EVALUACIÓN SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN (Ley 22/2009, de 18 de diciembre)
ÍNDICE Ausencia de indicador de resultados Desequilibrio vertical Refuerzo del estado del bienestar? Cómo se garantizan los servicios públicos fundamentales? Acuerdos bilaterales frente a acuerdos multilaterales Inestabilidad de los recursos del sistema Necesidad de revisar el Fondo de Compensación Interterritorial Financiación Comunidades de Régimen Foral 2
AUSENCIA DE INDICADOR DE RESULTADOS No existe un indicador correctamente definido que sintetice la información de todas las variables que intervienen en la cuantificación final de las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y que, por consiguiente, represente, de modo razonable, la posición final de cada una de ellas respecto de la media y, por ende, respecto de las demás. A pesar de que la regulación normativa del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas es muy extensa y minuciosa, se echa en falta la definición de un indicador técnicamente correcto que permita medir el mayor o menor beneficio que los recursos del sistema proporcionan a cada Comunidad Autónoma. Si una Comunidad Autónoma, A, recibe 100 unidades monetarias (u.m.) y otra, B, recibe 120 u.m., cuál de las dos está mejor tratada por el sistema? 3
AUSENCIA DE INDICADOR DE RESULTADOS Habitualmente, la financiación se expresa en euros/habitante: pero la población, aun cuando se pondere con ciertas variables que influyen en el coste de prestación de los servicios públicos fundamentales (población ajustada), no es válida como unidad de medida del grado de infra o suprafinanciación que el Sistema aporta a cada una de las Comunidades Autónomas. Si la Comunidad Autónoma A, que recibe 100 u.m., tiene 10 habitantes y la Comunidad Autónoma B, que recibe 120 u.m., tiene 20 habitantes, la expresión más frecuentemente utilizada para medir el resultado del funcionamiento del modelo de financiación es: Financiación per cápita Comunidad A: 10 u.m./habitante Financiación per cápita Comunidad B: 6 u.m./habitante. Quiere ello decir que la primera está mejor financiada que la segunda? No necesariamente. Y ello porque, independientemente de la financiación absoluta (100 ó 120 u.m.) y de la financiación per cápita (10 ó 6 u.m/habitante), una Comunidad estará bien o mal tratada por el sistema en la medida en que los recursos recibidos le permitan o no cubrir el coste de prestación de los servicios públicos que tiene encomendados. Concretamente, en el caso de Extremadura, influye en el coste de prestación de los servicios su escasa densidad de población, su PIB per cápita por debajo de la media y su escaso crecimiento poblacional. Cómo se reflejan estas variables en la expresión financiación per cápita? 4
AUSENCIA DE INDICADOR DE RESULTADOS La consideración de esta población ajustada en la evaluación de los resultados del modelo vigente conlleva errores en las conclusiones obtenidas debido a que las Comunidades Autónomas con menor población aparecen como claras beneficiadas por el modelo, presentando un nivel de sobrefinanciación respecto de la media que no se encuentra técnicamente justificado. De acuerdo con lo anterior, cabría concluir que las 10 primeras CCAA del cuadro están claramente beneficiadas por el modelo, al presentar un nivel de financiación por encima de la media. De hecho, y en opinión de muchos, algunas de las CCAA anteriores, entre ellas Extremadura, están claramente sobrefinanciadas. Y, al menos cabría preguntarse: Por qué? Por el valor que arroja este índice? Dónde se refleja aquí el dato de PIB per cápita inferior a la media, o la escasa densidad de población o el escaso crecimiento poblacional? 5
CONTRADICCIÓN EN LOS RESULTADOS El modelo de financiación considera unas variables demográficas y territoriales que son las determinantes a la hora de medir los resultados. La posición relativa de cada una de las Comunidades Autónomas respecto de la media como consecuencia de la aplicación de tales variables para el año 2011, es la que figura en el cuadro de la derecha. Como puede observarse, Extremadura se sitúa en el cuarto lugar, con una financiación total de 2.867 millones de euros, y una financiación por habitante superior a la media en casi nueve puntos porcentuales (108,97%). 6
CONTRADICCIÓN EN LOS RESULTADOS Qué variables deberían tenerse en cuenta para ponderar la población en la medición de los resultados? a a a a a a COMUNIDAD A Superficie: 8.000 km 2 Población : 6,5 millones de habitantes Densidad de población: 810 hab / km 2 Índice financiación per cápita: 100% COMUNIDAD B = 5 X COMUNIDAD A Superficie: 42.000 km 2 Población : 1,1 millones de habitantes Densidad de población: 27 hab / km 2 Índice financiación per cápita: 109% Parece evidente que las grandes diferencias, tanto demográficas, como territoriales, existentes entre unas regiones y otras determinan que el coste de prestación de los servicios varíe de forma significativa entre unas y otras. Por consiguiente, la ponderación excesiva de la población inclina demasiado la balanza a favor de algunas de ellas. 7
CONTRADICCIÓN EN LOS RESULTADOS Si las variables demográficas perdieran peso a favor de las variables territoriales, los resultados cambiarían sustancialmente. Para un mismo volumen de recursos totales en el sistema, la distribución por Comunidades Autónomas es radicalmente diferente, y también su posición relativa. En el caso de Extremadura, puede apreciarse que la aplicación del supuesto contemplado en el cuadro de la izquierda le proporcionaría una financiación total de 3,473 millones de euros (un 20% más que en los que se derivan de la liquidación del ejercicio 2011), y una financiación por habitante igual a la media de las Comunidades Autónomas (100,05%). Parece evidente que la financiación, medida en términos per cápita, no puede utilizarse en el proceso de negociación de una posible reforma del sistema de financiación como punto de partida para evaluar los supuestos agravios que produce el funcionamiento del actual modelo. 8
AUSENCIA DE INDICADOR DE RESULTADOS La expresión del nivel de financiación en función de la población como indicador de resultados del sistema eclipsa otros análisis, como por ejemplo la evolución del peso relativo de cada Comunidad Autónoma en el sistema. Peso relativo Extremadura en SFA 3,70% 3,50% 3,30% 3,10% 2,90% 2,70% 2,50% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Extremadura ha llegado a tener un peso relativo en el sistema de financiación del 3,54% en 2002. Ello significa que, de haberlo mantenido, en 2011 hubiera recibido 580 millones de euros más. Si se compara el peso medio relativo de cada comunidad en los dos últimos modelos, puede comprobarse que Extremadura es la que ha experimentado una mayor caída en términos porcentuales (15,91%). 9
DESEQUILIBRIO VERTICAL El modelo de financiación autonómica aprobado en 2009 ha agravado la situación de desequilibrio vertical ya existente con anterioridad ente los ingresos y gastos no financieros que generan y gestionan, respectivamente, cada uno de los niveles de Administraciones Públicas. Al evidente desequilibrio existente entre ingresos y gastos asumidos por la Administración del Estado frente a las administraciones autonómicas, habría que añadir el efecto de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 22/2009, según el cual el impacto recaudatorio de cualquier incremento de los tipos impositivos de IVA e Impuestos Especiales beneficia exclusivamente a la Administración General del Estado. Los incrementos de recaudación entre 2010 y 2014 como consecuencia del aumento de tipos de gravamen del IVA no se han traducido en mayores recursos para las CCAA. Antes al contrario, se han compensado con las transferencias recibidas del Estado y han supuesto para éste un ahorro de más de 9.000 millones de euros. De igual modo, los incrementos de recaudación como consecuencia del aumento de tipos de gravamen de los Impuestos Especiales han generado hasta 2014 un ahorro para la Administración del Estado de más de 2.200 millones de euros. 10
REFUERZO DEL ESTADO DE BIENESTAR? El modelo de financiación autonómica aprobado en 2009 trata de reforzar el Estado de Bienestar mediante la incorporación por el Estado de recursos adicionales que se integraron gradualmente en el sistema en 2009 y 2010. El efecto positivo esperado en la financiación de las CCAA como consecuencia de la incorporación por el Estado de recursos adicionales al sistema se vio neutralizado por la caída de ingresos tributarios motivada por la crisis económica. Por otro lado, el hecho de que la caída de los ingresos tributarios no se haya visto compensada por el impacto de las subidas de tipos de gravamen en el IVA y los IIEE antes señalada, se ha traducido en unos ajustes presupuestarios especialmente significativos en las administraciones autonómicas, que son las que soportan la mayor parte del gasto asociado a las prestaciones del estado de bienestar. A pesar de lo pretendido, el actual modelo de financiación no ha contribuido a reforzar el estado de bienestar. 11
CÓMO SE GARANTIZAN LOS SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALES? El modelo de financiación de 2009 garantiza la prestación de los servicios públicos fundamentales mediante la constitución de un fondo que asegura que todas y cada una de las CCAA reciban los mismos recursos por habitante. La definición del mecanismo en estos términos fue defendida, de forma incondicional, por las CCAA más pobladas y que, a su vez, esperaban un mayor crecimiento poblacional en el futuro, ya que esta circunstancia les aseguraba un mayor volumen de recursos en la dinámica del sistema La evolución observada en el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales no ha sido la esperada en el momento de aprobación del modelo. Ello ha respondido al hecho de que la población no ha evolucionado como en los años previos, debido a la crisis económica. Es más, según las previsiones oficiales, en los próximos años la población va a experimentar una caída media del 5,6%, que será especialmente acusada en algunas de las CCAA que teóricamente hubieran sido las más beneficiadas por este fondo. La garantía en la prestación de los servicios públicos fundamentales no puede pivotar únicamente en torno a la población, por dos razones: primero, porque el comportamiento de esta variable se prevé inestable y, segundo, porque ante caídas significativas de la población, los costes asociados a la prestación de los servicios fundamentales no experimentan reducciones proporcionales. 12
ACUERDOS BILATERALES FRENTE A ACUERDOS MULTILATERALES Las revisiones del coste de las competencias singulares, es decir, las transferidas sólo a algunas Comunidades Autónomas, cuyo importe se negocia de forma bilateral, confieren opacidad al proceso de discusión y aprobación del modelo de financiación. De hecho, podría ocurrir que, ante competencias de naturaleza similar, la financiación de aquéllas que se encuentran transferidas a la totalidad de las Comunidades Autónomas de Régimen Común se cuantificaran conforme a unas variables de necesidad que en nada coincidieran con las que se toman en consideración para actualizar el valor de aquellas otras ejercidas de manera singular por algunas Comunidades Autónomas. Existen comunidades autónomas con competencias singulares, por ejemplo en materia de seguridad. En estos casos, la negociación con el Estado para la determinación del coste de prestación de los servicios se realiza al margen del sistema de financiación. En consecuencia, se desconocen por el resto de comunidades las variables tenidas en cuenta en su cuantificación. 13
INESTABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA La evolución del Fondo de Cooperación se encuentra sujeta a variaciones interanuales que hacen imposible cualquier planificación que se pretenda en relación con su aplicación. Las variables que determinan la participación de cada Comunidad Autónoma en la dotación del Fondo de Cooperación (bajo PIB per cápita, escasa densidad de población, escaso crecimiento poblacional), tienen carácter estructural. El Fondo trata de impulsar la convergencia con la media nacional de las Comunidades Autónomas menos favorecidas. No es factible que la evolución del Fondo se encuentre sujeta a aumentos o disminuciones interanuales que hacen imposible cualquier planificación que se pretenda en relación con su aplicación. En el caso de Extremadura, se combina un crecimiento del 60% en la dotación del Fondo correspondiente al año 2010 y una reducción de otro 60% en el año inmediatamente siguiente (La asignación ha pasado de 102 millones de euros a 164, para caer a continuación hasta los 65 millones de euros) 14
NECESIDAD DE REVISAR EL FONDO DE COMPENSACIÓN INTERTERRITORIAL Los Fondos de Compensación Interterritorial no deben presentar la variabilidad que se desprende de los datos de evolución de los últimos ejercicios El Fondo de Compensación Interterritorial se determina en función del conjunto de los gastos en inversiones reales incluidos en los Presupuestos del Estado y su finalidad es contribuir a solventar diferencias territoriales de carácter estructural. A pesar de que los gastos de capital del Estado c o m o c o n s e c u e n c i a d e l p ro c e s o d e consolidación fiscal de los últimos ejercicios han experimentado una reducción muy significativa, la caída observada de los Fondos de Compensación Interterritorial es aún mayor. Dado que los Fondos de Compensación Interterritorial completan los recursos financieros que se integran en los Presupuestos Generales de las Comunidades Autónomas con el fin de contribuir a mejorar su desarrollo económico, su dotación debe desvincularse de la inversión del Estado, en beneficio de magnitudes más representativas de los desequilibrios que pretende corregir, con un reparto regional más estable a lo largo del tiempo. 15
FINANCIACIÓN COMUNIDADES DE RÉGIMEN FORAL Las Comunidades Forales deben formar parte del sistema de financiación autonómica que resulte aplicable a las Comunidades Autónomas de Régimen Común, participando en la financiación de las Transferencias que realiza el Estado. Aunque el indicador de financiación por habitante no es el más representativo, es evidente que la financiación en términos per cápita es significativamente mayor en las Comunidades Autónomas de Régimen Foral que en las restantes. Admitiendo la especialidad reconocida por la Constitución a los territorios forales, esta no debe ser incompatible con el cumplimiento del mandato constitucional de solidaridad entre todos los españoles. La Administración Central debe contar con aportaciones de las Comunidades de Régimen Foral que permitan corregir los desequilibrios territoriales y contribuyan a mejorar la equidad del sistema, garantizando la suficiencia en la financiación del conjunto de las competencias autonómicas. 16