INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO. sobre el sistema de pensiones de los funcionarios europeos y otros agentes de la Unión Europea

Transcripción

1 COMISIÓN EUROPEA Bruselas, COM(2012) 37 final INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO sobre el sistema de pensiones de los funcionarios europeos y otros agentes de la Unión Europea

2 RESUMEN EJECUTIVO El régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el régimen de pensiones de los funcionarios europeos») opera como un fondo teórico de prestación definida. Aunque no existe un fondo de inversión real, se considera que el importe que habría sido recaudado por un fondo de este tipo se refleja en el pasivo por pensiones garantizado por el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios y el artículo 4, apartado 3, del TUE. El régimen de pensiones de los funcionarios europeos se atiene al principio del equilibrio actuarial y el porcentaje de contribución al régimen de pensiones es el mecanismo que mantiene el régimen en equilibrio. Si la evaluación actuarial, basada en diversos parámetros definidos por el Estatuto de los funcionarios, muestra que debe aplicarse un porcentaje de contribución al régimen de pensiones diferente del porcentaje en vigor para cubrir completamente los derechos a pensión adquiridos durante un año determinado, dicho porcentaje será adaptado por el Consejo sobre la base de una propuesta de la Comisión y a la luz de un informe de Eurostat. Cuando los miembros del personal pagan la contribución al régimen de pensiones adaptada en función de este porcentaje, adquieren derechos a pensión correspondientes a un año determinado protegidos por el principio de los derechos adquiridos. El régimen de pensiones de los funcionarios europeos es un régimen profesional obligatorio de pensiones de los funcionarios de la UE y, como tal, será comparado con los regímenes de pensiones de los funcionarios de los Estados miembros y otras organizaciones internacionales, más que con los regímenes de pensiones nacionales generales para el sector privado. 1. Los principales parámetros que deben evaluarse Los aspectos del régimen de pensiones deben considerarse como un todo teniendo en cuenta asimismo los aspectos específicos de la función pública de la UE, con el fin de garantizar unas pensiones adecuadas, sostenibles y seguras para el personal de las instituciones de la UE. Por lo que se refiere a la edad de jubilación (normal, obligatoria y mínima), las instituciones de la UE se sitúan dentro del abanico de regímenes de los Estados miembros para los funcionarios nacionales. Si la propuesta de la Comisión de 2011 relativa a la revisión del Estatuto de los funcionarios (en lo sucesivo, «la propuesta de la Comisión») es adoptada por el Consejo y el Parlamento, las instituciones de la UE se situarán al mismo nivel que los Estados miembros más avanzados en la reforma de sus sistemas de pensiones y en plena consonancia con las orientaciones del Libro Verde «En pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros» (en lo sucesivo denominado «el Libro Verde»). Muchos Estados miembros aún deben realizar reformas estructurales con este fin. El régimen de pensiones de los funcionarios europeos está ya en la misma línea o es incluso menos favorable en términos comparativos (dado que concede unos derechos más bajos) que los regímenes de los Estados miembros por lo que se refiere a la tasa de acumulación, la base para las pensiones, el porcentaje de pensión máximo posible y el porcentaje de contribución del personal. Las pensiones en el régimen previsto para los funcionarios europeos se adaptan al mismo nivel que las retribuciones en las ES 2 ES

3 instituciones de la UE. Como consecuencia de ello, las pensiones pagadas por el régimen de pensiones de los funcionarios europeos han perdido un 5,4 % 1 de poder adquisitivo desde Por lo que se refiere al avance individual en el sistema de salarios, aunque tenga un impacto en los costes de las pensiones, no debe cambiarse el sistema de carrera si su única finalidad es lograr ahorros en las pensiones. La primera consideración debe ser la necesidad de atraer, fidelizar y motivar al personal en activo de las instituciones de la UE. Estas fueron las consideraciones que impulsaron a la revisión completa de la estructura de carrera en 2004, estableciéndose una estructura de carrera profesional basada en el mérito que proporcionaba incentivos de rendimiento a lo largo de toda la carrera profesional. Asimismo, la Comisión ha considerado una serie de otros aspectos en materia de política relacionados con las pensiones y enumerados en la solicitud del Consejo, en particular, el papel de las pensiones en el paquete global de remuneraciones e incentivos en favor del personal de la UE y garantizar unas pensiones futuras razonables para el personal de la UE. La Comisión llegó a la conclusión de que las disposiciones del régimen de pensiones de los funcionarios europeos están actualizadas y cumplen los objetivos políticos de las instituciones de la UE, así como las orientaciones del Libro Verde. 2. Una reflexión sobre los posibles cambios en el régimen de pensiones de los funcionarios europeos La posible creación de un fondo de pensiones puede implicar costes adicionales, dado que el valor del fondo teórico tendría que transferirse a un fondo de inversión. A largo plazo, sin embargo, el gasto presupuestario anual en pensiones disminuiría ya que las pensiones se pagarían con cargo al fondo. Podrían considerarse incentivos para los regímenes de pensión privados, aunque deberían abordarse determinadas cuestiones tales como los costes adicionales de gestión y la seguridad de las inversiones. La creación del estatuto de agente contractual en 2004 ha reportado y seguirá reportando importantes ahorros. Sin embargo, es importante conservar también el mismo régimen de pensiones para los funcionarios y agentes contractuales con el fin de mantener el atractivo, para el personal cualificado, de los puestos de agentes contractuales. Por lo tanto, la Comisión ha llegado a la conclusión de que todos los parámetros del régimen de pensiones de los funcionarios europeos están en consonancia con el régimen de pensiones de los funcionarios nacionales de los Estados miembros. No obstante, para cumplir con las orientaciones del Libro Verde, el régimen de jubilación anticipada debe restringirse y tanto la edad normal de jubilación como la edad obligatoria de jubilación deben retrasarse hasta los 65 y los 67 años de edad, respectivamente, según lo previsto en la propuesta de la Comisión. 1 La cifra tiene en cuenta la Decisión del Consejo (2011/866/UE), de 19 de diciembre de 2011, de no adoptar la propuesta de la Comisión relativa a la adaptación de las retribuciones y pensiones. ES 3 ES

4 Por último, la Comisión ha evaluado el ahorro adicional que resultaría de la propuesta de la Comisión de acuerdo con tres enfoques: el gasto anual en pensiones, el coste del servicio, que refleja el coste anual de los derechos de pensión y corresponde a la cantidad que debería ser invertida en el fondo de pensiones si existiese, y el pasivo por pensiones. Las medidas que figuran en la propuesta de la Comisión, si se adoptan, tendrían un impacto considerable en términos de reducción de los costes de las pensiones a largo plazo. Como consecuencia de dichas medidas, el coste anual de las pensiones disminuiría en alrededor de 500 millones EUR a largo plazo, y el coste del servicio, que corresponde al coste anual de los derechos de pensión adquiridos, se reduciría en un 9,5 %. Esto tendría un impacto inmediato en el pasivo por pensiones para el personal activo, que disminuiría en un 14,5 %. 1. INTRODUCCIÓN 1.1. Solicitud de un informe Como parte de los debates en el Consejo sobre el informe de la Comisión relativo al anexo XI (revisión intermedia) 2, el Consejo instó a la Comisión a realizar un estudio sobre la incidencia presupuestaria a largo plazo de los costes de las pensiones del personal de todas las instituciones y agencias de la UE. El 18 de agosto de 2010, la Comisión presentó un estudio de Eurostat sobre la incidencia presupuestaria a largo plazo del gasto en pensiones 3. Eurostat recordó los principios fundamentales del régimen de pensiones de los funcionarios europeos y destacó que «es importante tener en cuenta que los nuevos gastos en pensiones generados por un miembro de personal que se jubila hoy ya han sido pagados en forma de cotizaciones al régimen de pensiones desembolsadas durante el período de servicio de dicho miembro del personal» 4. Cuando los miembros del personal pagan la cotización al régimen de pensiones ajustada en función del porcentaje en vigor, adquieren derechos de pensión para un año determinado que están protegidos por el principio de los derechos adquiridos. El citado estudio aborda las principales tendencias del gasto en pensiones de los funcionarios europeos durante un período de 50 años ( ) y muestra que el régimen de pensiones de los funcionarios europeos no puede considerarse todavía maduro. Esto se debe a que, si bien este régimen existe desde 1962, el número de miembros del personal ha aumentado con el tiempo como resultado de las sucesivas ampliaciones, las nuevas tareas que prestan las instituciones de la UE y la tendencia constante en la creación de nuevos organismos de la UE. Por lo tanto, entre 2010 y 2059, el número de beneficiarios se incrementará en un 109 %. Otra consecuencia del hecho de que el régimen no haya alcanzado aún su madurez es que el gasto anual en pensiones crecerá durante el período considerado. El gasto total (a precios constantes) aumentará, pasando de millones EUR en 2010 a un COM(2008)443. SEC(2010) 989. SEC (2010) 989, p.3. ES 4 ES

5 máximo de millones EUR en 2045, antes de caer a millones EUR en Por consiguiente se prevé que el gasto en pensiones crecerá más lentamente que el número de pensionistas y, a continuación, empezará a disminuir, debido en gran parte a los efectos de la reforma del Estatuto de los funcionarios de Eurostat calcula que el ahorro anual resultante de la reforma de 2004 para el presupuesto de la UE entre 2010 y 2059 aumentará con el tiempo hasta llegar a millones EUR en Esto significa que el total del gasto en pensiones en 2059, que ahora se prevé experimente un incremento del 83 % en comparación con 2010, habría conocido un aumento del 168 % sin la reforma de Se calcula que el total del ahorro en los costes a lo largo de 50 años ascienda a millones EUR. Esta cifra podría ser incluso una infravaloración del ahorro total de la reforma de 2004, ya que no tiene en cuenta los ahorros derivados de las modificaciones introducidas en las pensiones de invalidez y de supervivencia. El Consejo tomó nota del estudio, solicitó a la Comisión que presentara una evaluación de todos los elementos que tienen un impacto significativo en los costes de las pensiones, e instó a la Comisión a tener en cuenta en su evaluación una serie de aspectos. Además, el Consejo solicitó a la Comisión que presentara, antes de finales de 2011, propuestas apropiadas para la modificación del Estatuto de los funcionarios basándose en esa evaluación. La estructura del presente informe está en consonancia con el de la citada solicitud del Consejo Libro Verde «En pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros» En paralelo con el citado proceso iniciado por el Consejo, el Libro Verde «En pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros» 6 puso en marcha un debate europeo sobre los desafíos clave que afrontan los sistemas de pensiones, es decir, el envejecimiento demográfico y la crisis financiera y económica. En él se definen las prioridades para la modernización de la política de pensiones en la UE con el fin de alcanzar dos objetivos globales: estudiar la adecuación de las pensiones y garantizar su sostenibilidad. Estos objetivos pueden lograrse, entre otros elementos: alcanzando un equilibrio sostenible entre el período de cotización y el péríodo de jubilación; eliminando los obstáculos a la movilidad en la UE reforzando el mercado interior de las pensiones y aumentando la movilidad de las pensiones; fomentando unas pensiones más seguras y transparentes con una mejor concienciación e información. 5 6 En lo sucesivo «reforma de 2004». SEC(2010)830. ES 5 ES

6 2. METODOLOGÍA 2.1. Enfoque comparativo Con el fin de evaluar si el régimen de pensiones de los funcionarios europeos está en la línea de los regímenes nacionales de pensiones, la Comisión ha utilizado un planteamiento comparativo. Este planteamiento significa definir la metodología, es decir, establecer una muestra comparable, así como los plazos y los elementos comparables de los distintos sistemas de pensiones para los funcionarios públicos. Huelga decir que, aun cuando se evalúan elementos independientes de diferentes regímenes de pensiones, debemos recordar que están interrelacionados y son interdependientes. Por lo tanto, solamente mediante la combinación de todos estos elementos se puede ofrecer una imagen completa de un determinado régimen de pensiones para los funcionarios. Al mismo tiempo, debemos ser conscientes de la complejidad y las características especiales de los regímenes de pensiones que se están comparando. Al definir el marco temporal, debemos tener en cuenta el dinamismo y la diversidad de los regímenes de pensiones de los funcionarios. A menudo, son aplicables condiciones distintas a los funcionarios en función de su edad, el servicio en el que trabajan o el día a partir del cual se inició su trabajo (o de la fecha de su entrada en el mercado de trabajo). Esta diversidad es inherente a la manera cómo se introducen las reformas en los regímenes de pensiones, a veces como consecuencia de la necesidad de proteger ciertos derechos adquiridos. Con objeto de disponer de resultados comparables, el presente informe tiene en cuenta la actual situación de los funcionarios que entrarán en servicio en 2011 y las medidas transitorias en vigor Comparaciones pertinentes El régimen de pensiones de los funcionarios europeos es un régimen profesional obligatorio de pensiones y, como tal, debe compararse con los regímenes de pensiones de funcionarios de los Estados miembros y otras organizaciones internacionales, más que con los regímenes de pensiones nacionales generales para el sector privado. Los regímenes de pensiones generales son definidos por el Estado y normalmente no son aplicables a los funcionarios. Aunque, en el presente informe, la Comisión no compara el régimen de pensiones de los funcionarios europeos con los regímenes de pensiones de otras organizaciones internacionales, considera dicha comparación plenamente apropiada debido a las características del personal y la naturaleza comparable de las tareas que se desempeñan. La Comisión no excluye la posibilidad de realizar tal análisis en el futuro. Para evaluar si el régimen de pensiones de los funcionarios europeos está en consonancia con el régimen de pensiones de los funcionarios nacionales, la Comisión solicitó a los Estados miembros que respondieran a un cuestionario sobre sus regímenes de pensiones para los funcionarios nacionales de las administraciones centrales. Veintiséis Estados miembros enviaron sus respuestas; Francia, sin embargo, no remitió ninguna información a pesar de varios recordatorios. Este informe se basa en las respuestas presentadas por los Estados miembros. ES 6 ES

7 Al evaluar el régimen de pensiones de los funcionarios europeos, debe tenerse en cuenta la situación específica del personal de la UE: las instituciones de la UE contratan principalmente personal expatriado procedente de 27 Estados miembros que poseen sistemas de pensiones nacionales sensiblemente diferentes. No es este el caso de las funciones públicas de los Estados miembros. En términos de otras organizaciones internacionales, sólo las Naciones Unidas poseen un tamaño similar, lo que hace difícil comparar de igual a igual. Aunque la Comisión considera que los planes de pensiones de otras organizaciones internacionales y de los regímenes nacionales de pensiones son los más adecuados a los fines de comparación, estas comparaciones presentan limitaciones inherentes, que están subrayadas en el informe. Por ejemplo, muchos regímenes en los Estados miembros son sistemas de reparto, mientras que el régimen de pensiones de los funcionarios europeos funciona como un fondo teórico. Todos los componentes de los regímenes de pensiones tienen que considerarse en su conjunto teniendo en cuenta los aspectos específicos de la función pública de la UE con el fin de garantizar unas pensiones adecuadas, sostenibles y seguras para el personal de las instituciones de la UE. Las instituciones de la UE contratan principalmente personal expatriado procedente de los 27 Estados miembros, y compiten en el mercado internacional de trabajo con otras organizaciones internacionales, servicios diplomáticos, servicios de la administración central, empresas multinacionales, bufetes de abogados, asesorías financieras, etc., y tienen que seguir ofreciendo unas condiciones atractivas con el fin de mantener el equilibrio geográfico entre el personal y poder poner en práctica las políticas con vistas a responder a las expectativas de los ciudadanos de la UE y de los Estados miembros Sistemas de pensiones separados para los funcionarios públicos Existen planes de pensiones profesionales independientes para los funcionarios públicos de todas las organizaciones internacionales, en aproximadamente la mitad de los países del mundo y en la mayoría de los Estados miembros de la UE. Los regímenes integrados están generalizados en los nuevos Estados miembros, si bien a menudo con normas diferentes para los distintos grupos de trabajadores. En Irlanda y España, los funcionarios están cubiertos por el plan nacional de pensiones, pero tienen su propio sistema de complemento de ingresos para la jubilación (planes de pensiones de prestación definida para los funcionarios). En el Reino Unido, los funcionarios están cubiertos por parte del plan de pensiones obligatorio que se aplica a los trabajadores del sector privado. La justificación para las pensiones de jubilación de los funcionarios es algo diferente a la justificación que subyace a la creación de los regímenes generales nacionales de pensiones, cuyo objetivo es garantizar una renta de jubilación adecuada. Los objetivos que se persiguen son los siguientes: garantizar la independencia de la función pública, hacer atractiva una carrera en el servicio público, posponer en el tiempo el coste de la remuneración de los funcionarios públicos y garantizar que las prestaciones de jubilación de los funcionarios de más edad son política y socialmente aceptables. ES 7 ES

8 Aun cuando los regímenes de pensiones de la función pública comparten parte de los objetivos de la política social de los planes nacionales de pensión, deben acomodarse al mismo tiempo a la política en materia de recursos humanos del empleador. Por lo tanto, la política de pensiones de la función pública incluye también aspectos generales relativos a la remuneración e indemnizaciones de la función pública EL RÉGIMEN DE PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS EUROPEOS 3.1. Principales conceptos Referencias legislativas De conformidad con el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios: el pago de las prestaciones previstas en el presente sistema de pensiones se hace con cargo al presupuesto de la Unión, los Estados miembros garantizan colectivamente el pago de estas prestaciones, los funcionarios contribuyen con un tercio del coste del sistema de pensiones. El artículo 83 bis y el anexo XII del Estatuto de los funcionarios establecen las normas de evaluación actuarial del porcentaje de la contribución con el fin de garantizar el equilibrio del régimen de pensiones. Las prestaciones pagadas en virtud del régimen se establecen en el capítulo 3 del título V del Estatuto de los funcionarios, así como en el anexo VIII del mismo Principio de fondo teórico La Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) contaba con un fondo de pensiones, pero fue desmantelado y sustituido por un fondo teórico a raíz de la fusión de las instituciones de las Comunidades en Por lo que se refiere a la Comunidad Económica Europea, el fondo teórico se estableció en 1962 mediante la adopción del Estatuto de los funcionarios. Debe tenerse en cuenta que el régimen de pensiones de los funcionarios europeos no constituye un sistema de reparto. En un sistema de esta naturaleza, el porcentaje de la contribución al régimen de pensiones o las prestaciones de jubilación se ajustan para alcanzar un equilibrio anual entre las cotizaciones cobradas y el gasto en pensiones. En caso de que no pueda lograrse ese equilibrio, el presupuesto financia la diferencia a través de impuestos. Este no es el caso del régimen de pensiones de los funcionarios europeos, en el que la contribución a la pensión cubre efectivamente el coste de los derechos de pensión adquiridos en un año determinado y no está de ningún modo vinculada al gasto en pensiones del año de que se trate. Cuando el régimen de pensiones de los 7 Robert Palacios, Edward Whitehouse. Civil-service Pension Schemes Around the World (Sistemas de pensiones de la función pública en todo el mundo), mayo de SP discussion paper nº Banco Mundial. ES 8 ES

9 funcionarios europeos alcance su madurez, existirá necesariamente una diferencia entre la cotización al régimen de pensiones y el gasto en pensiones debido al interés que se aplica a las cotizaciones recaudadas hasta que son reembolsadas en forma de prestaciones de jubilación. Aunque no existe ningún fondo de inversión real, se considera que el importe que habría sido recaudado por un fondo de este tipo se invierte en los Estados miembros (sobre la base de la media anual registrada de los tipos de interés de la deuda pública a largo plazo de los Estados miembros) y se refleja en el pasivo por pensiones, que está garantizado por el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios y el artículo 4, apartado 3, del TUE. En cuanto al presupuesto, el régimen de pensiones obtuvo en el pasado unos ingresos netos, ya que el personal en activo pagaba cotizaciones por los derechos de pensión adquiridos y, sin embargo, muy pocos recibían prestaciones de jubilación o invalidez. Estos ingresos estaban compuestos por la contribución al régimen de pensiones desembolsada por el personal, a lo que se añadía la contribución del empleador, que sin embargo no era desembolsada en un fondo, sino que solamente se reflejaba en el pasivo por pensiones. A más largo plazo, a medida que el personal en activo se jubile, se producirá un inevitable aumento del gasto en pensiones. El aumento continuará hasta aproximadamente el momento en que el régimen de pensiones alcance su madurez, es decir, hasta que el número de pensionistas fallecidos, en un año determinado, se equilibre con el número de nuevos beneficiarios. Los importes que habrían sido cubiertos por el fondo de pensiones están ahora cubiertos (y lo continuarán estando) por el presupuesto y tienen un impacto en el pasivo por pensiones. De acuerdo con el planteamiento del fondo teórico, las contribuciones del personal no se han depositado en un fondo de pensiones real, sino que se han consignado en el presupuesto de la UE en el momento en que se recaudaban y se han gastado con arreglo a las decisiones de la Autoridad Presupuestaria, es decir, no se han destinado a una política en particular. En cuanto al resto, que normalmente debería corresponder a la parte de contribución del empleador, se decidió que no se recaudaría 8 ; en su lugar, las instituciones de la UE se han comprometido a pagar las futuras prestaciones de jubilación (con cargo al presupuesto de la Unión), cuando el personal se jubile. De conformidad con el artículo 83 del Estatuto de los funcionarios, los Estados miembros garantizarán colectivamente el pago de las prestaciones. Como consecuencia de ello, el presupuesto estaba, en efecto, tomando prestado ese dinero de los miembros del régimen, a cambio de la garantía de pagar las futuras prestaciones. El saldo de los importes que se han tomado en préstamo y de los importes reembolsados se refleja en el pasivo por pensiones. A media que los afiliados al régimen de pensiones de los funcionarios europeos alcanzan la edad de jubilación, se les debe reembolsar el dinero en forma de prestaciones de jubilación. Por lo tanto, los gastos en concepto de pensiones han 8 Con la excepción de los organismos autofinanciados, que pagan la parte del empleador de la contribución al presupuesto de la UE. ES 9 ES

10 aumentado gradualmente en el pasado, y esta tendencia continuará hasta aproximadamente el momento en que el régimen alcance su madurez. En relación con este crecimiento del gasto en pensiones, es importante comprender que el nuevo gasto en pensiones por cada miembro del personal que se jubila hoy en día ya ha sido pagado 9 en forma de contribuciones al régimen de pensiones abonadas durante el período de servicio de dicho miembro del personal, y los derechos de pensión que le deben ser pagados desde el momento de la jubilación están cubiertos por el pasivo por pensiones Principio de equilibrio actuarial El régimen de pensiones de los funcionarios europeos se atiene al principio de equilibrio actuarial. La contribución anual pagada por el personal tiene que cubrir un tercio de los derechos que el personal haya adquirido durante un año determinado. Los derechos adquiridos de los funcionarios de la UE durante ese año corresponden a las futuras pensiones que el personal recibirá después de la jubilación, así como a los derechos (en determinadas condiciones) de una asignación por invalidez, una pensión de supervivencia, y una pensión de orfandad. En otros términos, la contribución anual se ha concebido para financiar un tercio del coste del servicio del régimen de pensiones, es decir, una serie de pagos que deberán realizarse en el futuro. Para hacer posible el cálculo, la serie de pagos para los funcionarios europeos ha de ser evaluada a su valor actual (utilizando un tipo de interés «descuento»). El cálculo es, por lo tanto, una evaluación actuarial. En términos técnicos, el método utilizado en el cálculo del porcentaje de la contribución al régimen de pensiones es el prescrito por la Norma Internacional de Contabilidad IPSAS y se denomina «unidad de crédito proyectada». La suma de los valores actuariales de los derechos adquiridos por los miembros en activo del personal, a la que se hace referencia en la práctica actuarial como «coste del servicio» se compara con el total anual de sus sueldos base para calcular el porcentaje de la contribución. El porcentaje de la contribución al sistema de pensiones mantiene el régimen de pensiones de los funcionarios europeos en equilibrio. Si la evaluación actuarial, basada en los diversos parámetros definidos por el Estatuto de los funcionarios muestra que debe aplicarse un porcentaje de cotización diferente del porcentaje en vigor con el fin de cubrir los derechos de pensión adquiridos durante ese año, dicho porcentaje será ajustado por el Consejo sobre la base de una propuesta de la Comisión. Las cotizaciones pagadas durante el año en curso no se calculan para cubrir los pagos de las pensiones para el año en curso: pueden ser inferiores o superiores. El principio del equilibrio actuarial garantiza un equilibrio a largo plazo y no un equlibrio anual: se trata de un concepto diferente al de equilibrio anual de tesorería El personal en activo pagó las contribuciones al régimen de pensiones para la adquisición de los derechos de pensión. La Norma Internacional de Contabilidad para el Sector Público (IPSAS) 25 es el equivalente a la Norma Internacional de Contabilidad (NIC) 19 aplicada en el sector privado. ES 10 ES

11 4. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LAS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LOS REGÍMENES DE PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS NACIONALES Y DE LOS FUNCIONARIOS EUROPEOS 4.1. Edad de jubilación El Libro Verde define la «edad normal de jubilación» como «la edad a la que un afiliado a un plan de pensiones tiene el derecho a percibir las prestaciones de jubilación completas». La «edad de jubilación obligatoria» es la edad en la que el contrato de trabajo expira automáticamente como consecuencia de la edad cronológica. La «edad de jubilación efectiva» es la edad a la que la persona se jubila realmente. Como norma general, la edad de jubilación efectiva tiende a ser inferior a la edad normal de jubilación. No obstante, por razones de disponibilidad de datos, la edad de salida del mercado de trabajo, suele utilizarse como un indicador de la edad de jubilación efectiva. Por ejemplo 11, en 2008 la edad media de salida del mercado laboral en los Estados miembros osciló entre los 55,5 años en Rumanía, los 59,3 años en Francia y Polonia, los 63,2 años en los Países Bajos y los 63,8 años en Suecia. La edad media de salida de todos los Estados miembros fue de 61,4 años. La edad de jubilación efectiva de las instituciones de la UE varía entre los 61 y los 62 años Edad normal de jubilación En una serie de Estados miembros, la edad normal de jubilación para los funcionarios públicos es inferior a la de los regímenes generales. El gráfico siguiente muestra la edad normal de jubilación para las administraciones centrales de los Estados miembros 12 : Fuente: Libro Verde En los cuadros siguientes, se utilizan las letras «F» y «M» para hacer referencia a la población femenina y masculina, respectivamente. ES 11 ES

12 Edad normal de jubilación de los funcionarios Instituciones Europeas (después de la reforma de 2013) DE, DK, EL, ES, IE, IT, NL, PL(M), PT, RO(M), SE, UK AT, BG(M), CY, EE(M), FI, RO(M) Instituciones Europeas (antes de la reforma de 2013) CZ(M), HU, LT(M), LV, SK 62 EE(F), MT BE, BG(F), CZ(F), LT(F), LU, PL(F), RO(F), SI años o menos NB: Francia no se incluye en el gráfico ya que no ha facilitado ninguna respuesta al cuestionario. Si sólo se tiene en cuenta la edad de jubilación para los hombres, cabe señalar que la mayoría de los Estados miembros han establecido la edad normal de jubilación entre los 61 y los 63 años. En tres Estados miembros siguen siendo los 60 años y, en diez de ellos, llega hasta los 65 años. En seis Estados miembros, la edad normal de jubilación es menor en el caso de las mujeres que en el de los hombres, y se fija a los 61 años o por debajo de esta cifra. La edad normal de jubilación de los funcionarios de la UE se incrementó de 60 a 63 años (tanto para los hombres como para las mujeres) en 2004, con disposiciones transitorias aplicables a los agentes ya en activo (de los 60 a los 63 años en función de la edad de los funcionarios al 1 de mayo de 2004). La edad normal de jubilación actual de 63 años es, en líneas generales, coherente con la edad estándar a la que los funcionarios públicos pueden acceder a la jubilación en los Estados miembros. Si las instituciones de la UE aumentan la edad normal de jubilación a los 65 años, ésta será superior a la edad normal de jubilación para los funcionarios públicos en la mayoría de los Estados miembros Edad obligatoria de jubilación La edad obligatoria de jubilación es también un indicador pertinente a tener en cuenta al describir los regímenes de pensión. Un tercio de los Estados miembros han establecido los 63 o 65 años como la edad en la que concluyen las funciones o el contrato de trabajo para un funcionario y, en nueve Estados miembros, no existe límite máximo de edad para el personal que ocupa un empleo público. Debe señalarse que la sugerencia incluida en la propuesta de la Comisión es que debe permitirse que los funcionarios trabajen hasta la edad máxima de 67 si es en interés del servicio, lo que anteriormente sólo era posible en casos excepcionales. ES 12 ES

13 Edad de jubilación obligatoria de los funcionarios CZ, DK, EE, LT, LV, PL, PT, SI, SK No hay un máximo UK ES, HU, NL FI, LU Instituciones Europeas EL, SE AT, BE, BG, DE, IE, IT, MT, RO(M) CY RO(F) NB: Francia no se incluye en el gráfico ya que no ha facilitado ninguna respuesta al cuestionario. Este aumento de la edad obligatoria de jubilación situará a las instituciones de la UE en el grupo de los Estados miembros en los que los funcionarios tienen la posibilidad de trabajar más tiempo, aun cuando la mayoría de los Estados miembros deben aplicar reformas estructurales con vistas a fomentar la prolongación de la vida laboral Edad mínima de jubilación En cuanto a la jubilación anticipada, una mayoría de Estados miembros mantiene una edad de jubilación mínima próxima a los 58 años. Sin embargo, al menos diez Estados miembros siguen ofreciendo la posibilidad de que los funcionarios con un cierto número mínimo de años de servicio puedan cesar en el servicio antes de alcanzar la edad de 58 años. Tal es el caso del Reino Unido, donde los funcionarios pueden jubilarse a la edad de 50 años. ES 13 ES

14 Edad mínima de jubilación de los funcionarios IE DE FI MT, SE AT, BE, DK, EE(M), EL, ES, IT, LV, NL, SK Instituciones Europeas (después de la reforma de 2013) CY, EE(F), SI(M) CZ(M), HU, LU Instituciones Europeas (antes de la reforma de 2013) PT RO, SI(F) CZ(F) UK BG, LT, PL no hay un mínimo NB: Francia no se incluye en el gráfico ya que no ha facilitado ninguna respuesta al cuestionario. En su propuesta, la Comisión sugiere medidas de restricción del acceso a los regímenes de jubilación anticipada y a otras vías de abandono anticipado del servicio con el fin de permitir a los funcionarios permanecer más tiempo en actividad. En particular, disminuiría el número de miembros del personal que puede jubilarse anticipadamente sin reducción de los derechos de pensión y aumentaría la edad de la jubilación anticipada hasta los 58 años. Algunos Estados miembros han iniciado reformas similares, mientras que los demás tienen todavía que aplicar dichas medidas Tasa de acumulación El Libro Verde define la tasa de acumulación como la «tasa a la que se generan las futuras prestaciones de pensión. Se utiliza en los planes de prestación definida y se basa en la fórmula vinculada al plan de que se trate». Al comparar las tasas de acumulación existentes en los Estados miembros, es importante tener en cuenta al mismo tiempo la base del cálculo, lo que hace el ejercicio muy complejo. En primer lugar, en casi una docena de Estados miembros, parte de la pensión puede pagarse en virtud de normas diferentes a la de la tasa de acumulación. Existe una amplia gama de situaciones en los diversos Estados miembros que aplican tasas de acumulación. Veamos algunos ejemplos: en el Reino Unido, la tasa de acumulación puede llegar hasta el 2,30 % del último sueldo, en Portugal es de entre el 2,00 % y el 2,30 % de cada año civil correspondiente, en los Países Bajos es del 2,05 % de la renta utilizada como base para la determinación de la pensión y, en Alemania, del 1,80 % del sueldo final y de los subsidios familiares por cada año de servicio. ES 14 ES

15 La actual tasa de acumulación para los funcionarios y agentes de la Unión Europea es del 1,90 % de su último sueldo base por cada año de servicio; esta tasa se redujo del 2 % al 1,9 % con la reforma de Este nivel está plenamente justificado por la situación particular del personal de la UE. Ha de tenerse en cuenta el hecho de que la media de edad de entrada en la función pública europea es de 35 años. Por lo tanto, el personal tiene un período de tiempo más corto para adquirir derechos de pensión que los funcionarios nacionales. Además, cuando los funcionarios europeos transfieren sus derechos de pensión desde los sistemas de pensiones de los Estados miembros, no se tiene en cuenta el número de años que hayan trabajado, sino el valor monetario transferido. Hay otro aspecto que contribuye a que la situación sea aún más compleja cuando se comparan las instituciones de los Estados miembros y de la UE: la tasa de acumulación también puede variar en función de la edad. Finlandia ofrece una tasa de acumulación progresiva, que es del 1,5 % de los ingresos entre los 18 y los 52 años, el 1,9 % de los ingresos entre los 53 y los 62 años y el 4,5% de los ingresos entre los 63 y los 68 años. Esto supone un incentivo claro para que los funcionarios trabajen más tiempo. Las instituciones de la UE han adoptado un planteamiento similar al crear un incentivo de derechos de pensión adicionales si se trabaja después de alcanzar la edad normal de jubilación (conocido como el «incentivo de Barcelona»). El gráfico que se recoge a continuación muestra las tasas de acumulación en los Estados miembros que utilizan dichas tasas para calcular las pensiones. Tasa de acumulación UK PT NL IT Instituciones Europeas LU DE BE CY, FI, SI AT SK BG LT 2,30% 2,15% 2,05% 2,00% 1,90% 1,85% 1,79% 1,67% 1,50% 1,43% 1,25% 1,10% 1,00% 0,75% 1,00% 1,25% 1,50% 1,75% 2,00% 2,25% 2,50% NB: Francia no se incluye en el gráfico ya que no ha facilitado ninguna respuesta al cuestionario Base para las pensiones Los Estados miembros aplican sistemas muy diferentes en lo que se refiere a la base para el cálculo de la pensión una vez que un funcionario se jubila. Algunos Estados 13 Para el personal contratado antes del 1 de mayo de 2004, la tasa de acumulación es del 2 %. ES 15 ES

16 miembros como Chipre, Irlanda o el Reino Unido basan la pensión en el último sueldo o en el salario del último año. En otros Estados miembros (por ejemplo, en Finlandia, Hungría y Eslovaquia) se tiene en cuenta para el cálculo de la pensión la media de las retribuciones a lo largo de toda la carrera profesional. Esto significa que la evolución de la carrera es muy importante para la definición de la base de cálculo para la pensión. Por ejemplo, en los sistemas que tienen en cuenta los últimos años de servicio como base y en los que la progresión hasta el final de la carrera profesional es muy lenta, ello solo tiene un impacto muy limitado sobre las pensiones. El efecto es similar en los sistemas que utilizan el salario medio de la carrera en los casos en que la diferencia entre el sueldo de partida y el sueldo final es pequeña. En las instituciones de la UE la base para el cálculo de la pensión es el sueldo base del último grado que el funcionario haya conservado al menos un año. Existen importantes razones para mantener este sistema. En la reforma del Estatuto de los funcionarios de 2004, se reformó la estructura de carrera en las instituciones de la UE y se alargó introduciendo nuevos grados adicionales con el fin de crear incentivos de rendimiento a lo largo de toda la carrera profesional. Se redujeron, en consecuencia, los salarios de entrada. Al mismo tiempo, dada la elevada media de edad del personal contratado, resulta imposible para muchos de ellos alcanzar los grados más altos si se ha seguido el ritmo de carrera normal. Por lo tanto, cambiar la base de cálculo de la pensión afectaría mucho más al nivel de las pensiones en las instituciones de la UE que en los servicios nacionales con un menor número de grados y haría los grados de entrada aún menos atractivos para el personal con experiencia profesional. Como consecuencia de ello, las instituciones de la UE deberán hallar soluciones alternativas, que podrían ser más costosas, para atraer personal cualificado de todos los Estados miembros (por ejemplo, organizando oposiciones en grados más altos para el personal con experiencia, cuya consecuencia sería no sólo unos salarios más altos sino también unas pensiones más altas) Nivel máximo posible de pensión El nivel máximo de pensión establece un tope en los derechos de pensión que una persona puede acumular durante su vida laboral. Este concepto no existe en algunos Estados miembros, tales como la República Checa, Finlandia, Rumania, Letonia, Estonia, países en los que los derechos de pensión de los funcionarios públicos se calculan sobre la base de sus años de servicio. Sí existe sin embargo en las instituciones de la UE y en otros Estados miembros, en los que se ha establecido un límite máximo. El efecto de tener dicho máximo es que una persona puede ser obligada a trabajar hasta que llegue a la edad normal de jubilación sin por ello adquirir derechos de pensión adicionales y, sin embargo, tener que contribuir al régimen de pensión, aunque haya llegado al nivel máximo de pensión. Los niveles de pensión máximos pueden variar considerablemente de un Estado miembro a otro. Por ejemplo, aunque en Francia 14 el porcentaje máximo de pensión es del 75 %, podría elevarse al 80 % al intervenir diversas primas. Alemania tiene un 14 Por lo que respecta a Francia, dado que no ha suministrado datos a Eurostat, los datos que se manejan en el presente informe se basan en lo expuesto en el siguiente portal de la autoridad pública francesa: ES 16 ES

17 porcentaje de pensión máximo del 71,75 % del último sueldo base además de las indemnizaciones familiares. Algunos Estados miembros han fijado el porcentaje sobre la base del salario más elevado a lo largo de la carrera. Este es el caso en el Reino Unido, donde los empleados pueden recibir una pensión máxima equivalente al 66 o el 75 % del salario más elevado en función del régimen de pensiones. En Eslovenia y Austria, el máximo es del 80 % del sueldo más elevado durante una serie de años. La cuantía máxima de la pensión de jubilación para los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea es del 70 % del último sueldo base correspondiente al último grado que el funcionario o el agente ha ocupado durante al menos un año. Para alcanzar la pensión máxima, los funcionarios de la UE deben trabajar al menos 37 años y, con el aumento de la edad de jubilación a 65 años, deben comenzar a una edad de 28 con el fin de adquirir el máximo de derechos de pensión en la función pública de la UE. Como la edad media de contratación en la Comisión Europea es de 35 años, la mayoría del personal no podrá alcanzar la pensión máxima. Esto ya ocurre: los derechos de pensión acumulados de los miembros del personal que se jubilaron en 2010 equivalen, por término medio, al 63 %, y se situarán en torno al 57 % para el personal contratado a partir del 1 de mayo de La única posibilidad de recibir una pensión superior al 70 % de los derechos de pensión se limita a los casos en que se aplica la renta mínima de subsistencia. Un funcionario u otro agente tiene derecho a una pensión igual al sueldo base de un funcionario de grado 1, escalón 1, tras 25 años de servicio. Sin embargo, esto se aplica solamente a las categorías más bajas del personal (para más detalles, véase el capítulo del presente informe sobre los agentes contractuales y las condiciones que se les aplican). En algunos Estados miembros la pensión máxima se fija por debajo del 70 %, pero se aplica una base diferente. Por ejemplo, en Dinamarca, la pensión máxima posible se fija en el 57 %, pero se aplica sólo a la pensión legal y no a la pensión pública, que depende de la duración de residencia en Dinamarca. Una persona debe haber residido en Dinamarca durante cuarenta años después de su decimoquinto aniversario para tener derecho a una pensión estatal completa del estado danés. La pensión estatal se compone de un importe de base y de un complemento de pensión. El importe bruto de base es de DKK (7 780 EUR 15 ) anuales. El complemento de la pensión para las personas solteras es de DKK (7 831 EUR) anuales, y de DKK (3 657 EUR) en el caso de las personas casadas y personas que cohabitan 16. A los fines de comparación, podrían utilizarse como referencia las tasas de sustitución teóricas en los Estados miembros 17 desarrolladas por el Subgrupo de Indicadores del Comité de Protección Social. En la mayoría de los Estados miembros, las tasas de sustitución pueden situarse entre el 60 % y el 80 % del último salario. El porcentaje medio sería de alrededor del 75 %, es decir, el porcentaje aplicado en el Reino Unido Las cifras en EUR se calculan al tipo de cambio de 1 de julio de 2011, 1 = 7,4592 DKK. arbejder%20i%20danmark/pension/folkepension.aspx Las tasas de sustitución muestran el nivel de las pensiones como porcentaje de los ingresos individuales acumulados antes de la jubilación. ES 17 ES

18 4.5. Porcentaje de la contribución del personal El porcentaje de la contribución del personal es la parte del salario de los funcionarios de la UE abonada para financiar un tercio del coste actuarial del régimen de pensiones. Los dos tercios restantes son financiados mediante la contribución del empleador. En la práctica, las instituciones de la Unión Europea no pagan su parte correspondiente para la financiación del régimen de pensiones, sino que en concepto de compensación los pagos al régimen de pensiones son garantizados conjuntamente por los Estados miembros (artículo 83 del Estatuto de los funcionarios) (véase el apartado 5.8). Nuevamente en este aspecto, las comparaciones entre Estados miembros son difíciles de hacer debido a la naturaleza diversa de la base sobre la cual se sustenta la contribución (que incluye el sueldo base, los ingresos brutos, el salario real, la remuneración bruta, etc.). Debe tenerse en cuenta que, en algunos Estados miembros, los funcionarios no tienen que contribuir a la financiación del régimen de pensiones, pues todas las contribuciones están cubiertas por el Estado y sus pensiones se pagan con cargo al presupuesto. Tal es el caso en Bulgaria, Estonia, Alemania, Suecia, así como algunos regímenes de pensiones en Bélgica y Dinamarca. En la función pública europea, cabe recordar que el porcentaje total de la cotización al sistema de pensiones es necesario para mantener el régimen de pensiones de los funcionarios europeos en equilibrio, y que este porcentaje se calcula cada año. La cuota a pagar por los funcionarios de la UE (1/3 de dicha contribución total) se adaptará en consonancia (con arreglo al artículo 83 del Estatuto de los funcionarios). Por ejemplo, para el año 2009, el porcentaje de la contribución al sistema de pensiones de los funcionarios de la UE se fijó en el 10,9 %, en el 11,3 % en 2010 y en un 11,6 % del sueldo base en En la gran mayoría de los Estados miembros, el porcentaje de la contribución del personal al régimen de pensiones es inferior al porcentaje del régimen de pensiones de los funcionarios europeos. El porcentaje en algunos Estados miembros se sitúa en torno al 5 % o por debajo de esta cifra (Reino Unido, Chipre, Lituania y España), mientras que otros han establecido un porcentaje que se sitúa entre el 5 % y el 10 % (Finlandia, Países Bajos, República Checa, Irlanda, Grecia, Eslovaquia, Luxemburgo, Italia, Letonia, Hungría y Polonia). El porcentaje de la cotización al régimen de pensiones es más elevado que el de los funcionarios europeos sólo en dos Estados miembros: en Austria, donde oscila entre el 10,25 % y el 12,55 %, y en Eslovenia, donde su máximo es del 15,5 %. 18 La Comisión ha propuesto un porcentaje de contribución al sistema de pensiones del 11,0 % para ES 18 ES

19 Porcentaje de la contribución del personal al régimen de pensiones 18,00 16,00 15,50 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,70 5,70 6,42 6,50 6,67 7,00 8,00 8,80 9,00 11,40 11,60 11,00 10,50 10,00 9,50 9,52 4,00 3,00 3,50 2,00 0,00 0,00 0,00 BE,BG DE,DK,EE,SE LT, CY UK ES FI NL CZ,IE EL SK LU IT LV HU PL MT RO PT AT Instituciones UE SI BE: contribución del 7 % pagada por el personal para la pensión de supervivencia DK: en el caso del régimen «mercado de trabajo», el porcentaje varía del 8 % al 17 % PL: el 7,3 % para el componente «reparto» y 2,22 % para el componente «capitalización» CY: en el caso de un régimen de pensiones de viudedad, el porcentaje de contribución se eleva al 2 % ES: el 3,86 % por lo que se refiere al Régimen de Clases Pasivas del Estado FI: en 2010 la contribución era del 4,5 % para las personas de menos de 53 años y del 5,7 % para las que habían alcanzado esta edad UK: el 1,5 % para algunas categorías NB: Francia no se incluye en el diagrama ya que no ha facilitado ninguna respuesta al cuestionario Adaptación anual de las pensiones Un elemento clave de la dinámica del gasto en pensiones es la regla de la indexación. Tal y como se destaca en el informe conjunto sobre las pensiones para 2010, muchos paquetes de reforma han introducido variaciones en la indexación de las pensiones durante la jubilación. La cuestión de la indexación puede considerarse como una elección entre una pensión inicial menor y una indexación basada en los ingresos o bien unas prestaciones de partida más elevadas unidas a una indexación basada en los precios. 19 La gran mayoría de los Estados miembros (de hecho, todos excepto Hungría, Lituania y algunos regímenes de pensiones daneses y polacos) 20 adaptan las pensiones en las administraciones centrales atendiendo a una serie de indicadores pertinentes, tales como: el índice de precios al consumo (IPC), los incrementos salariales, el crecimiento del PIB o el crecimiento en los ingresos gracias a las cotizaciones sociales. Algunos Estados miembros utilizan un único indicador (IPC o aumentos salariales) para adaptar las pensiones, mientras que otros utilizan un índice ponderado, basado en dos indicadores. Algunos Estados miembros (Eslovenia, Informe conjunto sobre las pensiones de 2010 del Comité de Política Económica, el Comité de Protección Social y los servicios de la Comisión, pp. 25 y 26. Dinamarca: sistema de pensiones «mercado de trabajo»; Polonia: nuevo sistema de pensiones (OPF). ES 19 ES

20 Dinamarca para el régimen oficial de pensiones, Irlanda y los Países Bajos) están adaptando sus pensiones sobre la base de las variaciones en los salarios mientras que otros están adaptando sus pensiones en consonancia tanto con los precios como con los salarios (Bélgica, Chipre, República Checa, Finlandia, Luxemburgo, Eslovaquia y algunos regímenes de pensiones en Polonia). Por lo que se refiere las instituciones de la UE, las pensiones se adaptan siguiendo el mismo método que los sueldos de los funcionarios de la UE, que se adaptan anualmente para tener en cuenta los cambios en el poder adquisitivo de los funcionarios de la administración central de los Estados miembros y la de la evolución de los precios en Bruselas (Índice Internacional de Bruselas). Este método está en consonancia con la práctica de todos excepto algunos pocos Estados miembros que aplican la indexación de las pensiones en función de la tendencia en una serie de indicadores pertinentes, como ya se ha explicado anteriormente. Una serie de Estados miembros están adaptando sus pensiones sobre la base de las variaciones en los salarios o sobre la base de un índice combinado que incluye dichas variaciones en los salarios. Sin embargo, la mayoría de los sistemas se indexan en función de la inflación o de acuerdo con un índice combinado en el que está incluida la inflación. Al mismo tiempo, el método utilizado por las instituciones de la UE ha dado lugar a adaptaciones en las remuneraciones y las pensiones que se sitúan por debajo de la tasa de inflación. Durante el período , la adaptación de la pensión se ha situado por debajo de la tasa de inflación (1,8 %). Si se modificase el método de adaptación de las pensiones y se vinculara a la adaptación de las pensiones de los funcionarios en los Estados miembros, es probable que el resultado habría sido más favorables para los pensionistas de las instituciones de la UE que el método actual, dado que la mayoría de los Estados miembros indexan sus pensiones de acuerdo con la tasa de inflación. Debe destacarse que la adaptación anual de las pensiones ya se ha tenido en cuenta cuando el personal abona las cotizaciones al régimen de pensiones del personal. Por lo tanto, el hecho de no adaptar las pensiones actuales podría suponer que fueran objeto de recurso jurisdiccional, ya que supone claramente una violación de los derechos adquiridos Posible creación de un verdadero fondo de pensiones Como ya se ha aclarado anteriormente, el régimen de pensiones de los funcionarios europeos funciona como un fondo teórico y eso significa que no hay un fondo de inversión como tal. Una mayor precapitalización, de una forma u otra, ha sido una respuesta política mayoritaria por parte de los Estados miembros al reto demográfico 21. No obstante, es importante señalar que, para la mayor parte de los ciudadanos europeos, los planes de pensiones de reparto son y serán siempre la cuestión más importante de las pensiones en su conjunto. 21 Los sistemas de pensiones mediante capitalización son regímenes de pensiones cuyas promesas de prestaciones están respaldadas por un fondo de activos que se mantienen en reserva y se invierten con el fin de cumplir las obligaciones de pago de las prestaciones del régimen a medida que éstas van surgiendo. ES 20 ES