AUTODETERMINACIÓN Y LEALTAD CONSTITUCIONAL

AUTODETERMINACIÓN Y LEALTAD CONSTITUCIONAL Leonardo Álvarez Álvarez (Profesor Asociado de Derecho Constitucional, Universidad de Oviedo) 16-06-2005 Ya antes de la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978 se ha asistido a la proliferación de diferentes movimientos sociales que, de una u otra manera, y con una mayor o menor intensidad, han reclamado el derecho a la autodeterminación del pueblo vasco. Esta cuestión no planteó dilema jurídico alguno para el régimen político anterior que convirtió en antijurídica cualquier doctrina política contraria a los valores sobre los que descansaba dicho régimen. 1 La necesidad de abordar el encaje jurídico del derecho a la autodeterminación en un ordenamiento jurídico únicamente surge en el seno de un Estado democrático, como el instaurado por la Constitución Española de 1978, que postula como uno de sus valores consustanciales el pluralismo político (art. 1,1). Es en ese instante cuando cobra justificación plantearse cuál es la posición que ocupa el derecho a la autodeterminación en el ordenamiento y, sobre todo, qué clase de conductas ejercientes de aquél derecho son susceptibles de infringirlo y, en su caso, qué tipo de reacción puede dispensar aquél frente a ellas. Ya durante los primeros años de jurisprudencia del Tribunal Constitucional, éste ha tenido la oportunidad de resolver el encaje jurídico de algunas conductas enraizadas con el derecho a la autodeterminación mediante la resolución de diversos recursos de amparo interpuestos contra la denegación de la condición plena de diputados a parlamentarios (art. 20,3 del Reglamento del Congreso de los Diputados) que se negaron a prestar juramento o promesa de acatar la Constitución o que prometieron 1 Véase al respecto F. J. Bastida Freijedo, Jueces y franquismo. El pensamiento político del Tribunal Supremo en la dictadura, ed. Ariel, Barcelona, 1986, pág. 22 y s. federalismi.it numero 12/2005

por imperativo legal. 2 En la actualidad, el Tribunal Constitucional se ha visto obligado a enfrentarse a nuevos retos, como la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos, destinada a ilegalizar las formaciones políticas que se identifiquen con la violencia 3 y, de manera reciente, al Proyecto de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi (en adelante, PEPCE.) 4 aprobado por el Parlamento Vasco el 23 de diciembre de 2003 y que pretende presentarse expresamente como el ejercicio del derecho a la autodeterminación del pueblo vasco. En estos casos, la solución ofrecida por el Tribunal no parece haber sido del todo satisfactoria. Al análisis de estas cuestiones se dedican las páginas venideras. 1. Autodeterminación y lealtad constitucional en el PEPCE De manera generalizada, con la expresión derecho a la autodeterminación se ha venido a aludir a la facultad que posee una Comunidad territorial de adoptar una decisión soberana mediante un acto expreso y único sobre su propia forma política. 5 A esta facultad decisoria soberana alude precisamente el art. 1 del PEPCE. al establecer que como parte integrante del pueblo vasco o Euskal Herria, las ciudadanas y ciudadanos que integran los territorios vascos de Araba, Bizkaia y Gipuzkoa, en el ejercicio del derecho a decidir libre y democráticamente su propio marco de organización y de relaciones políticas se constituyen en una Comunidad vasca libremente asociada al Estado español bajo la denominación de Comunidad de Euskadi. 6 Como se puede ver, el PEPCE., en ejercicio de esa facultad soberana atribuida por el derecho a la autodeterminación, pretende instaurar un nuevo estatuto jurídico para la actual Comunidad Autónoma del País Vasco, y articular unas nuevas 2 SSTC. 101/1983 y 122/1983 y también más tardíamente las SSTC 5/1985 y 119/1990. 3 SSTC 48/2003 y 4/2005. 4 AATC. 44/2005 y 45/2005. 5 Véase al respecto J. J. Solozábal Echavarría, Nación y Constitución. Soberanía y autonomía en la forma política española, ed. Biblioteca nueva, Madrid, 2004, pág. 317. 6 La cursiva es nuestra. A esa facultad de decisión soberana alude también el art. 13 al referirse a que a los efectos del ejercicio democrático del derecho de libre decisión de las ciudadanas y ciudadanos vascos, del que emana la legitimidad democrática del presente Estatuto, las instituciones de la Comunidad de Euskadi tienen la potestad para regular y gestionar la realización de consultas democráticas a la ciudadanía vasca por vía de referéndum en lo que corresponde tanto a asuntos de su ámbito competencial como a las relaciones que desean tener con otros territorios y comunidades vascas, así como en lo relativo a las relaciones con el Estado español y sus comunidades autónomas y a las relaciones en el ámbito europeo e internacional. www.federalismi.it 2

relaciones entre la denominada Comunidad de Euskadi y el Estado español (art. 1,1 y 12), basadas en lo que en él se denomina un principio de lealtad institucional (art. 14). 7 Tanto el concepto de derecho a la autodeterminación, como el de lealtad constitucional, así como las relaciones existentes entre ellos (lo que pretende examinarse precisamente en este trabajo), se sostienen en el PEPCE, como por otra parte no podría ser de otro modo, sobre la base de una determinada concepción dogmática de la Constitución Española de 1978 y del ordenamiento español, aunque en algunas ocasiones, se aprecien concepciones teóricas contradictorias. a. La supuesta concepción jurídico-positiva de la Constitución Española de 1978 y la negación del derecho a la autodeterminación Uno de los aspectos más relevantes del PEPCE. es el relativo al fundamento del derecho de autodeterminación, de cuyo ejercicio pretende ser expresión el propio PEPCE. El PEPCE. ha pretendido fundamentar el derecho de autodeterminación, de un lado, en los Pactos internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos económicos, sociales y culturales (Preámbulo). 8 Por otro lado, el PEPCE., en su art. 12, 9 invoca como título legitimador del derecho a la autodeterminación la disposición adicional primera del texto constitucional de 1978, en la que se establece que la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los derechos forales. Como cabe apreciar, el PEPCE. para afirmar la existencia del derecho a la 7 De cualquier manera, debe dejarse claro que el contenido de la facultad de decisión soberana que reconoce el denominado derecho a la autodeterminación no tendría por qué ser necesariamente la construcción de un Estado soberano, esto es, de un ordenamiento jurídico en el que la validez de sus normas no deriva de ningún otro orden normativo superior a él. El derecho a la autodeterminación puede comportar también la permanencia de la Comunidad territorial, titular de aquél supuesto derecho, en el ámbito de aplicación de un ordenamiento soberano, bien del aquél del que en principio forma parte o bien de otro ordenamiento soberano distinto. Véase sobre las diferentes consecuencias posibles que puede llevar aparejadas el ejercicio del derecho a la autodeterminación G. Jáuregui Bereciartu, El derecho a la autodeterminación en la perspectiva del siglo XXI: especial referencia al País Vasco, ed. Revista de Occidente, núm. 241, 2001, pág. 220. 8 En el art. 1 de ambos tratados internacionales se reconoce que todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural. 9 Los ciudadanos y ciudadanas de la Comunidad de Euskadi, de acuerdo con su propia voluntad y con el respeto y actualización de los derechos históricos que contempla la disposición adicional primera de la Constitución, acceden al autogobierno mediante un régimen singular de relación política con el Estado español. www.federalismi.it 3

autodeterminación toma como punto de partida diferentes normas de la Constitución y de determinados tratados internacionales que forman parte del ordenamiento español (art. 96 de la Constitución); lo que parece evidenciar la asunción de una concepción plenamente positiva de ordenamiento y de Constitución. Sin embargo, este presupuesto no puede ser asumido sin negar al mismo tiempo coherentemente la noción misma de autodeterminación, la que, en último extremo, pretende afirmar el PEPCE. En efecto, de acuerdo con aquel presupuesto, el derecho a la autodeterminación no puede encontrarse plasmado en las disposiciones normativas invocadas por el PEPCE., 10 pero, en realidad, tampoco en ninguna norma perteneciente a un ordenamiento plenamente positivo. El derecho a la autodeterminación, entendido éste como una facultad de decisión soberana, no puede ser coherentemente verdadero derecho, toda vez que no existen más facultades jurídicas que las que el propio ordenamiento jurídico-positivo reconoce y por definición, también limita. Por ello, como se ha afirmado, en un ordenamiento plenamente positivo, la soberanía no puede ser una facultad atribuida a ningún sujeto, sino sólo una cualidad del ordenamiento mismo. 11 En consecuencia, toda facultad decisoria reconocida en el ordenamiento español, más en concreto, la que supuestamente reconoce, según el art. 12 del PEPCE., la disposición adicional primera de la Constitución Española pero también la recogida en los tratados internacionales esgrimidos--, tiene que entenderse, por definición, sometida a normas. 12 Incluso también aquella facultad soberana que el art. 1,2 reconoce al pueblo español. 13 En realidad, desde un plano jurídico-normativo, el único derecho a la autodeterminación imaginable se encuentra compuesto por las facultades de autodecisión que el texto constitucional de 1978 10 Véase al respecto J. J. Solozábal Echavarría, Constitución y derechos históricos en VVAA., La democracia constitucional. Estudios en homenaje a Francisco Rubio Llorente, ed. Congreso de los Diputados, Madrid, 2002, pág. 1188. 11 Véase H. Kelsen, Allgemeine Staatslehre, ed. Julius Springer, 3ª edición, 5ª reimpresión, Berlín, 1929, pág. 103 y 104. 12 Véase sobre ello J. J. Solozábal Echavarría, Constitución y derechos históricos, op. cit., pág. 1188. 13 Véase sobre esta interpretación de la soberanía del pueblo español en términos de soberanía del ordenamiento jurídico R. Punset Blanco, En el Estado constitucional hay soberano (reflexiones para una teoría jurídica de la soberanía nacional) en Fundamentos. Cuadernos monográficos de teoría del Estado, Derecho Público e Historia Constitucional, núm. 1, 1998, pág. 342 y ss., también F. J. Bastida Freijedo, Constitución, soberanía y democracia, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 8, 1991, pág. 13. www.federalismi.it 4

reconoce --y también limita a determinadas entidades territoriales. Y no sólo las facultades de autodecisión que comporta la autonomía política (o también la administrativa) reconocida en el Título VIII de la Constitución, sino también las facultades que confiere el Título X, permitiendo a las Comunidades Autónomas incoar el procedimiento de reforma constitucional para instaurar un modelo de descentralización territorial distinto al que se consagra en el texto constitucional de 1978, como es el que propone el PEPCE. 14 En definitiva, el derecho a la autodeterminación, entendido como una facultad de decisión soberana, no puede encontrar su basamento normativo en las disposiciones de un ordenamiento plenamente positivo y, por lo tanto, soberano. En realidad, el derecho a la autodeterminación no puede ser más que la formulación nacionalista de la teoría del poder constituyente que, al igual que aquél supuesto derecho, atribuye al pueblo la decisión soberana para aprobar una Constitución. 15 Pero este poder, como se ha venido a reconocer, no puede ser un poder jurídico-normativo, sino, a lo sumo, un poder fáctico. 16 Por lo tanto, el mal denominado derecho a la autodeterminación sólo podría hacerse valer al margen del ordenamiento jurídico, esto es, por cauces ajenos al mismo, de manera que toda norma como el PEPCE. 14 Señalando precisamente la necesidad de que el PEPCE. hubiera tenido que tramitarse como una iniciativa de reforma de la Constitución véase J. J. Solozábal Echavarría, Nación y Constitución, op. cit., pág. 230 y 231. Sin embargo, debe dejarse constancia aquí que el cauce de la reforma de la Constitución sólo pudiera señalarse para aquellos modelos de descentralización territorial que no nieguen la soberanía al ordenamiento jurídico español y sean compatibles con ella. Dicho de otro modo, cualquier modelo de descentralización territorial sólo pudiera instaurarse a través del procedimiento de reforma constitucional si reconoce a determinados territorios facultades de normación limitadas por la Constitución Española como norma suprema de un ordenamiento plenamente positivo y, por lo tanto, soberano. Si se pretendiera una secesión del País Vasco, creando para sí un ordenamiento jurídico soberano, ello no podría tramitarse por el procedimiento de reforma de la Constitución ya que su validez como ordenamiento jurídico no puede canalizarse, por definición, a partir de otro ordenamiento soberano. Ello significaría negar la idea misma de soberanía como potestad de normación ilimitada que no deriva su validez de ningún otro ordenamiento superior. En la medida en que sobre un mismo territorio no puede existir más que un ordenamiento jurídico soberano, la Constitución Española, como norma suprema de un ordenamiento positivo y soberano, no podría lógicamente reconocer la posibilidad de que otro ordenamiento pueda ser soberano, al mismo tiempo, sobre el mismo ámbito territorial sobre el que aquél se extiende. La validez de un ordenamiento jurídico distinto al estatal sólo podría tener su causa en la eficacia, al margen de las normas del ordenamiento español. Aquél ordenamiento soberano sólo podría conseguir de este último, por medio del cauce de su reforma constitucional, que delimitase su propio ámbito territorial de validez y de su soberanía. 15 Véase sobre esto y el concepto de pueblo que posee el PEPCE. F. Rubio Llorente, El Plan Ibarretxe: más allá del marco constitucional, Cuadernos de Alzate, núm. 28, 2003, pág. 138 y ss. 16 Véase al respecto I. de Otto y Pardo, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, ed. Ariel, Barcelona, 1987, pág. 53 y ss. www.federalismi.it 5

mismo que pretenda concebirse como el resultado del ejercicio del derecho a la autodeterminación sólo podría invocar a favor de su validez-- no una norma jurídica- - sino la eficacia misma. Por ello, la pretensión del Parlamento vasco de solicitar la aprobación del PEPCE. por parte de las Cortes Generales carece, en realidad, de todo sentido. En definitiva, no existe derecho a la autodeterminación en el contexto de una concepto formal de Constitución. La existencia del derecho a la autodeterminación sólo pudiera admitirse, a lo sumo, allí donde se parta de la existencia de ciertas normas que encuentran la causa de su validez jurídica al margen del derecho positivo. 17 b. La supuesta concepción pactista de Constitución Española: La lealtad al pacto como condición de ejercicio del derecho a la autodeterminación. A pesar de que el PEPCE. intenta fundamentar el derecho a la autodeterminación en algunas de las normas jurídico-positivas del ordenamiento jurídico español, un detenido análisis de las disposiciones del PEPCE. permite hacer ver cómo éste, en el fondo, se aleja de presupuestos formalistas de ordenamiento jurídico y de Constitución. El PEPCE. parte, en realidad, de una distinción entre las normas jurídico-positivas del texto constitucional y determinadas normas metapositivas cuyo fundamento de validez se encuentra al margen de aquél. 18 Para el PEPCE. la Constitución Española descansa sobre un pacto metapositivo celebrado entre el Estado español y el País Vasco, un pacto que, en ejercicio del derecho (también metapositivo) a la autodeterminación, pretende ser modificado. 19 17 En realidad, es en esta concepción material de ordenamiento jurídico y de Constitución sobre la que se construyen aquellas teorías que pretenden concebir al poder constituyente como un poder jurídico, véase al respecto T. Maunz, Die Verfassungsgebendegewalt im Grundgesetz, Die Öffentliche Verwaltung, núm. 21, 1953, pág. 645 y ss. así como E.-W. Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip en J. Isensee y P. Kirchhof (edits.), Handbuch des Staatsrechts, tomo I Grundlagen von Staat und Verfassung--, ed. CF. Müller, Heidelberg, 1987, pág. 887 y ss. 18 Por tanto, a pesar de que, como se ha visto, ello no se deduce a primera vista ni del Preámbulo ni del art. 12 del PEPCE., lo más coherente es pensar que tales disposiciones lo que pretenden ver en la disposición adicional primera de la Constitución Española y en los Pactos internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos económicos, sociales y culturales no es más que la plasmación declarativa, y no constitutiva, de un derecho a la autodeterminación preexistente al documento constitucional positivo de 1978, cuya validez se deriva de la pretensión de toda unidad política de conservar su propia existencia; véase acerca de ello G. Jáuregui Bereciartu, El derecho a la autodeterminación en la perspectiva del siglo XXI: especial referencia al País Vasco, op. cit., pág. 225. www.federalismi.it 6

De esto se deja constancia en el Preámbulo del propio PEPCE., en el que se afirma que en el ejercicio de nuestra voluntad democrática y en virtud del respeto y actualización de nuestros derechos históricos recogidos en el Estatuto de Gernika y en la Constitución española, manifestamos nuestra voluntad de formalizar un nuevo pacto político para la convivencia. Este concepto pactista de la Constitución Española. se aprecia en diversas disposiciones del PEPCE., pero en ninguna de manera tan particularmente intensa como en el concepto de lealtad constitucional asumido por el PEPCE. La categoría de la lealtad constitucional-- antes de la elaboración dogmática de la que ha sido objeto por parte de la ciencia del siglo XX, como resultado de su plasmación en los textos constitucionales europeos posteriores a la Segunda Guerra Mundial--, surge en el ámbito del Derecho Constitucional a finales del siglo XIX en el contexto del II Reich alemán y en seno precisamente de una concepción pactista de la Constitución de 1871. Y así, la teoría material de la integración afirmó la existencia de una obligación de lealtad de los integrantes del Estado al pacto federal suscrito por los Príncipes alemanes subyacente al documento constitucional de 1871. 20 Para la teoría integracionista aquel deber de lealtad aparece como una exigencia teórico-normativa derivada del pacto federal metapositivo, al que se le concibió como la auténtica Constitución del Estado, indispensable para garantizar su eficacia. Esta norma de lealtad constitucional implícita en la supuesta concepción pactista de la Constitución Española de 1978 es la que ha pretendido plasmar de manera expresa el art. 14 del PEPCE. al afirmar que el régimen de relaciones entre la Comunidad de Euskadi y el Estado español que contempla el presente Estatuto se sujeta al establecimiento de un régimen de garantías jurídicas basado en los principios de lealtad institucional recíproca, cooperación y equilibrio entre poderes. 21 En el 19 Manteniendo también esta concepción pactista de la Constitución Española de 1978 véase M. Herrero de Miñón, La Constitución como pacto, Revista de Derecho Político, núm. 44, 1999, pág. 15 y ss. 20 Véase R. Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im Monarchischen Bundesstaat en idem., Staatsrechtlichen Abhandlungen, ed. Duncker & Humblot, Berlín, 1968, pág. 56 y 57. En realidad, la norma de lealtad constitucional se viene a afirmar en la totalidad de las teorías materiales de Constitución. En efecto, en ellas se distingue también entre la sujeción a las normas positivas y la lealtad constitucional, que aparece como una norma que tiene como función garantizar la eficacia de los principios fundamentales del Derecho Constitucional, que son los que subyacen al texto constitucional, véase por ejemplo, C. Schmitt, C. Schmitt, Der Hüter der Verfassung, ed. Duncker & Humblot, Berlín, 1985, pág. 158. www.federalismi.it 7

PEPCE. la obligación de lealtad al pacto aparece como una norma que condiciona el ejercicio del legítimo derecho metapositivo a la autodeterminación titularidad del pueblo vasco. De esta manera, el propio PEPCE prevé que en el futuro la Comunidad de Euskadi pueda solicitar una modificación del pacto que subyace al texto constitucional de 1978 (art. 12,2), 22 pero siempre con lealtad al pacto, sometiendo la eventual propuesta a una de las exigencias de la lealtad constitucional: el empleo de un procedimiento negociador con el Estado español (art. 17). 23 Este deber de lealtad constitucional derivado de la concepción pactista que posee el PEPCE. del texto constitucional de 1978 es, en realidad, el que se encuentra en el trasfondo de la pretensión aducida en el recurso de amparo interpuesto por el portavoz del Grupo Parlamentario Vasco ante el Tribunal Constitucional contra los acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados que desestimaron la tramitación solicitada del PEPCE. por el procedimiento previsto en el art. 151,2 de la Constitución Española, en el que se prevé un cauce negociador para la elaboración y no de reforma de los Estatutos de Autonomía. 24 Los requirentes de amparo pretenden 21 Por su parte en el mismo art. 14 se establece que En virtud de la naturaleza de pacto político de este régimen de relaciones, el Estado deberá agotar todos los instrumentos de cooperación y de prevención de conflictos que se establecen en el presente Estatuto. 22 La aceptación de este Régimen de Libre Asociación no supone renuncia alguna de los derechos históricos del Pueblo Vasco, que podrán ser actualizados en cada momento en función de su propia voluntad democrática. 23 En dicha disposición se afirma que: Sin perjuicio de las especificidades establecidas en la regulación del ejercicio democrático del derecho a decidir, para la modificación y actualización de este Estatuto Político se atenderá al siguiente procedimiento: a) La iniciativa corresponderá al Parlamento Vasco a propuesta de 1/5 parte de sus miembros, al Gobierno Vasco, o a las Cortes Generales del Estado. b) La propuesta habrá de ser aprobada por la mayoría absoluta del Parlamento Vasco. c) Una vez aprobada, se iniciará un proceso de negociación entre las Instituciones Vascas y las del Estado, que deberá culminar en un plazo máximo de 6 meses. d) El acuerdo alcanzado, en su caso, deberá ser aprobado por el Parlamento Vasco y las Cortes Generales y ratificado definitivamente por la sociedad vasca, mediante referéndum convocado a tal efecto por el Gobierno Vasco. e) En el supuesto de no alcanzarse un acuerdo, el Parlamento Vasco podrá solicitar al Gobierno Vasco que someta a la ratificación de la sociedad vasca mediante referéndum la propuesta inicialmente aprobada. f) Si la propuesta es ratificada por la sociedad vasca, se iniciará un nuevo proceso de negociación con las Instituciones del Estado para incorporar la voluntad democrática de la sociedad vasca al ordenamiento jurídico. Estas exigencias negociadoras que se derivan de la norma de lealtad constitucional han sido puestas de manifiesto por Corte Suprema de Canadá de 20 de agosto de 1998 en relación a la pretensión de la provincia del Québec de escindirse del Estado canadiense. Y aunque si bien se le permitió la secesión, impidió que la misma se pudiese llevar a cabo unilateralmente, sino sólo después de una negociación bilateral (parágrafo 92). 24 La citada disposición constitucional establece que En el supuesto previsto en el apartado anterior, el procedimiento para la elaboración del Estatuto será el siguiente: 1º) El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros. 2º) Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá a www.federalismi.it 8

solicitar del Estado el cumplimiento del deber de lealtad a la Constitución, esto es, al pacto subyacente al texto constitucional de 1978, del que se deduciría implícitamente el deber de negociar, a través del procedimiento del art. 151,2 del documento de 1978, la mutación del pacto pretendida por el PEPCE. Y ello a pesar de que, como afirma el Tribunal Constitucional apegado a una interpretación más formalista del texto constitucional de 1978, el PEPCE no constituya una elaboración de un nuevo Estatuto de Autonomía verdadero supuesto de hecho del art. 151,2 sino sólo de una reforma del mismo, que ha de someterse al trámite de la toma en consideración sin que sea necesario abrir el solicitado procedimiento negociador del art. 151,2. 25 En efecto, sobre la base del concepto material de Constitución mantenido por el PEPCE. ello sería una infracción del documento constitucional, pero sería plenamente coherente con la Constitución y con las exigencias negociadoras que se derivan de la norma de lealtad constitucional deducida del carácter pacticio de la Constitución Española. Pero, también, ese supuesto carácter pacticio haría pasar a un segundo lugar la necesidad de que el modelo de descentralización que ha propuesto el PEPCE. debiera haberse sometido, a tenor de lo que se dispone en el Título X de la Constitución Española, al procedimiento de reforma constitucional. 26 También la obligación de lealtad a la verdadera la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva. 3º) Se si alcanzare dicho acuerdo. el texto resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. 4º) Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará como ley. 5º) De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2º) de este número, el proyecto de Estatuto será tramitado como proyecto de ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por éstas será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. En caso de ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia, procederá su promulgación en los términos del párrafo anterior. 25 ATC. 45/2005. 26 Así lo ha puesto de manifiesto en la doctrina J. J. Solozábal Echavarría, Nación y Constitución, op. cit., pág. 230 y 231. A la óptica del PEPCE., esta concepción material del documento constitucional-- en la medida en que permitiría admitir la existencia de su supuesto derecho democrático a la autodeterminación--resultaría ser más democrática que la que comprende a la Constitución Española como una norma plenamente-positiva en la medida en que esta, como se ha visto, niega la existencia del derecho a la autodeterminación. Sin embargo, pensar que un concepto material de Constitución, incluso cuando éste sirve como lo utiliza el PEPCE. para afirmar la existencia de más derechos que los que el propio documento constitucional reconoce, no es en sí correcto. Y es que ubicado el debate en los términos de dogmática constitucional-material podrían existir argumentos en el propio documento constitucional favorables más bien a la consecuencia contraria. Y así, no ha faltado en la doctrina quien, sobre la base del carácter indisoluble de la unidad de la Nación española, expresamente aludida en el art. 2 ha entendido al principio de unidad como un valor metapositivo en www.federalismi.it 9

Constitución legitimaría la infracción de las simples normas jurídico-positivas jerárquicamente infraordenadas a aquélla. 27 c. La concepción de Constitución asumida por la Constitución Española: la antítesis entre derecho a la autodeterminación y lealtad constitucional Una vez analizada la concepción de Constitución que subyace al PEPCE., a partir del que se construyen los conceptos de derecho a la autodeterminación y de lealtad constitucional, así como la relación existente entre ellos, debe de plantearse si ello resulta compatible con el concepto de Constitución que ha asumido la Constitución Española. En realidad, a partir del texto constitucional resulta difícil poder llegar a afirmar su pretensión de concebirse a sí misma como la plasmación normativa de determinadas materias ubicadas por encima de ella. 28 En realidad, la distinción entre las normas jurídico-positivas y determinadas materias ubicadas por encima del texto constitucional (sobre la que se construye la concepción pactista de la Constitución Española por parte del PEPCE) habría de presuponer, al menos, el carácter base al cual se permitiría declarar ilícito cualquier intento de perseguir la autodeterminación, del todo opuesto a aquél valor. 27 Véase en ese sentido M. Herrero de Miñon, El Plan Ibarretxe ante la Constitución y el Estatuto, Cuadernos de Alzate, núm. 28, 2003, pág. 132 y 133. 28 Con carácter general, la doctrina española ha venido a admitir en el ordenamiento jurídico español, siguiendo las pautas del PEPCE, la existencia de un concepto material de Constitución, de conformidad con el cual el documento constitucional habría pretendido concebirse a sí mismo como la plasmación jurídico-positiva de determinadas materias que, asumiendo una naturaleza jurídica metapositiva, presentan una posición superior al texto constitucional, véase con carácter general P. de Vega, Los límites a la reforma de la Constitución y la problemática del poder constituyente, ed. Tecnos, Madrid, 1988, pág. 257, F. Balaguer Callejón, Las fuentes del derecho, ed. Tecnos, Madrid, 1991, pág. 95 y P. J. González Trevijano, La Costumbre en el Derecho Constitucional, ed. Congreso de los Diputados, Madrid, 1989, pág. 400 y ss. Y en realidad, podrían existir en la Constitución Española de 1978 ciertos argumentos en favor de dicha posibilidad, lo que, tal y como se ha analizado, quizás pudiera permitiría deducir, entre otras cosas, la existencia de un derecho a la autodeterminación de naturaleza metapositiva que se reconocería de forma declarativa en la disposición adicional primera. Uno de los apoyos más firmes para poder afirmar la posible existencia de ciertas materias que se ubican por encima del texto constitucional podría ser el art. 1,1, en el que alude al carácter superior de ciertos valores la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político--, pero también el art. 10,1 al concebir a la dignidad humana como el fundamento del orden político y de la paz social. En lo relativo a la interpretación del art. 1.1, véase P. Lucas Verdú, Artículo 1 en O. Alzaga Villamil (edit.), Comentarios a la Constitución Española de 1978, vol. I, ed. Edersa, Madrid, 1996, pág. 119 y ss. y G. Peces Barba, Los valores superiores, ed. Tecnos, Madrid, 1984, pág. 89. Por su parte, en lo que se refiere a la interpretación del art. 10.1, véase J. González Pérez, La dignidad de la persona, op. cit., pág. 81 y 82 y J. J. Solozábal Echavarría, Principialismo y orden constitucional, en Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, La justicia en el derecho privado y en el derecho público, ed. Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1998, pág. 221 y 222. www.federalismi.it 10

inmodificable de aquellas materias. 29 Ese es el precisamente la naturaleza que adoptan las materias a las que las dogmáticas materiales conciben como la verdadera Constitución del Estado y que se erigen en el objeto de la norma de lealtad constitucional. 30 Por lo tanto, afirmar la existencia de una obligación de lealtad constitucional, como pretende afirmar el PEPCE., a materias ubicadas por encima del documento de 1978 sólo podría ser posible de una manera coherente si aquéllas no fueran susceptibles de cambio. 31 No obstante, en este punto, el art. 168 de la Constitución, que admite expresamente la posibilidad de reforma total del texto constitucional aparece como una importante argumento en contra de ello. 32 Pero es que, además, en favor de una concepción formal-constitucional del texto de 1978 opera el hecho de que la Constitución Española haya pretendido identificarse a sí misma con el conjunto de normas positivas que integran el texto constitucional, lo que se evidencia, por ejemplo, en los arts. 143,1 ó 168,2. 33 A favor de esta naturaleza plenamente positiva de la Constitución Española operan también los elementos formales de la unidad documental y la rigidez del procedimiento de reforma constitucional, más propios de un concepto formal que material de Constitución. 34 29 Sobre ello véase en la doctrina española I. de Otto y Pardo, Defensa de la Constitución y partidos políticos, ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, pág. 27 y ss. 30 Pero también la teoría decisionista que afirma el carácter inmodificable de las decisiones políticas fundamentales sobre las que descansa el texto constitucional, véase al respecto C. Schmitt, Verfassungslehre, ed. Duncker & Humblot, Berlín, 1989, pág. 24 y 25. 31 Cfr. I. de Otto y Pardo, Defensa de la Constitución y partidos políticos, op. cit., pág. 27 y ss. 32 Sobre la posibilidad de reforma total de la Constitución Española véase I. de Otto y Pardo, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, op. cit., pág. 63 y ss., J. Pérez Royo, La reforma de la Constitución, ed. Congreso de los Diputados, Madrid, 1987, pág. 207 y 208 y B. Aláez Corral, Los límites materiales a la reforma de la Constitución, ed. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2000, pág. 290 y ss. 33 Y así, en el art. 143,1 de la Constitución se establece que en ejercicio del derecho de autonomía reconocido en el art. 2 de la Constitución, las provincias limítrofes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno. Por su parte, en el art. 168,1 de la Constitución se afirma que Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Titulo preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes. Tal como se puede ver, la Constitución aparece identificada con los títulos, capítulos y secciones que integran la forma constitucional. 34 Véase al respecto B. Aláez Corral, Los límites materiales a la reforma de la Constitución Española de 1978, op. cit., pág. 268. www.federalismi.it 11

Lo aquí expuesto se encuentra llamado a desplegar decisivas consecuencias en lo relativo a la concepción constitucionalmente adecuada del derecho a la autodeterminación y de la norma de lealtad constitucional, así como de las relaciones entre ambos institutos. En primer lugar, como se puso de relieve con anterioridad, este concepto de Constitución, conduce a negar, por definición, el carácter normativo del derecho a la autodeterminación en el ordenamiento español. Para la Constitución el derecho a la autodeterminación invocado por el PEPCE. queda relegado a un legitimo derecho político, social o moral, aunque no jurídico, cuyo ejercicio, para los fines que procedan, sólo puede llevarse a cabo al margen de las normas positivas del ordenamiento jurídico español, esto es, mediante su infracción, por ejemplo, con la convocatoria del plebiscito de autodeterminación que ha sido anunciado por el Lehendakari, para el que la Comunidad Autónoma del País Vasco no tiene competencia. Pero es que, además, por otro lado, la concepción plenamente positiva de la Constitución Española de 1978 hace que deba de rechazarse la posibilidad de hablar de una norma de lealtad constitucional que tenga como función dotar de eficacia a materias ubicadas por encima del texto constitucional, tal y como pretende afirmar el PEPCE. La norma de lealtad constitucional, acaso exista en el ordenamiento español, sólo puede tener objeto dotar de eficacia a las normas jurídico-positivas, muy en concreto, a los principios estructurales del texto constitucional. 35 Siendo ello así, la norma de lealtad aparece, no como una condición 35 Como se tuvo la oportunidad de poner ya de manifiesto en L. Álvarez Álvarez, Lealtad constitucional y partidos políticos, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 10-11, 2003, pág. 446 y ss., la lealtad constitucional se diferencia del instituto de la sujeción por su función consistente en garantizar directamente la eficacia del ordenamiento jurídico en su conjunto. En el citado trabajo se intentó demostrar que los principios estructurales de una Constitución concebida como norma suprema son las normas en las que manifiesta la identidad del ordenamiento jurídico, por lo que la eficacia generalizada del ordenamiento jurídico, como una condición teórica indispensable para que pueda entenderse válido, ha de medirse principalmente a partir del grado de eficacia precisamente de los principios estructurales. Por ello, la lealtad constitucional, al pretender dotar de eficacia a los principios estructurales, desempeña, en último extremo, la función de garantizar por sí misma la eficacia del ordenamiento jurídico en su conjunto. Esa función no la desempeñan, por el contrario, aquellas otras normas (que han de considerarse como de mera sujeción) que pretenden responder, con carácter general, frente a la infracción del conjunto de normas del ordenamiento jurídico, como la norma contenida en el enunciado del art. 9,1 de la Constitución. Y aunque éstas, efectivamente, también pretenden garantizar en cierta medida la eficacia de las normas jurídicas, su relación con la eficacia generalizada del ordenamiento jurídico es mucho más lejana. Por ello, en el ámbito de la formalización del concepto de Constitución es posible distinguir conceptualmente entre una sujeción ordinaria y una sujeción particularmente intensa (caracterizada como de lealtad constitucional) respecto del contenido nuclear de los principios estructurales, en ese sentido véase también el trabajo de R. Punset Blanco, Lealtad constitucional, limitación de derechos y división de poderes, Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, núm. 16, 2002, pág. 13 y ss. Como se verá, la Constitución Española ha optado por plasmar algunas normas de simple sujeción y otras de lealtad constitucional. www.federalismi.it 12

de ejercicio de un derecho a la autodeterminación (en realidad inexistente) como pretendió plantear el PEPCE--, sino más bien como reacción al incumplimiento del ordenamiento jurídico español que ha de llevar aparejado, por definición, el ejercicio del derecho social, político o moral a la autodeterminación. De acuerdo con ello, y sobre la base del concepto de Constitución asumido por la Constitución Española de 1978, derecho a la autodeterminación y lealtad constitucional constituyen categorías no susceptibles de conciliación, sino más bien de antítesis. Sin embargo, esta antítesis sólo puede predicarse del ejercicio mismo de dicho derecho y no de la simple afirmación del derecho. Dicho de otra manera, la reacción que puede ofrecer el ordenamiento jurídico español a través de la norma de lealtad tan sólo pueden dirigirse a los actos en los que se manifiesta el derecho a la autodeterminación (infractores de las normas del ordenamiento jurídico español) y no al fin mismo de la autodeterminación, lo que aparece exigido por el principio de neutralidad del Estado, 36 que se deduce de la posibilidad total de la Constitución Española (art. 168). Lo que se pretende analizar a continuación es a través de qué tipo de normas de lealtad puede responderse al ejercicio del derecho a la autodeterminación. 2. Lealtad constitucional vs. autodeterminación: la facultad de coerción estatal El art. 155,1 de la Constitución Española ha de considerarse como la plasmación de una de las normas de lealtad constitucional que desempeñan la función de dotar de eficacia a los principios estructurales de la Constitución Española. 37 Aunque es cierto que hasta el momento la facultad reconocida en dicha disposición no se ha ejercitado todavía, en la actualidad han sido ya varias las posiciones que han pretendido ver en 36 En general, acerca de la construcción teórica sobre el principio de neutralidad véase H. Krüger, Allgemeine Staatslehre, ed. Kohlhammer, Stuttgart y otros, 1966, pág. 178 y ss. 37 El art. 155,1 ha sido uno de los ámbitos en los que ha pretendido incidir el PEPCE., cuyo art. 14 niega la aplicabilidad de la norma de lealtad implícita en la facultad de coerción estatal basada en la criticable concepción pactista de la lealtad asumida por el PEPCE., que exigirá que someter las disputas existentes entre el Estado y el País Vasco a un procedimiento negociador. En concreto, en la citada disposición se dispone que En virtud de la naturaleza de pacto político de este régimen de relaciones, el Estado deberá agotar todos los instrumentos de cooperación y de prevención de conflictos que se establecen en el presente Estatuto. En consecuencia, no resultará de aplicación unilateral, por parte del Estado, la previsión del artículo 155 de la Constitución, ni podrá dictar unilateralmente medidas coercitivas de cumplimiento obligatorio para la Comunidad de Euskadi. www.federalismi.it 13

el art. 155,1 un instrumento adecuado para poder responder frente a determinadas conductas anunciadas por el Lehendakari destinadas a hacer valer el supuesto derecho a la autodeterminación del pueblo vasco. Lo que se pretende analizar en este momento es qué tipo de conductas, ejercientes del derecho a la autodeterminación, pueden conducir a infringir aquella norma de lealtad constitucional y, fundamentalmente, cuáles son los mecanismos que le atribuyen al Estado para responder frente a ello. a. Interés general de España y eficacia del principio autonómico En el art. 155,1 se dispone que si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Como se puede ver, el art. 155,1 distingue conceptualmente dos supuestos de hecho que facultan al Estado al ejercicio de la coerción estatal: la infracción de la Constitución y las leyes y el atentado contra el interés general de España. El intento de dotar de un contenido normativo autónomo a la cláusula interés general de España frente al que asume la que alude a la Constitución y las leyes ha conducido a identificar a aquél con ciertas normas metapositivas. 38 Ello habría de conducir directamente a la posibilidad de declarar 38 Véase en ese sentido P. Cruz Villalón, La protección extraordinaria del Estado en A. Pedrieri y E. García de Enterría (edits.), La Constitución Española de 1978, ed. Civitas, Madrid, 1984, pág. 717. Al mismo resultado tiene que acabar llegando López Guerra quien sostiene que el interés general constituye, en realidad, una decisión política, cfr. Conflictos competenciales, interés general y decisión política, Revista del Centro de Estudios Constitucionales, núm. 1, 1988, pág. 91 y 92. En lo que se refiere al contenido del mandato de sujeción a otras leyes, con carácter general aquél se ha identificado exclusivamente con las leyes del Estado que distribuyen competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, véase X. Ballart Hernández, Coerció estatal i autonomies, ed. Escola d Administracio Pública de Catalunya, Barcelona, 1987, pág. 125-127. En favor de esta conclusión opera el hecho de que el constituyente haya renunciado a erigir en objeto del mandato de sujeción del art.155.1 de la Constitución la Constitución y a las leyes orgánicas inicialmente planteado en los trabajos parlamentarios, véase Constitución Española. Trabajos Parlamentarios, tomo I, op. cit., pág. 45. La definitiva inclusión en la citada disposición de la cláusula otras leyes parece justificarse por la intención del constituyente de abarcar el resto de leyes que, orgánicas --como los Estatutos de Autonomía o las leyes del art. 150.2 de la Constitución Española-- o no --como las leyes del art. 150.1 www.federalismi.it 14

antijurídicas las conductas procedentes de las Comunidades Autónomas que, infringiendo o incluso cumpliendo las normas jurídico-positivas del texto constitucional (o de las leyes), manifiesten fines contrarios al orden material --el supuesto interés general --sobre el que aquéllas descansan. En otros términos, se admitiría la posibilidad de reputar ilícitas las conductas que, aun sujetas al documento constitucional, fuesen desleales con la verdadera Constitución. Esta mantenida distinción entre lealtad y sujeción --anudada a un modelo material de Constitución, como lleva a cabo, recuérdese, el PEPCE.-- habría de presentar relevantes consecuencias en lo que se refiere a la posición del derecho a la autodeterminación en la Constitución Española. En efecto, de mantener la existencia de dicha obligación de lealtad a los fines subyacentes al texto constitucional resultaría posible declarar ilícito el simple intento de instaurar un modelo de Estado (como el Estado libre asociado que propone el PEPCE.) contrario al que se consagra en el art. 2 del texto constitucional que, como se ha venido a afirmar, formaría parte supuestamente de la unidad intangible subyacente al texto constitucional. 39 Y no sólo ello, en base a la norma de sujeción contenida en el supuesto de hecho de la infracción de la Constitución y otras leyes sería posible declarar ilícita también cualquier vulneración de las normas jurídico-positivas llevado a cabo a través del ejercicio del derecho a la autodeterminación. Por lo tanto, esta interpretación material del art. 155,1 de la Constitución convertiría automáticamente en ilícita toda manifestación del derecho a la autodeterminación, tanto la idea misma de autodeterminación (incompatible con el interés general ), y del art. 150.3 --, conforman el bloque constitucional, véase acerca del contenido del bloque constitucional y su distinción con el bloque de la constitucional P. Requejo Rodríguez, Bloque constitucional y bloque de la constitucionalidad, ed. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Oviedo, Oviedo, 1997, pág. 37 y ss., y 41 y ss. Sin embargo, en ocasiones el concepto de ley no se ha identificado con ley formal, sino con disposiciones con rango de ley, de manera que se han llegado a introducir en aquella cláusula, por ejemplo, los tratados internacionales, cfr. J. Gil-Robles y Gil- Delgado, Artículo 155-El control extraordinario de las Comunidades Autónomas en O. Alzaga Villamil (edit.), Comentarios a la Constitución española de 1978, tomo VIII, ed. Edersa, Madrid, 1997, pág. 509. 39 A favor de esta consecuencia favorable a la intangibilidad de la unidad de Española se ha pronunciado algún sector de la doctrina española, véase al respecto J. A. Alonso de Antonio, El principio de solidaridad. Sus manifestaciones jurídicas, Revista de Derecho Político, núm. 21, 1984, pág. 33, así como también O. Alzaga Villaamil, La Constitución Española de 1978, ed. Foro, Madrid, 1978, pág. 18 y ss. www.federalismi.it 15

como el ejercicio del derecho a la autodeterminación (infractor de la Constitución y de las leyes ). 40 Sin embargo, ya se tuvo la ocasión de poner de relieve que el concepto material de lealtad constitucional y su radical contraposición con la norma de sujeción es incompatible con el concepto de Constitución que ha sido asumido por el texto constitucional de 1978. El contenido del interés general de España, cualquiera que aquél sea, ha de ser precisado a partir de las normas jurídico-positivas que conforman el ordenamiento jurídico español. Sin embargo, ello ha conducido a un resultado idénticamente criticable, como ha sido identificar el contenido del interés general de España con el de la Constitución y las leyes, concibiéndolas de esta manera como normas de sujeción totalmente idénticas. 41 Pero si la Constitución Española en el art. 155,1 ha querido distinguir expresamente ambos supuestos, legitimadores del ejercicio de la coerción estatal, es porque lo uno y lo otro no pueden ser una misma cosa. Y efectivamente, una detenida lectura de algunas de las disposiciones constitucionales permiten avalar tal conclusión que, como se verá, resulta favorable a la existencia de una norma de lealtad constitucional, aunque no opuesta a la sujeción como pretenden proponer las posiciones que identifican el interés general con ciertos fines subyacentes al texto constitucional, sino como subespecie de sujeción. 42 El concepto interés general plasmado en el art. 155,1 ha sido utilizado por el constituyente también en el art. 150,3, que faculta al Estado a aprobar leyes de armonización cuando así lo exija el interés general. Pero también el aludido interés general es el que parece encontrarse contenido en la cláusula interés nacional del art. 144,1, que faculta al Estado a quebrar el principio dispositivo en ciertos casos. En estas disposiciones (arts. 150,3 y 144,1), en base al interés general o nacional se autoriza al Estado a adoptar determinadas actividades 40 En ello se puede ver cómo la interpretación material a la que se aferra el PEPCE. para poder afirmar su derecho a la autodeterminación puede acabar por negar cualquier manifestación de dicho derecho en el seno del ordenamiento jurídico español. 41 Véase al respecto, identificado el contenido de los supuestos de infracción de interés general de España y de la Constitución y de las leyes S. Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, ed. Cívitas, Madrid, 1984, pág. 457 y E. Aja y otros, El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, ed. Tecnos, Madrid, 1985, pág. 473. 42 Una posición favorable a la posibilidad de deducir del art. 155,1 de la Constitución una norma de lealtad constitucional es mantenida por Albertí Rovira, véase El interés general y las Comunidades Autónomas en la Constitución de 1978, Revista de Derecho Político, núm. 18-19, 1983, pág. 119 y 120. www.federalismi.it 16

(aprobar leyes de armonización o quebrar el principio dispositivo) cuando resulte imprescindible para garantizar la eficacia del principio autonómico. 43 Si esto es así, parece que lo que ha pretendido el art. 155,1 al facultar al Estado a ejercer la coerción cuando las Comunidades Autónomas menoscaben el interés general de España es responder frente a las conductas que, cumplan o incumplan las normas de la Constitución o de la ley en las que se desarrolla el principio autonómico, pongan en peligro la eficacia misma del principio autonómico. 44 En definitiva, en el enunciado del art. 155,1 de la Constitución es posible, al menos a priori, derivar dos normas: una, de lealtad constitucional (el interés general de España ) y otra de simple sujeción ( infracción de la Constitución y las leyes ). De esta forma, parecería que el art. 155,1 habilitaría al ejercicio de la coerción estatal frente a dos tipos de actividades ejercientes del derecho a la autodeterminación. En primer lugar, respecto de las que pongan en peligro la eficacia misma del principio autonómico (como por ejemplo el incumplimiento por parte de las instituciones vascas de todo tipo de obligación que posee como Comunidad Autónoma. 45 Pero es 43 Esta eficacia precisamente fue la que motivó la inclusión de la provincia de Segovia, que inicialmente no se había unido a ninguna otra para la constitución de una Comunidad Autónoma, en la Comunidad de Castilla-León. La eficacia del principio autonómico también justificó la suplencia de la fase iniciativa en la provincia de Almería en la que no se dieron las mayorías requeridas por el art. 151.1 de la Constitución Española para su constitución, junto a otras provincias, en Comunidad Autónoma, aunque se persiguiera vulnerando el mandato de sujeción, ya que la posibilidad de suplir la fase de iniciativa se reconoce en el art. 144.1 de la Constitución a las provincias que intenten constituirse en Comunidad Autónoma por el procedimiento simple del art. 143.1. 44 En la propia Constitución Española también es posible apreciar otros enunciados en los que también se distingue conceptualmente entre una sujeción total o parcialmente coincidente con la contenida en el art. 9,1 del texto constitucional y otra sujeción más intensa que ha de resolverse en términos de lealtad que tiene por objeto el contenido de un principio estructural. Eso es lo que, por ejemplo, se aprecia en el art. 8 del texto constitucional, que se tratará más adelante, en el que se dispone que las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, tienen como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional. El contenido constitucionalmente más adecuado de la cláusula ordenamiento constitucional y que permite diferenciarlo de la tutela de la soberanía e independencia de España que responden frente a la eficacia del Estado-ordenamiento-- es aquél que lo identifica con el contenido de los principios estructurales, cuya función es precisamente ordenar y estructurar la creación normativa en los niveles superiores del ordenamiento. 45 ). Debe recordarse en este punto que la puesta en peligro de la eficacia del principio autonómico, a partir del principio de neutralidad del Estado que se deduce del Título X de la Constitución, no puede producirse mediante fines, de manera que no puede constituir un atentado contra el interés general de España la mera afirmación del derecho a la autodeterminación. El menoscabo del interés general de España, puede sólo tener lugar a través de actos incompatibles con la eficacia del principio democrático. Aquí se puede ver cómo a partir de esta concepción plenamente formal de la lealtad constitucional se llega a resultados más democráticos que los presentados por un concepto material de Constitución y de lealtad que, como se ha visto recientemente, acaba impidiendo cualquier manifestación del derecho a la autodeterminación en el seno del ordenamiento jurídico español. Y no www.federalismi.it 17

que, además, y en segundo lugar, el art. 155,1 permitiría responder también frente a las actividades que, sin llegar a poner en peligro el funcionamiento del principio autonómico, infrinjan alguna de las normas de la Constitución o de las leyes (lo que podría suceder en el supuesto aludido de que se decidiera convocar el plebiscito de autodeterminación, sin competencia para ello). Sin embargo, aun cuando esta sea la consecuencia que a primera vista se deriva del enunciado del art. 155,1, una interpretación constitucionalmente adecuada del significado que posee la facultad genérica de coerción estatal en el contexto del principio autonómico, parece tener que descartar la posibilidad de deducir del art. 155,1 dos normas: la lealtad y la sujeción. Y es que la facultad que se le atribuye al Estado en aquella disposición para garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales o legales no puede considerarse como una facultad ordinaria, sino, más bien extraordinaria, como resultado del carácter excepcional de las medidas reactivas que, al menos a simple vista, parece poder ejercer unilateralmente el Estado frente a las Comunidades Autónomas. 46 Pues bien, siendo esto así, la excepcionalidad de la facultad del art. 155, ha de conducir, al menos, a entender que la infracción de la Constitución y de las leyes por parte de las Comunidades Autónomas ha de ser grave. Sin embargo, admitido tal planteamiento, parece que el supuesto de hecho de la infracción de la Constitución y de las leyes se acaba incluyendo irremisiblemente en el supuesto del interés general de España. En efecto, resultaría difícil poder admitir una infracción grave de la Constitución y/o de las leyes integrantes del bloque constitucional sin que ello ponga en peligro al mismo tiempo la eficacia del principio autonómico. Por lo tanto, quizás lo más coherente sea pensar que del art. 155,1 sólo puede deducirse una sola norma: una norma de lealtad constitucional y ninguna de sujeción. De esto se desprende que, en realidad, no cualquier ejercicio del derecho a la autodeterminación, por definición infractor del ordenamiento jurídico, puede facultar al Estado al ejercicio de la coerción. Y así, la sólo a nivel de los actos ejercientes del derecho a la autodeterminación, sino también a nivel del fin mismo de la autodeterminación, cuya simple afirmación o persecución se encontraría proscrito por la norma de lealtad a los fines subyacentes al texto constitucional positivo de 1978, entre cuyas materias, como ha venido a reconocer la doctrina se encontraría el principio de unidad de la Nación española. 46 Esto ha resultado pacífico en la doctrina, véase al respecto E. Aja y otros, El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, op. cit., pág. 471 y S. Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, op. cit., pág. 455-457. En la jurisprudencia véase la STC 49/1988, (FJº 31). www.federalismi.it 18

convocatoria de un plebiscito de autodeterminación pretendido por el Lehendakari sin tener competencia para ello no puede caer dentro del supuesto de hecho del art. 155,1 en la medida en que parece claro que no pone en peligro la eficacia del principio autonómico. O lo sería acaso una norma del Estado que regulara una materia para la que no tiene competencia? 47 En definitiva, para poder activar el ejercicio de la coerción estatal sería necesario, al menos, una infracción generalizada de las normas del ordenamiento que sea capaz de poner el peligro el funcionamiento mismo del principio autonómico. Qué cuantía de tal infracción y qué intensidad de la misma ha de ser resuelto ad casum. b. El contenido de las medidas de coerción como respuesta a la infracción de la norma de lealtad constitucional Una vez que se ha puesto de manifiesto que en el art. 155,1 se contiene una norma de lealtad constitucional que puede operar frente a aquellos actos ejercientes del derecho a la autodeterminación infractores del ordenamiento jurídico español que pongan el peligro la eficacia del principio autonómico, debe de analizarse en este momento cuáles son las medidas que el art. 155,1 faculta al Estado para responder frente a dichos actos. En el art. 155,1 de la Constitución se alude a que dichas medidas son las necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Como se puede apreciar, lo que parece a primera vista es que el art. 155,1 ha querido delegar en el Estado la determinación de cuáles sean esas medidas necesarias para tutelar la eficacia del principio autonómico. La doctrina, con la finalidad de expresar el posible contenido de las mismas ha procedido a importar buena parte de las consecuencias que se derivan de la facultad de coerción federal en el ordenamiento alemán. Entre ellas se encuentra la ejecución subsidiaria de las competencias de las Comunidades Autónomas (lo que se han denominado medidas de sustitución ), 48 la negación de 47 En ello no desempeña relevancia alguno el dolo en la infracción de las competencias, que es dejado deliberadamente al margen no sólo del art, 155,1, sino también por el resto de las normas que responden frente a la infracción competencial, véanse en ese sentido particularmente las disposiciones de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. 48 Véase E. Aja y otros, El sistema jurídico de las Comunidades Autónomas, op. cit., pág. 473 y E. García de Enterría, La ejecución autonómica de la legislación del Estado, ed. Cívitas, Madrid, 1983, pág.184. www.federalismi.it 19

los efectos jurídicos a las normas procedentes de aquéllas 49 o incluso la disolución de los órganos autonómicos. 50 De esto parecería deducirse que el art. 155,1 se muestra como una cláusula de alteración del sistema competencial diseñado por la Constitución Española y por el bloque constitucional, mostrándose así supuestamente como una cláusula de plenos poderes. Así se ha manifestado parte de la doctrina que ha querido ver en el art. 155,1 la plasmación de un estado de excepción 51 en respuesta a una posible pérdida de eficacia del ordenamiento español, función que cumplen también los estados excepcionales que se prevén en el art. 116 de la Constitución. 52 Sin embargo, la concepción del art. 155,1 como una cláusula de excepción y como expresión de una facultad de plenos poderes parece pasar por alto que ni siquiera los denominados estados excepcionales regulados en el art. 116 de la Constitución son ilimitados ni en su duración ni en su contenido. En efecto, es cierto, que, como reconoce el art. 55 de la Constitución, pueden suspenderse derechos fundamentales. No obstante, dicha suspensión ni puede ser ilimitada en el tiempo ni tampoco afectar a todos los derechos fundamentales previstos en el texto constitucional. 53 Por lo tanto, parece lógico pensar que tampoco, respecto a la autonomía política reconocida a las Comunidades Autónomas que no puede obviarse que constituye, al igual que los derechos fundamentales, plasmación del valor pluralismo (art. 1,1) vinculado al principio democrático caben todo tipo de medidas reactivas. Pero es que además, una detenida lectura del art. 155,1 mismo parece evidenciar algo enteramente distinto a una cláusula de plenos poderes, ilimitados, por tanto, en su contenido. 49 Véase E. García de Enterría, ibidem, pág. 185. 50 Véase L. Tolivar Alas, El control del Estado sobre las Comunidades Autónomas, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1981, pág. 187. 51 Véase al respecto P. Cruz Villalón, La protección extraordinaria del Estado en A. Predieri y E. García de Enterría (edits)., La Constitución Española de 1978. Estudio sistemático, op. cit.,pág. 713 y s. 52 Véase con carácter general sobre los estados de excepción del art. 116 P. Cruz-Villalón, Estados excepcionales y suspensión de garantías, ed. Tecnos, Madrid, 1984. 53 Véase al respecto P. Requejo Rodríguez, La suspensión de los derechos fundamentales en F. Bastida Freijedo, I. Villaverde Menéndez, P. Requejo Rodríguez, M. A. Presno Linera, B. Aláez Corral e I. Fernández Sarasola, Teoría general de los derechos fundamentales en la Constitución Española de 1978, ed. Tecnos, Madrid, 2004, pág. 222 y ss. www.federalismi.it 20