DICTAMEN Nº. 8/2002, de 28 de enero. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 8/2002, de 28 de enero. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública tramitado a instancia de la mercantil C.A., S.L. por daños derivados de la desestimación de una solicitud de autorización para instalar una grúa torre en la localidad de Albacete, anulada por sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de dicha capital de 18 de julio de ANTECEDENTES Con fecha 20 de junio de 2001 tuvo entrada en las dependencias de la Administración Regional una reclamación formulada por Dª R. y D. F.H.T., en representación de la entidad mercantil C.A., S.L., planteando a la Consejería de Industria y Trabajo una exigencia de responsabilidad patrimonial por los daños soportados como consecuencia de la denegación de una autorización para instalar una grúa torre de su propiedad en la ciudad de Albacete, con ocasión de determinadas obras emprendidas por dicha empresa. Se basaba la citada reclamación en un funcionamiento anormal de los servicios de la Consejería de Industria y Trabajo, puesto de manifiesto al ser declarada, en virtud de sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Albacete, la nulidad del acto administrativo por el que se denegó el aludido permiso, alegando que, como consecuencia de ello, se vieron en la necesidad de alquilar otro dispositivo de similares características y abonar en concepto de alquiler la suma de ptas. Desarrolladas diversas actuaciones de orden probatorio, fue redactada la pertinente propuesta de resolución, de carácter estimatorio, por considerar que se ha producido un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado en relación con la entidad reclamante y antijurídico. En consecuencia, se propone otorgar a los reclamantes una indemnización por el mismo valor señalado en su petición. Solicitado informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades, éste ha sido emitido de modo concordante con lo expresado en la antedicha propuesta de resolución, al considerar que en el caso analizado concurre el nexo causal exigido en el artículo de la Ley 30/1992, quedando acreditado el daño, su origen y cuantía, sin que la mercantil reclamante tenga obligación de soportar el perjuicio que se le ha inferido. EXTRACTO DE LA DOCTRINA Presenta el procedimiento analizado la singularidad de carecer de un trámite de audiencia practicado en los términos establecidos en los artículos 11 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; es decir, a la vista del expediente completo, efectuado inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución y notificado con expresión de la relación de documentos integrados en el mismo, a fin de posibilitar a su destinatario la obtención de copia de todos ellos. No obstante, la excepción contemplada en el apartado 4 del citado artículo 84, de la Ley 30/1992, que * Ponente: Ángel Ortega Benayas 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha permite prescindir de la verificación del trámite analizado cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, hace salvable la carencia señalada, pues ciertamente, de un lado, el procedimiento de responsabilidad desarrollado no contiene otros documentos que los incorporados al mismo como prueba documental propuesta por los solicitantes, los que posteriormente le fueron recabados para acreditar determinadas circunstancias o aquellos otros con los que se han documentado los actos de trámite adoptados, de los que los interesados han tenido oportuna notificación; y, de otro, en la propuesta de resolución no han sido tenidos en cuenta otros hechos o alegaciones que los aducidos por los reclamantes. Por ello, cabe considerar que en el supuesto examinado la omisión del tramite de audiencia aludido no constituye tampoco una irregularidad que afecte a la validez de las actuaciones. La existencia de una declaración judicial -en virtud de Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Albacete a 18 de julio de 2000 y que adquirió firmeza el 19 de septiembre ulterior- determinante de la nulidad del acuerdo adoptado a 12 de febrero de 1999 por el Consejero de Industria y Trabajo, desestimatorio del recurso ordinario interpuesto contra la resolución del Delegado Provincial de Albacete de dicho departamento de 17 de junio anterior, por la que se denegaba la controvertida autorización, constituye un signo inequívoco de la conexión existente entre la actuación llevada a cabo por dichos órganos y los efectos lesivos que sus decisiones -discordes con el ordenamiento jurídico por razones de fondo- han generado en el patrimonio de la sociedad reclamante. La actividad administrativa encaminada a la supervisión de las iniciativas de particulares u otras administraciones sometidas a la obtención de una previa aprobación, autorización o licencia constituye un ámbito de actuación en el que lógicamente surgen gran cantidad de exigencias resarcitorias, bien por la concesión de licencias de manera indebida, por su denegación en contra de lo determinado por el ordenamiento o por la revocación ulterior de las previamente otorgadas. En estos casos, si bien se parte de la consideración de que la mera anulación de actos administrativos no arrastra automáticamente una indemnización, tampoco la impide cuando, como en el presente caso, concurren los elementos que obliguen a restablecer la situación jurídica individualizada del interesado que haya sido perjudicado como consecuencia de la decisión administrativa declarada ilegal por los Tribunales -Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1998, Ar Así, la aceptación de responsabilidad aparece generalmente vinculada a la emergencia de una lesión antijurídica directamente derivada de la situación material creada por el acto anulado. Por ello, habiéndose acreditado la producción de un perjuicio patrimonial efectivo, soportado por la entidad ahora reclamante, concretado en la realización de unos gastos claramente relacionados con la imposibilidad de utilizar una grúa de su propiedad, que conforme a lo señalado en la citada sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Albacete, era apta para el funcionamiento pretendido y merecedora de lograr la controvertida autorización -al no ser exigible el trámite de supervisión demandado por los servicios de dicha Consejería-, existe una evidente relación causal entre el funcionamiento de los servicios administrativos autores de los acuerdos denegatorios mencionados y el daño irrogado a los peticionarios, sin que exista precepto alguno del que derive para éstos el deber jurídico de soportar el perjuicio causado. 2 CONSIDERACIONES

3 I Se ha tramitado el presente procedimiento como consecuencia de una pretensión de indemnización formulada a la Junta de Comunidades de Castilla- La Mancha, por presunta responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento de sus servicios, al amparo de lo previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, regulador del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. El artículo a) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla la Mancha. en su actual redacción resultante de la reforma operada mediante Ley 4/2000, de 7 de junio, dispone que el Consejo Consultivo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las mismas exceda de ptas. (601,01 euros). Consiguientemente, dado que la indemnización solicitada por el reclamante ha sido cifrada por éste en ptas. (6.077,13 euros), procede emitir el presente dictamen con carácter preceptivo. II Las normas reguladoras de las actuaciones a realizar por la Administración en el curso de un procedimiento como el analizado se hallan contenidas en el ya aludido Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, conteniendo dicha disposición el desarrollo reglamentario previsto expresamente en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El examen de las actuaciones integradores del procedimiento, a la vista de las normas procedimentales antedichas, permite efectuar una valoración general del mismo en la que no ha de incluirse reparo alguno del que derive riesgo de nulidad para lo actuado. Sin embargo, se advierten ciertas irregularidades o peculiaridades que merecen ser objeto de breve consideración. No obra en el expediente documento alguno que acredite haberse dado cumplimiento a las determinaciones incorporadas al artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que establece la exigencia de que los interesados en un procedimiento sean informados de la fecha de recepción de su solicitud por el órgano competente para conocer de la cuestión, del plazo máximo disponible para la resolución del asunto y notificación de lo acordado, y de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, en caso de darse éste. Así mismo, no se ha incorporado al procedimiento documento alguno del que se extraiga que ha sido notificada a la entidad aseguradora A., o a su mediadora A.G.C., la reclamación presentada; aspecto éste que puede resultar de relevancia para la efectividad de las relaciones contractuales entabladas por dichas mercantiles y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha respecto al aseguramiento de la responsabilidad de la Administración Regional, en virtud de contrato de seguro celebrado al efecto y del que este Consejo tiene conocimiento. De otro lado, no cabe entender que se haya recabado de manera específica el informe del servicio implicado en la producción del hecho lesivo, al que se refiere el artículo

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, cuando señala que El órgano competente para la instrucción del procedimiento podrá solicitar cuantos informes estime necesarios para resolver. [...] En todo caso, se solicitará informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado, la presunta lesión indemnizable. Sin embargo, la incorporación al procedimiento del expediente completo tramitado como consecuencia del asunto al que se vincula la exigencia de reparación y, con el mismo, de los diversos informes emitidos por la asesoría técnica de los servicios provinciales de Industria de Albacete -de 11 de diciembre de 1997 y 28 de julio de en los que se analiza la procedencia de autorizar la instalación de la grúa torre objeto de controversia, así como el posteriormente suscrito por el personal del Servicio de Industria de la Dirección General de Desarrollo Industrial -datado a 30 de noviembre de 1998-, analizando la viabilidad del recurso ordinario planteado por los ahora reclamantes, permite tomar sobrado conocimiento de la implicación de los mismos en los hechos sustentadores de la reclamación, así como de las posturas sostenidas en defensa de la actuación administrativa finalmente revocada en sede jurisdiccional, con lo que cabe entender soslayada la deficiencia formal antes apuntada. Presenta también el procedimiento analizado la singularidad de carecer de un trámite de audiencia practicado en los términos establecidos en los artículos 11 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre; es decir, a la vista del expediente completo, efectuado inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución y notificado con expresión de la relación de documentos integrados en el mismo, a fin de que posibilitar a su destinatario la obtención de copia de todos ellos. No obstante, la excepción contemplada en el apartado 4 del citado artículo 84, de la Ley 30/1992, que permite prescindir de la verificación del trámite analizado cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, hace salvable la carencia señalada, pues ciertamente, de un lado, el procedimiento de responsabilidad desarrollado no contiene otros documentos que los incorporados al mismo como prueba documental propuesta por los solicitantes, los que posteriormente le fueron recabados para acreditar determinadas circunstancias o aquellos otros con los que se han documentado los actos de trámite adoptados, de los que los interesados han tenido oportuna notificación; y, de otro, en la propuesta de resolución no han sido tenidos en cuenta otros hechos o alegaciones que los aducidos por los reclamantes. Por ello, cabe considerar que en el supuesto examinado la omisión del trámite de audiencia aludido no constituye tampoco una irregularidad que afecte a la validez de las actuaciones. 4 III La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica consagrada en el artículo de la Constitución Española y regulada actualmente en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. El mencionado artículo 139 reproduce los rasgos esenciales definidores de dicho instituto, plasmados en el precepto constitucional, agregando a éstos las notas más características y de singular consideración, estableciendo al efecto que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a

5 una persona o grupo de personas. Se configura con ello un sistema de responsabilidad administrativa que cabe calificar de objetiva; es decir, ajena a toda idea de culpa en la producción del daño. El artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, enuncia otro de los elementos definidores del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, al establecer que Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, siendo esta formulación la expresión legal del requisito que la doctrina denomina de antijuridicidad. Tal condición singular supone que para que la lesión sea indemnizable, ésta habrá de ser antijurídica, o lo que es lo mismo, que el sujeto que la sufre no tenga el deber de soportarla; deber que existe cuando la medida tomada por la Administración constituye una carga general que todos los administrados incluidos en el ámbito de dicha medida están obligados a cumplir (sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1994, Ar. 6800). Diseñado el instituto de la responsabilidad patrimonial para compensar a los particulares por los perjuicios derivados del funcionamiento de los servicios públicos, es obvio que, traduciéndose frecuentemente la labor de éstos en la emisión de actos administrativos, una parte de los supuestos de responsabilidad patrimonial planteados tendrá su causa precisamente en la adopción de actos administrativos que posteriormente sean estimados disconformes con el ordenamiento jurídico. Esta modalidad singular de imputación tiene su reflejo en diversos preceptos de la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que contiene previsiones específicas, incardinadas allí donde se regula la revisión de dichos actos (título VII) y donde se contempla la responsabilidad de la Administración (título X). Así, el artículo de dicha Ley establece: Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto podrán establecer en la misma resolución por la que se declara esa nulidad, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos y de esta Ley. Por su parte, el artículo de la misma dispone: La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativos no presupone derecho a indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5. Lo establecido en las anteriores disposiciones permite extraer que en todos los supuestos de responsabilidad patrimonial que dimanen de la infracción del ordenamiento jurídico en que incurrió un acto, el lesionado puede deducir la pretensión resarcitoria simultáneamente con la de anulación del acto o independientemente de aquélla, una vez declarada la ilicitud del mismo. Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo del Real Decreto 429/1993, en el que se dispone: Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización... IV 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha Ha de admitirse sin dificultad alguna que las partes intervinientes en el procedimiento ostentan la correspondiente legitimación, en sus variantes activa y pasiva, que dimana del papel desempeñado por ambas en el expediente relativo a la autorización para la instalación de una grúa torre del que la reclamación trae causa; así como que el ejercicio de la acción de resarcimiento se ha producido dentro del plazo señalado legalmente al efecto, toda vez que la sentencia anulatoria del acto de denegación del citado permiso fue dictada a 18 de julio de 2000 y la reclamación fue presentada el 20 de junio de 2001, sin posibilidad de que pueda considerarse agotado el plazo de un año anteriormente mencionado al transcribir el apartado 4 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Así mismo, ha de admitirse que la imposibilidad de utilizar por falta de autorización una grúa de la que era propietaria la entidad solicitante y el subsiguiente recurso al empleo de otro mecanismo de alquiler, de análogas características, durante un cierto periodo de tiempo, abonando por ello el precio pactado entre las partes, constituye una daño efectivo, susceptible de evaluación económica e individualizado en la persona jurídica que asume la posición de parte reclamante. Sentado lo anterior, procede analizar si cabe advertir la existencia de nexo causal adecuado y eficiente entre el funcionamiento de los servicios públicos imputados, pertenecientes a la Consejería de Industria y Trabajo, y los efectos lesivos derivados de las resoluciones administrativas que impidieron el uso de la mencionada grúa. A este respecto, la existencia de una declaración judicial -en virtud de Sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 1 de Albacete a 18 de julio de 2000 y que adquirió firmeza el 19 de septiembre ulterior- determinante de la nulidad del acuerdo adoptado a 12 de febrero de 1999 por el Consejero de Industria y Trabajo, desestimatorio del recurso ordinario interpuesto contra la resolución del Delegado Provincial de Albacete de dicho departamento de 17 de junio anterior, por la que se denegaba la controvertida autorización, constituye un signo inequívoco de la conexión existente entre la actuación llevada a cabo por dichos órganos y los efectos lesivos que sus decisiones -discordes con el ordenamiento jurídico por razones de fondo- han generado en el patrimonio de la sociedad reclamante. La actividad administrativa encaminada a la supervisión de las iniciativas de particulares u otras administraciones sometidas a la obtención de una previa aprobación, autorización o licencia constituye un ámbito de actuación en el que lógicamente surgen gran cantidad de exigencias resarcitorias, bien por la concesión de licencias de manera indebida, por su denegación en contra de lo determinado por el ordenamiento o por la revocación ulterior de las previamente otorgadas. En estos casos, si bien se parte de la consideración de que la mera anulación de actos administrativos no arrastra automáticamente una indemnización, tampoco la impide cuando, como en el presente caso, concurren los elementos que obliguen a restablecer la situación jurídica individualizada del interesado que haya sido perjudicado como consecuencia de la decisión administrativa declarada ilegal por los Tribunales - Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1998, Ar Así, la aceptación de responsabilidad aparece generalmente vinculada a la emergencia de una lesión antijurídica directamente derivada de la situación material creada por el acto anulado. Por ello, habiéndose acreditado la producción de un perjuicio patrimonial efectivo, soportado por la entidad ahora reclamante, concretado en la realización de unos gastos claramente relacionados con la imposibilidad de utilizar una grúa de su propiedad, que conforme a lo señalado en la citada sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 6

7 de Albacete, era apta para el funcionamiento pretendido y merecedora de lograr la controvertida autorización -al no ser exigible el trámite de supervisión demandado por los servicios de dicha Consejería-, existe una evidente relación causal entre el funcionamiento de los servicios administrativos autores de los acuerdos denegatorios mencionados y el daño irrogado a los peticionarios, sin que exista precepto alguno del que derive para éstos el deber jurídico de soportar el perjuicio causado. Admitida la concurrencia de los presupuestos necesarios para la asunción de responsabilidad patrimonial por los daños producidos, resta por determinar el importe de la indemnización que resulte procedente; cuestión ésta que queda razonablemente planteada y suficientemente acreditada por los peticionarios aportando las facturas demostrativas de los pagos realizados a la sociedad G.G., S.A. como consecuencia del contrato de arrendamiento concertado al efecto, cuya copia también se ha presentado. De esta documentación se extrae que durante el período de tiempo transcurrido entre la denegación de la autorización -efectuada mediante acuerdo de 17 de junio de y la anulación del mismo en sede judicial - producida en virtud de sentencia de 18 de julio de 2000-, la sociedad reclamante tuvo instalada, merced a una relación arrendaticia, una grúa torre en el mismo emplazamiento referido en su solicitud -calle Padre Pascual Suárez nº 30, de la ciudad de Albacete-, donde permaneció en dicho régimen durante en periodo de 9 meses -del 15 de junio de 1999 al 15 de marzo de 2000-, abonando por ello al arrendador la suma de ptas. mensuales, más I.V.A., según se prueba con la presentación de tres facturas que cumplen los requisitos formales de contenido establecidos en el artículo 3 del Real Decreto 2402/1985, de 18 de diciembre, regulador del deber de expedición y entrega de facturas por empresarios y profesionales. Consiguientemente, el importe de la indemnización que procede abonar a la empresa reclamante ha sido determinado correctamente por los propios peticionarios en ptas. (6.077,13 euros). En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que existiendo relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios de la Consejería de Industria y Trabajo, a causa de la denegación improcedente de una autorización para instalar una grúa torre, y los perjuicios económicos derivados de dicho acto administrativo padecidos por C.A., S.L., procede dictar resolución declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración y el derecho de la entidad reclamante a percibir una indemnización por valor de ptas. (6.077,13 euros). 7

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