ISSN - 1909-6380 apoyo a la GesTión TriBUTaria De las entidades TerriToriales Boletín No. 12 Bogotá, D. C., mayo de 2009
Índice general PRESENTACIÓN 3 I. JURISPRUDENCIA 3 República de Colombia Óscar Iván Zuluaga Escobar Ministro Ana Lucía Villa Arcila Directora General de Apoyo Fiscal Luis Fernando Villota Quiñones Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial Néstor Mario Urrea Duque Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial Elaboración Daniel Antonio Espitia Hernández Javier Mora González Claudia Helena Otálora Cristancho María Alejandra Sarmiento Vallejo César Segundo Escobar Pinto Jairo Mauricio Mendoza Cadena Comité de Redacción Ana Lucía Villa Arcila Coordinación edición Rosa Angélica Villamil Martínez Diagramación e impresión Imprenta Nacional de Colombia II. DOCUMENTO CONPES 3557 6 1. Introducción 6 2. Estado actual de los Catastros del país 6 3. Reajuste para la vigencia de 2009 7 4. Impacto Fiscal del incremento de 3 avaluos catastrales 7 5. Resultados estudio sobre el Impuesto Predial Unificado, IPU 7 A. Nivel de sistematización 8 B. Tarifa nominal y efectiva 8 C. Porcentaje de recaudo con relación a la facturación del IPU 9 D. Origen del incremento en el recaudo IPU 9 E. Plan de acción para el mejoramiento en la gestión del IPU 10 6. Recomendaciones 11 Colombia.. Apoyo a la gestión tributaria de las entidades territoriales. Boletín. no.12 (may.) 2009 Bogotá: Ministerio, 2009 --- v. (Apoyo a la gestión tributaria de las entidades territoriales. Boletín. ISSN: 1909-6380 1 Gestión tributaria 2 Ingresos fiscales locales 3 Gestión fiscal local 4 Gobierno local 5 Publicaciones periódicas CDD 20ed. 352.0005 CEP. Biblioteca José María del Castillo y Rada Edición mayo de 2009 Derechos exclusivos de publicación y distribución Carrera 8a No. 6-64 Bogotá, D. C. - Colombia Fax. 381 17 00 ext. 3558 atención_usuario@minhacienda.gov.co; www.minhacienda.gov.co Depósito legal efectuado de acuerdo con la Ley 44 de 1993. Se permite la reproducción parcial del contenido de esta obra, siempre y cuando se cite la fuente. Impreso y hecho en Colombia por Imprenta Nacional de Colombia 3.000 ejemplares impresos en papel bond beige de 90 g Formata: 11 puntos ISSN - 1909-6380
Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales 3 PRESENTACIÓN El fortalecimiento institucional de las Entidades Territoriales es un objetivo permanente y la información es un insumo de gran importancia en el desarrollo de la gestión tributaria y la toma de decisiones. Entregamos para su análisis y conocimiento, como es costumbre, algunos extractos jurisprudenciales que orientan las actuaciones de los municipios en este caso. Así mismo, consideramos pertinente divulgar apartes del contenido del Documento CONPES 3557 1 mediante el cual no solamente se establece el reajuste que se aplicará a los avalúos catastrales para la vigencia 2009 en cumplimiento del artículo 8 de la Ley 44 de 1990, sino que en atención a las recomendaciones hechas en el Documento CONPES 3505 del 17 de diciembre de 2007, presenta un resumen de los principales resultados del estudio realizado sobre el Impuesto Predial, adelantado por el Departamento Nacional de Planeación, con la colaboración del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el, en el primer semestre de 2008. I. JURISPRUDENCIA Sentencia del Consejo de Estado sección cuarta consejero ponente: Héctor J. Romero Díaz, de fecha trece (13) de noviembre de dos mil ocho (2008) Referencia: 05001233100020060151601 Número Interno: 16642, Actor ALIANZA FIDUCIARIA S.A., contra MUNICIPIO DE MEDELLÍN. En el marco de un proceso de determinación oficial en el que el municipio inistradora, son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio. Señala en Consejo de Estado: Según el artículo 1226 del Código de Comercio, la fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de este o de un tercero llamado beneficiario o fideicomisario. 1 Puede observar el documento completo en la dirección: http://www.dnp.gov.co/ PortalWeb/CONPES/ ConpesEcon%C3%B3micos/2008/tabid/752/Default.aspx Los bienes objeto de la fiducia salen del patrimonio del fideicomitente pero no entran al del fiduciario; además, para todos los efectos legales, los bienes fideicomitidos deberán mantenerse separados del resto del activo del fiduciario y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios, y forman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo (artículo 1233 del Código de Comercio). La fiducia mercantil difiere del encargo fiduciario en que en el primero existe transferencia de dominio de los bienes con el propósito de que la sociedad fiduciaria cumpla con ellos una finalidad específica, bien sea en beneficio del fideicomitente o de un tercero, mientras que en el encargo hay entrega de bienes sin transferencia de dominio 2, por lo cual no se forma un patrimonio autónomo. La fiducia mercantil difiere del encargo fiduciario en que en el primero existe transferencia de dominio de los bienes con el propósito de que la sociedad fiduciaria cumpla con ellos una finalidad específica, bien sea en beneficio del fideicomitente o de un 2 Superbancaria, Circo Básica Jurídica, título V, pág. 1, divulgada mediante Circo Externa 007, ene. 19/96).
4 tercero, mientras que en el encargo hay entrega de bienes sin transferencia de dominio, por lo cual no se forma un patrimonio autónomo. El patrimonio autónomo no es persona natural ni jurídica, por lo cual debe actuar por conducto del fiduciario, quien, a su vez, actúa como vocero y administrador del patrimonio autónomo y en tal carácter celebra y ejecuta diligentemente todos los actos jurídicos necesarios para lograr la finalidad del fideicomiso, comprometiendo al patrimonio autónomo dentro de los términos señalados en el acto constitutivo de la fiducia (artículo 1 del Decreto 1049 de 2006). Además, el fiduciario lleva la personería del patrimonio autónomo en todas las actuaciones procesales de carácter administrativo o jurisdiccional que deban realizarse para proteger y defender los bienes que lo conforman contra actos de terceros, del beneficiario o del constituyente, o para ejercer los derechos y acciones que le correspondan en desarrollo del contrato de fiducia (artículos 1234 [4] del Código de Comercio y 1 del Decreto 1049 de 2006). En el caso concreto, la actora había celebrado varios contratos de fiducia mercantil, en virtud de los cuales se constituyeron varios patrimonios autónomos con el fin de que la sociedad fiduciaria administrara y desarrollara los proyectos inmobiliarios, de acuerdo con las instrucciones del acto de constitución y transfiriera las unidades construidas a los beneficiarios (folios 10 a 23). El artículo 32 de la Ley 14 de 1983, reiterado por el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986 o Código de Régimen Municipal, precisa que el impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, como establecimientos de comercio o sin ellos. Los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio son solo las personas naturales, las personas jurídicas y las sociedades de hecho, que según el artículo 498 del Código de Comercio son aquellas que no se constituyen por escritura pública. Aunque el artículo 38 de la Ley 14 de 1983 permite a los municipios otorgar exenciones del impuesto en mención y el 39 íbídem contiene prohibiciones de gravar con el impuesto de industria y comercio ciertas actividades y ciertos sujetos, tales exenciones y no sujeciones son distintas a la determinación de los sujetos pasivos, como elemento esencial del tributo, pues el hecho de que no exista un tratamiento preferencial respecto de determinados sujetos o actividades no significa que los mismos sean sujetos pasivos del tributo o que las actividades se encuentren gravadas. Ello, porque los sujetos pasivos del impuesto están definidos en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, independientemente de que respecto de los mismos existan beneficios tributarios o no. En el 2003 la Fiduciaria declaró en Medellín un impuesto de industria y comercio de $17.697.000, con base en los ingresos obtenidos como remuneración por los negocios fiduciarios celebrados con los distintos clientes (folio 42). Con fundamento en el Decreto Municipal 710 de 2000, el demandado le modificó la declaración y le adicionó los ingresos obtenidos por la venta de los proyectos inmobiliarios de los distintos fideicomisos o patrimonios autónomos, de los cuales es vocera o administradora. Lo anterior, porque, además de la actividad principal, esto es, la financiera (código 402), la Fiduciaria, como vocera y administradora de los patrimonios autónomos, ejerció en forma indirecta la actividad de construcción (código 303); en consecuencia, le adicionó ingresos por $99.132.730.007, le determinó un impuesto de $495.663.650 y le impuso sanción por inexactitud. Aun cuando el impuesto de industria y comercio es un tributo municipal y del Distrito Capital, la facultad que tienen los concejos municipales para adoptar el tributo en el respectivo municipio, no puede ejercerse de manera independiente, pues, la potestad impositiva de los municipios está sujeta a la Constitución y a la ley. En efecto, en ejercicio de su facultad legislativa, y como claramente lo prevé el artículo 150 [12] de la Constitución Política, corresponde al Congreso establecer las contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales.... Dicha potestad, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 338 ibídem, significa que sólo el Congreso puede crear o autorizar la creación de tributos, esto es, fijar directamente los elementos esenciales de los tributos o autorizar su determinación por parte de las asambleas y concejos, dentro de los límites que al efecto les señalen.
Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales 5 Así mismo, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales tienen potestad tributaria derivada, como se desprende de la interpretación armónica de los artículos 150 [12], 287 [3], 338, 300 [4] y 313 [4] de la Constitución Política, pues, el establecimiento de un tributo dentro del ámbito de su jurisdicción, tiene como límite la ley de creación o la previa autorización legal en donde se fijen las condiciones de los tributos 3. Adicionalmente, tanto las asambleas como los concejos son corporaciones político-administrativas (artículos 299 y 312 de la Constitución Política) y no tienen facultades legislativas. Por tanto, la función prevista en el artículo 338 de la Carta Política, en el sentido de que, a través de sus acuerdos, los concejos municipales fijen los elementos esenciales de los tributos, es decir, los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa, se encuentra subordinada a la ley, y no puede ejercerse en forma autónoma. En consecuencia, si una ley crea un impuesto y fija sus elementos esenciales, al ser este establecido en un municipio, debe el acuerdo respectivo respetar los límites legales fijados, so pena de invadir la órbita de competencia del legislador. En el caso en estudio, la norma aplicable a la declaración del impuesto predial de 2003, era el Decreto 710 de 2000 o Estatuto Tributario del Municipio, expedido por el Alcalde de Medellín en ejercicio de las facultades del artículo 43 del Acuerdo 61 de 1999 del Concejo de Medellín. Los artículos 64 [par 2] del Decreto 710 de 2000 y 1 [parágrafo) del Acuerdo 61 de 1999, señalaban que los patrimonios autónomos son responsables del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros únicamente cuando no tributen en cabeza de las fiduciarias 4. Tanto el artículo 1 [par] del Acuerdo 61 de 1999 como el artículo 64 [parágrafo 2] del Decreto Municipal 710 de 2000 son ilegales, porque fijaron un sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, distinto al señalado en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, dado que los 3 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de octubre de 1996, expediente AI-007, C.P. doctor Delio Gómez Leyva. 4 El artículo 26 del Acuerdo 57 de 2003 del Concejo de Medellín, vigente a partir del año 2004, derogó el Acuerdo 61 de 1999, entre otros y fijó como sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio a los patrimonios autónomos. patrimonios autónomos no son personas naturales ni jurídicas, ni sociedades de hecho, por lo cual no son sujetos pasivos del impuesto en mención. Las normas en mención también son inconstitucionales, por cuanto al violar el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, desconocieron, además, los artículos 287 [3], 313 [4] y 338 de la Constitución Política, puesto que fijaron en el municipio de Medellín, un elemento esencial de tributo distinto al señalado por el legislador, o lo que es lo mismo, legislaron en materia tributaria sin tener facultades para ello. Así pues, se declarará que son ilegales e inconstitucionales los artículos 1 [par] del Acuerdo 61 de 1999 y 64 [par 2] del Decreto Municipal 710 de 2000, normas que sirvieron de fundamento a los actos acusados. Cabe advertir que al estar ejecutoriada la sentencia del Tribunal de 23 de abril de 2008, allegada por el demandante, que anuló los artículos 1 del Acuerdo 50 de 1997, 1 [par] del Acuerdo 61 de 1999 y 64 del Decreto 710 de 2000, en cuanto disponían que los patrimonios autónomos son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio (folios 125 a 131), la Sala no puede tener en cuenta los efectos de la misma, dado que es una decisión que aún no se encuentra en firme (artículo 331 del Código de Procedimiento Civil). Por tanto, en el caso concreto inaplicará los artículos 1 [par] del Acuerdo 61 de 1999 y 64 [par 2] del Decreto 710 de 2000. Debido a que son ilegales e inconstitucionales las normas que sirvieron de fundamento a la liquidación de revisión, en cuanto previeron que los patrimonios autónomos son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio en Medellín, el Municipio no podía adicionar ingresos a la actora como vocera o administradora de los patrimonios autónomos, como lo hizo al practicar la liquidación oficial de revisión demandada, motivo suficiente para anular los actos acusados. No sobra advertir que el artículo 102 del Estatuto Tributario, citado por el demandado, se refiere a los contratos de fiducia mercantil para efectos del impuesto sobre la renta, no al de industria y comercio, por lo que no es aplicable en este asunto. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, la Sala se inhibirá para conocer sobre la legalidad del requerimiento especial, por ser un acto de trámite; anulará la liquidación de revisión y, como consecuencia,
6 declarará la firmeza de la declaración de industria y comercio de 2003, presentada por la actora. En consecuencia, las entidades territoriales deberán tener en cuenta el criterio expuesto por el Consejo de Estado en particular en cuanto a que los patrimonios autónomos no son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, y en general en relación con la potestad tributaria derivada de aquella en virtud de la cual la normativa local debe estar ajustada al marco de la Constitución y la Ley 14 de 1983. II. DOCUMENTO CONPES 3557 Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia Departamento Nacional de Planeación REAJUSTE DE AVALÚOS CATASTRALES PARA LA VIGENCIA DE 2009 DANE - IGAC DNP: DDUPA Versión aprobada Bogotá, D. C., 15 de diciembre de 2008 1. Introducción Este documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, el reajuste a los avalúos catastrales para la vigencia de 2009. La Ley 44 de 1990 y las modificaciones introducidas por la Ley 242 de 1995 señalan que le corresponde al CONPES emitir el concepto sobre el cual debe fundamentarse el Gobierno Nacional para expedir el Decreto anual de reajuste de avalúos catastrales. De acuerdo con la Ley 242 de 1995, el reajuste a los avalúos catastrales para predios formados 5 no podrá ser superior a la meta de inflación correspondiente al año para el que se define dicho incremento 6. Si los predios no han sido formados, el aumento podrá ser hasta del 130% de dicha meta. Por disposición de la Ley 101 de 1993, para los predios rurales dedicados a actividades agropecuarias, el reajuste debe basarse en el Índice de Precios al Productor Agropecuario (IPPA) 7, siempre y cuando su incremento porcentual anual resulte inferior 5 La administración de un catastro incluye tres procesos: el de formación, que recopila la información sobre variables físicas, económicas y jurídicas; el de actualización, que consiste en acciones generalizadas y periódicas para poner al día la información sobre dichas variables; y el de conservación, que consiste en el registro de las modificaciones que sufren los predios, las cuales se conocen como mutaciones. 6 La respectiva certificación del Banco de la República se anexa al final del documento. 7 La respectiva certificación del Departamento Administrativo Nacional de Estadística se anexa al final del documento. a la meta de inflación 8. Por último, los predios formados o actualizados durante el año anterior al que se aplicará el reajuste no tendrán incremento. 2. Estado actual de los catastros del país La información catastral es fundamental para el fortalecimiento de las finanzas municipales, la estratificación socioeconómica, el ordenamiento territorial, el saneamiento de la propiedad y el fortalecimiento del mercado de tierras. Por esta razón, el Plan Nacional de Desarrollo Estado comunitario: desarrollo para todos (6) 9 definió como meta para 2010 mantener actualizado tanto el 90% del catastro urbano como el 70% del catastro rural. Así mismo, estableció que el proceso de actualización catastral deberá realizarse en todos los municipios del país por lo menos cada 5 años. En cumplimiento de lo anterior, durante el año 2008 para la vigencia 2009 el IGAC y los Catastros descentralizados de Bogotá y Antioquia adelantaron el proceso de actualización en aproximadamente 1.990.613 predios, para los cuales el reajuste que propone este documento no aplica de acuerdo al marco señalado por la ley. 8 De acuerdo con lo establecido por los artículos 1 y 6 de la Ley 242 de 1995, los cuales modifican las normas legales que tenían al IPC como factor de reajuste. 9 (6) Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 (Ley 1151 de 2007), estrategía Ciudades Amables, acápite Información para el Desarrollo Territorial.
Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales 7 Es importante resaltar que de los 124 municipios actualizados durante 2008 por el IGAC, las Corporaciones Autónomas Regionales apoyaron total o parcialmente cerca del 29.0% de los procesos, y los municipios y distritos alrededor del 81.4%. Así mismo, el Gobierno Nacional hizo un esfuerzo presupuestal para apoyar al 70.9% de los procesos incluyendo a 23 municipios en los cuales se financió el 100% del costo de la actualización. 3. Reajuste para la vigencia de 2009 El reajuste anual de los avalúos catastrales tiene como propósito que la base gravable del impuesto predial evolucione en correspondencia con el patrimonio de los propietarios o poseedores. Históricamente, el reajuste a los avalúos catastrales se realizó con base en la meta de inflación. A partir de 2001, y con el fin de verificar de forma directa el comportamiento de los precios de los bienes inmuebles, el DANE y el IGAC han venido calculando un índice sobre el precio comercial de los bienes inmuebles de uso residencial, denominado Índice de Valoración Predial IVP. Finalmente, la variación anual nominal de los avalúos comerciales para el total de los predios investigados en 2008 fue de 6,37%, cifra superior a la meta de inflación establecida por el Banco de la República para el 2009 (5.0%). De otra parte, la variación anual a noviembre de 2008 del IPPA, indicador de referencia para el ajuste de los predios rurales, fue de 9.71%, cifra superior a la variación del IVP y a la meta de inflación. Por esta razón, el ajuste de los avalúos catastrales de los predios urbanos y rurales para la vigencia de 2009 será de 5,0%. 4. Impacto fiscal del incremento de los avalúos catastrales Además de reflejar el cambio patrimonial de los propietarios de bienes inmuebles, el incremento de los avalúos catastrales debe considerar el impacto fiscal que tendrá sobre las finanzas municipales y distritales. Sobre el particular, es importante tener en cuenta que el avalúo catastral es la base gravable del impuesto predial y que este representa en promedio 34.6% de los ingresos tributarios de los municipios con población inferior a 500.000 habitantes, constituyendo su principal fuente de ingresos. Para los otros municipios y distritos, el impuesto predial representa 32.7% de los ingresos tributarios, siendo la segunda fuente de ingresos después del impuesto de industria y comercio. 5. Resultados estudio sobre el Impuesto Predial Unificado, IPU En el marco de la recomendación No. 5 del Conpes 3505 de 2007 (Reajuste anual de avalúos catastrales para la vigencia de 2008), se solicitó al DNP, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al IGAC, desarrollar un estudio que determinará: i) el nivel de sistematización, ii) la tarifa efectiva y nominal, iii) el porcentaje de recaudo con relación a la facturación del IPU, y; iv) el origen del incremento en el recaudo del IPU. Para lograr el objetivo, las entidades involucradas diseñaron una encuesta tomando como referencia el marco muestral utilizado por la DDTS del DNP (11) 10. Además tuvo en cuenta: la antigüedad de la actualización catastral, el cubrimiento nacional, que participaran la totalidad de direcciones territoriales del IGAC y el tamaño de los municipios o distritos por número de predios (12) 11. Así mismo, el estudio se apoyó en otras encuestas como la que realiza anualmente el DNP a través del SICEP (2001-2007) para 1.098 municipios y distritos; la de reconocimiento tributario del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2007), en 338 municipios, e información de la Contaduría General de la Nación, como también de la información reportada anualmente por la entidades catastrales del país, en cabeza del IGAC. A continuación se presentan los principales resultados sobre los cuatro temas señalados por la Recomendación 5 del Conpes 3505 de 2007. 10 (11) Construido con técnicas de muestreo estratificado a partir de variables como orden público, facilidad de acceso, importancia de las finanzas en el país, población, pobreza, inversión, etc. 11 (12) El tamaño de la muestra fue de 205 municipios, de los cuales, 63 pertenecen a la región central, 57 a la Atlántica, 32 a la Orinoquía y Amazonía, 31 al Pacífico, 21 a la Cafetera; y por la características propias y las dinámicas que se presentan se incluyó independientemente a la ciudad de Bogotá. De este tamaño muestral se respondieron 166 encuestas, alcanzando un nivel de efectividad del 81%.
8 A. Nivel de sistematización Uno de los principales instrumentos para una correcta gestión del IPU es la sistematización de los procesos asociados con este tributo. En la actualidad existen programas que pueden liquidar el valor por concepto de predial, las sobretasas, conocer la cartera y el control de pagos, y son lo suficientemente flexibles como para integrarse con los demás módulos de la administración (presupuesto, contabilidad, nómina, almacén, entre otros). De acuerdo con los resultados obtenidos en la encuesta aplicada en los 166 municipios se encontró que el 92,8% tiene el proceso de facturación del IPU sistematizado. Las regiones que presentan mayor rezago son la Atlántica (80%) y la Pacífica (95%). No obstante lo anterior, a la pregunta de si el programa que maneja el municipio para la facturación del IPU se encuentra integrado a los módulos de contabilidad, recaudo y presupuesto, sólo el 37% de los encuestados respondió afirmativamente a esta pregunta. Lo anterior evidencia que si bien como se mostró anteriormente un volumen importante de municipios manifestaron tener sistematizado la administración del IPU, en solo la tercera parte se optimiza su utilización integrándolo con otros componentes de la gestión local. y sobre los cuales las autoridades competentes deben tomar medidas, está asociado con la distribución de la facturación en zonas rurales. Sobre los medios con que cuentan los contribuyentes para efectuar el pago del IPU, los municipios utilizan principalmente un sistema mixto que combina el pago en ventanillas con bancos (36,1%), seguido con un 34% de municipios que solo utilizan el sistema financiero. Sin embargo, llama la atención el elevado porcentaje de municipios que solo utiliza la ventanilla (28,3%). En cuanto al análisis espacial, la encuesta evidencia que principalmente los municipios con población inferior a 50 mil habitantes son los que utilizan la ventanilla para recibir el pago por concepto de IPU, localizados la mayoría de ellos en el sur oriente del país (Orinoquía y Amazonía). B. Tarifa nominal y efectiva De acuerdo con la Ley 44 de 1990, el sistema tarifario lo establecen los Concejos Municipales o Distritales, teniendo en cuenta un rango entre el 1 y el 16 por mil, con excepción de los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no construidos, donde las tarifas pueden llegar hasta un techo del 33 por mil. Al realizar el análisis, por tamaño de municipios, llama la atención que en el rango entre 1 y 5 millones de habitantes, donde se encuentran la ciudades de Medellín, Cali y Barranquilla, esta última no tenga integrado sus sistemas de contabilidad, recaudo y presupuesto. Esta respuesta puede estar relacionada por la concesión del recaudo con una firma privada. En el rango de ciudades entre 500 mil y un millón de habitantes (Cartagena, Cúcuta y Bucaramanga), solo esta última respondió afirmativamente a esta pregunta. Respecto a los procesos que utilizan los municipios para entregar la factura del IPU, a pesar del avance del país en el tema de mensajería, aún predomina la entrega de la factura en las ventanillas de las secretarías de hacienda municipal con un 45,2%, seguido de un sistema mixto que combina dos canales, correo y ventanilla con un 28.3%. El sistema de ventanilla es el más utilizado en los municipios del Pacífico y la región Central con una participación sobre el total de 59,3 y 53,8%, respectivamente. En general, este canal de comunicación es utilizado por el 56.9% de los municipios con población inferior a 50 mil habitantes. En este aspecto, uno de los puntos críticos que se identificaron La ley establece que las tarifas deben fijarse de manera diferencial y progresiva teniendo en cuenta los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano, y la antigüedad de la formación o actualización del catastro. Sin embargo, el criterio más utilizado por los municipios es de rangos de avalúos. La combinación de criterios es otra de las características que tiene el sistema tarifario de los municipios del país encuestados, por ejemplo, la principal combinación que se presenta es la de utilizar rangos de avalúos combinado con criterios de uso y estratificación. De los municipios encuestados ninguno informa como criterio la antigüedad de la formación o actualización del catastro, como lo establece la ley. Analizando las tarifas durante la serie de tiempo mencionada (2003-2007), las tarifas nominales presentan un comportamiento creciente, pasando del 7,5 por mil para la vigencia de 2003 a una tarifa nominal de 8,4 por mil para la vigencia de 2007, con un crecimiento de 11,89%. Para el caso de las tarifas efectivas, estas tuvieron un crecimiento positivo hasta las vigencias fiscales de 2005-2006, en las
Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales 9 cuales se mantuvo la tarifa en el 5,3 por mil. Para la vigencia de 2007, la tarifa efectiva presentó una reducción llegando a un nivel del 4,8 por mil (14) 12. Las brechas que se presentan entre las tarifas nominales y efectivas se explican por distintas causas, dentro de las cuales se encuentran los descuentos por pronto pago, exenciones para algunos predios, retrasos de los contribuyentes, entre otras. En lo referente al análisis espacial, las regiones que presentan mayores brechas entre las tarifas nominales y efectivas son la Atlántica, con una brecha promedio del 4,2 por mil, seguida de la Pacífica con un 3,6 por mil. De otro lado, las regiones con menores brechas son la Cafetera y las del sur oriente del país con 0,9 y 3,2 por mil, respectivamente. C. Porcentaje de recaudo con relación a la facturación del IPU D. Origen del incremento en el recaudo IPU Para evaluar el origen de los incrementos del IPU se construyeron dos escenarios con múltiples combinaciones que explican, por un lado, los factores exógenos que pueden incidir en el comportamiento del recaudo del IPU y, de otro lado, los factores endógenos asociados a la gestión municipal o distrital. Para el primero, se construyó un modelo econométrico que evaluó la incidencia en el recaudo de variables tales como la actividad económica, la presencia de grupos al margen de la ley, la actividad inmobiliaria, variables espaciales y niveles de pobreza, entre otros. Las variables más significativas que influyen positivamente en el recaudo son el nivel de riqueza, el ciclo económico y la actualización catastral. En contraste, las variables que tienen un efecto negativo están principalmente relacionadas con la presencia de grupos al margen de la ley y el nivel de pobreza. Con relación a lo facturado y lo efectivamente recaudado, el estudio evidenció un crecimiento positivo y creciente entre 2003 y 2006, pasando de un porcentaje de recaudo del 57,9 al 65,3%. Sin embargo, durante la vigencia 2007 el porcentaje de recaudo se redujo al 58,2% del total de lo facturado. Esta situación puede explicarse parcialmente por el ciclo político, dado que este fue un año electoral a nivel local. En cuanto al análisis espacial por regiones, las que presentan mejores comportamientos de efectividad en el recaudo son la Cafetera, con 87,3%, seguida de la Central con 69,9%, entre los años de 2003 y 2007. La región con más baja efectividad es la Atlántica con un porcentaje promedio de tan sólo el 43,7%. Para el caso del análisis por tamaño de población, la categoría de los municipios o distritos con mayor porcentaje de recaudo son los que se encuentran en el rango de 500 mil a 1 millón de habitantes, con un porcentaje de recaudo promedio del 82,5%, seguido de los municipios entre 1 y 5 millones con un porcentaje del 77,6%. Los municipios que presentan los menores recaudos en promedio de acuerdo con esta muestra de municipios son los que se encuentran entre 50 mil y 100 mil habitantes con un porcentaje de efectividad media del 44,7%. 12 (14) Existe evidencia de que, en los años donde se han presentado elecciones municipales, los recaudos por concepto de IPU han caído. Esta situación se ha presentado durante las vigencias fiscales de 1997, 2000 y 2003, años electorales. La caída en la tarifa efectiva que se presentó en 2007 puede estar potencialmente relacionada con el ciclo político. Con relación al segundo escenario, son varios los factores que se identificaron como potencial origen del incremento en los recursos municipales por concepto del IPU, dentro de los cuales se destacan: i) el nivel de sistematización, ii) la utilización de medios eficaces de pago adecuados, iii) contar con medios de entrega de la factura del IPU, iv) tener un sistema integrado IPU, cartera y contabilidad; y por último, v) haber expedido un reglamento interno de cartera. A continuación se hace un análisis más detallado sobre el efecto de estas variables en los niveles de recaudo del IPU. Los municipios que manifestaron contar con procesos de facturación sistematizados tienen un nivel de recaudo 2,7 veces superior con relación a aquellos que cuentan con sistemas manuales. Así mismo, los municipios que utilizan como medio de pago los bancos tienen un porcentaje de recaudo superior en cerca de 4 puntos porcentuales con respecto a los municipios que recaudan el IPU solo por ventanilla. Los municipios que utilizan como medio de entrega el correo tienen un porcentaje de recaudo mayor que los municipios que solo utilizan la ventanilla. Sin embargo, el modelo más eficiente es la combinación de los dos, pasando de un 59,8% de efectividad al utilizar solo la ventanilla a un 64,1%, si utiliza un modelo combinado. De otra parte, al comparar los municipios que cuentan con herramientas informáticas y han desarrollado aplicaciones que integran los sistemas de facturación, cartera y contabilidad, con los que no los tienen
10 integrados, se puede observar para el primero de los casos el porcentaje de recaudo en promedio es 7,2 puntos más alto en los municipios que cuentan con sistemas integrados de gestión tributaria. Con el propósito de dictar normas para la normalización de la cartera pública en el país, el Congreso de la República expidió la Ley 1066 de 2006. Al preguntárseles a los municipios o distritos si a la fecha de la encuesta tenía establecido el reglamento de cartera, sólo el 45,3% de los municipios respondió afirmativamente, mientras que un 51,4% respondió que no. Al respecto se puede concluir que los municipios o distritos que pusieron en marcha las directrices de esta norma presentan mejores indicadores de recaudo. en los sistemas de información financiera, el reporte de pago y morosidad del IPU. Expedir una norma única de catastro que fije como mínimo lo siguiente: i) periodos de actualización catastral máximo cada 5 años, ii) fuentes de financiación adicionales para la formación, actualización y conservación catastral; y, iii) la conformación de una base única nacional de catastro, que integre en un solo modelo la información física y económica de la propiedad inmobiliaria con el propósito de homogeneizar los criterios para el establecimiento del avalúo catastral. Orientaciones a entidades nacionales competentes en la gestión del IPU Finalmente, en relación con el sistema para definición de tarifas, los municipios con mayor porcentaje de recaudo son los que establecen las tarifas nominales en función de la progresividad de los avalúos, áreas de construcción, en combinación con la destinación económica de los predios y/o su estratificación socioeconómica, presentando un porcentaje de recaudo del 71,2%. E. Plan de acción para el mejoramiento en la gestión del IPU De acuerdo con los resultados del estudio realizado se evidencian tres áreas de trabajo a futuro: i) ajustes normativos, ii) fortalecimiento de los procesos de sistematización de la gestión del IPU; y, iii) fortalecimiento de la gestión municipal para el mejoramiento del recaudo. A continuación se describen las medidas específicas: Ajustes normativos: Se considera importante adelantar los siguientes ajustes legales al actual esquema del IPU y el Catastro: Respecto al proceso de facturación, notificación y sistematización, se debe reglamentar la certificación del software que usan los municipios para facturación y recaudo, para lo cual, el Gobierno Nacional definirá la entidad certificadora idónea. De otra parte, se debe ajustar el marco normativo para autorizar el envío de la factura a una dirección diferente de la del predio, previa solicitud del propietario. Respecto al proceso de recaudo y sanciones, definir parámetros de saneamiento contable para depurar deudas (monto, edad, grado de recuperación, prescripción, difícil recaudo); como también, incorporar El IGAC continuará con el fortalecimiento de los procesos de formación, conservación y actualización catastral, para lo cual las autoridades municipales deben tener en cuenta que, en algunos casos, estos deben ir acompañados de ajustes simultáneos del esquema tarifario. El DNP, el IGAC y el MHCP aplicarán y analizarán de forma periódica la encuesta de seguimiento y evaluación del IPU, de forma tal que se comience a construir series de tiempo más largas y se incorporen más municipios al estudio. Es importante anotar que para el caso del DNP en lo relacionado con el SICEP (FUT) se recomienda incorporar preguntas sobre facturación (vigencia actual, vigencias anteriores, discriminando por activos inmobiliarios urbanos y rurales). DNP, el MHCP, la Contaduría General de la Nación, la Agenda de Conectividad y el IGAC consolidarán un sistema en línea, alimentado con información del software de gestión del IPU de cada municipio, el cual permita consultas sobre facturación, recaudo, exenciones, intereses, fecha de pago y estado de cartera. El MHCP-DAF continuará con los programas de fortalecimiento y capacitación a los municipios. Así mismo, expedirá circulares y guías de orientación sobre el manejo y la gestión del IPU, especialmente en las regiones y grupos de municipios con menor desempeño según los resultados del presente estudio. Mejoramiento de la gestión local. Para mejorar la eficiencia en la administración del IPU, se recomienda a las entidades territoriales
Apoyo a la Gestión Tributaria de las Entidades Territoriales 11 Implementar un software para la administración del IPU (con apoyo técnico y financiero de los departamentos y las CAR), que incluya información de facturación y registro, históricos de facturación, recaudo, exenciones, intereses, fecha de pago y estado de cartera, entre otros, el cual estará integrado con la base catastral de forma permanente, ágil y segura. Incorporar la dirección de notificación del contribuyente para disminuir el riesgo de no pago. Así mismo, mejorar la distribución de la facturación, especialmente en zonas rurales. Dada la importancia de tener articulada la facturación y el recaudo con los demás módulos de administración y gestión del impuesto predial, se sugiere a los municipios y distritos evitar la terciarización (sic) gestión, tanto catastral como del IPU, dado que de acuerdo con las experiencias documentadas, los flujos de información con que cuentan los municipios no son los óptimos, y porque la administración y gestión del IPU es una función pública. Evaluar el costo fiscal de las exenciones tributarias (Ley 819 de 2003), como también establecer el reglamento interno de recuperación de cartera (Ley 1066 de 2006), evitando principalmente la prescripción de deudas. Estudiar la pertinencia de establecer el cobro del IPU a través de pagos fraccionados (Ej. pagos trimestrales), respetando en todo caso las disposiciones legales sobre causación y periodicidad de este tributo. Con el apoyo de las gobernaciones y a través de las asociaciones de municipios que establece la Ley 136 de 1994, establecer convenios de colaboración para mejorar los procedimientos y procesos de facturación, distribución y entrega, y recaudo del IPU, con base en las mejores prácticas reportadas en el presente estudio. 6. Recomendaciones Tomando en consideración el nivel de formación y actualización de los catastros, con el comportamiento reciente del mercado inmobiliario reflejado por el IVP, y teniendo en cuenta el impacto del incremento de los avalúos catastrales sobre las finanzas municipales, el DNP, el IGAC y el DANE recomiendan al CONPES. 1. Acoger los siguientes reajustes para los avalúos catastrales urbanos y rurales para la vigencia de 2008: a. Los predios urbanos o rurales formados o actualizados durante 2008 no tendrán reajuste y sus avalúos entrarán en vigencia a partir del primero de enero de 2009. b. Los predios urbanos no formados, o formados con vigencia de 2008 y anteriores tendrán un reajuste en los avalúos catastrales para la vigencia de 2009 de 5,0% (100% de la meta de inflación definida por el Banco de la República para el año 2009). c. Los predios rurales no formados, o formados con vigencia de 2008 y anteriores tendrán un reajuste en los avalúos catastrales para la vigencia de 2009 de 5,0% (100% de la meta de inflación definida por el Banco de la República para el año 2009) 2. Solicitar al IGAC, y sugerir a los Catastros descentralizados y a las entidades territoriales, con el apoyo de las Corporaciones Autónomas Regionales: i) mantener y continuar con los procesos de actualización catastral en la zona urbana; ii) realizar un esfuerzo adicional por formar y actualizar las zonas rurales; y, iii) fortalecer los procesos de conservación dinámica de las bases catastrales. 3. Solicitar al DNP, al DANE y al IGAC, continuar con el proceso de optimización del IVP a través de las siguientes actividades: i) implementar en 2009 los Dispositivos Móviles de Captura dentro del proceso del cálculo del IVP, para lo cual realizará una prueba piloto durante el primer semestre del mismo año; y, ii) estudiar la posibilidad de ajustar las metodologías en términos de cobertura (urbana y rural), focalización y destinación de uso de la muestra. 4. Solicitar al (MHCP), al DNP y al IGAC implementar las acciones identificadas en el plan de acción del estudio sobre el Impuesto Predial Unificado (IPU) incluido en el Capítulo V del presente documento. 5. Sugerir a las entidades territoriales desarrollar las acciones necesarias con el propósito de cofinanciar la actualización catastral, como también mejorar la
12 gestión local asociada con la facturación y cobro del IPU, conforme a las recomendaciones del Capítulo V del presente documento. 6. Solicitar al IGAC dimensionar para el 2010 una actualización total del componente económico del catastro nacional. Esta información y las demás publicaciones de la pueden ser consultadas en la página www.minhacienda.gov.co. Agradecemos sus comentarios y observaciones a la dirección electrónica atencion_usuario@minhacienda.gov.co www.minhacienda.gov.co