REGULACIÓN LEGAL Y GESTIÓN MEDIOAMBIENTAL DE LA ZONA COSTERA ESPAÑOLA Agustina Rosso Universidad Nacional de Córdoba Dirección: Buenos Aires 810 1º C, Córdoba, Argentina. Tel: 351-155157223 E-Mail: agus-rosso@hotmail.com RESUMEN Se presenta el trabajo de Tesis de Fin de Carrera de la Facultad de Derecho realizado en la Universidad de Murcia, España (2012), dentro del marco de los Programas de Movilidad con la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. El objetivo general que se emprendió es el de revisar la legislación que abarca el conjunto del ámbito costero español, teniendo en cuenta la situación actual que está sufriendo debido a la degradación y cambios irreversibles producidos por la progresiva urbanización y explotación del litoral que impactan de forma negativa en su natural equilibrio físico. El conocimiento sobre el manejo del patrimonio costero es imprescindible para poder preservar su integridad, para la conservación de sus valores y para el aprovechamiento racional de sus recursos. Se analizaron las disposiciones legales y jurisprudencia españolas que producen efectos directos en la protección de espacios costeros y sus ecosistemas: la conflictiva derogada Ley de Costas 22/1988 y la ya aprobada nueva Ley de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley de Costas de 1988, la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, Ley de Puertos y Ley del Suelo. De la mano de este examen se llegó a realizar una crítica a la fragmentación de criterios medioambientales en la que incurre este sistema, lo cual genera la necesidad de buscar soluciones y políticas de actuación coordinada e integrada de gestión litoral para todo el territorio que garantice su conservación y desarrollo sostenible. PALABRAS CLAVE Ley de Costas - Protección litoral efectividad legal desarrollo sostenible
INTRODUCCIÓN España es un país con una longitud de costa de aproximadamente 7.880 km. Es un hecho que está sufriendo grandes cambios irreversibles que afectan su natural equilibrio físico de modo progresivo, en gran parte producido por un fuerte proceso urbanizador que conlleva un aumento de la densidad de la población y las nuevas formas de vida asociadas al incremento del consumo, el turismo y al aumento de residuos, sumado a las actuaciones que afectan directamente a los hábitats costeros como la construcción de puertos, espigones, marinas o la rectificación y modificación de playas, etc. Son numerosas las disposiciones legales que producen efectos directos en los espacios costeros, regulando su ordenación, actividades y usos, estableciendo límites y garantizando su protección. En vista de la situación degradante que está sufriendo el litoral es indispensable dar cuenta de estos instrumentos para conocer su funcionamiento, detectar las fallas en las que incurre y orientar su ejercicio a una correcta armonización y aplicación. LEY DE COSTAS 22/1988 La LC (Ley de Costas) de 1988 es la norma que regía en todo el territorio español, habiendo sido derogada por la nueva Ley de Costas aprobada definitivamente con fecha 09 de Mayo de 2013. Esta controvertida ley definía y regulaba el dominio público marítimo-terrestre (DPMT), estableciendo en su artículo 1 que su objeto era la determinación, protección, utilización y policía del DPMT y especialmente de la ribera del mar. Esta norma regulaba tres conceptos imprescindibles que han suscitado importantes polémicas desde su entrada en vigor: Dominio Público Marítimo-Terrestre Es una zona demanial individualizada por la Constitución Española. La Ley de Costas 22/1988 vino a reafirmar la clasificación contenida en la Constitución, delimitando de forma más específica en su Titulo Primero la definición de lo que se considera Bienes de Dominio Público Marítimo-Terrestre en su art. 3 1. 1 Art. 3: -La ribera del mar y de las rías que incluye: a) La zona marítimo terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de la mareas. Se consideran incluidas las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar. b) Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas, y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, y otras causas naturales o artificiales. -El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho
Como el DPMT es un dominio público natural, la Ley lo define enumerando las características naturales de los bienes que lo integran, y ordena a la Administración del Estado, al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medioambiente, delimitarlo a través de la práctica de los deslindes correspondientes. Esta facultad constitucional que se le da al legislador de determinar qué bienes han de formar parte del dominio público, generó controversias al momento de definirlos con más precisión por la Ley de Costas en el mencionado art. 3, solicitando País Vasco y Generalitad de Cataluña su inconstitucionalidad, aduciendo que carecía de competencia estatal en la materia. En este sentido expresó el Tribunal Constitucional (STC 149/1991 y STC 198/1991) que este no era un artículo interpretativo que vulnerase el límite entre poder constituyente y legislador constituido, sino que es un modo de hacer operativo el precepto constitucional (art 132.2 CE) de establecer el género de bienes que integran el dominio público estatal y su régimen jurídico, citando lo ya declarado en STC 227/1988 (f. j. 14º) de que tratándose del demanio natural es lógico que la potestad de demanializar se reserve en exclusiva al Estado y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan asimismo, como unidad indivisible en el dominio estatal, siendo esa solución la única compatible con otros preceptos constitucionales, especialmente contenidos en los pfos. 1º y 8º ap. 1º art. 149. Servidumbres Legales Para la protección del dominio público marítimo terrestre, se han establecido diversas limitaciones de la propiedad sobre terrenos contiguos a la ribera del mar. En la expresión de motivos de la anterior Ley de Costas, se advierte que las mismas tienen el carácter de regulación mínima y complementaria de la que dictaran las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias. La compleja determinación de la anchura de tales franjas derivada especialmente del régimen transitorio de la legislación sobre costas, el cual ha generado elevadas dosis de inseguridad jurídica y ha afectado a situaciones que más o menos podían considerarse consolidadas. El trazado no es fácil cuando discurre sobre zonas que ya han sido consideradas urbanas por los instrumentos de planeamiento anteriores a la entrada en vigencia de la Ley de 1988, como ocurrió con el deslinde en el término municipal de Algeciras. El TC dispuso que para la determinación de la anchura de la servidumbre de protección, había de atenderse exclusivamente a la realidad física y jurídica existente en el momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas -el 29 julio 1988 EDL 1988/12636 - y no a otras situaciones que se hayan podido producir con posterioridad a esa fecha( ) 2. En la siguiente figura se observa cómo se realiza el trazado de los diferentes tipos de servidumbres legales en la zona costera: y subsuelo definidos y regulados por su legislación específica. -Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. 2 Comentarios de sentencia EDJ 2008/242543
Figura 1: Delimitación de zonas en la Ley de Costas. Fuente: http://www.gestion-calidad.com/normativaagua.html Deslinde La Administración del Estado tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes y derechos que se presuman pertenecientes al dominio público, lo que incluye a las franjas costeras integrantes del dominio marítimo-terrestre, a cuyo efecto podrá recabar todos los datos e informes que considere necesarios y realizar, de oficio, o a requerimiento de cualquier interesado, la práctica del llamado deslinde, que se utiliza para establecer una línea que determine el límite entre el terreno que pertenece al mar y las playas, y que es de carácter público; y el terreno interior colindante, susceptible de pertenecer y ser gestionado por particulares. Los efectos de la Resolución por la que se apruebe el deslinde son especialmente intensos, puesto que el mismo no sólo atribuye la posesión, sino que el deslinde atribuye la propiedad titularidad dominical a favor del Estado-, dando lugar al amojonamiento correspondiente, sin que las inscripciones del Registro de la propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados. Lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones, sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde. 3 El inconveniente se presenta con los propietarios de enclaves en el demanio marítimo, cuyos derechos de propiedad se han visto transformados en títulos concesionales en virtud de la Disposición Transitoria de la LC 1988 que les reconoció un derecho de ocupación y aprovechamiento del DPMT (30 años prorrogables por 30 años más). Esta interpretación ha sido calificada en muchas ocasiones como retroactiva, ya que propietarios que tenían registradas propiedades a su nombre descubrieron que su posesión estaba en dominio público con motivo de la aplicación de la ley. En 1991 el Tribunal Supremo consideró correcta la interpretación de que no existe retroactividad, y que las construcciones afectadas deben pasar a dominio público, ya que esas titularidades recaen sobre unos bienes zona marítimo-terrestre y playas- que por sus 3 EDB 2003/240344. Crónica de la Jurisprudencia. Sala 3ª del Tribunal Supremo. 2003-2004. Gabinete Técnico del Tribunal Supremo. Crónica de Jurisprudencia. F. de publicación 2003.
propias características físicas y naturales eran y son de dominio público y, por tanto, se trata de unas titularidades que por imperio constitucional deben cesar ; aclarando que no cabe hablar de inexistencia de indemnización ya que si la expropiación se opera por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada ope legis, por la privación del título dominical, siendo una decisión expropiatoria en la que es la Ley misma la que fija el quantum de la indemnización. 4 Sumado a estos inconvenientes legales, la situación de concurrencia competencial de los diferentes niveles de la administración estatal en la zona costera empeora su gestión, habiendo generando grandes conflictos en la aplicación de la anterior LC y legislaciones específicas sectoriales. Teniendo en cuenta estas ineficacias y la desprotección del litoral frente a excesos de urbanización, se vio necesaria la modificación de la LC 1988. LA NUEVA LEY DE PROTECCIÓN Y USO SOSTENIBLE DEL LITORAL Y DE MODIFICACIÓN DE LA LEY DE COSTAS 1988 El 9 de Mayo de 2013 se aprueba la nueva Ley de Costas, que viene a suplantar la anterior Ley de 1988. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medioambiente, expuso como motivos por los que se consideraba necesaria la reforma, aludiendo: - Falta de claridad y homogeneidad del deslinde del dominio público generando una sensación de arbitrariedad entre los propietarios. - Conflictividad con ocupaciones residenciales y falta de garantía para adquirentes de buena fe; abusos urbanísticos y pérdida de credibilidad del mercado inmobiliario español en Europa. - Multitud de quejas ante el Parlamento Europeo que culminaron en el Informe Auken 5, que reclamaba la reforma de la Ley de Costas. - Desprotección de antiguos propietarios y otros titulares de derechos ante los vencimientos de concesiones que desembocarían en demoliciones masivas a partir del 2018. - Demasiada restricción de ciertos usos y actividades que generan empleo y riqueza, y pueden ser compatibles con la protección del medio ambiente. - Degradación y mala imagen de edificios e instalaciones en la costa: las excesivas limitaciones a las obras restan competitividad al turismo español. Objetivos y contenido de la nueva Ley de Costas 4 Tribunal Constitucional Pleno, S 4-7-1991, de 29 de julio de 1991, rec. 1689/1988, FJ 71-73. 5 Informe sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario (20 de febrero 2009).
Reforzar la protección del litoral, conciliándola con actividades económicas sostenibles y con el uso común y gratuito del dominio público: 1. A través de medidas de protección: - Reforzando la prohibición de nuevas edificaciones y que las obras de mejora en las existentes supongan cualquier aumento de volumen, altura o superficie; - Exigencia de eficiencia energética y ahorro de agua en las obras que se autoricen en edificaciones en la costa; - Cláusula anti-algarrobico por la cual se regula la suspensión por el Gobierno de las actuaciones urbanísticas ilegales en la costa, para evitar situaciones irreversibles. En todo caso, la decisión final corresponde a los tribunales. - Se diferencian las playas urbanas de las playas naturales, incrementando la protección de estas últimas restringiendo las ocupaciones. 2. Reforzar la seguridad jurídica en el litoral: - Precisando los conceptos que integran el dominio público como mayor temporal conocido -imponiendo que para la fijación de las olas en los mayores temporales conocidos se esté a las referencias comprobadas que se dispongan-, y playa se eliminan del concepto las dunas artificiales y las dunas muertas, entendiendo por estas los sistemas arenosos de carácter fijos que no contribuyen a garantizar la estabilidad de la playa y defensa de la costa-. - Se regulan casos especiales en caso de núcleos de población históricamente consolidados y antropizados; en determinadas salinas y cultivos marinos y en límites de los paseos marítimos. - Se garantiza al ciudadano la información actualizada sobre sus propiedades y otros derechos, para lo que se prevé la inscripción obligatoria de los bienes en el Registro de la Propiedad y la información sobre la línea de deslinde vía internet (integrada con la de Catastro y del Registro de la Propiedad). - Se mejora la situación de los titulares de derechos en la costa por los que se expropiaban los bienes que eran privados antes de su entrada en vigor, ampliando la concesión otorgada en 75 años más el plazo, facilitándose el acceso a las mismas a todos los que eran titulares de derechos inscritos en el Registro de la Propiedad. Así mismo se permite la posibilidad de transmitir esas concesiones. - Se clarifica la situación de las urbanizaciones marítimo-terrestres, disponiendo que los canales son de dominio público y las viviendas de propiedad privada, debiendo las servidumbres especiales garantizar el tránsito y el acceso público a los canales. 3. Generar confianza y certidumbre para las ocupaciones de la costa y la actividad económica: - En el dominio público se produce el aumento del plazo de las concesiones a un máximo de 75 años, ampliación del plazo máximo de las autorizaciones de 1 a 4 años y otorgamiento de concesión a los bienes declarados de interés cultural. - En zonas de servidumbre se otorga la posibilidad de reducir su anchura de 100 a 20 metros para determinados núcleos de población, y posibilidad de realizar obras de reparación, mejora,
consolidación y modernización, siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie y cumplan ciertos requisitos de eficiencia ambiental. Controversias sociales y legales respecto de la nueva Ley de Costas Es de sabido conocimiento la difícil tarea que implica conseguir consenso en lo atinente a materia legal y de ordenación, principalmente en cuanto a los medios y fines que deben utilizarse para regir determinada cuestión estando en pugna los diferentes intereses sociales en juego. En el caso de la citada nueva Ley no nos encontramos ante una excepción, habiendo discrepancias en cuanto a la conveniencia de su aplicación y los posibles efectos que involucra. Por un lado, según los datos brindados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medioambiente, se salvarán cerca de 10.000 viviendas y más de 23.000 ocupaciones levantadas en el litoral español, de las cuales unas 1.100 se tendrían que demoler ya en el año 2018 por el fin de las concesiones. Lo mismo con 3.000 chiringuitos de playa y 1.700 ocupaciones industriales. 6 Sin embargo los propietarios privados de las mencionadas viviendas existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de 1988, consideran que no dan una solución de fondo a la cuestión, sino solo una dilatación al planteamiento sobre sus derechos a los inmuebles que, habiéndose adquirido conforme a derecho y respetando las normas entonces en vigor, pasaron a considerarse situadas en zonas de dominio público con lo que, en la práctica, sus dueños perdieron el derecho a disponer libremente de ellas y, al cabo de un tiempo, también el de su propiedad. Situación que, efectivamente, ya ha sido resuelta por el Tribunal Constitucional en sentencia 149/1991 a favor del deslinde de estos espacios 7. Ha generado por otro lado, el descontento de quienes opinan que son afortunados aquellos que podrán continuar con el uso y explotación de sus inmuebles en zona pública, por hasta 75 años más (visto como un exceso) pagando un pequeño canon, pudiendo además hacer obras de mejora sin autorización administrativa previa, pareciendo una privatización de hecho del DPMT. De esta manera no se respeta el derecho de dominio público y coadyuva a la desprotección y deterioro de un sinfín de espacios y playas en el país. Se cuenta además con la oposición de los grupos ecologistas 8 y quienes suponen que con estos cambios se da un salto atrás, considerando que con el pretexto de garantizar la protección del litoral y dotarlo de verdadera seguridad jurídica, se da vía libre a nuevas ilegalidades urbanísticas dando por buenas un gran número de malas prácticas de aprovechamiento privado de lo público. Se desprotegen zonas de importancia ambiental por medio de la reducción de las servidumbres y permitiendo la continuación de la explotación privada en zonas demaniales, dando la impresión de que el texto ha sido redactado en cierto punto para favorecer solo a unos 6 Dichos de Arias Cañete, extraídos del diario el Público de fecha 05/10/2012 y del Faro de Vigo de Galicia de fecha 06/10/2012. 7 En dichos del TC partiendo de que tales bienes, por su propia naturaleza, son res communis ómnibus, en algunas ocasiones se ha concluido negando la legitimidad de los actos de disposición y desafectación que se hubieran producido en el pasado, considerando que las enajenaciones a favor de particulares que históricamente se produjeron de parcelas incluidas o enclavadas en la ribera del mar, sólo pudieron transmitir un dominio degradado o, si se quiere, un derecho real atípico que, aun sin límite temporal, concedió únicamente algunas de las facultades propias de la titularidad dominical, pero no ésta. FJ 71. 8 Con claras manifestaciones de Ecologistas en Acción y Greenpeace, entre otras.
determinados grupos de interés, y no para reforzar la protección y el uso público de los bienes del DPMT. De cualquier manera, es evidente que hay temas que deberían haber sido tratados que absurdamente fueron ignorados, dada la necesidad de establecer nuevos criterios e incentivos para recuperar o restaurar el litoral perdido o degradado en las últimas décadas, habiendo silenciado en cuestiones de relevante importancia como sería el caso de las consecuencias del cambio climático. Tampoco se da respuesta a los ya conocidos planteos y conflictos de competencia en la que están implicados los tres niveles de la Administración pública. Como considera el Dr. Barragán Muñoz (2012), si el borrador propuesto finalmente marca la estructura y el contenido de una futura ley para la gestión del litoral, presumo que esta no mejorará la protección y recuperación de los ecosistemas litorales, no tendrá capacidad para afrontar temas nuevos o esenciales, no facilitará la gobernanza en un ámbito tan problemático y no modernizará nuestro obsoleto, pero sobre todo ineficaz, modelo de gestión pública. ( ) La ley del litoral, además de preocuparse por la propiedad e interés privado y las facilidades para la actividad económica de algunos grupos favorecidos, debería poner más énfasis en procurar fórmulas para un uso racional y público del patrimonio común. QUE INSTRUMENTOS LEGALES PUEDEN (DES) MEJORAR LA SITUACION COSTERA? 1. En lo referente a la protección de los ecosistemas costeros, la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad incorpora como espacios naturales protegidos las Áreas Marinas Protegidas en virtud de las directrices de la Unión Europea, y con la adaptación de la definición de los paisajes protegidos al Convenio del Paisaje del Consejo de Europa. El medio marino español, estaba hasta el momento huérfano de una protección legislativa de este alcance. Es un avance sustancial y moderno, ya que muy pocos países europeos reconocen esta figura en su legislación 9. Además regula la planificación de los recursos naturales constituyéndose como límite y prevaleciendo sobre cualquier instrumento de ordenación territorial o física; y en su capítulo tres, trata la Red Natura 2000 10 cuyos espacios tendrán la consideración de espacios protegidos con el alcance y las limitaciones que las Comunidades autónomas establezcan en su legislación y en los correspondientes instrumentos de planificación, fijando las medidas de conservación necesarias. Sus bases e instrumentos tienen como objetivo encaminar la actividad humana y políticas públicas a la preservación, cuidado y restauración de los recursos naturales, fomentando el uso sostenible del medio para el desarrollo de la persona, instituyendo como principios la utilización ordenada e integración de las políticas sectoriales, así como la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística. 9 Ecologistas en acción, Buena nota para la Ley de Patrimonio Natural y la Biodiversidad, 2007 en http://www.ecologistasenaccion.org/spip.php?article9770 10 Su aportación coadyuvó a que en la actualidad esté protegido aproximadamente el 30% de la línea litoral.
2. Como contrapartida, la actividad comercial e industrial pesquera han generado que hoy en día, excusando la crisis financiera y económica, una especie de fiebre del hormigón portuario está infectando toda la costa española, cuyos proyectos de infraestructuras portuarias y obras asociadas que se han construido (y continúan) en exceso, producen la desnaturalización del litoral y contaminación de las aguas. El Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante del 2011 regula la prestación de servicio portuario y su utilización, y expresa como objetivos la protección del medio marino, construcción de puertos sujetos al procedimiento de declaración de impacto ambiental y prevención y lucha contra la contaminación. Sin embargo en casos concretos como el del Puerto Mayor en la vertiente mediterránea de El Estacio de la Manga del Mar Menor y del proyecto del Puerto del Gorguel, se planifican puertos comerciales y deportivos que no respetan el procedimiento de impacto ambiental produciendo consecuencias negativas en sus ecosistemas. Ya advierte el Informe de Greenpeace Destrucción a toda costa (2012) la inoperancia económica que importa la ampliación de puertos, habiendo ido acompasado el impacto ambiental de un gasto excesivo de dinero público, de tal forma que desde 2005 a 2010 los ingresos no superaban las inversiones en obras de los 28 puertos con titularidad estatal. 3. Más alarmante es la expansión urbanística en las costas españolas, habiéndose desatado un boom inmobiliario en las últimas décadas. En 2009 más de 15 millones de españoles se encontraban viviendo en la costa, lo que equivale al 32,7% de la población, ocupando el 6,7% del territorio nacional 11. Este crecimiento urbanístico acelerado y poco planificado provoca carencias en los sistemas de saneamiento y depuración de los municipios costeros, que han obligado a la construcción de grandes infraestructuras (depuradoras, colectores) que están alterando espacios naturales protegidos -como Calblanque, Marchamalo, El Sabinar o la Marina del Carmolí en Murcia-, desequilibrando los ecosistemas litorales y creando un fuerte impacto ambiental de difícil retroceso. A nivel estatal, el Texto Refundido de la Ley de Suelo 2/2008 establece preceptos esenciales vinculantes para los legisladores regionales, ya que en virtud del art. 148.1, 3º CE se atribuye la competencia en Ordenación Territorial a las Comunidades Autónomas (CA), y de acuerdo a ellas, se establece el planeamiento urbanístico municipal. El Tribunal Superior 12 ha consolidado el criterio de actuación del municipio costero, sin perjuicio de que, la CA y el Estado puedan efectuar la ejecución de obras, en materias de sus respectivas competencias. De la mano a estos conflictos de concurrencia competenciales devienen la descoordinación de políticas públicas, generando la sobreexplotación urbanística y del turismo de sol y playa, de construcción de puertos deportivos e infraestructuras municipales. La siguiente figura demuestra como se ha incrementado la urbanización de los Municipios costeros españoles desde 1990 a 2006: 11 Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (Ivie) y la Fundación BBVA. informe La población en España: 1900-2009. 2010. 12 Sentencias de 7 de febrero de 1995 y 9 de marzo de 1998, entre otras
Figura 2: Índice de expansión del suelo artificializado del año 1990 al 2006. Fuente: Romano Grullón, Y. El patrón del crecimiento del suelo urbano en las costas españolas. Universitat Politècnica de Catalunya. 2011. En http://upcommons.upc.edu/e-prints/bitstream/2117/15459/1/07_2011.pdf CONCLUSIÓN En pos de lograr una conciencia reflexiva y crítica de la situación actual de la costa española, se ha intentado dar un recorrido a través del amplio marco legal que regula las disposiciones competenciales, las infraestructuras, usos y actividades centrados en esta zona, y la protección y ordenación de los recursos de la franja litoral. Se han podido observar a partir del análisis de este trabajo, como influyen las normas que actúan en estos espacios y la consideración de ciertos puntos centrales que hay que tener en cuenta a la hora de pensar sobre la gestión integrada de la costa española: Coordinación Competencial: Uno de los principales obstáculos que se evidencian en el manejo de recursos es el fraccionamiento de las funciones competenciales existente entre los tres niveles de la administración pública: Autoridad Estatal, Comunidades Autónomas y Municipios; cuyas participaciones en la ordenación del litoral se ven afectadas por títulos concurrentes, con una marcada tensión entre los intereses de las diversas instancias públicas territoriales derivando en contradicciones y actuaciones muchas veces de carácter sectorial. De ahí que se vea indispensable adoptar una visión de conjunto, con el objeto de hacer compatible la protección del litoral con las potencialidades de su desarrollo, armonizando las funciones que pueden desarrollarse sobre el litoral por los titulares públicos. Por ello se hace necesaria tanto la colaboración interadministrativa y el reconocimiento del título prevalente en función del interés general, como la previsión de mecanismos efectivos de coordinación, tales como la planificación, la emisión de informes preceptivos en la tramitación de los procedimientos de
habilitación de dichas actividades, o incluso la creación de órganos colegiados con participación de las diversas Administraciones implicadas. Tutela legal efectiva: Referente al ámbito legislativo, la Ley de Costas es la norma fundamental para la tutela del DPMT, la cual se ha visto, precisaba de una reforma de fondo que resolviera las confusiones que ha suscitado ya en numerosas prácticas, orientada a una efectiva protección y uso racional de los espacios demaniales que aseguren su sustentabilidad, dando soluciones concretas a los problemas de competencia e incluyendo temas que la actual Ley ha ignorado, como las consecuencias del cambio climático. Sería menester comenzar por ampliar el objeto de protección, entendido el término litoral en su más amplia acepción teniendo en cuenta las finalidades públicas de este espacio. Por otro lado y en concordancia, tiene que armonizarse el conflicto legal respecto a las situaciones de propietarios en la realización de deslindes, adoptando medidas que sean sensibles a la realidad existente para garantizar una adecuada compensación sin perder de vista el objetivo central de priorizar el interés general y la protección medioambiental. Instrumentos comprometidos con el medioambiente: En cuanto a los instrumentos de ordenación del suelo, se encuentra latente la inclinación a desarrollar planes de urbanización y construcción masivos que producen un crecimiento económico a expensas del deterioro ambiental, en un escenario carente de medidas proteccionistas. Se puede reconocer el avance visto en los últimos tiempos con la creación de Planes Estratégicos de Protección y con la incorporación de fines y principios de sustentabilidad en numerosas disposiciones legales, pero que al parecer se pierden en el camino al llevar a cabo la materialización de los mandatos y planes específicos, encontrándose insuficientes a la hora de comprobar su eficacia en casos particulares. Para el caso del desarrollo de políticas ambientales, se advierte que en general son realizados de forma específica para determinados espacios catalogados como serían Parques Naturales-, en los que se propone conservar y recuperar hábitats naturales, pero progresando muy poco en lo que a la protección de la totalidad del espacio litoral concierne, con el fin de proteger en conjunto los recursos costeros que deben ser regulados de forma articulada, no para crear una especie de burbuja intocable a su alrededor, sino para lograr un uso y provecho sustentable manteniendo el natural equilibrio físico en toda su extensión. Desarrollo sostenible: Al pensar en recursos naturales lo primero que debemos preguntarnos es cómo cuidarlos?, con qué herramientas contamos para hacer un uso racional de ellos?. Los instrumentos de gestión litoral examinados son similares en todo el territorio estatal, pareciendo que atienden principalmente a actualizar el contenido de sus disposiciones para adaptar las medidas a la realidad económica que se vive, moldeando soluciones a los problemas y las carencias a corto plazo, a modo de parche económico siguiendo el modelo de gobierno de turno, realizando en diversas ocasiones inversiones desproporcionadas y mal orientadas, alejados del fin último al que deberían propender que es custodiar estos recursos. Debe por tanto reorientarse la utilización de recursos a recuperar el litoral, vinculando el turismo y el crecimiento con la sostenibilidad, a través de medidas como la planificación urbanística sostenible -promoviendo una urbanización de bajo impacto, con patrones de reducción del consumo de materiales, agua y energía-, abordando además como ejemplo, un sistema impositivo o de fiscalidad ambiental para las actividades que más destruyen el litoral, utilizando así herramientas que fomenten y coadyuven a la armonización de objetivos.
REFLEXIÓN En este escenario de explotación agresiva de los espacios y recursos naturales del litoral, se debe dar prioridad al apoyo institucional para desarrollar planes a largo plazo de sostenibilidad del patrimonio, a través de una verdadera Gestión Integrada de la Zona Costera, fomentando además el conocimiento y participación ciudadana que permita el encuentro equilibrado de los valores económicos, ambientales, culturales y sociales. Aunque se están realizando avances en diferentes aspectos, la recuperación y protección del medio litoral constituye unos de los mayores retos de las políticas de conservación en España. Como señala el Tribunal Constitucional 13, la protección del medio ambiente no es una competencia sino un OBJETIVO COMUN y por tanto las Administraciones Públicas deben proceder a hacer realidad dicha actuación en aras de su efectiva protección. BIBLIOGRAFÍA Auken, M. (2009) Informe sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario. Parlamento Europeo. Blasco Díaz, J. L. (2010) La Distribución Competencial en materia de Costas. Institut dèstudis Autonòmics, Catalunya, España. García Pérez, M. (2009) Reflexiones sobre la Ley de Costas. Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, A Coruña. López Pellicer, J. A.; Pérez Alcaraz, S. (2007) Derecho urbanístico de la Región de Murcia. Ed. Diego Marín, Murcia, España. Pons Gonzáles, M.; Arco Torres, M. A. (1998) Diccionario de derecho urbanístico. Ed. COMARES, Granada, España. España. Rùa Costa, C. (2006) El sistema portuario español. Universitat Politècnica de Catalunya, Barcelona, Santamaria, R. M. (2008) Estrategias para la sostenibilidad de la costa. Congreso Nacional del Medioambiente (CONAMA9), Cumbre del desarrollo sostenible, Madrid. Vera, F. (2006) El papel de los instrumentos de planificación en las dinámicas productivas y territoriales: las directivas y el Plan de Ordenación del Litoral de la Región de Murcia. En J.ROMERO y J. FARINÓS, Gobernanza territorial de España. Universitat de València, València. 13 STC 146/2001 Fundamento Jurídico 20 y STC 365/2006 de 21 de diciembre de 2006.