Objetivo: El alumno conocerá el concepto de Derecho Fiscal.

Transcripción

1 Derecho Fiscal

2 1 Sesión No. 1 Nombre: Introducción al Derecho Fiscal Objetivo: El alumno conocerá el concepto de Derecho Fiscal. Analizará los fundamentos constitucionales de los impuestos y de los elementos que lo componen, así como los principios que aplican, los diversos tipos de contribuciones, el nacimiento y extinción fiscal. Contextualización La presente unidad busca que el alumno ubique dentro de la Constitución los principales conceptos de aplicación en materia fiscal. Asimismo, que tenga las nociones necesarias que le permitan una mejor comprensión del tema. Por lo tanto, el alumno entenderá la diferencia entre el término físico y hacienda pública.

3 2 Introducción al Tema Cuáles son las fuentes del derecho fiscal? Principios generales del Derecho Doctrina Jurisprudencia Decreto ley Fuentes del derecho fiscal Reglamentos Tratados Internacionales Ley Qué es el derecho fiscal? Es el conjunto de normas jurídicas que se encargan de regular las contribuciones en sus diversas manifestaciones, De ahí que el término se emplee para designar situaciones de distinta índole que se presentan con motivo de las contribuciones. (Carrasco, 2011, p. 3).

4 3 Explicación Concepto de Derecho Fiscal Cuáles son las diversas acepciones del Derecho Fiscal? Introducción El Derecho Fiscal es una rama del Derecho financiero el cual se encarga de regular la actividad económica del Estado, la obtención de los ingresos, la administración de estos recursos y erogación de los mismos, es así que el derecho financiero se puede estudiar en sus tres fases por ramas autónomas del derecho que a pesar de su estrecha relación tienen características, objetos y fines diferentes. Concepto Para Rodríguez, R. (2004, p.13) es el sistema de normas jurídicas que, de acuerdo con determinados principios comunes a todas ellas, regula el establecimiento, recaudación y control de los ingresos de Derecho Público del Estado derivados del ejercicio de su potestad tributaria, así como las relaciones entre el propio Estado y los particulares considerados en su calidad de contribuyentes. Mientras que Fernández, R. (2000, p.11) maneja el siguiente concepto: Se define como el conjunto de normas y principios de derecho que regulan la actividad jurídica del fisco y su relación con los particulares. De lo anterior podemos concluir que cualquier concepto de derecho fiscal debe contener los siguientes elementos: - Es una rama del Derecho público, ya que estudia relaciones entre Estado y particulares. - La relación se basa en un hecho específico, la contribución. - Regula la actividad del fisco. Derecho impositivo y Derecho tributario Es común que se utilicen como sinónimos derecho fiscal, derecho impositivo y derecho tributario, sin embargo es importante aclarar que cuando hablamos del Derecho impositivo nos referimos al régimen jurídico relativo al cumplimiento de obligaciones impuestas por el Estado, se considera que los impuestos son uno de los rubros por el cual el Estado obtiene ingresos de sus gobernados, por lo que la presente denominación no abarca todos los conceptos incluidos en las contribuciones.

5 4 Mientras que con Derecho tributario nos referimos al conjunto de disposiciones jurídicas que determinan las contribuciones en cuanto a su objeto, sujeto, base, tasa o tarifa y obligaciones principales, o sea rigen en sí a la contribución o tributo (Fernández, 2000, p.11) por lo tanto abarca todo lo relativo a contribuciones pero el Derecho fiscal es más amplio que estos dos ya que también regula la actividad del fisco y las relaciones del Estado con los contribuyentes. Fundamentos constitucionales del pago de las contribuciones Cuáles son los fundamentos constitucionales para el cobro de las contribuciones? Artículo 31 fracción IV Los tratadistas del Derecho Fiscal señalan que antes que la contribución, primero se genera la carga tributaria lo cual surge como una obligación y todas las obligaciones deben estar fundamentadas en la ley. Al ser nuestra máxima ley la Constitución, ésta establece la obligación a los ciudadanos para el pago de las contribuciones en su artículo 31 fracción IV que a la letra dice: Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: ( ) IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes Haciendo una lectura literal del precepto constitucional antes mencionado podría pensarse que los únicos obligados a pagar impuestos son los mexicanos, sin embargo y haciendo uso de la interpretación jurídica no se debe tomar esta lectura como única ya que el Estado obtiene ingresos para atender las necesidades sociales, por lo tanto se considera parte de la misma a todo aquel que se vea beneficiado, es decir, el artículo 31 fracción IV Constitucional no menciona a los extranjeros como sujetos de la obligación tributaria, pero ante este vacío constitucional podemos apoyarnos en lo establecido por otros medios, uno de ellos es lo que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina en materia de Impuesto sobre la Renta en la siguiente tesis: IMPUESTO SOBRE LA RENTA. EMPRESAS EXTRANJERAS ESTABLECIDAS FUERA DEL PAIS. SON CAUSANTES POR LOS INGRESOS OBTENIDOS DE FUENTES DE RIQUEZA SITUADAS EN EL TERRITORIO NACIONAL. Debe considerarse que una empresa extranjera, establecida en el extranjero, es causante del impuesto sobre la renta conforme a lo mandado por el artículo 6o., fracción

6 5 IV, de la Ley del Impuesto sobre la Renta (vigente hasta el 31 de diciembre de 1964), cuando su ingreso gravable deriva del tráfico mercantil de materias primas producidas en México y adquiridas en el país por un comisionista de la empresa extranjera; ya que, en tales casos, debe considerarse que la fuente de riqueza de que provienen los ingresos que modifican su patrimonio, se halla ubicado en el territorio nacional. Amparo en revisión 4347/68. Cofico Internacional (México), S.A. 10 de abril de Cinco votos. Ponente: Pedro Guerrero Martínez. Secretario: Juan Díaz Romero. Tesis Aislada, Semanario de la Suprema Corte de Justicia, séptima época, segunda sala, 4 Tercera Parte, pág. 143 Así mismo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público menciona que para fines fiscales, son extranjeros las personas físicas (individuos) o personas morales (sociedades mercantiles, asociaciones o sociedades civiles, entre otras) que se rigen por la legislación de otro país, por razones de nacionalidad, domicilio, residencia, sede de operación, entre otros criterios y los impuestos que deben pagar en México son: - Impuesto sobre la renta (ISR): Están obligados a pagar el impuesto sobre la renta las personas de nacionalidad mexicana o extranjera, que sean residentes en el extranjero y que obtengan ingresos en México. - Impuesto al Valor Agregado (IVA): Deben pagar el impuesto al valor agregado en el caso de que obtengan ingresos por la enajenación de bienes o por el arrendamiento de bienes inmuebles distintos de casa habitación. También se debe pagar el impuesto al valor agregado si los bienes inmuebles se rentan amueblados, o se trata de hoteles o casas de hospedaje. Asimismo, deben pagar el impuesto que se cause conforme a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, las personas físicas o las personas morales que efectúen pagos a residentes en el extranjero por la prestación de servicios aprovechados en México, por el uso o goce de bienes tangibles e intangibles, entre otros casos, se considera que realizan importaciones. - Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU): Deben pagar este impuesto las personas físicas y las morales residentes en territorio nacional, así como los residentes en el extranjero con establecimiento permanente en el país, por los ingresos que obtengan, independientemente del lugar en donde se generen: por la enajenación de bienes, la prestación de servicios independientes u otorgamiento del uso o goce temporal de bienes. Retomando el precepto constitucional motivo de análisis debemos resaltar que las contribuciones son destinadas al gasto público, Rafael de Pina y Rafael de Pina Vara en su diccionario jurídico lo definen como las sumas de dinero abonadas para la

7 6 satisfacción de las necesidades públicas previstas en el presupuesto del Estado o de las corporaciones públicas (1992, s/p). Se tienen otras acepciones de lo que diferentes doctrinarios de la materia consideran como gasto público, la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina: GASTOS PÚBLICOS. Por gastos públicos no deben entenderse todos los que pueda hacer el Estado, sino aquellos destinados a satisfacer las funciones y servicios públicos Tomo LXV Arrigunaga Peón Manuel. Pág Tomo LXIX Cabegut Alberto M. y coags. Pág Cabegut Alberto M. y coags. Pág Tomo LXXV Mora Manuel F. Pág Tomo LXXVI Domínguez Peón Álvaro. Pág Jurisprudencia Il8 (Quinta Época). Pág. 155, Sección Primera. Volumen 2a. Sala. Apéndice de Jurisprudencia de 1917 a En la compilación de fallos de 1917 a 1954 (apéndice al Tomo CXVllI). Se publicó con el mismo título. No. 510, Pág Dichos servicios pueden comprender, los que el nivel municipal determina en la Constitución en su artículo 115 fracción III III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) Alumbrado público. c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Esta misma disposición hace referencia a otro concepto importante, la concurrencia impositiva, al mencionar que las contribuciones serán así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, al respecto cabe mencionar que cualquiera de los niveles de gobierno está facultado para gravar las diversas actividades, por lo que surge la posibilidad de que exista una doble o triple tributación, para evitar tal situación se pretende crear un sistema impositivo con base en impuestos federales únicos y con participación de recursos por parte de las entidades federativas y de los municipios. Se creó la Ley de Coordinación Fiscal, cuerpo legal que regula la manera de recaudar y distribuir los productos que se tengan del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal; esto a través de los convenios que celebren la federación y las

8 7 entidades federativas, tema que será analizado con mayor profundidad en el desarrollo de la Unidad II. Ahora bien, la facultad o posibilidad jurídica que tiene el Estado de exigir contribuciones respecto de personas o bienes que se hallan en su jurisdicción, es lo que representa la potestad tributaria o poder tributario Poder Tributario Así tenemos que cada uno de los niveles de gobierno tiene un Poder Tributario que puede ser privativo o concurrente. El poder tributario concurrente es aquel que puede ser ejercido sin distinción por los tres órdenes de gobierno, que permite gravar sobre las mismas actividades o situaciones jurídicas; y por poder tributario privativo se consideran las contribuciones que en exclusiva corresponden a cada uno de los niveles de éste, sólo el facultado por la ley puede gravar la actividad o situación jurídica, sin que permita la concurrencia de los otros niveles de la administración. Las características del poder tributario son las siguientes: Abstracto. Toda vez que se trata de una potestad derivada del poder del imperio del Estado, el cual legitima el derecho de éste al aplicar tributos. No debe confundirse la potestad con su ejercicio, es decir, una cosa es la facultad de actuar y otra muy distinta la aplicación de esta capacidad en el plano de la realidad material. Permanente. En razón de que es connatural al Estado y por derivar de su poder, sólo se extingue con él mismo en consecuencia, en tanto éste subsista, gozará indefectiblemente del poder de gravar. Irrenunciable. El Estado no puede desprenderse de ese atributo esencial, pues sin el poder tributario no podría subsistir. Indelegable. Este aspecto está íntimamente ligado al anterior y reconoce análogo fundamento. Delegar el poder tributario importaría tanto como desprenderse de él en forma absoluta y total. Artículo 73 Constitucional El fisco tiene plena potestad tributaria, por mandato expreso de la Constitución al referir en su artículo 73 en sus fracciones VII y XXIX-A las facultades exclusivas del Congreso de la Unión. Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

9 8 ( ) VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto. ( ) XXIX. Para establecer contribuciones: 1o. Sobre el comercio exterior; 2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27; 3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros; 4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y 5o. Especiales sobre: a) Energía eléctrica; b) Producción y consumo de tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) Cerillos y fósforos; e) Aguamiel y productos de su fermentación; y f) Explotación forestal. g) Producción y consumo de cerveza. Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica. Con lo anterior podemos observar que en estas materias, los estados y municipios no pueden legislar ni mucho menos establecer algún tipo de impuesto. Por lo cual, la Federación posee soberanía tributaria (potestad tributaria privativa), es decir, puede crear todas las contribuciones que considere necesarias para cubrir el presupuesto de egresos, en las materias y actividades antes referidas. Una vez que se ha señalado que la Constitución faculta al poder legislativo para establecer las diversas contribuciones que deben necesariamente cubrir los gobernados, y que éstas sirven para sufragar el gasto público, ahora corresponde analizar el artículo 74 fracción IV constitucional: Artículo 74 Constitucional Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ( ) IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo.

10 9 Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre. Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre. No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República. ( ) Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven; La Cámara de Diputados aprueba cada año el presupuesto de egresos de la federación discutiendo las contribuciones que deben decretarse. Artículo 76 Constitucional Por último hacemos referencia al artículo 76 fracción I, Constitucional que a la letra dice: Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado: I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso. Además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos; ( )

11 10 En resumen, los tratados internacionales son acuerdos entre Estados sobre diversas cuestiones, entre ellas las económicas, por lo que deben ser aprobados por el Senado para evitar la doble tributación. De estas dos disposiciones, según Raúl Rodríguez (2004 p. 105) se desprenden las siguientes consecuencias: a) El Senado aprueba la Ley de Ingresos de la Federación, sin saber en qué se va a invertir lo que se recude. b) Si bien la Cámara de Senadores no interviene en la aprobación del presupuesto de gasto general de la administración de la Federación, sí lo hace cuando haya que autorizar un nuevo gasto. c) En nuestro sistema jurídico no está permitido establecer tributos con fines extrafiscales exclusivamente, en virtud de que por mandato constitucional, el Congreso de la Unión sólo debe decretar los tributos que basten para satisfacer el presupuesto de egresos, ya hemos visto que en los tributos con fines extra fiscales no interesa la recaudación y si ésta se produce, la ley no estará produciendo el efecto deseado y al no esperar recaudación resulta que no se puede prever el monto del ingreso y la aplicación al gasto. Los principios de legalidad, proporcionalidad y equidad Cuáles son los límites constitucionales para el cobro de las contribuciones? Los límites constitucionales del poder tributario se encuentran regidos por los principios de legalidad, proporcionalidad y equidad principalmente, aunque también existen otros principios que diferentes doctrinarios estiman que se deben tener en cuenta en materia tributaria como son los principios de capacidad contributiva, de seguridad jurídica y de irretroactividad de la ley. Principio de legalidad Este principio consiste en que ninguna autoridad fiscal puede emitir un acto o resolución que no sea conforme a una ley expedida con anterioridad al hecho referido. Es decir, las autoridades fiscales sólo pueden hacer lo que la ley y demás ordenamientos legales les permite. La garantía de legalidad ha sido plenamente examinada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al señalar:

12 11 IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, y está además minuciosamente reglamentado, en su aspecto formal, por diversos conceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante los periodos que la misma abarca, por tanto, la arbitrariedad de la imposición o la imprevisionalidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, deben considerarse absolutamente fuera del régimen constitucional, sea cual fuere el pretexto con que se pretendan justificar. [TA]; 5a. Época; 2a. Sala; S.J.F.; Tomo LXXXIII; Pág SEGUNDA SALA Amparo administrativo en revisión 9117/44. Garza García Cecilio y coagraviado. 19 de febrero de Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Manuel Bartlett B. La publicación no menciona el nombre del ponente. Por otra parte, al examinar este principio de legalidad a la luz del sistema general, que informa nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y su evolución racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley. Esto significa que el acto creador del impuesto debe emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado, está encargado de la Constitución Legislativa. Así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deban soportar. Los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria están consignados de manera expresa en la ley. Principio de proporcionalidad y equidad La proporcionalidad significa que cada quien tribute de acuerdo con su riqueza, ingreso o posibilidades económicas y que esa aportación sea la mínima posible para no fastidiar, ahuyentar o empobrecer al contribuyente. Asimismo, los que no tengan ninguna posibilidad contributiva porque carecen de bienes o recursos pecuniarios, que queden liberados de dicha obligación como parte de lo que debemos entender como Justicia Fiscal. Por esta razón, encontramos que el Impuesto sobre la Renta es una ley que cumple con dicho principio, ya que se encuentra integrada con cuotas o tarifas livianas y con una tendencia progresiva. Esto permite que de forma gradual se determinen las obligaciones tributarias, para que pague más el que tiene mayores ingresos o tiene más bienes; que contribuya menos el que tiene ingresos menores; y que no liquide nada el que no tiene

13 12 que aportar al fisco. Por este motivo, en todas las leyes fiscales existe un margen para las exenciones de las obligaciones fiscales. La equidad tributaria significa que el impacto del gravamen sea igual para todas las personas físicas y morales que están colocadas en la misma circunstancia contributiva. Es decir, que si realizan iguales actos, tiene similares bienes o riqueza, deben ser tratados en igualdad de condiciones. En cuanto al deber de aportar una parte de su capital para cubrir el gasto público; ese equilibrio será general, uniforme, justo y apegado a la legalidad. Se tratará igual a los iguales, y desigual a los desiguales, desde el punto de vista económico. La Suprema Corte de Justicia de la Nación manifiesta que la equidad es una benigna interpretación de la capacidad económica que permite tener en cuenta diferencias individuales, gravando según la actividad, fuente, cuantía de ingresos y necesidades de la colectividad, por lo que exige tratar a los iguales de la misma manera. Así las cosas, proporción y equidad significan justicia tributaria y deben definirse en casos concretos y no generales. Lo opuesto serían contribuciones exorbitantes y ruinosas, supuestos que deben acreditarse como agravios en casos concretos, además de que el examen debe extenderse a todos los impuestos que inicien sobre una misma fuente. Margáin, E. (1997, p. 58) considera que: Son dos conceptos y no uno solamente los que contienen las palabras proporcional y equitativa`. Que un tributo sea proporcional, significa que comprenda por igual o de la misma manera, a todos aquellos individuos que se encuentran colocados en la misma situación o circunstancia. Qué sea equitativo significa que el impacto del tributo haya sido el mismo para todos los comprendidos en la misma situación. Este principio de proporcionalidad y equidad, dice Rodríguez (2004, p. 44) se desdobla, a su vez, en otros dos principios, que le son complementarios y que resultan también indispensables para lograr el ideal de justicia tributaria; estos otros principios son el de generalidad y el de igualdad, mismos que en seguida comentaremos. Principio de generalidad El principio de generalidad consiste en que la ley, como tal, sea una disposición abstracta e impersonal, pues de otra forma no podría ser refutada como una disposición legislativa, en el sentido material, pues le faltaría algo que pertenece a su esencia y estaríamos en presencia de lo que el artículo 13 de la Constitución prohíbe bajo el nombre de la ley privativa, en otras palabras, este principio significa que la ley comprenda a todas personas cuya situación coincida con la hipótesis normativa ahí prevista. Principio de igualdad

14 13 El principio de igualdad significa que las leyes deben de tratar igualmente a los iguales, en iguales circunstancias, y, consecuentemente que deberán tratar en forma desigual a los desiguales o que estén en desigualdad de circunstancias. Principio de seguridad jurídica En el derecho tributario, el principio de seguridad jurídica asume un alto grado intensidad y desarrollo, ya que el tributo es uno de los instrumentos de mayor intervención directa en la esfera de la libertad y propiedad de los particulares, razón suficiente para que éstos exijan al Estado que sus situaciones jurídicas tributarias se encuentren previstas de tal forma que puedan tener una expectativa precisa tanto de los derechos y deberes que generan la ley, como de las obligaciones que le corresponden en su calidad de contribuyentes. Principio de capacidad contributiva Y el principio de capacidad contributiva implica el establecimiento de contribuciones según la posibilidad económica de cada individuo determinándose esta última principalmente con base en el ingreso de la persona (Sánchez, F. y Ris, J., 1994, p.156). El Fisco y la Hacienda Pública Qué diferencia hay existe entre los términos Fisco y Hacienda Pública? El Fisco El origen de la palabra fisco se encuentra en el vocablo latino fiscus, que se utilizaba entre los romanos para llamar al tesoro del emperador, según el diccionario. Gregorio Rodríguez Mejía contempla que en sus antecedentes tanto fue fisco el funcionario encargado de cobrar las contribuciones y guardarlas, en tanto no se entregaban a la autoridad encargada de administrarlas, como dichos fondos y el lugar (canasta, caja, bolsa, etcétera) en que los mismos se conservaban. Así surgió el nombre de una dependencia del Estado encargada tanto de cobrar como de administrar los tributos, el fisco, en México existe en tres niveles: federal, estatal y municipal. En lo

15 14 federal corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la función fiscal, en lo estatal y municipal a las tesorerías o dependencias con otro nombre 1. Por lo que es importante enfatizar la diferencia entre el fisco y la hacienda pública, así el mismo Rodríguez Mejía en el Boletín de Derecho Comparado elabora un concepto de gran importancia en la materia al decir que: El fisco es el encargado de obtener los ingresos de aquél para la integración de la hacienda pública, la administración y la disposición de tales bienes. El mencionado órgano dispone de diversas facultades conexas con la de organización, administración y disposición de la hacienda pública. Para hacer más comprensible el concepto anterior es indispensable también expresar la idea de lo que es la hacienda pública. Por hacienda pública (escrito con minúscula) se entiende el conjunto de elementos económicos de que el Estado dispone para el cumplimiento de sus funciones. Hacienda pública es sinónimo de erario o de tesoro público. Es pertinente aclarar que la hacienda pública no es un organismo estatal, como algunas veces se concibe. La Hacienda Pública La palabra Hacienda tiene su origen en el verbo latino facera, aunque algunos sostienen que deriva del árabe ckásena, que significa cámara del tesoro. El adjetivo Pública significa toda la vida económica de los entes públicos. El término Hacienda Pública tiene dos significados, los cuales están íntimamente ligados. La primera hace referencia al conjunto de instituciones (dependencias), elementos, instrumentos, procedimientos y circunstancias referidas a la percepción, administración, distribución y erogación o utilización de los recursos que integran el patrimonio del ente público. Es decir, es el conjunto de actividades que realiza el Estado a través de la administración pública, en conjunto (todo el gobierno). La segunda acepción la debemos entender como la dependencia gubernamental encargada de realizar las funciones inherentes a los ingresos y los gastos públicos. La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos 1 En la Constitución Federal y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se establecen las atribuciones y facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; la Constitución Política local y las otras leyes administrativas se encargan de dar el marco legal en que se desempeñan los organismos en las entidades federativas y los municipios

16 15 Cómo se programan los ingresos y egresos del país? Los ingresos públicos El dinero que percibe el Estado destinado a financiar y satisfacer las necesidades sociales es lo que conocemos como ingresos públicos, particularmente en México los ingresos públicos están compuestos por los recursos que capta el gobierno principalmente por tres vías: a través de la recaudación tributaria y no tributaria, por medio del sector central, que ejecuta la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; por medio de los diversos organismos y empresas paraestatales; y los recursos que provienen del endeudamiento externo o interno. Clasificación de los ingresos En este sentido, los Ingresos Públicos han sido clasificados de diferentes formas, tales como: 1. Tributarios y no tributarios; como su nombre lo indica los tributarios son aquellos que provienen de la recaudación de tributos, siendo éstos: impuestos, tasas y contribuciones; los no tributarios son recursos derivados de la función pública y privada del Estado, como son los aprovechamientos y las contribuciones de mejora para el primer caso y los productos para el segundo 2. Federales, estatales y municipales; tienen en cuenta los sujetos que deben contribuir ya sea en todo el territorio nacional para los federales, los pobladores de un estado en específico o los locatarios de un municipio o delegación (en el caso del Distrito Federal). 3. Originarios y derivados; los primeros provienen de la actividad que realiza un ente público al administrar su patrimonio y los segundos los que derivan del patrimonio de los particulares. 4. Ordinarios y extraordinarios; los ingresos ordinarios son lo que tienden a cubrir las necesidades fundamentales del Estado, en cada uno de sus ejercicios fiscales. Los ingresos extraordinarios, como son los empréstitos y la emisión de moneda, son los que debe percibir el Estado sólo en épocas de crisis económicas, por alguna calamidad social o de otras circunstancias que pongan al gobierno en una situación de emergencia financiera. La legislación mexicana, conforme al Código Fiscal de la Federación clasifica en un principio los ingresos en: impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones

17 16 de mejoras, derechos, aprovechamientos y productos 2. Sin embargo el gobierno federal utiliza más de una de estas clasificaciones en la práctica como se muestra en el cuadro 1. Cuadro 1. Clasificación de los ingresos del Sector Público Fuente: División Económica y Comercio. SIA. SIID Ley de Ingresos de la Federación Para poder analizar y agrupar los diversos ingresos que percibe el Estado mexicano, se debe considerar la Ley de Ingresos de la Federación 3, porque es el cuerpo legal que previene y autoriza los diversos tipos existentes. Esta ley es emitida por el Poder Legislativo, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 74 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual está de acuerdo con las facultades del Congreso establecidas en el artículo 73 fracción VII Constitucional. Este 2 Aunque, debe aclararse que para las entidades federativas y municipios, a la luz de los Convenios de Coordinación Fiscal, han surgido los ingresos denominados participaciones de tributos federales y locales. 3 Se expide Ley de Ingresos respectiva a cada nivel de gobierno (Federación, Estado, Distrito Federal y Municipio). La Ley de Ingresos es un acto legislativo de las Entidades Federativas expedida por sus propios Poderes Legislativos, el cual determina los ingresos que deben percibir en un ejercicio fiscal, mismo que comienza con el año del calendario. Por lo general se trata de un catálogo de los diversos conceptos de las entradas que van a estar destinadas a cubrir el gasto público en sus respectivas esferas de gobierno.

18 17 instrumento jurídico se elabora de forma anual por lo que no tiene una estructura fija, pero en cada emisión su artículo 1 nos brinda una estimación de las percepciones que el Estado obtendrá en el ejercicio fiscal que regula dividido en tres grandes grupos: A. INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL I. Impuestos II. Contribuciones de mejoras III. Derechos IV. Contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o pago V. Productos VI. Aprovechamientos B. INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS I. Ingresos de organismos y empresas II. Aportaciones de seguridad social C. INGRESOS DERIVADOS DE FINANCIAMIENTOS I. Endeudamiento neto del Gobierno Federal II. Otros financiamientos III. Déficit de organismos y empresas de control directo A su vez estos grupos y subgrupos contienen otras subcategorías, que año con año pueden variar dependiendo de las nuevas formas de obtener recursos por parte del Estado. También resulta importante detenernos para profundizar un poco más acerca de los conceptos ante mencionados ya que aunque estén en un mismo grupo, los recursos son de diverso origen, es decir, retomando el cuadro 1, la clasificación nos lleva a seguir estudiando los ingresos ordinarios que es de donde derivan los grupos antes mencionados. Los ingresos ordinarios se dividen en: I. Ingresos corrientes: provienen de la actividad fiscal que se obtienen a través del Gobierno Federal por medio de la SHCP y comprenden los ingresos tributarios y no tributarios; y de las aportaciones de organismos y empresas paraestatales tales como: Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, Lotería Nacional, Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. II. Ingresos de capital: son los que provienen del manejo del patrimonio estatal y el financiamiento que obtiene el gobierno federal a través de la banca nacional y extranjera.

19 18 A su vez, los ingresos corrientes del Gobierno Federal pueden ser tributarios y no tributarios como ya se mencionó. I. Tributarios: Son los que se obtienen por las imposiciones fiscales, como son los impuestos, según el artículo 2 del Código Fiscal de la Federación, los impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma, los impuestos se clasifican en: a. Directos: los que recaen sobre las personas, y gravan el ingreso, la riqueza, el capital o el patrimonio, por ejemplo el Impuesto Sobre la Renta (ISR). b. Indirectos: los que recaen sobre los objetos o cosas como el Impuesto al Valor Agregado (IVA). II. No tributarios: son los que el gobierno obtiene por prestar un servicio público, permitir el uso o explotación de bienes públicos y aplicar multas y recargos, principalmente, por ejemplo los derechos, los aprovechamientos y los productos. Presupuesto de Egresos Ahora bien, dentro de las funciones financieras del Estado, el gobierno federal tiene que planear y distribuir los ingresos que percibe, para lo cual el instrumento legal aplicable es el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y que es presentado por el Poder Legislativo de forma anual, ya que también es el límite temporal de la ley impositiva. El PEF contempla los gastos que realizarán cada una de las Secretarías de Estado y departamentos administrativos, para la consecución de sus programas y planes de trabajo, mismos que tienen una íntima relación con el Plan Sexenal de Desarrollo y con la Ley de Coordinación Fiscal. El PEF es el instrumento jurídico que sirve para ajustar el modelo económico del Estado año con año y que además cumple con el ideal de justicia al redistribuir el ingreso, pero no es la única lectura que se le puede dar, ya que al momento de analizarlo no sólo es un listado de gastos sino que define el perfil del gobierno, es decir, se sabe cuáles son las prioridades del gobierno al designar cierta cantidad de dinero a una actividad y retirársela a otra, esto depende de las estrategias que cada administración tenga para llevar a cabo los planes y cumplir los fines que se propuso. Por lo que el gasto público ha cambiado en cada una de las administraciones y su planeación también, además existen diversas clasificaciones de los gastos públicos y dependiendo de la clasificación adoptada será la información obtenida, las principales clasificaciones son: A. Por su objeto: Identifica las cosas que el gobierno compra. B. Clasificación administrativa por ramo o institución: lo que cada órgano, institución, dependencia o ramo del gobierno gasta.

20 19 C. Clasificación económica: Se identifica el gasto según su naturaleza económica. D. Clasificación por funciones: Esta clasificación agrupa los gastos por función y subfunción de acuerdo con aquello para lo cual serán destinados. Según la SHCP se trata de mostrar la distribución de los recursos de acuerdo con las actividades sustantivas que realizan las dependencias y entidades, acotadas a su impacto en los ámbitos social, económico y de gobierno. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo de servicio. La clasificación funcional es muy importante ya que en ella vemos reflejados los objetivos y prioridades de inversión y desarrollo del gobierno federal. Estas prioridades se ven reflejadas en funciones o actividades específicas que nos muestran que o cuántos recursos se asignarán para llevarlas a cabo. Desde el punto de vista de la sociedad es muy importante pues podemos ver si estas prioridades reflejadas en programas y actividades reflejan las necesidades o prioridades de la sociedad. El proceso presupuestario en México ha cambiado a través de los años, la actual estructura programática es un conjunto de categorías y elementos programáticos que sirven para dar orden y dirección al gasto público en su clasificación funcional y definir el ámbito de la aplicación del gasto público dentro de la economía nacional. La planeación, como marco de las acciones gubernamentales, está fundamentada legalmente en la Constitución y la Ley de Planeación. De ahí deriva el Plan Nacional de Desarrollo, documento sexenal preparado por el ejecutivo para normar obligatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y especiales, para orientar la coordinación de sus tareas con los otros poderes, los órdenes estatales y municipales. Los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo tienen una vigencia que no excede la del propio Plan en ellos se especifican los objetivos, prioridades y políticas de cada sector administrativo. Contienen estimaciones de recursos y determinan responsables de su ejecución. Estos programas dan lugar a otros en los que se definen las acciones a realizar en el corto plazo, y que son la base para integrar los anteproyectos de presupuesto anual de las dependencias y entidades. La programación del gasto público federal se concreta en el anteproyecto de presupuesto elaborado de acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, con el reglamento de dicha ley y con los lineamientos específicos que emite la Secretaría de Hacienda, como el manual para el Ejercicio del Gasto del Gobierno Federal. La Secretaría de Hacienda se encarga, además, de sancionar los anteproyectos individuales de presupuesto operativo anual de las dependencias y las erogaciones globales previstas por los poderes Legislativo y Judicial, en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

21 20 Las dependencias y entidades deben contar con órganos encargados de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus propias actividades. El proceso presupuestario tiene dos etapas principales: la Formulación del presupuesto y la revisión, análisis y aprobación del presupuesto, las cuales describiremos enseguida. Formulación del presupuesto Según el artículo 22 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPyRH), la formulación del presupuesto se divide en dos etapas: 1. Programación: (enero-junio) De acuerdo a lo establecido en el artículo 42 fracción I de la LFPyRH, el Ejecutivo, a través de la SHCP, tiene como fecha límite el 1 de abril para entregar a la Cámara de Diputados un documento integrado por los siguientes elementos: a) Los principales objetivos para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del año siguiente; b) Escenarios sobre las principales variables macroeconómicas para el siguiente año: crecimiento, inflación, tasa de interés y precio del petróleo; c) Escenarios sobre el monto total del Presupuesto de Egresos y su déficit o superávit; d) Enumeración de los programas prioritarios y sus montos, 2. Presupuesto: (junio-julio) Durante este período, las dependencias de gobierno elaboran el anteproyecto de los programas, proyectos, actividades y presupuesto a ejecutar el año siguiente. Los anteproyectos son entregados a la SHCP, quien integra la estructura programática 11 del Proyecto de Presupuesto de Egresos. Dicha estructura debe ser entregada a la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de junio. Durante el mes de agosto, el Ejecutivo integra el Proyecto de Presupuesto (PPEF), tomando en cuenta y en su caso modificando los anteproyectos realizados por parte de las dependencias del gobierno federal, de sus planes y programas para el siguiente año fiscal, y basándose en las referencias de gasto y techos financieros establecidos por la SHCP. El día 8 de septiembre 12, como establece el artículo 42 fracción III de la LFPyRH, la SHCP debe presentar ante la Cámara de Diputados el Paquete Económico, el cual contiene los siguientes documentos: a) Los Criterios Generales de Política Económica, que es el documento base para la formulación de la política fiscal. Contiene la información para establecer el cálculo de los ingresos públicos y el volumen de gasto a disponer según la evolución reciente de la economía mexicana, su contexto y comportamiento futuro probable.

22 21 b) Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, que es el ordenamiento legal que establece las directrices y objetivos de la política de ingresos y faculta a las autoridades gubernamentales en materia de Hacienda Pública para llevar a cabo sus funciones de recaudación. c) Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación Revisión, análisis y aprobación del presupuesto El proceso de análisis y aprobación del PEF inicia con la entrega del Paquete Económico a la Cámara de Diputados. Al interior de la Cámara, el grupo responsable de dirigir la discusión y revisión del PPEF es la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública. Esta comisión envía información a las demás comisiones temáticas (por ejemplo, la de Desarrollo Social y la de Educación Pública y Servicios Educativos) para que éstas, en el ámbito de su competencia, puedan emitir opinión. Una vez estudiado el Proyecto, la Comisión presenta al Pleno de la Cámara un dictamen con los comentarios, modificaciones o reasignaciones propuestas. El dictamen se discute en el Pleno, quien debe aprobar el Presupuesto de Egresos el día 15 de noviembre13 como fecha límite, según el artículo 42 fracción V de la LFPyRH. De forma paralela, la Ley de Ingresos es revisada y discutida por ambas Cámaras y debe ser aprobada con anterioridad al PEF, a más tardar el 31 de octubre según el artículo 42 fracción IV de la LFPyRH. La Ley de Ingresos y el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación son publicados en el Diario Oficial de la Federación veinte días después de su aprobación. Principios que contempla el presupuesto de egresos de la federación a) Principio de Anualidad. Indica que el presupuesto de egresos debe ser coincidente con el año de calendario, es decir, con un ejercicio fiscal regular. Por lo que el Congreso de la Unión, a través de la Cámara de Diputados, no puede conceder al Ejecutivo Federal una autorización permanente para hacer erogaciones, sino que dicha autorización debe ser renovada cada año. b) Principio de Universalidad. Todos los gastos públicos deben estar autorizados por el Presupuesto, porque se encuentra fundamentado en nuestra Carta Magna. Ésta señala en su artículo 126 que, no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior. c) Principio de no Afectación de Recursos. No deben destinarse recursos identificados para la atención de determinados gastos, es decir, que no tengan una afectación especial. Lo que se busca es que los ingresos se reciban como rentas generales, de modo que todos los ingresos entren a un fondo común y de ahí se tomen para financiar todas las erogaciones. d) Principio de Especialidad o de Separación de Gastos. Las autorizaciones presupuestales no deben darse por partidas globales, por lo que hay que detallar, para

23 22 cada caso, el monto del crédito autorizado. De esta forma, el Poder Legislativo puede mantener un efectivo control sobre las erogaciones efectuadas. En resumen, el presupuesto de egresos es el único instrumento legal que puede determinar el monto y el ejercicio del gasto público para un año determinado, por lo que ninguno puede efectuarse en los tres niveles de gobierno si no está contemplado por el presupuesto correspondiente.

24 23 Conclusión La potestad tributaria del Estado es el poder jurídico que ostenta éste para establecer las contribuciones, recaudarlas y destinarlas al gasto público, el Derecho fiscal es la rama del derecho financiero que estudia lo conducente a la recaudación de ingresos para después presupuestar los gastos de la sociedad. Las contribuciones son los ingresos que ayudan a sufragar los gastos del Estado, por lo que está contemplado como obligación de los ciudadanos aportar para estos gastos por medio de las contribuciones, apegándose a los principios constitucionales de legalidad, proporcionalidad y equidad, principalmente., es decir, las contribuciones deben estar contempladas en la ley, estar de acuerdo a nuestro poder adquisitivo y ser generales. Las autoridades encargadas de la recaudación de tales contribuciones serán facultadas por el Poder Ejecutivo. Dentro del marco jurídico encontramos que no puede existir contribución alguna si la misma no se encuentra contemplada en la Ley de Ingresos de la Federación, por la razón de que el instrumento jurídico manifiesta las obligaciones que deben tener los ciudadanos y se señala en cada rubro los conceptos que deben aplicarse. En contraparte, está el Presupuesto de Egresos. Ésta es la disposición legal que establece los gastos que tiene la federación y la forma de distribuir las finanzas públicas, para hacer frente a los compromisos económicos del Estado a través de sus programas y planes de trabajo. Ya se ha iniciado con el estudio de la materia de Derecho Fiscal, sin embargo, todavía existen aspectos por conocer, por ejemplo: Quién es el sujeto activo en la relación tributaria? Quién es el sujeto pasivo en la relación tributaria? En qué consiste la coordinación fiscal? Las respuestas a las preguntas anteriores las conocerás en la siguiente sesión.

25 24 Para aprender más Cómo se elaboran las leyes fiscales? Compañ, M. (s/f). Procedimiento de elaboración de las leyes fiscales, obtenido de: Qué es el Sistema Fiscal? Chapoy, D. (s/f). Introducción al estudio del sistema fiscal, obtenido de:

26 25 Actividad de Aprendizaje Instrucciones: Con la finalidad de reforzar los conocimientos adquiridos a lo largo de esta sesión, ahora tendrás que realizar una actividad en la cual a través de un mapa mental describas los aspectos generales del Derecho Fiscal. Puedes realizarlo en cualquier programa especializado en mapas mentales, al final tendrás que guardarlo como imagen en formato JPG, con la finalidad de subirlo a la plataforma de la asignatura. Recuerda que esta actividad te ayudará a retener los aspectos generales del Derecho Fiscal, los cuales son esenciales para continuar con el estudio de la materia. Esta actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente: Tus datos generales Referencias bibliográficas Ortografía y redacción Título Resumen Representación gráfica

27 26 Bibliografía Andrea, F. y Ris, J. (1994) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y PGR. Boeta, A. (1992). Derecho fiscal. Teoría y práctica. 2da ed. México: EACSA. Carrasco, H. (2010). Derecho Fiscal Constitucional. México: Oxford University Press Carrasco, H. (2007). Derecho Fiscal I. México: IURE. Carrasco, H. (2007). Derecho Fiscal II. México: IURE. De Pina, R. y De Pina Vara, R. (1992). Diccionario de Derecho. México: Porrúa. De la Garza, S. (2003) Derecho Financiero Mexicano. México: Porrúa. Fernández, R. (2000). Derecho Fiscal. México: Mc Graw Hill. Mabarak, D. (2008). Derecho Fiscal Aplicado. México: McGraw- Hill. Margáin, E. (1997). Introducción al estudio del derecho tributario mexicano. México: Porrúa. Quintana, J. y Rojas, J. (1999). Derecho Tributario Mexicano. México: Trillas. Rodríguez, R. (2004). Derecho Fiscal, segunda edición. México: OXFORD. Sánchez, N. (1999). Derecho Fiscal Mexicano. México: Porrúa. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley de Coordinación Fiscal. Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal Ley Federal del Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2013.