos-financieros (evaluación de los efectos del envejecimiento en la política pública mediante contabilidad generacional: lecciones para la reforma)* CONCEPCIÓ PATXOT** 1. INTRODUCCIÓN * Ponencia presentada en el seminario de Seguridad Social organizado por la Universidad Internacional Menéndez Pelayo en Santander del 18 al 22 de julio de Recoge resultados publicados por la autora y otros miembros del Centre de Recerca en Economia de la Política Social (CAEPS) del Departament de Teoria Econòmica de la Universitat de Barcelona, publicados en BEREN- GUER et al. (2005) y otros trabajos. ** CAEPS, Universitat de Barcelona. En los últimos años, la situación financiera de las administraciones públicas (AAPP) ha mejorado sustancialmente, mientras que, desde el año 1974, las cuentas de las AAPP venían arrojando saldos presupuestario negativos, provocando un aumento de la deuda pública, que alcanzó el 63,5% del PIB en Así mismo, tras el proceso de racionalización financiera impulsado por la Ley 24/1997, el sistema de prestaciones contributivas ha logrado no sólo el equilibrio presupuestario, sino también iniciar la creación de un fondo de reserva para cubrirse ante eventuales crisis financieras. Estos resultados tan favorables contrastan con las previsiones alarmistas sobre la crisis del sistema de pensiones debida al envejecimiento de la población. La aparente paradoja desaparece si tenemos en cuenta que el déficit anual es una medida estática, que no puede informar sobre la viabilidad de la política fiscal a medio y largo plazo. Para analizar los efectos dinámicos de la política fiscal sería necesario tener en cuenta la evolución temporal de las múltiples variables socioeconómicas que pueden influir, de algún modo, en la evolución de los ingresos y gastos públicos. El objeto de este trabajo consiste en la obtención de una medida de la sostenibilidad de la política pública española en términos dinámicos o intertemporales, con especial atención al análisis del efecto de los cambios demográficos. Los resultados presentados emplean una técnica de predicción a largo 147

2 ESTUDIOS plazo diseñada a tal efecto a partir de los modelos de optimización dinámicos de corte neoclásico la contabilidad generacional desarrollada inicialmente por Auerbach et al. (1991). Éste interés académico se ha ido trasladando a la agenda de los gestores de la política económica con cierto retraso, seguramente debido a la inminencia de otros problemas más urgentes 1. El trabajo se inicia con una breve descripción de la metodología en la sección siguiente. A continuación la sección 3 presenta, como ilustración, los resultados aplicados al caso español. Finalmente, la sección 4 extrae las conclusiones resultantes de cara a la reforma del Estado del bienestar ante el esperado cambio demográfico, enumerando al final las variables relevantes. 2. LA CONTABILIDAD GENERACIONAL: METODOLOGÍA El marco teórico de análisis de los efectos dinámicos de la política fiscal es el modelo de generaciones superpuestas. En este tipo de modelos se analiza la optimización intertemporal que realiza un individuo representativo de cada generación en interacción con los de las demás generaciones. En este contexto es posible analizar, entre otras múltiples cuestiones, los efectos de cambios demográficos sobre el ahorro y la acumulación de capital y sobre el presupuesto público, así como los efectos sobre el bienestar de las consiguientes políticas de reforma. La contabilidad generacional adopta una versión simplificada de este esquema teórico en pro de una mayor aplicabilidad, centrándose únicamente en los aspectos demográficos de medio y largo plazo. En esta sección se resume el funcionamiento básico de este método, ilustrado de modo esquemático en el Cuadro 1 2. Dado que se pretende analizar la sensibilidad de las finanzas públicas a la evolución demográfica, el punto de partida es el análisis de la incidencia de los ingresos y gastos públicos en los ciudadanos según su edad, como indica el lado izquierdo del Cuadro 1. Con esta imputación se obtienen, a partir de las encuestas disponibles sobre los gastos e ingresos de las familias y otras fuentes de datos microeconómicos, perfiles por edad (y, habitualmente, también por sexo) de pagos de impuestos y recepción de transferencias (o perfiles de pagos netos). Estos perfiles se suponen constantes a lo largo del proceso, pero se proyectan al futuro aumentándolos a una tasa constante de crecimiento de la productividad. De este modo se obtienen también los pagos netos de las generaciones futuras. Por otra parte, como indica el lado derecho del Cuadro 1, es preciso disponer de la distribución de la población por edad y sexo en el año base del análisis, así como de las proyecciones para los años sucesivos. Estos dos elementos permiten ya obtener una estimación de los ingresos y gastos públicos en los años sucesivos y, por tanto, del saldo presupuestario primario (excluyendo el pago de intereses). Finalmente, basta realizar una sencilla operación actuarial la suma del valor actual de esa corriente intertemporal de superávit y déficit primarios para analizar la sostenibilidad intertemporal de las finanzas de las AAPP 3. Si la suma obtenida es igual o superior a la deuda acumulada en el 1 A pesar de que algunos países y trabajos financiados por la Comisión Europea de forma aislada han empleado ya esta técnica [Cf. y AUERBACH et al. (1999) y EUROPEAN COMMISSION (1999)], es sólo muy recientemente que ésta última incorpora unos cálculos similares aunque incompletos a la discusión sobre el estado de las finanzas públicas en el marco del pacto de estabilidad y crecimiento (EUROPEAN COMMISSION, 2002). 2 Los lectores interesados pueden encontrar una breve explicación formalizada del método en ABÍO et al. (2003). Véase también, para una visión completa BONIN (2001) que recoge también las discusiones críticas de BUITER (1997), HAVEMANN (1994) y DIAMOND (1994). 3 Para actualizar los flujos monetarios de distintos períodos temporales al año base se emplea una tasa de descuento constante. 148

3 CONCEPCIÓ PATXOT CUADRO 1. ESQUEMA DEL FUNCIONAMIENTO DE LA CONTABILIDAD GENERACIONAL año base, la política es sostenible en términos intertemporales o dinámicos. De lo contrario, podemos decir que, con la mera continuación de su política, las AAPP están acumulando una deuda implícita (cuantificada como residuo) que trasladan a las generaciones futuras. Esta cifra de deuda implícita, denominada brecha de sostenibilidad, se puede expresar como fracción del PIB del año base del análisis, como suele hacerse con la deuda explícita. Pero dado que el PIB de los años futuros dependerá crucialmente de la previsible caída de la población activa, es más ilustrativo 149

4 ESTUDIOS expresarlo como fracción de lo que podríamos llamar "PIB intertemporal": el valor actual de los PIB previstos para los años futuros. De este modo, la brecha de sostenibilidad, que es intertemporal, se expresa en términos de la capacidad de pago, también intertemporal, del país. La cifra así obtenida nos dice en qué porcentaje del PIB de cada año en promedio debería aumentar la recaudación para eliminar la deuda. Al igual que obtenemos una cifra que resume la sosteniblidad de las finanzas públicas, podemos cuantificar la contribución relativa en términos netos de cada generación a las arcas públicas. Se obtiene así la llamada cuenta generacional de cada generación: el valor actual de los pagos (netos de transferencias) realizados por cada generación (por un individuo representativo de cada sexo de la misma) desde el año base del análisis hasta el fin de su vida. Nótese que una brecha de sostenibilidad positiva (negativa) indica acumulación de deuda (riqueza) que se traslada a las generaciones futuras de modo que en algún momento del tiempo será necesario ajustar los impuestos o las transferencias de éstas. Por tanto, para obtener el indicador que buscamos, ajustamos la cuenta generacional de todas las generaciones futuras proporcionalmente para eliminar esta deuda. La comparación de la cuenta generacional de la generación nacida en el año base del análisis (la única que seguimos durante su ciclo vital completo) con la de la generación nacida al año siguiente (representativa de las generaciones futuras) nos indicará el grado de redistribución de la renta entre las generaciones actuales y futuras que implica la política actual 4. 4 Carece de interés hacerlo con las demás generaciones futuras, ya que sólo se diferencian de ésta por el ajuste de productividad que hacemos (recuérdese que suponemos que los pagos netos por edad y sexo se mantienen constantes en el tiempo). En cuanto a las restantes generaciones vivas, su cuenta no recoge todo su ciclo En síntesis, la brecha de sostenibilidad permite evaluar la viabilidad financiera intertemporal de una determinada política fiscal; y la diferencia absoluta entre las cuentas generacionales de las generaciones presentes y futuras permite valorar el grado de redistribución intergeneracional que se produce si la política fiscal vigente no es viable. 3. LA SOSTENIBILIDAD DE LA POLÍTICA FISCAL Escenario base y estimación de los parámetros En esta sección describimos brevemente el modo en que se obtienen los datos necesarios para la proyección que toma 1996 como año base. Por una parte se obtienen proyecciones demográficas siguiendo las hipótesis demográficas adoptadas por INE (2001) a partir del censo de En particular, las proyecciones de la población consideran un incremento de las probabilidades de supervivencia individuales hasta el año 2050 que corresponden, según evidencia reciente, a una elevación de la esperanza de vida al nacer de unos cinco años, hasta los 77,65 años para los hombres y los 85,5 años para las mujeres. Respecto a la fecundidad total, se asume una recuperación lineal desde unas tasas muy bajas de 1,13 hijos por mujer en 1996 hasta alcanzar un nivel de 1,424 hacia el año 2021, tras el cual permanecerán constantes. Como resultado se obtiene que la tasa de dependencia de los mayores definida como el número de personas de 65 y más años en porcentaje de las personas entre 20 y 64 aumentará drásticamente, pasando de 25,5% en 1996 a cerca del 60% en el año En el largo plazo, debido a unas tasas de fecundidad por debajo de los niveles de reemplazo y vital, pero son especialmente útiles para evaluar el efecto de cambios en la política sobre los pagos netos de cada generación. 150

5 CONCEPCIÓ PATXOT al aumento de la esperanza de vida, la tasa de dependencia convergirá hacia un valor cercano al 50%, doblando su nivel actual. Con respecto a la inmigración, dada la rápida evolución de este fenómeno, las proyecciones actuales abandonan el supuesto de flujo de inmigración constante e igual al cupo (35.000), desarrollando distintos escenarios. En este caso se desarrollan tres escenarios. En todos ellos se parte de los flujos observados de 1991 a 2001 y a partir de entonces, dada la dificultad de prever su evolución, el ajuste a la cifra constante de inmigrantes supuesta no puede ser más que arbitrario. Los inmigrantes descienden pasando de en 2001 a (hipótesis 1), o a cero en 2020 (hipótesis 2). En la hipótesis 3 el valor se mantiene para todo el período La hipótesis 2 es muy improbable dado que se elimina la inmigración precisamente en los años en que se inicia la escasez de mano de obra por el envejecimiento. A este respecto resulta interesante el escenario desarrollado por Fernández-Cordón (1998, 2000), que considera una entrada endógena que mantenga constante la población potencialmente activa. Los resultados que presentamos se basan en la hipótesis 1 (hipótesis central del INE, 2001). Por otra parte, para asignar las cifras agregadas de los presupuestos de acuerdo a su distribución por edad, se ha adoptado el procedimiento en tres etapas seguido habitualmente. En una primera fase, se estiman un conjunto de perfiles por edad de corte transversal, a partir de fuentes estadísticas microeconómicas que indican la posición fiscal por edad de la población actual. En total, se han construido perfiles de diez clases de impuestos y catorce de transferencias, derivados principalmente de los datos ofrecidos por la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (INE) de 2000, el Panel de Hogares de la UE 1998 (Eurostat). Adicionalmente, para los perfiles de pensiones, sanidad y gasto educativo, se han empleado las fuentes estadísticas de la Administración de la Seguridad Social, del Ministerio de Sanidad y Consumo y del Ministerio de Educación. Cuando es posible, tanto los pagos impositivos como las percepciones de transferencias, se distinguen no sólo según la edad sino también según el sexo 5. En la segunda fase, se corrigieron las posibles deficiencias de los microdatos, reescalando los perfiles de impuestos y transferencias hasta alcanzar las cifras de los correspondientes agregados macroeconómicos relativos a 1996, tomando en consideración la composición por edad de la población. Con respecto a los agregados macroeconómicos, se parte del presupuesto consolidado del conjunto de las AAPP para el año base del análisis, estimando los años siguientes o empleando los agregados observados disponibles más allá del año base. Los agregados habituales son, habitualmente, reclasificados para que se adecuen a los perfiles microeconómicos disponibles. De entre el consumo público, solamente el gasto en Sanidad al que se suman las prestaciones farmacéuticas y el gasto en Educación, son asignados de acuerdo con perfiles individuales por edad. El gasto no atribuible por edad, neto de ingresos no atribuibles, es asignado como una transferencia personal uniforme a todas las cohortes (denominada consumo público), de acuerdo con la convención adoptada por la contabilidad generacional. Finalmente, cabe señalar que si bien los perfiles microeconómicos reflejan el impacto de corte transversal de la legislación fiscal para un año base particular (el año 1996), las cuentas generacionales toman, sin embargo, una perspectiva longitudinal a lo largo de distintos períodos de tiempo. Normalmente, este problema se resuelve sometiendo el conjunto inicial de perfiles por cohortes de pagos impo- 5 Para una descripción detallada del modo en que se construyen dichos perfiles por edad, incluyendo una discusión de los principales supuestos de cálculo e hipótesis de incidencia impositiva, véase GIL y PATXOT (2005). 151

6 ESTUDIOS sitivos y de transferencias a una tasa de crecimiento uniforme e invariable en el tiempo, que recoge el crecimiento de la productividad laboral. En concreto, se aplica una tasa anual de crecimiento de la productividad del 2% a la mayoría de los perfiles individuales de pagos impositivos y percepciones de transferencias, tasa que parece estar en línea con las expectativas de crecimiento a largo plazo de la economía española 6. Sin embargo, ha sido necesario modificar esta actualización de un crecimiento constante con el objetivo de incorporar, como es habitual, distintos aspectos de la legislación vigente que alteran las predicciones 7. Además se supone una tasa anual de descuento real y constante del 4% para expresar los pagos impositivos y percepciones de transferencias futuros en valor actual del año base, Resultados La Tabla 1 recoge los habituales indicadores estáticos frente a los indicadores dinámicos que ofrece la contabilidad generacional. Si bien el año base del cálculo es 1996, los resultados se actualizan incorporando sucesivamente los agregados observados en el año siguiente, hasta el año 2001, último para el cual se dispone de agregados desglosados. En 6 MTSS (1995), FBBV (1997), HERCE y ALONSO (2000) han empleado valores similares, en un rango que oscila entre un 1,1 y un 2,5%. El análisis de sensibilidad no alcanza a alterar los resultados significativamente. 7 Estos cambios se refieren fundamentalmente al sistema de pensiones. En primer lugar, es necesario considerar que el sistema de pensiones español ajusta las pensiones únicamente a la tasa de inflación y no a la tasa de crecimiento de la productividad. En segundo lugar, se considera la maduración de las pensiones de jubilación, que en la actualidad todavía son inferiores para los hombres de mayor edad, de modo gradual (GIL y PATXOT, 2000). 8 Aunque se espera que los tipos de interés a largo plazo desciendan hasta los niveles observados en los países de la Europa Occidental, un tipo de interés menor no sería justificable como factor de descuento apropiado ya que éste debe incluir una prima por riesgo. primer lugar destaca la distinta evolución de los indicadores estáticos y dinámicos: la mejora del saldo presupuestario estático observada entre 1996 y 2001 no siempre se refleja en mejoras en las medidas de sostenibilidad intertemporal. Los dos indicadores estáticos mejoran durante todo el período mientras que la brecha de sostenibilidad mejora únicamente en los períodos y Esta divergencia refuerza la necesidad de emplear indicadores dinámicos incluso en el corto plazo. Fijémonos como ejemplo en un período de mejora del saldo primario como el paso de 1997 a Si bien, por un lado, al actualizar los agregados de 1998 se proyecta al futuro indefinidamente la mejora en el saldo presupuestario en dicho año, por otro lado la alteración del peso de algún gasto con fuerte dependencia demográfica puede contrarrestar los efectos de esta mejora empeorando la sostenibilidad intertemporal. En efecto, como se observa en la Figura 1 c), el peso de las pensiones en el PIB creció en ese período. En segundo lugar se observa que el logro del equilibrio presupuestario estático no implica en absoluto sostenibilidad intertemporal. Incluso en los años en que el déficit es menor (2000 y 2001), se observa una brecha de sostenibilidad sustancial cercana al 3% del PIB intertemporal. Recuérdese que este valor es el aumento necesario de recaudación media anual que, suponiendo que se mantengan constantes las condiciones económicas existentes en el año de referencia, lleva al equilibrio financiero. Para valorar el grado ajuste requerido ante este desequilibrio, podemos analizar el impacto que tendría un aumento de los ingresos del 2,69% del PIB del año 2000, según el presupuesto de ese mismo año. Ello podría llevarse a cabo aumentado la recaudación por cotizaciones sociales la partida más voluminosa entre los ingresos en un 23%, la de IRPF en un 43%, la de IVA en un 49%, o la de impuestos especiales atribuibles por edad en un 117%; cuantías, todas ellas, nada despreciables y que lógicamente 152

7 CONCEPCIÓ PATXOT TABLA 1. INDICADORES DE SOSTENIBILIDAD DE LA POLÍTICA FISCAL, (En porcentaje) a b Fuente: Actuación Económica y Financiera de las AA.PP. Avance 2001 (IGAE). Fuente: Elaboración propia. FIGURA 1. EVOLUCIÓN DE LOS AGREGADOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO (En proporción al PIB): a) Saldo presupuestario primario aumentarían en los años más críticos de la contracción de la fuerza de trabajo. Los distintos valores de la brecha de sostenibilidad que aparecen en la Tabla muestran claramente que los resultados de la contabilidad generacional dependen del año de referencia, concretamente del momento del ciclo económico que se atraviese y, sobre todo, de la situación presupuestaria de dicho año. Así, la variabilidad observada entre el elevado valor obtenido para 1996 (3,98%) y el obtenido para 2000 (2,86%) se explica teniendo en cuenta que en el primer caso se está proyectando indefinidamente una situación desfavorable en términos de empleo y de déficit fiscal, 153

8 ESTUDIOS FIGURA 1. EVOLUCIÓN DE LOS AGREGADOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO (En proporción al PIB) b) Evolución prevista de los ingresos de las AAPP (en proporción al PIB) c) Evolución prevista de los gastos de las AAPP (en proporción al PIB): mientras que en el segundo caso se proyecta la situación del año 2000, con su favorable entorno macroeconómico y los menores niveles de desempleo alcanzados. En efecto, tras la recesión de principios de los años 90, la economía española se empezó a recuperar en Tras cierta ralentización del crecimiento del PIB y de la tasa de empleo, en 1996 se 154

9 CONCEPCIÓ PATXOT FIGURA 1. EVOLUCIÓN DE LOS AGREGADOS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO (En proporción al PIB): Nota: Crecimiento de la productividad del 2% y tasa de descuento del 4%. Fuente: Elaboración propia. inició una pronunciada fase expansiva que terminó en la primera mitad de En concreto, la tasa de desempleo pasó del 22,2% en 1996 al 12,9% en Por tanto, lejos de poner en duda la validez de los resultados, estas cifras simplemente ponen de manifiesto la necesidad de partir de un presupuesto neutral en términos de ciclo económico para obtener una medida más exacta de la brecha de sostenibilidad a que realmente se enfrenta una determinada economía a largo plazo 10. Por otra parte, para tener una visión completa de esta cuestión es necesario resaltar que ni siquiera el mantenimiento de una 9 Este valor sería 10,5% según la adaptación a la nueva metodología EPA 2002 (MTAS, 2001). 10 En PATXOT (2005) y en BONIN y PATXOT (2005) se analiza el modo de corregir la influencia del ciclo económico en los indicadores de contabilidad generacional. Por otra parte en un trabajo similar ABÍO et al. (2003) se observaba una variación mayor en los resultados de 1996 y Ello se debe a que ese trabajo introducía tasas de paro y participación cambiantes consideradas constantes en el método Standard. Con ello, además del efecto de un presupuesto más favorable, se proyectaba una mayor tasa de empleo al futuro, con el consiguiente aumento de los activos y la mejora de la sostenibilidad. situación tan favorable como la de 2001 eliminaría la vulnerabilidad del presupuesto público a la evolución demográfica. Para ilustrar este hecho, descomponemos la brecha de sostenibilidad obtenida por medio de la contabilidad generacional en la secuencia de déficit/superávit primarios anuales aparecidos de 1996 en adelante la medida estática convencional del presupuesto público. La Figura 1, que recoge la evolución temporal de esta cifra en porcentaje del PIB previsto para cada año, ilustra claramente la existencia de un auténtico ciclo demográfico. Ello es debido, a su vez, a la dependencia demográfica de ingresos y gastos que aparece en la misma Figura, también en porcentaje del PIB de cada año. Si la situación fuera la de 1996 la evolución del saldo primario sería la misma, si bien a niveles siempre inferiores. El panel b) y siguientes de la Figura 1 desglosan el saldo en ingresos que permanecen prácticamente constantes y gastos que se disparan considerablemente. Entre los gastos destaca el gasto en pensiones contributivas, que es el más alto y el más afectado por el aumento de la población mayor de 65 años. El gasto sanitario también experimenta un aumento sustancial: al principio, debido a la 155

10 ESTUDIOS recuperación de la fecundidad supuesta en las proyecciones demográficas y después, debido al envejecimiento poblacional. La evolución de este último depende lógicamente del perfil por edad del gasto sanitario que tiene forma de J, de modo que se concentra en las edades iniciales las estancias hospitalarias por parto se atribuyen al neonato y finales. El gasto en Educación, de nivel muy inferior, desciende al principio debido a que las cohortes que se educan en los próximos años son menos numerosas, recuperándose ligeramente conforme la recuperación de la fecundidad va aumentando la población en edad educativa. Entre los ingresos destaca, en primer lugar, la constancia de las cotizaciones sociales, a pesar de la reducción esperada en la población activa. Ello obedece al hecho de que las cotizaciones se expresan en relación al PIB de cada año, que también se contrae por los mismos motivos. Los impuestos especiales se mantienen también constantes, mientras que la fracción de impuestos sobre el capital, de IVA y de IRPF, aumenta entre 2030 y 2050 reflejando que los contribuyentes (que incluye a los mayores de 65 años) son más numerosos que los activos que contribuyen a generar el PIB. Para analizar las causas de la insostenibilidad de la política fiscal cabe descomponer los indicadores detallados anteriormente en los programas de política social que muestran mayor dependencia demográfica, de acuerdo con la evolución de los mismos observada en los gráficos anteriores. En concreto, optamos por analizar la sostenibilidad aislada de los subsistemas de pensiones contributivas y sanitario. La Tabla 2 recoge esta descomposición separando, en primer lugar, la parte de la brecha de sostenibilidad que obedece a la existencia de una deuda explícita inicial. Ésta era de millones de euros al final de 1995, lo cual representa un 60,4% del PIB de Este ejercicio, en la primera fila de la Tabla, muestra que 1,19 puntos de los 2,99 del total de la brecha de sostenibilidad se deben a la existencia de deuda acumulada en el pasado. Los 1,8 puntos restantes se descomponen a su vez en la aportación del sistema de pensiones contributivas, el gasto sanitario y el resto de agregados (impuestos y transferencias públicos). El sistema de pensiones públicas, suponiendo que el año 1996 TABLA 2. DESCOMPOSICIÓN DE LA BRECHA DE SOSTENIBILIDAD (Datos agregados presupuesto 2001) Fuente: Elaboración propia. 156

11 CONCEPCIÓ PATXOT TABLA 3. INDICADORES DE REDISTRIBUCIÓN INTERGENERACIONAL DE LA RENTA (En euros) ESCENARIO DE REFERENCIA Fuente: Elaboración propia. se inicia con saldo y riqueza (o deuda) nulos, arroja una brecha de sostenibilidad de 1,15 puntos del PIB intertemporal. El gasto sanitario, al no tener ingresos asignados directamente, arroja una brecha mucho mayor, de 6,32 puntos del PIB intertemporal. Ambos sistemas deberían pues financiarse con la brecha correspondiente al resto de ingresos y transferencias, que es negativa (indicando superávit) pero insuficiente, dejando por ello la brecha final positiva de 1,80. Finalmente, la Tabla 3 presenta las cuentas generacionales de una generación representativa de las presentes y de una representativa de las futuras, así como la diferencia absoluta entre ambas cuentas generacionales; junto con ello reproduce la brecha de sostenibilidad. Las últimas filas de la Tabla recogen otros indicadores de sostenibilidad que nos llevan a considerar la correspondencia que se suele dar entre brecha de sostenibilidad y redistribución intergeneracional de la renta. En particular, se presenta el aumento necesario de impuestos (o reducción de transferencias) que debe realizarse para lograr recuperar la sostenibilidad intertemporal. El aumento necesario de impuestos se obtiene para el caso en que todas las generaciones se ven afectadas y para el caso en que sólo se aplica a las generaciones futuras. En la quinta fila, se indica el aumento de impuestos de las generaciones futuras que lleva a la eliminación de la brecha de sostenibilidad. Asimismo, en las filas sucesivas se recogen otras posibles políticas de ajuste presupuestario: el ajuste inmediato de los impuestos (sexta fila) y de transferencias 157

12 ESTUDIOS (séptima fila) de las generaciones actuales y futuras que anularía la brecha de sostenibilidad. Ambos indicadores son inferiores al anterior, ya que al afectar también a las generaciones presentes la carga fiscal se reparte entre más generaciones. Además, el ajuste de transferencias es menor que el de los impuestos puesto que los perceptores de transferencias son más numerosos La recuperación de activos una vía de solución? En resumen, los resultados anteriores muestran que en los años en que se dispara la tasa de dependencia se acelera el crecimiento de las prestaciones públicas, mientras que la escasez de población activa impide que los recursos los impuestos crezcan al mismo ritmo. La trayectoria resultante de superávit primarios, para el mejor de los casos posibles (situación del año 2001), muestra que la viabilidad intertemporal de la política fiscal exigiría, además del mantenimiento del favorable entorno macroeconómico, que el gobierno acumulara fondos durante las próximas décadas en que experimenta superávit para financiar los elevados gastos producidos durante la jubilación de las generaciones nacidas durante el boom de la natalidad. La cuestión que surge inmediatamente es si la crisis de las finanzas públicas claramente debida a la escasez relativa de contribuyentes puede paliarse a través de la entrada de nuevos trabajadores en el mercado laboral. Las posibles vías para aumentar los empleados son, actualmente, el aumento de los activos (nuevos nacimientos, incremento de la participación laboral de las mujeres y entrada de inmigrantes) y/o la reducción de la tasa de paro. Estas serán pues las variables clave de cara al desarrollo de escenarios futuros. En las proyecciones demográficas se supone ya una recuperación de la fecundidad de 1,13 en 1996 a 1,424 hijos por mujer en Esta recuperación tan gradual y escasa, tiene un impacto limitado, ya que sus efectos se producen a muy largo plazo: los nuevos nacidos entran en el mercado laboral cuando ha pasado el problema del envejecimiento. Únicamente una recuperación rápida de la fecundidad en los próximos cinco o diez años permitiría la entrada de cohortes más numerosas a partir de finales de la década de 2020, cuando el mercado laboral empiece a estrecharse. La evolución futura de la fecundidad es una incógnita, dada la heterogeneidad observada en las pautas de recuperación de esta tasa en los distintos países. España, experimentó una caída algo más tardía y muy superior a la media de la OCDE y se ha recuperado muy levemente desde su mínimo de 1,16 en La tasa de fecundidad cayó para los países de la OCDE, especialmente entre 1970 y 1985, pasando del 2,69 al 1, Esta caída se desaceleró desde entonces e incluso se invirtió en algunos países de la OCDE como Estados Unidos y varios países nórdicos que han recuperado niveles cercanos a la tasa de reemplazo (Véase Figura 2). Otra variable clave es la entrada de inmigrantes, también difícil de prever, ya que en España, en los últimos años, se ha disparado de (en 1995) a más de (en 2002). En general se espera un efecto positivo sobre el presupuesto público ya que aumenta la población activa y por tanto los ingresos. Sin embargo, además de los problemas socioeconómicos y éticos que plantea, que exceden el ámbito de este trabajo, la inmigración genera también efectos negativos sobre el presupuesto ya que aumenta los gastos de carácter social 12. Algo similar ocurre con el 11 La media se reduce ostensiblemente si se omiten algunos países, como México y Turquía en que la tasa de fecundidad se mantiene por encima del 2 en 2000 a pesar de que también ha habido una caída sustancial. 12 BONIN et al. (2000) realizan este análisis para el caso alemán en que la inmigración es ya un fenómeno consolidado y se dispone de datos. Aún así, para estimar 158

13 CONCEPCIÓ PATXOT FIGURA 2. EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE FECUNDIDAD EN ESPAÑA Y EN LOS PAÍSES DE LA OCDE Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE (2002). aumento que se está produciendo también con retraso en España de la participación laboral de las mujeres. Si bien es deseable por muchas razones, hay que tener en cuenta que desde el efecto positivo de sus mayores contribuciones se puede ver compensado por el derecho contraído a mayores prestaciones contributivas 13. perfiles de pagos de impuestos y recepción de transferencias diferenciados para los inmigrantes, se hace necesario suponer que los inmigrantes se integran asimilándose a los extranjeros residentes en el país, que entraron en una situación económica más favorable. Los resultados muestran que en términos globales la entrada de inmigrantes favorece la sostenibilidad, pero ello depende crucialmente del ritmo de integración y de la cualificación de los mismos. 13 Véase ABÍO et al. (2003). En este trabajo se realiza un experimento en que los perfiles de participación laboral de las mujeres se aproximan paulatinamente a los de los hombres proceso ya realizado para las cohortes menores a 25 años quedando ligeramente por debajo de ellos en 2025, según las proyecciones elaboradas por FERNÁNDEZ-CORDÓN (1996). Para obtener un efecto neto positivo es necesario suponer un sistema de pensiones actuarialmente equitativo, es decir, que aumentan las pensiones contributivas de las mujeres únicamente en la cuantía en que aumentan sus cotizaciones. Por tanto, la participación laboral de las mujeres que puede afectar también a la del varón debido a la decisión conjunta es una variable clave en el diseño de la política social. No sólo por sus efectos directos sobre el presupuesto, sino por su interacción con la fecundidad y con los modos de vida familiar. En principio, la participación laboral parece afectar negativamente a la fecundidad, aunque en los datos se observa una trayectoria en forma de U. Al principio la relación es negativa, pero llega un punto una vez se ha producido la transición demográfica en que la fecundidad se recupera y está positivamente correlacionada con la participación laboral femenina. Entonces una de las causas principales de la fecundidad reducida parece ser el desempleo (Adserà, 2003). Gutiérrez-Domènech (2002) muestra que la existencia de trabajo a tiempo parcial y el nivel educativo favorecen la reincorporación de la mujer al mercado de trabajo tras la maternidad. Otra implicación importante de la entrada de la mujer en el mercado laboral es su influencia en la situación de los dependientes que requieren cuidados de larga duración. En la actualidad la mayoría de dependientes 159

14 ESTUDIOS españoles (un 78%) son atendidos informalmente por familiares u otros cuidadores informales. Entre estos, un 76% son mujeres, de las cuales un 81% son mayores de 40 años. En este grupo de edad, la participación laboral es muy baja. Si se mantiene el aumento observado en la participación de las cohortes de mujeres más jóvenes, es de esperar un fuerte descenso en el apoyo informal. Por tanto, si se analiza la futura viabilidad de este sistema, al efecto del envejecimiento poblacional hay que sumar el del los cambios experimentados por los modos de vida en familia y por la incorporación de la mujer al mercado laboral 14. De hecho, no sólo en este, sino en todos los programas del Estado del bienestar, se pone de manifiesto que éste surgió como un sustituto de las transferencias intergeneracionales intrafamiliares. Por ello puede ser útil analizarlo desde esta perspectiva para repensar la reforma, como se hace en la sección siguiente. 4. PANORÁMICA DE LA REFORMA DEL ESTADO DEL BIENESTAR El principal mensaje del análisis anterior es que el presupuesto público se encuentra sometido a una fuerte dependencia demográfica. Aun en el mejor de los casos posibles si se mantiene la favorable coyuntura actual, el presupuesto público experimentará superávit durante las próximas dos décadas y déficit de tamaño similar en las dos décadas siguientes, durante la jubilación de la generación de la explosión demográfica. Es necesario por tanto emprender serias reformas de los programas públicos más afectados por el 14 En COSTA y PATXOT (2003) se estima que la eliminación del apoyo informal llevaría a más del triple del actual gasto público en cuidados de larga duración. En esta estimación se mantiene el actual estado de las prestaciones públicas muy limitadas y la actual proporción entre gasto público y privado. Si se pasara a un sistema público generalizado del estilo del implantado en Alemania el aumento sería incluso mayor. envejecimiento de la población. La reforma del sistema de pensiones español ha sido ya objeto de abundantes debates y se inició tímidamente con la Ley 24/1997. Los resultados presentados indican que este debate no debería verse frenado por la favorable situación actual, pero también que no puede considerarse como un problema aislado de la reforma del sistema sanitario o del reciente debate sobre la necesidad de una política familiar activa. Todas estas cuestiones comparten una clara dimensión demográfica y, por ello, una estrecha relación con las transferencias privadas entre generaciones (transferencias intrafamiliares). De hecho, lo que está en discusión es el papel del Estado de bienestar en el siglo XXI. De algún modo, éste nació como una sustitución o complemento de las antiguas funciones del cabeza de familia en una familia extensa: el cabeza de familia desarrollaba un trabajo productivo retribuido que le permitía transferir alimentos y otros recursos a su cónyuge, a los padres ancianos y a los hijos. Únicamente una minoría de individuos que poseían capital productivo podían vivir de las rentas del mismo en la vejez. En ausencia de un mercado de capitales medianamente seguro, la única manera de asegurar esas transferencias era una especie de acuerdo tácito con la generación siguiente que continuaría con el sistema. Se argumenta que en la base de este acuerdo intergeneracional se encontraban, además de los vínculos (afectivos) familiares o quizá en su defecto, incentivos que facilitaban que los comportamientos estratégicos actuaran en la dirección correcta: por un lado, tener hijos suponía una mayor posibilidad de recibir transferencias en la vejez; y por otro, el comportamiento hacia los propios padres podía ser un precedente ejemplar para los propios hijos en el futuro. La lógica financiera de estas transferencias no podía ser otra que la del reparto: los ingresos de los activos pasan a los pasivos (ancianos y niños) en el mismo período. Por el contrario, la extensión del mercado de capita- 160

15 CONCEPCIÓ PATXOT les hace posible acudir a él para financiar el gasto durante la tercera edad mediante la capitalización del propio ahorro, y reduce la necesidad de estas transferencias intergeneracionales hacia atrás (de hijos a padres). En este contexto aparece el sistema público de pensiones. Éste viene a ser una alternativa a esas transferencias de hijos a padres ancianos, establecida obligatoriamente, que tiene además un componente de seguro y de redistribución de la renta. El problema que surgió fue que dejando aparte un intento inicial de capitalizar se siguió aplicando la lógica del reparto, lo cual sin los vínculos familiares y los mecanismos a que aludíamos anteriormente puso en peligro el equilibrio financiero del sistema. De hecho, se argumenta que el sistema público introduce una externalidad: hace que los individuos reciban una pensión independientemente del número de hijos que han tenido, cuando, en realidad, la posibilidad de financiar las pensiones de una generación vía reparto depende crucialmente del número de hijos y de su productividad (de sus salarios). No falta quien opina que esa externalidad, si los individuos tienen hijos únicamente por los motivos estratégicos a los que aludíamos antes, es una de las causas de la caída de la fecundidad en los países desarrollados. Seguramente, las causas de ese fenómeno son mucho más complejas, ya que la decisión de tener un hijo no depende únicamente de incentivos económicos, pero no cabe duda de que el sistema público de pensiones alteró el sistema de incentivos precedente. Es cierto que la financiación vía reparto permitió asegurar la jubilación de una generación que no había cotizado en absoluto, pero la contrapartida es la actual situación. La pirámide poblacional se ha invertido y nos encontramos ante el problema inverso: una generación que ha cotizado y que no tendrá pensiones a no ser que contribuya doblemente para crear, ahora sí, un fondo de capitalización. Ese es el llamado problema de la transición al sistema de capitalización, que se agrava conforme se retrasa más, mostrando que aunque el envejecimiento es un problema a largo plazo, es necesario adoptar medidas en el corto plazo. Si no se realiza esta transición, sólo queda la posibilidad de alterar los parámetros legales del sistema para mantener la financiación vía reparto. Dado que las cotizaciones de los activos del año en curso se reparten a los jubilados actuales, cuando aumenta la tasa de dependencia (jubilados por pensionista) se hace necesario aumentar las cotizaciones y/o disminuir las prestaciones. Una vía alternativa pasa por alargar el período de actividad, aumentando la edad de retiro obligatorio. Estas alternativas parecen ser equivalentes en términos positivos, ya que en cada caso pierde una u otra generación. Este problema se enfoca, habitualmente, como un problema aislado del sistema de pensiones contributivas. Sin embargo, si vemos el sistema de pensiones como un sustituto de parte de las transferencias familiares intergeneracionales, se introducen nuevos elementos en el análisis. En primer lugar, se explicita que las familias con hijos contribuyen doblemente al sistema de reparto con cotizaciones monetarias y no monetarias (criando futuros contribuyentes). Además, parece claro que el mantenimiento del equilibrio financiero del sistema de reparto se lograría automáticamente redefiniendo la fórmula de la pensión de modo que cada individuo recibiera las cotizaciones de sus hijos 15. Pero esa es una solución inviable actualmente ya que, además de no respetar los derechos adquiridos, olvidaría el componente de seguro y quizá el de distribución de la renta. En segundo lugar, situándonos en la problemática del momento actual, se hace paten- 15 ABÍO y PATXOT (2004) constatan, en el marco teórico de un modelo de generaciones superpuestas con fertilidad endógena, que esta política lograría además llevar a la economía a la regla de oro. 161

16 ESTUDIOS te que la generación que está activa durante la transición soporta, además de la doble carga a que aludíamos anteriormente (mantener el sistema de reparto y capitalizar su pensión), una tercera: el coste del cuidado de los hijos, que puede ser importante si se recupera la fertilidad para alcanzar los dos hijos por mujer. De este modo, la necesidad de desarrollar una política familiar más activa aparece vinculada a la necesidad de reformar el sistema de pensiones. La política familiar no es simplemente un conjunto de medidas más o menos pro natalistas, sino que consiste en articular el modo en que el Estado se introduce en las transferencias familiares intergeneracionales hacia delante (de padres a hijos), una vez se ha introducido plenamente con los consiguientes efectos en las transferencias hacia atrás (de hijos a padres) 16. Si bien parece prudente mantener el sistema de reparto actual en que la fórmula de la pensión no se vincula a la fecundidad, se hace necesario articular un modo de compensar las contribuciones no monetarias (el coste privado de criar hijos). No cabe duda de que una política activa de ayudas familiares significativas podría llenar ese vacío. Sería oportuno además, como observábamos anteriormente, desarrollarla con urgencia si es que se pretende favorecer una recuperación rápida de la fecundidad para reducir la gravedad de la crisis del Estado del bienestar a partir de la década de Si además se piensa en la necesidad de aumentar la productividad de las nuevas generaciones, la política puede tomar la forma de subvención del gasto educativo. Esa subvención debería hacerse entonces, cualquiera que fuese el nivel de renta de los padres, tal como en el caso de las 16 Más que de fomentar la natalidad, en la actualidad se trataría de crear las condiciones necesarias para no impedirla, dadas las dificultades asociadas a la incorporación de la mujer al mercado laboral y a la escasez de equipamientos de educación infantil en España. Parece claro que la decisión de tener un hijo depende de muchos factores, pero es indudable que los factores económicos juegan un papel importante. pensiones. Es cierto que el sistema de pensiones realiza cierta redistribución, pero menor que en el sistema educativo. Además, el tamaño del sistema de pensiones es mucho mayor: el peso del gasto en educación y pensiones sobre el PIB recogido en el Gráfico es elocuente al respecto. Y, continuando con el paralelismo con el sistema de pensiones, una vez asegurada la financiación de la educación para todos, ello no implica necesariamente la provisión pública. Haciendo un paralelismo simple y algo forzado, cabría decir que el sistema de capitalización es al sistema de reparto, lo que el cheque escolar a la educación pública: el ideal sólo asequible tras una transición difícil, dada la existencia de compromisos adquiridos. Pero, cuando menos, cualquier reforma sensata debería tender a ese ideal. Paradójicamente el cheque escolar, además de suministrar información sobre la demanda, con la consiguiente ganancia en eficiencia, permite también introducir redistribución, ya que permite a todos la elección de centro 17. Por otra parte, si en la reforma del sistema de pensiones se opta por una transición a un sistema de capitalización, lo cual parece necesario a la vista de la trayectoria esperada del presupuesto público, se plantean dos cuestiones. En primer lugar, y recogiendo la consideración que hacíamos al observar la fuerte dependencia demográfica del saldo presupuestario global, la cuestión es si el gobierno debe realizar la acumulación de los superávit previstos para luego afrontar los años en que la tasa de dependencia se dispare, o si debe transferir estos fondos a las familias de algún modo para que éstas ahorren en su lugar. En segundo lugar, en lo referente al sistema de pensiones, sería necesario tener en cuenta que los activos que tienen hijos contribuyen al sistema con contribuciones monetarias y no monetarias, con lo que sería equita- 17 Véase el artículo de CARLES BOIX, «Libertad e igualdad en la educación», en La Vanguardia 28/6/

17 CONCEPCIÓ PATXOT tivo reducir sus contribuciones al fondo 18. En realidad, se podría crear un sistema mixto o dual en que los que tienen hijos entren a formar parte de un sistema financiado vía reparto, mientras que las cotizaciones de las familias sin hijos deben capitalizarse. Este doble sistema favorecería además la diversificación del riesgo: la financiación vía capitalización se enfrenta también a riesgos como la pérdida de poder adquisitivo por la inflación y la posibilidad de que se reduzcan los tipos de interés a largo plazo. Finalmente cabe señalar que las consideraciones anteriores podrían extenderse además de al sistema de pensiones, a otros programas de política social como el sistema sanitario y los cuidados de larga duración a personas dependientes, que presenta rasgos especiales. En este caso la sustituibilidad entre cuidados informales, los provenientes del mercado y del sector público es menor. Por tanto, aunque este programa tiene actualmente poco impacto en el presupuesto público, puede afectar considerablemente al bienestar de las familias en el futuro. BIBLIOGRAFÍA ABÍO, G; E. BERENGUER; H. BONIN; J. GIL y C. PAT- XOT (2003): «Is the Deficit under Control? A Generational Accounting Perspective on Fiscal Policy and labour Market Trends in Spain», vol. XXVII (2), También en IZA (Bonn, Germany), Discussion Papers, 06/01 y Documentos de Trabajo de FEDEA ABÍO y PATXOT (2004): Sistemas de pensiones y fecundidad: Un enfoque de generaciones solapadas. Fundación BBV, Documentos de Trabajo, de próxima aparición. ADSERÀ (2004): «The Timing of Births and Economic Conditions. A Comparative Analysis across European Countries», University of Illinois at Chicago, Mimeo. 18 Véase SINN (2001), que plantea una propuesta en esta línea. AUERBACH, A. J. (1997): «Quantifying the Current U.S. Fiscal Imbalance». National Tax Journal, 50, pp AUERBACH, A. J.; J. GOKHALE y L. J. KOTLI- KOFF (1991): «Generational Accounts: A Meaningful Alternative to Deficit Accounting». In BRADFORD, D. (ed.) Tax Policy yand the Economy. Vol. 5, Cambridge: MIT Press, pp AUERBACH, A. J; L. KOTLIKOFF y W. LEIBFRITZ (1999): Generational Accounting around the World, Chicago, University of Chicago Press. BERENGUER et al. (2005): Contabilidad Generacional en España, Estudios de Hacienda Pública, Instituto de Estudios Fiscales. BERENGUER, E.; B. RAFFELHÜSCHEN y H. BONIN (1999): «Spain: The Need for a Broader Tax Base». In European Commission (ed.) Generational Accounting in Europe, European Economy, Reports and Studies, 1999/6, Brussels, pp BONIN, H.; B. RAFFELHÜSCHEN y J. WALLISER (2000): «Can Immigration Alleviate the Demographic Burden?». Finanzarchiv 57, pp BONIN, H. (2001): Generational Accounting in Theory and Practice. Heidelberg: Springer, forth. BUITER, W. H. (1997): «Generational Accounts, Aggregate Saving and Intergenerational Redistribution». Economica, 64, pp COSTA y PATXOT (2003): «The design of the longterm care system in Spain: policy and financial constraints». Universitat de Barcelona, Mimeo. DIAMOND, P. A. (1994): «Generational Accounts and Generational Balance: An Assessment». National Tax Journal, 49, pp EUROPEAN COMMISSION (1999): «Generational Accounting in Europe», European Economy, Reports and Studies, 1999/6, Brussels. EUROPEAN COMMISSION (2002): Public Finance in the EMU, European Economy, FERNÁNDEZ-CORDÓN, J. A. (1996): «Demografía, Actividad y Dependencia en España». Serie Economía Pública, Fundación BBV. 163

18 ESTUDIOS FERNÁNDEZ-CORDÓN, J. A. (2000): «El futuro de la población española. Simulación en tres escenarios». En J. A. HERCE y J. ALONSO (eds.) La reforma de las pensiones ante la revisión del Pacto de Toledo, Colección de Estudios Económicos, 19, «La Caixa». FBBV Fundación Banco Bilbao Vizcaya (1997): Pensiones y Prestaciones por Desempleo, 2ª Edición. Fundación BBV. GIL, J. y C. PATXOT (2000): «La revisión de la Ley de Reforma del Sistema de la Seguridad Social: una aproximación de contabilidad generacional», Hacienda Pública Española, Monografías, GUTIÉRREZ-DOMÈNECH, M.: «Employment after Motherhood: A European Comparison». Centre for Economic Performance Discussion Paper Centre for Economic Performance, LSE 567 (2002). HAVEMAN, R. (1994): «Should Generational Accounts Replace Public Budgets and Deficits?». Journal of Economic Perspectives, 8, pp HERCE, J. A. y J. ALONSO (2000): «Los efectos económicos de la Ley de Consolidación de la Seguridad Social», Hacienda Pública Española, 152, 1/2000. MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (1995): La Seguridad Social en el umbral del siglo XXI: estudio económico actuarial, Madrid. OECD (2002): «Society at a Glance». Social Indicators 2002, Paris () PATXOT (2005): «La situación financiera intertemporal a largo plazo de las finanzas públicas en España», en BERENGUER et al. (2005), Contabilidad Generacional en España, Estudios de Hacienda Pública, Instituto de Estudios Fiscales. BONIN y PATXOT (2005): «La Contabilidad Generacional como una herramienta de análisis de la sostenibilidad fiscal: panorama de la metodología», en BERENGUER et al. (2005), Contabilidad Generacional en España, Estudios de Hacienda Pública, Instituto de Estudios Fiscales. GIL y PATXOT (2005): «Datos empleados en la elaboración de la contabilidad generacional», en BERENGUER et al. (2005), Contabilidad Generacional en España, Estudios de Hacienda Pública, Instituto de Estudios Fiscales. SINN, H-W. (2000): «Why a Funded System is Useful and Why It is Not Useful», International Tax and Public Finance 7, pp