ANTECEDENTES DE HECHO

Transcripción

1 Dictamen nº: 338/18 Consulta: Consejero de Sanidad Asunto: Responsabilidad Patrimonial Aprobación: DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 19 de julio de 2018, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Sanidad, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por D. sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por los perjuicios sufridos que atribuye la imposibilidad de enterrar a su madre en el panteón familiar ubicado en el cementerio de Valdemoro. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El día 26 de junio de 2018 tuvo entrada en el registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid solicitud de dictamen preceptivo en relación con el expediente de responsabilidad patrimonial aludido en el encabezamiento. A dicho expediente se le asignó el número 304/18, iniciándose el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, tal y como dispone el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 del enero, del Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA). Gran Vía, 6, 3ª planta Madrid Teléfono:

2 La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada vocal D.ª Ana Sofía Sánchez San Millán, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día 19 de julio de SEGUNDO.- El expediente de responsabilidad patrimonial remitido trae causa del escrito formulado por la persona citada en el encabezamiento de este dictamen, registrado de entrada en la Delegación en Ávila de la Junta de Castilla y León el 8 de octubre de 2016 (folios 1 a 26 del expediente). En el escrito de reclamación el interesado expone que el 20 de noviembre de 2015 falleció su madre en su domicilio de Valdemoro, contratándose un servicio fúnebre que incluía el entierro del cadáver en un ataúd que se adquirió para tal fin, por un importe cercano a los euros y que debería efectuarse en el panteón propiedad de la familia cumpliendo así los deseos y últimas voluntades de su progenitora. Continuando con el relato fáctico de la reclamación, el interesado expone que se instaló la capilla en el Tanatorio Municipal de Valdemoro y que al día siguiente las personas encargadas de dicho tanatorio manifestaron a la familia que no podían enterrar a la madre en el panteón familiar argumentando una serie de incoherencias y pseudonormas reglamentarias a cual más pintoresca y peregrina, como que el féretro no podía estar en contacto con la tierra, por los efluvios contaminantes que pudiera desprender en el cementerio sin haber visto ni comprobado que nuestro panteón es de granizo macizo, debidamente enfoscado en su interior y con capacidad suficiente para albergar otro féretro que estaba reservado para nuestra Madre. El interesado reprocha que se les ofreciera la absurda posibilidad de congelar el cadáver para acometer unas obras en el 2/12

3 panteón que califica como innecesarias pues así se lo habían transmitido la empresa de servicios funerarios y los marmolistas que acudieron a realizar las inscripciones en el panteón. Sostiene que tampoco les permitieron incinerar el cadáver, pues la urna con las cenizas tampoco podía enterrarse en el panteón El reclamante sostiene que los empleados del Tanatorio municipal se aprovecharon de su ofuscación y dolor por la pérdida de su madre para sacarnos vilmente el dinero y realizar sus propósitos, coaccionándonos con su negativa a enterrarla. Según el escrito de reclamación la madre del interesado finalmente sería incinerada en el crematorio de Ciempozuelos, ya que el Tanatorio de Valdemoro carece del mismo como es preceptivo y obligatorio, lo que sostiene le hizo incurrir en gastos superfluos pues había adquirido un féretro por importe de euros cuando la empresa de servicios funerarios tenía otro adecuado para la incineración de euros. En virtud de todo lo expuesto sostiene que la responsabilidad es del Tanatorio municipal de Valdemoro, con responsabilidad subsidiaria y patrimonial de la Comunidad de Madrid, por existir culpa in vigilando. El interesado concreta que las personas que han sufrido los daños son los cuatro hijos de la fallecida y que dichos daños se evalúan en la cantidad de ,94 euros, cantidad en la que incluye los frustrados gastos de enterramiento, adquisición de material para el citado enterramiento, traslados y demás gastos originados en el cementerio, más otros euros por daños y perjuicios sufridos desde que comenzó la negativa a enterrar a su madre, el desgarrador dolor que les produjo esa inusual actuación y el desamparo en el que se vieron, así como las importantes secuelas 3/12

4 de orden moral y psicológico a los cuatro hijos, sin perjuicio de la ulterior cuantificación a la vista de la evolución de las mismas. El escrito de reclamación se acompaña con el certificado de defunción de la madre del reclamante, diversas facturas y presupuestos emitidos a nombre de persona distinta del firmante del escrito de reclamación así como copias de las cartas dirigidas por el reclamante al alcalde de Valdemoro, al Obispado de Getafe y a la presidenta de la Comunidad de Madrid, si bien ninguna de ellas tiene registro de entrada en las respectivas dependencias. TERCERO.- El escrito de reclamación inicialmente registrado de entrada en el Gabinete de la presidenta de la Comunidad de Madrid, el 9 de abril de 2018 fue remitido a la Consejería de Sanidad para su tramitación por la Subdirección General de Recursos, Actuaciones Administrativas y Responsabilidad Patrimonial de la citada consejería. Por la Consejería de Sanidad se inicia expediente de responsabilidad patrimonial al amparo de lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC). Se ha incorporado al expediente el informe de 16 de mayo de 2018 del director general de Salud Pública de la Comunidad de Madrid aludiendo a otro emitido el 25 de noviembre de 2016 a instancias del Gabinete de la presidenta de la Comunidad de Madrid y en el que se puso de manifiesto que la empresa funeraria que gestiona el cementerio de Valdemoro hizo una interpretación errónea del Decreto 124/1997, de 9 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Sanidad Mortuoria, y tomó una decisión incomprensible como era negar una inhumación en una unidad de enterramiento privada autorizada, no existiendo ninguna limitación en la realización de la inhumación en el panteón familiar y tratándose 4/12

5 de un sepelio ordinario que no precisaba autorización, tal como señala el artículo16 del citado Decreto. El informe añade que compete al Ayuntamiento de Valdemoro la responsabilidad única y exclusivamente en el acondicionamiento de las unidades de enterramiento, tal como se desprende del artículo 36.3 del referido Reglamento de Sanidad Mortuoria careciendo de responsabilidad la Comunidad de Madrid. Añade que el artículo f) de la Ley 12/2001, de 21 de diciembre, de Ordenación Sanitaria de la Comunidad de Madrid establece la competencia de las corporaciones locales en materia de control sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria. Cita también para rechazar la responsabilidad de la Comunidad de Madrid los artículos 42 y siguientes del Reglamento de Sanidad Mortuoria así como la Orden 317/2013, de 6 de mayo, por la que se aprueba el Plan Integral de Inspección de Sanidad de la Comunidad de Madrid. Figura incorporada al procedimiento diversa documentación (folios 57 a 188) entre la que consta el convenio firmado entre el Obispado de Getafe y el Ayuntamiento de Valdemoro para la gestión y administración del cementerio parroquial suscrito el 17 de febrero de 1999; el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que ha de regir el contrato de gestión de servicio público con obra en la modalidad de concesión administrativa para la explotación del servicio municipal de cementerio y tanatorio de Valdemoro y el Acta de una sesión del Pleno del Ayuntamiento de Valdemoro de 25 de febrero de 2016 en la que consta el acuerdo de iniciar un procedimiento de imposición de penalidades a la empresa concesionaria de la explotación del servicio municipal de cementerio y tanatorio de Valdemoro por hechos que no guardan relación con los que motivan el expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial. De la referida documentación se infiere que el cementerio parroquial fue gestionado por el Ayuntamiento de 5/12

6 Valdemoro hasta el año 2014 en virtud del convenio suscrito con el Obispado de Getafe y que según consta en el Acta de 25 de febrero de 2016, desde el 18 de febrero de 2014 la gestión, mantenimiento, vigilancia y limpieza del cementerio parroquial es competencia del Arzobispado de Getafe. Una vez instruido el procedimiento se procedió a dar trámite de audiencia al reclamante. Figura en el folio 193 el escrito de alegaciones formulado por el interesado en el que reprocha el largo tiempo que ha llevado la tramitación del procedimiento, ratifica su reclamación inicial y reitera su petición indemnizatoria por importe de ,94 euros. Finalmente se formula propuesta de resolución, por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial al considerar que no existe actividad de la Comunidad de Madrid (por acción u omisión) a la que se pueda imputar la producción del daño cuya indemnización se solicita. A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes CONSIDERACIONES DE DERECHO PRIMERA.- Es preceptiva la solicitud y emisión de dictamen por la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, conforme al cual este órgano deberá ser consultado en el caso de Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las universidades públicas sobre: a. Reclamaciones de 6/12

7 responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros o la cuantía sea indeterminada. En el presente caso, el reclamante cuantifica el importe de la indemnización solicitada en una cantidad superior a euros por lo que resulta preceptivo el dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora. SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en los antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en la LPAC, al haberse iniciado con posterioridad a su entrada en vigor, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera de esta ley. El reclamante formula su pretensión indemnizatoria solicitando ser resarcido por los daños económicos y morales que dice haber sufrido como consecuencia de la negativa de la empresa que gestionaba el cementerio ubicado en el municipio de Valdemoro a enterrar a su madre en un panteón familiar ubicado en dicho lugar. Concurre en él la condición de interesado para interponer la reclamación al amparo del artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) y el artículo 4 de la LPAC. No obstante se observa que el interesado formula su reclamación también en nombre de sus hermanos, si bien no consta que los mismos hayan conferido su representación al firmante del escrito de reclamación. Conviene aclarar, como ya hemos indicado en anteriores ocasiones así, el Dictamen 399/16 de 8 de septiembre o el Dictamen 430/16, de 29 de septiembre, entre otros-, que, si bien es cierto que, en el ámbito privado, el artículo 1710 del Código Civil establece que el mandato puede ser expreso o tácito, y que el expreso puede otorgarse en documento público o privado, y aún de palabra, en el ámbito del 7/12

8 procedimiento administrativo, el artículo 5 de la LPAC es muy explícito al exigir la acreditación de la representación. Aun así, como quiera que la Administración ha entrado a conocer el fondo del asunto sin reparar en la deficiente acreditación de la representación, esta Comisión, examinará la concurrencia de los requisitos para estimar, en su caso, la presencia de responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de recordar a la Administración la necesidad de que la representación se acredite en forma adecuada. En cuanto al plazo para el ejercicio del derecho a reclamar, conforme a lo dispuesto en el artículo 67.1 de la LPAC prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En este caso los hechos por los que se reclaman tuvieron lugar el 21 de noviembre de 2015, fecha en la que tuvo lugar el incidente relacionado con el entierro de la madre del interesado, por lo que la reclamación presentada el 8 de octubre de 2016 se habría formulado en plazo legal. El órgano peticionario del dictamen ha seguido en la tramitación del procedimiento administrativo destinado al posible reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración los trámites previstos en la LPAC. Tal como ha quedado expuesto en los antecedentes de hecho, se ha recabado el informe de la Dirección General de Salud Pública de la Comunidad de Madrid. También se ha conferido trámite de audiencia al reclamante y se ha redactado la propuesta de resolución en sentido desestimatorio de la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por falta de legitimación pasiva de la Comunidad de Madrid. TERCERA.- El reclamante se dirige contra la Comunidad de Madrid al considerar, de una manera genérica y sin una concreción normativa que ampare su pretensión, que ha habido culpa in vigilando de esa Administración en relación con los hechos por los 8/12

9 que reclama. La cuestión por tanto estriba en determinar si existe ese deber de vigilancia de la Administración autonómica cuya presunta omisión pueda erigirse en título de imputación contra la misma. Para dar respuesta a la cuestión que se plantea hemos de partir del hecho indubitado de que el servicio de cementerios y actividades funerarias es un servicio de competencia municipal, conforme a lo que dispone el art k) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LRBRL), modificado por Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que debe ser prestado de forma obligatoria por todos los municipios (artículo 26 LRBRL), que en virtud de su potestad autoorganizatoria pueden prestarlo bajo fórmulas de gestión indirecta, como en este caso en virtud de concesión. Debe no obstante advertirse que esa competencia viene referida a los cementerios municipales no así a los de titularidad privada, como son los de la Iglesia Católica, pues en ese caso el gobierno y administración del cementerio corresponde a su titular, sin perjuicio de que en muchas ocasiones el cementerio pueda ser gestionado por el respectivo Ayuntamiento donde se ubica en virtud de convenio. En este caso no resulta indubitado si los hechos que se reclaman tuvieron lugar en el cementerio parroquial pues aunque el reclamante se refiere en su escrito al cementerio municipal de Valdemoro, sin embargo en la carta que adjunta dirigida al Obispado de Getafe alude al cementerio parroquial de Valdemoro como lugar donde estaría ubicado el panteón de la familia del reclamante. Por otro lado resulta del expediente que el cementerio parroquial fue gestionado por el Ayuntamiento de Valdemoro hasta el año 2014 y parece que en la fecha de los hechos (noviembre de 2015) la gestión, mantenimiento, vigilancia y limpieza del cementerio parroquial era competencia de su titular, el Arzobispado de Getafe. 9/12

10 Así las cosas, partiendo de que estamos ante una competencia municipal o en su caso, si se tratara de un cementerio privado, de su titular, debemos analizar si la Administración autonómica ostenta alguna competencia en este ámbito lo que nos lleva al análisis de las competencias en materia de sanidad mortuoria, como de manera pormenorizada realiza la propuesta de resolución. Como es sabido entre las funciones y servicios transferidos de la Administración del Estado a la Comunidad de Madrid por el Real Decreto 1359/1984, de 20 de junio, se encuentran las derivadas del Decreto 2263/1974, de 20 de julio, de Policía Sanitaria y Mortuoria. En virtud de las competencias de la Comunidad de Madrid en materia sanitaria y del traspaso de competencias en dicha materia, se aprobó el Decreto 124/1997, de 9 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Sanidad Mortuoria de la Comunidad de Madrid, con el objeto de regular toda clase de prácticas sanitarias sobre cadáveres y restos cadavéricos así como las condiciones técnicosanitarias de las empresas y servicios funerarios y de toda clase de instalaciones funerarias, incluidos los tanatorios y cementerios. La norma señalada delimita claramente las competencias en la materia y así en su artículo 42 atribuye a los municipios la autorización y el control sanitario de empresas, instalaciones y servicios funerarios regulados en este Reglamento en los términos recogidos en la LRBRL, en la Ley 14/ 1986, de 25 de abril, General de Sanidad y en el Real Decreto- ley 7/ 1996, de 7 de junio, sobre Medidas Urgentes de Carácter Fiscal y de Fomento y Liberalización de la Actividad Económica. Dicha competencia se ejerce a través de la correspondiente ordenanza municipal que deber estar adaptada a lo establecido en el Reglamento. El artículo 43 del citado Decreto atribuye a la Comunidad de Madrid, entre otras competencias que no vienen al caso, la 10/12

11 competencia en materia de inspección sanitaria de empresas, establecimientos y servicios funerarios, competencia que en modo alguno guarda relación con la imputación formulada por el reclamante, en tanto que dicha competencia va dirigida a la comprobación del cumplimiento de la normativa en materia de salud pública por parte de las empresas, establecimientos y servicios funerarios, pero no va dirigida a controlar el funcionamiento de las empresas que gestionan los servicios funerarios, que es lo que cuestiona el reclamante, lo que en su caso corresponderá al titular del servicio en virtud de las normas contractuales que rigen la prestación del servicio. Así las cosas coincidimos con la propuesta de resolución en el sentido de que no existe ninguna competencia de la Comunidad Autónoma en relación con los hechos que se reclaman, ni, por tanto, título de imputación que permita dirigir contra ella la reclamación de responsabilidad patrimonial. En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora formula la siguiente CONCLUSIÓN Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada contra la Comunidad de Madrid por falta de legitimación pasiva de esa Administración. A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el 11/12

12 plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA. Madrid, a 19 de julio de 2018 La Vicepresidenta de la Comisión Jurídica Asesora CJACM. Dictamen nº 338/18 Excmo. Sr. Consejero de Sanidad C/ Aduana nº Madrid 12/12