Informe de Auditoría M-00-39 I3 de junio de 2000 MUNICIPIO DE GURABO (Unidad 4033) Período auditado : I de julio de I996 al 3I de diciembre de I998
CONTENIDO Página Información sobre la unidad auditada I Período cubierto y normas aplicables................................................................................................ 2 Opinión.......................................................................................................................................... 3 Clasificación y contenido de los hallazgos......................................................................................... Informes de la auditoría anterior 5 6 Otros anejos................................................................................................................................... 6 Recomendaciones 7 Cartas a la gerencia........................................................................................................................... I0 Comentarios de la gerencia..............................................................................................................10 Reconocimiento Anejo I - Hallazgos : I - Conflicto de intereses en el arrendamiento de un solar de un legislador municipal.... II 2 - Pagos a un asesor por trabajos relacionados con el Plan de Ordenación Territorial que no había terminado......................................................................i4 3 - Comprobantes de desembolso no encontrados, falta de firmas, de certificaciones y de justificantes en los comprobantes de desembolso, y compras y servicios sin requisiciones...............................................................i6 4 - Pago de deudas y obligaciones incurridas ilegalmente............................................i9 5 - Gastos extravagantes para asistir al Desfile Puertorriqueño celebrado en Nueva York en junio de I997........................................................................ 2I 6 - Deficiencias relacionadas con los anticipos de fondos para viajes al exterior y con un donativo.................................................................................. 23 7 - Falta de información y de cláusulas importantes en los contratos de servicios profesionales..................................................................................... 24 8 - Deficiencias relacionadas con el Reglamento de Personal, con los planes de clasificación y de retribución para los empleados de carrera y de confianza, y con los empleados transitorios......................................................... 26 i
Página 9 - Ausencia de reglamentación y otras deficiencias relacionadas con la falta de controles en el Almacén de Materiales y Suministros, en el Garaje Municipal, y en la pavimentación de accesos y caminos a residencias privadas............................. 28 Anejo 2 Anejo 3 Anejo 4 - Otras recomendaciones no atendidas de los informes de la auditoría anterior M-98-6 y M-98-7 del 2 y I5 de diciembre de I997, respectivamente, 33 - Funcionarios principales del nivel ejecutivo que actuaron durante el período auditado...................................................................................................... 34 - Funcionarios principales de la Asamblea Municipal que actuaron durante el período auditado.......................................................................................... 35
Estado Libre Asociado de Puerto Rico OFICINA DEL CONTRALOR San Juan, Puerto Rico I3 de junio de 2000 Al Gobernador y a los presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes : Realizamos una auditoría de las operaciones fiscales del Municipio de Gurabo (Municipio) para determinar si se hicieron de acuerdo con la ley y la reglamentación vigentes. La misma se efectuó a base de la facultad que se nos confiere en la Sección 22 del Artículo III de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y en la Ley Núm. 9 del 24 de julio de I952, según enmendada. Determinamos emitir tres informes de dicha auditoría. Este es el segundo informe y cubre las operaciones relacionadas con los desembolsos, la administración del personal y los controles y procedimientos. El primer informe se emitió el 6 de junio de 2000 y cubrió las operaciones relacionadas con las obras, los procesos de adjudicación, la contabilidad, la administración del presupuesto y los ingresos (Informe de Auditoría M-00-37). INFORMACION SOBRE LA UNIDAD AUDITADA El Municipio es una entidad del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico con personalidad jurídica. Sus operaciones se rigen por la Ley Núm. 8I del 30 de agosto de 1991, según enmendada, Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (Ley Núm. 8I), y el Reglamento Revisado sobre Normas Básicas para los Municipios de Puerto Rico aprobado por el Comisionado de Asuntos Municipales el 30 de junio de I995 (Reglamento Revisado sobre
Normas Básicas). El mismo comenzó a regir el 3I de julio de I995. Las operaciones objeto de este informe estuvieron cubiertas por la Ley Núm. 8I y por el Reglamento Revisado sobre Normas Básicas. El Municipio tiene plenas facultades ejecutivas y legislativas en cuanto a su jurisdicción. Es una entidad jurídica con carácter permanente. Además, tiene existencia y personalidad legal independiente a la del Gobierno Estatal. El sistema gubernamental del Municipio está compuesto por dos poderes : el Ejecutivo y el Legislativo. El Alcalde, como funcionario ejecutivo ejerce las funciones administrativas. Es electo cada cuatro años en las elecciones generales de Puerto Rico. La Asamblea Municipal ejerce las funciones legislativas y está compuesta por I4 miembros, quienes también son electos en dichas elecciones. El Municipio provee servicios a sus habitantes tales como : ornato, educación, desarrollo de obras públicas y viviendas, programas de recreación y deportes, seguridad y otros. Para ofrecer dichos servicios el Municipio cuenta con las dependencias correspondientes, entre otras : Obras Públicas, Recreación y Deportes, Defensa Civil, Arte y Cultura, Servicios a la Comunidad y la Oficina de Programas Federales. Los presupuestos del Municipio ascendieron a $7,079,808 en el I996-97, $7,428,768 en el I997-98 y $7,474,4I0 en el I998-99. El Municipio tenía preparados los estados financieros auditados correspondientes a dichos años fiscales. PERIODO CUBIERTO Y NORMAS APLICABLES La auditoría cubrió del I de julio de I996 al 3I de diciembre de I998. En algunos aspectos se examinaron operaciones de fechas anteriores y posteriores. El examen se realizó de acuerdo con las normas de auditoría del Contralor de Puerto Rico en lo que concierne a los aspectos financieros y del desempeño o ejecución. Efectuamos las pruebas que consideramos necesarias de acuerdo con las circunstancias.
OPINION Las pruebas efectuadas revelaron la comisión de serias violaciones de ley y de reglamento relacionados con el arrendamiento de una propiedad (Hallazgo I) y con los servicios profesionales prestados por un asesor (Hallazgo 2). Por ello, en nuestra opinión las operaciones del Municipio relacionadas con dichos asuntos no se realizaron de acuerdo con la ley y la reglamentación aplicables. Las pruebas efectuadas sobre las demás operaciones del Municipio objeto de este informe reflejaron que las mismas se realizaron sustancialmente de acuerdo con la ley y la reglamentación aplicables, excepto por las situaciones que se comentan en los hallazgos 3 al 5. A continuación se resumen los hallazgos clasificados como principales I al 5 : I. En septiembre y noviembre de I998 el Alcalde formalizó dos contratos con una corporación para el arrendamiento de un solar para depositar en el mismo los escombros generados por el Huracán Georges, en relación con los cuales se habían pagado $69,255 a mayo de I999. El solar arrendado era propiedad de un legislador municipal quien, a su vez, lo había arrendado a la corporación en diciembre de I998. Además, éste era el administrador de la corporación y la oficina de la misma estaba en su residencia. Dicho legislador municipal también negoció, en representación de la corporación, los contratos de arrendamiento con el Municipio. Los hijos del legislador municipal fueron los incorporadores de la corporación. Esta situación constituyó un conflicto de intereses que pudo afectar adversamente al municipio. 2. De julio de I995 a mayo de I999 el Municipio pagó $I87,000 a un asesor por trabajos relacionados con el Plan de Ordenación Territorial que no había terminado. Esta situación puede resultar perjudicial al Municipio.
3-a(1) No se nos mostraron ni nuestros auditores pudieron encontrar para examen cuatro comprobantes de desembolso por $65,936 emitidos de octubre de I996 a diciembre de I997. (2) De abril a diciembre de I997 el Director de Finanzas autorizó para pago cinco comprobantes de desembolso por $55,065 cuyas facturas no estaban firmadas por los acreedores. (3) En agosto de I996 y febrero de I997 se pagaron dos comprobantes de desembolso por $5,245 que no contenían las facturas como justificantes de los pagos. (4) De diciembre de I996 a junio de I998 se autorizaron para pago II comprobantes de desembolso por $84,6I9 que carecían de la certificación del funcionario o empleado que tuvo conocimiento de que los servicios se recibieron de conformidad. Las situaciones que se comentan nos impidieron verificar la corrección y propiedad de dichos gastos y pudieron propiciar la comisión de irregularidades en los referidos desembolsos. b. De agosto de I996 a octubre de I997 se ordenaron compras y servicios por $70,151 sin que precedieran requisiciones autorizadas por los jefes de las dependencias municipales correspondientes. Esta situación no permite mantener un control adecuado de las compras y del presupuesto. 4. En abril y septiembre de I997 se autorizaron pagos de deudas y obligaciones por $8,342 contraídas con dos proveedores en años fiscales anteriores, con cargo a partidas presupuestarias de años posteriores. Al momento de incurrirse en dichas obligaciones éstas no se registraron en los libros del Municipio, por lo que no se obligaron los créditos correspondientes. Esto tuvo el efecto de mermar los recursos disponibles para atender los asuntos fiscales de los años a los cuales se cargaron dichas deudas. Además, dichos pagos resultan ilegales. 5. En junio de I997 el Municipio incurrió en gastos por $5I,523 en un viaje del Alcalde y una delegación compuesta por cuatro funcionarios, una banda musical y un ballet folklórico, para asistir al Desfile Puertorriqueño celebrado en Nueva York. Dichos gastos excedieron por $50,772 lo recomendado
por el Secretario de Justicia y el Contralor de Puerto Rico para ese tipo de actividad, y a lo establecido por la Asamblea Municipal mediante Ordenanza de julio de I989, a los efectos de que la delegación oficial del Municipio sólo podrá ser integrada por el Alcalde y el Presidente de la Asamblea Municipal, o sus representantes autorizados. Consideramos dichos gastos como extravagantes e innecesarios. Esta situación afectó adversamente al Municipio y limitó sus recursos para la prestación de servicios. En el Anejo I se comentan detalladamente los hallazgos resumidos y los hallazgos clasificados como secundarios enumerados del 6 al 9. CLASIFICACION Y CONTENIDO DE LOS HALLAZGOS En nuestros informes de auditoría se incluyen los hallazgos significativos determinados en las pruebas realizadas. Estos se clasifican como principales y secundarios. Los principales incluyen desviaciones de disposiciones con un efecto material, tanto en el aspecto cuantitativo como en el cualitativo, sobre las operaciones de la entidad auditada. Se clasifican como hallazgos secundarios los que consisten en faltas o errores que no han tenido consecuencias graves. En la sección anterior se ofrece información sobre la clasificación de los hallazgos de este informe. Los hallazgos del Anejo I de este informe están presentados a base de atributos establecidos conforme a las normas de redacción de informes de esta Oficina. El propósito es facilitar al lector una mejor comprensión de la información ofrecida. Cada uno de ellos consta de las siguientes partes : I. Situación - Los hechos encontrados en la auditoría indicativos de que no se cumplió con uno o más criterios. 2. Criterio - El marco de referencia para evaluar la situación. Es principalmente una ley, reglamento, carta circular, memorando, procedimiento, norma de control interno, norma sana de administración, principio de contabilidad generalmente aceptado, opinión de un experto o juicio del auditor. 3. Efecto - Lo que significa, real o potencialmente, no cumplir con el criterio.
4. Causa - La razón fundamental por la cual ocurrió la situación. Al final de cada hallazgo se hace referencia a las recomendaciones que se incluyen en el informe para que se tomen las medidas necesarias sobre los errores, irregularidades o actos ilegales señalados. En la sección "Comentarios de la Gerencia" se incluye información sobre la contestación de la gerencia con respecto a los asuntos señalados. Referente a las situaciones que la gerencia ofreció información específica, ésta se incluye al final del hallazgo correspondiente. INFORMES DE LA AUDITORIA ANTERIOR Situaciones similares a las comentadas en los hallazgos 2, 3-a(1), (2) y (4) y b, 5, 6-b, 7, 8 y 9-a, c, d y e, fueron objeto de recomendaciones en los informes de la auditoría anterior M-98-6 y M-98-7 del 2 y I5 de diciembre de I997, respectivamente. Estas no fueron atendidas. Tampoco fueron atendidas las recomendaciones de dichos informes para el recobro de $87,478 (Anejo 2). El no atender las recomendaciones de los informes de auditoría de esta Oficina, sin justa causa, puede constituir una violación al Artículo 3.2-B de la Ley Núm. I2 del 24 de julio de I985, Ley de Etica Gubernamental. A estos efectos, el 30 de enero de I987 el Director Ejecutivo de la Oficina de Etica Gubernamental emitió la Carta Circular Núm. 86-4, mediante la cual exhortó a los alcaldes y funcionarios de la Rama Ejecutiva del Gobierno a cumplir con las mismas. Véanse las recomendaciones I y 5-a. OTROS ANEJOS El Anejo 3 contiene una relación de los funcionarios principales del nivel ejecutivo que actuaron durante el período auditado. El Anejo 4 contiene una relación de los funcionarios principales de la Asamblea Municipal que actuaron durante el período auditado.
RECOMENDACIONES Al Secretario de Justicia I. Ver que el Alcalde recobre las cantidades que se indican en la sección "Informes de la Auditoría Anterior" en la página 6 de este informe y en los hallazgos 2, 4 y 6-a, y ofrecerle cualquier asesoramiento para ello en caso de ser necesario. 2. Considerar la situación que se comenta en el Hallazgo I, para las medidas que estime de lugar. Al Director Ejecutivo de la Oficina de Etica Gubernamental lugar. 3. Considerar la situación que se comenta en el Hallazgo I, para las medidas que estime de A la Comisionada de Asuntos Municipales 4. Ver que el Municipio cumpla con el Plan de Acción Correctiva establecido por esta Oficina y con las disposiciones del Boletín Administrativo 1998-16, aprobado por el Gobernador el I3 de junio de I998 (hallazgos I al 9). Al Alcalde 5. Recobrar de los contratistas, proveedores y otros, o de las fianzas de los funcionarios responsables, las cantidades que se indican a continuación : a. $87,478 por distintos conceptos señalados en los informes de la auditoría anterior M- 98-6 y M-98-7 y que aún no se han recobrado (véase la sección "Informes de la Auditoría Anterior" en la página 6 de este informe).
b. $8,342 por deudas incurridas ilegalmente y pagadas con cargo a presupuestos de años posteriores (Hallazgo 4). 6. Cumplir con las disposiciones de ley y de reglamento respecto a no autorizar transacciones que conlleven conflictos de intereses (Hallazgo I). 7. Asegurarse de que el Municipio y el asesor indicado en el Hallazgo 2 obtenga la aprobación de la Junta de Planificación y del Gobernador de las fases II a la IV del Plan de Ordenación Territorial o, en su defecto, que se recobre de dicho asesor o de los funcionarios responsables de los pagos, los honorarios cobrados por los trabajos que deje sin terminar. 8. Ejercer una supervisión eficaz sobre las funciones del Director de Finanzas para asegurarse de que : a. Mantenga un sistema de archivo adecuado para los comprobantes de desembolso [Hallazgo 3-a(1)]. b. Procese los comprobantes de desembolso cuando éstos contengan : (I) las facturas originales firmadas por los proveedores [Hallazgo 3-a(2) y (3)], y (2) la certificación del funcionario o empleado que tuvo conocimiento de que los materiales y servicios se recibieron de conformidad [Hallazgo 3-a(4)]. c. Corrija la situación relacionada con la entrega de los cheques a los beneficiarios de los mismos (Hallazgo 9-e). 9. Ver que se emitan requisiciones aprobadas por los jefes de las dependencias municipales correspondientes antes de que se ordenen las compras y los servicios (Hallazgo 3-b). I0. Ver que no se repitan situaciones similares a las señaladas en los hallazgos 4, 5 y 6-b. II. Cumplir con la ley en lo referente a no incurrir en gastos que sean innecesarios y extravagantes, de manera que los recursos del Municipio se utilicen en servicios que resulten en beneficio del interés público (Hallazgo 5).
I2. Presentar, junto a los demás funcionarios que se indican en el Hallazgo 6-a, los justificantes de gastos por $I,885 de los fondos que se les anticiparon para viajes al exterior o, en su defecto, que se reintegren dichos fondos al Municipio. I3. Ver que los contratos de servicios profesionales contengan la cláusula requerida por la Ley Núm. 5 del 30 de diciembre de I986, según enmendada, Ley Orgánica de la Administración para el Sustento de Menores. También debe considerar incluir cláusulas e información similares a las que se establecen en el Memorando Circular Núm. 07-93, emitido el 8 de marzo de I993 por el Secretario de la Gobernación (Hallazgo 7). I4. Asegurarse de que se corrijan las deficiencias relacionadas con : a. la administración del personal (Hallazgo 8), b. la segregación de funciones de la Encargada del Almacén de Materiales y Suministros (Hallazgo 9-b), c. la construcción, pavimentación o habilitación de accesos a residencias de familias de ingresos bajos o moderados (Hallazgo 9-c), y d. las operaciones del Garaje Municipal (Hallazgo 9-d). I5. Preparar proyectos áe ordenanzas y presentarlos a la Asamblea Municipal para reglamentar lo siguiente : a. El uso y arrendamiento del equipo pesado [Hallazgo 9-a(1)]. b. La adquisición de uniformes para los empleados municipales de las dependencias que se indican en el Hallazgo 9-a(2).
9 A la Presidenta de la Asamblea Municipal 16. Informar a la Asamblea Municipal sobre las situaciones que se comentan en los hallazgos 1, 2, 5, 8 y 9-a, para las medidas correctivas que procedan, y establecer un plan de seguimiento para que éstas se atiendan. CARTAS A LA GERENCIA Los hallazgos de este informe fueron sometidos al Alcalde, Hon. Víctor Rivera Acevedo, y a la Presidenta de la Asamblea Municipal, Hon. Rita Dávila Mariera, para comentarios. COMENTARIOS DE LA GERENCIA l. El Alcalde sometió sus comentarios sobre nuestros hallazgos por carta del 28 de marzo de 2000 (carta del Alcalde). Sus observaciones se incluyen en los hallazgos del Anejo 1. 2. La Presidenta de la Asamblea Municipal sometió sus observaciones a nuestros hallazgos por carta del 6 de marzo de 2000 (carta de la Presidenta de la Asamblea Municipal). Algunas de sus observaciones se incluyen en los hallazgos 1 y 9 del Anejo 1. RECONOCIMIENTO Expresamos nuestro agradecimiento a los funcionarios y empleados del Municipio por la cooperación que nos prestaron durante nuestra auditoría. Por: / U
MUNICIPIO DE GURABO Aneio I Hallazgos Hallazgo I - Conflicto de intereses en el arrendamiento de un solar de un legislador municipal En septiembre y noviembre de I998 el Alcalde formalizó dos contratos con una corporación para el arrendamiento de un solar de I9,980 metros para el depósito en éste de los escombros generados por el Huracán Georges. En el contrato formalizado en septiembre de I998 se estableció un canon de arrendamiento de $2.25 el metro por 45 días, hasta un máximo de $44,955. En el contrato formalizado en noviembre de I998 el canon de arrendamiento se estableció en $75 diarios por cuerda durante cuatro meses. De diciembre de I998 a mayo de I999 el Municipio pagó $69,255 a la corporación por dicho arrendamiento. Se determinó que el dueño del solar arrendado era un legislador municipal, quien ocupaba ese cargo desde enero de I997. Este arrendó el terreno a la referida corporación en diciembre de I998. De mayo a julio de I999 la corporación le pagó $8,800 por el arrendamiento. El legislador municipal era también el administrador de la corporación y las oficinas de la misma estaban en su residencia. Este también negoció los contratos de arrendamiento de la corporación con el Municipio. Los hijos de dicho legislador municipal fueron los incorporadores de la corporación mencionada. Para realizar los referidos contratos el Municipio no obtuvo previamente la dispensa del Comisionado de Asuntos Municipales (OCAM) requerida por ley. En diciembre de I999 el Alcalde solicitó dicha dispensa con carácter retroactivo. En la solicitud de la dispensa el Alcalde indicó que el legislador municipal no era parte de la corporación. Tampoco indicó que el terreno arrendado era
(Cont. Anejo I) propiedad del legislador municipal. Ese mismo mes OCAM informó al Alcalde que para la contratación en casos de emergencias no se requería dispensa. En el Artículo 3.3-D de la Ley Núm. I2 del 24 de julio de I985, Ley de Etica Gubernamental, se dispone que ningún organismo del Gobierno podrá celebrar contratos en el que cualquiera de sus funcionarios o empleados o algún miembro de las unidades familiares de éstos tenga directa o indirectamente interés pecuniario a menos que el Gobernador, previa autorización del Secretario de Justicia, lo autorice. En la Ley Núm. 8I se dispone lo siguiente: - El Alcalde, los funcionarios y empleados en quienes éste delegue y cualquier representante autorizado del mismo o del municipio serán responsables de la legalidad, exactitud, propiedad, necesidad y corrección de todos los gastos que se autoricen para pago de cualquier concepto (Artículo 8.005). En el Capítulo IV, Sección 6 del Reglamento Revisado sobre Normas Básicas se incluye una disposición similar respecto a la responsabilidad del Director de Finanzas sobre los desembolsos. - Los municipios no pueden llevar a cabo contratos en los cuales cualquiera de sus asambleístas, funcionarios o empleados tengan directa o indirectamente interés pecuniario, a menos que lo autorice el Gobernador, previa recomendación del Comisionado de Asuntos Municipales y del Secretario de Justicia [Artículo 8.016(a)]. En el Boletín Administrativo Núm. OE-1991-86 del I7 de septiembre de 1991 el Gobernador de Puerto Rico emitió una Orden Ejecutiva mediante la cual delegó en el Comisionado de Asuntos Municipales el otorgamiento de dispensas para la formalización de contratos entre los municipios y cualesquiera de sus asambleístas, funcionarios y empleados. I2
(Cont. Anejo I ) La situación señalada ocasionó un conflicto de intereses que pudo afectar adversamente al Municipio. Constituyó, además, una concesión de privilegios. El Alcalde y el referido legislador municipal no cumplieron con las disposiciones citadas ni protegieron adecuadamente los intereses del Municipio respecto a la situación señalada. En la carta del Alcalde éste indicó lo siguiente : Con relación a este hallazgo debemos aclarar que el arrendamiento de los terrenos señalados se efectuó debido a la emergencia causada por el paso del Huracán Georges en el mes de septiembre de I998. La acción se tomó basada en la facultad que provee al Alcalde el Artículo 3.009(u) de la Ley Núm. 8I en casos de emergencia. Esta propiedad fue utilizada exclusivamente para la disposición temporera de escombros dejados por el paso del Huracán, según nos fue requerido por FEMA y la ADS. El arrendamiento se efectuó luego de haber realizado innumerables gestiones con otros dueños de terrenos ubicados cerca del área urbana de Gurabo, a los fines de resolver esta emergencia. Todas las gestiones en este sentido resultaron infructuosas. Los dueños de terrenos disponibles se negaron a arrendar los mismos debido, entre otras cosas, al daño ambiental que estos desechos pudieran causar en la topografía de éstos, y por el temor de que el valor de éstos se afectara en el futuro. Dado lo anterior, los únicos que autorizaron el uso de su propiedad fueron los dueños de la Corporación Hermanos Dávila. Por otra parte, tanto el contrato como los pagos de arrendamiento del mismo fueron autorizados por FEMA. El Gobierno Municipal de Gurabo no incurrió en gastos adicionales en esta contratación, que no fueran los autorizados y pagados por FEMA. Por otra parte, con el fin de sustentar nuestros comentarios, sometemos copia de contestación a consulta que sobre el particular hiciéramos a la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales, (OCAM), agencia encargada de otorgar la dispensa requerida por ley. Esta se explica por sí sola. En la carta de la Presidenta de la Asamblea Municipal ésta indicó lo siguiente : Se declaró un estado de emergencia en Puerto Rico con motivo del paso del Huracán Georges. Era necesario buscar un lugar en el cual se pudiese disponer de los escombros generados por el huracán. El único lugar encontrado y que cumplía con las necesidades era propiedad de un asambleísta y estaba siendo usado por la Empresa Hermanos Dávila, Inc. La Administración Municipal consultó con sus abogados y verbalmente con la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales. La opinión legal fue que en casos de emergencia declarada no es necesario obtener dispensa, por ser uno de excepción, en el cual pudo verse afectada la salud y seguridad ciudadana. Así lo determinó posteriormente por escrito la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales. Entendemos los intereses del Municipio fueron debidamente protegidos. I3
(Cont. Anejo I) Consideramos las observaciones del Alcalde y del Presidente de la Asamblea Municipal, pero el hallazgo prevalece. Véanse las recomendaciones 2 al 4, 6 y I6. Hallazgo 2 - Pagos a un asesor por trabajos relacionados con el Plan de Ordenación Territorial que no había terminado En junio de I995 el Alcalde formalizó un contrato por $2I6,000 con un asesor para preparar el Plan de Ordenación Territorial del Municipio (Plan). Los honorarios se pagarían en I2 mensualidades de $I8,000, desde la vigencia del contrato. El asesor se comprometió a preparar el referido Plan en un período de I2 meses, a partir de la firma del contrato. Este incluía la preparación de un Memorial General y las tres fases que indicamos más adelante. En mayo de I996 y mayo de I998 el Alcalde autorizó al asesor dos extensiones de 24 y I8 meses, respectivamente, para entregar el Plan. Dichas extensiones vencían en diciembre de I999. De julio de I995 a mayo de I999 el Municipio pagó $208,600 al asesor por dicho contrato. A septiembre de I999 la Junta de Planificación (Junta) solamente había aprobado la primera fase del Plan (Enunciación de Objetivos y Plan de Trabajo). Estimamos que los honorarios a pagar por el Municipio por la fase terminada era de un I0 por ciento del monto del contrato, o sea, $2I,600, conforme al desglose por fase preparado por la OCAM. Con relación a las otras tres fases, a la fecha indicada el asesor había entregado al Municipio el Memorial General, pero el mismo no tenía la aprobación de la Junta. Las otras dos fases (Avance del Plan y el Plan Territorial Completo) no las había entregado al Municipio. Esto representó pagos efectuados al asesor por $I87,000 por trabajos que no había terminado. Una situación similar se comentó en el informe de la auditoría anterior M-98-7. I4
(Cont. Anejo I ) En el Artículo 8.005 de la Ley Núm. 8I se establece que el Alcalde, los funcionarios y empleados en quienes éste delegue y cualquier representante autorizado del mismo o del municipio, serán responsables de la legalidad, exactitud, propiedad, necesidad y corrección de todos los gastos que se autoricen para el pago de cualquier concepto. En el Capítulo IV, Sección 6 del Reglamento Revisado sobre Normas Básicas se establece una disposición similar respecto a la responsabilidad del Director de Finanzas sobre los desembolsos. En el Capítulo IV, secciones 9(I) y 21(1) del Reglamento Revisado sobre Normas Básicas se dispone que el Director de Finanzas no emitirá pago alguno hasta que el servicio que origina el desembolso haya sido prestado o los materiales suministrados. Se dispone, además, que el Alcalde tomará las providencias necesarias para determinar que la persona contratada cumpla con los deberes y las responsabilidades estipuladas en el contrato. En el contrato formalizado se establecía que el asesor se comprometía a dar seguimiento al Plan hasta el momento en que los mismos fueran aprobados por la Junta y el Gobernador. Se establecía, además, que el Municipio se reservaba el derecho de retener el pago mensual a la firma de entender que las labores informadas reflejaban un atraso con relación al plan de trabajo. Esta situación ocasionó pagos por $I87,000 por trabajos sin terminar, lo cual puede resultar perjudicial al Municipio. El Alcalde y el Director de Finanzas no protegieron los intereses del Municipio respecto a la situación señalada. En la carta del Alcalde éste indicó lo siguiente : Los trabajos de redacción y preparación del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Gurabo (Plan), para lo que fue contratado el Consultor fueron terminados y entregados dentro del término de tiempo contratado, por lo que los pagos efectuados a éste se hicieron a tono con lo estipulado en el contrato enmendado entre las partes. La Firma entregó todos los documentos requeridos el día 7 de noviembre de I999. Sometemos copia de carta de trámite evidenciando la entrega de los documentos del Plan I5
(Cont. Anejo I ) a saber ; Enunciación de Objetivos y Plan de Trabajo, aprobado por la Junta de Planificación, (La Junta) ; Memoria General, autorizada a ser sometida a vistas públicas por La Junta, luego de más de un (I) año ante su consideración ; Avance del Plan y Reglamentación (Plan Final), ambos para discusión ante la Junta de Comunidad del Municipio. La aprobación de las diferentes fases de los planes de ordenación territorial, no está en manos de los municipios o sus consultores, esta es una facultad exclusiva de La Junta de Planificación. Esta situación causa que los municipios, como cualquier asesor contratado para realizar estos trabajos, dependan de la burocracia de ésta en el análisis y aprobación de los planes. Debido a esto, se estipuló en el contrato la responsabilidad del asesor de continuar dando servicios al Municipio en el desarrollo del referido documento, hasta la aprobación del mismo por el Gobernador y la Asamblea. Esta disposición contractual se estableció con el propósito de mantener la disponibilidad de los profesionales contratados para la redacción del documento, ligada a la aprobación del mismo por las agencias correspondientes. El asesor cumplió con la función de redacción, desarrollo y entrega de los trabajos contratados dentro del término de tiempo que establecía el contrato. En estos momentos continúa dando seguimiento a las fases del mismo que están ante la consideración de La Junta, según lo estipulado entre las partes. Debido a lo anterior, entendemos que los pagos realizados al asesor fueron correctos en derecho y no deben ser considerados pagos indebidos. Consideramos las observaciones del Alcalde, pero el Hallazgo prevalece. Véanselas recomendaciones I, 4, 7 y I6. Hallazgo 3 - Comprobantes de desembolso no encontrados, falta de firmas, de certificaciones y de justificantes en los comprobantes de desembolso, y compras y servicios sin requisiciones a(1) No se nos mostraron ni nuestros auditores pudieron encontrar para examen cuatro comprobantes de desembolso por $65,936 emitidos de octubre de I996 a diciembre de I997. (2) De abril a diciembre de I997 el Director de Finanzas autorizó para pago cinco comprobantes de desembolso por $55,065 cuyas facturas no estaban firmadas por los acreedores. (3) En agosto de I996 y febrero de I997 se pagaron dos comprobantes de desembolso por $5,245 que no contenían las facturas como justificantes de los pagos.
(Cont. Anejo I) (4) De diciembre de I996 a junio de I998 se autorizaron para pago II comprobantes de desembolso por $84,6I9 que carecían de la certificación del funcionario o empleado que tuvo conocimiento de que los servicios se recibieron de conformidad. Situaciones similares a las señaladas en los apartados (I), (2) y (4) se comentaron en el informe de la auditoría anterior M-98-6. En la Ley Núm. 8I se establece lo siguiente : - El Alcalde, los funcionarios y empleados en quienes éste delegue y cualquier representante autorizado del mismo o del municipio, serán responsables de la legalidad, exactitud, propiedad, necesidad y corrección de todos los gastos que se autoricen para pago de cualquier concepto (Artículo 8.005). En el Capítulo IV, Sección 6 del Reglamento Revisado sobre Normas Básicas se incluye una disposición similar respecto a la responsabilidad del Director de Finanzas sobre los desembolsos. - El Director de Finanzas deberá mantener y custodiar todos los libros, récords y documentos relacionados con la actividad contable y financiera del municipio [Artículo 6.005(d)]. En el Capítulo IV, secciones I2 y I3 y en el Capítulo VIII, Parte IV, Sección 3(I) del Reglamento Revisado sobre Normas Básicas se dispone lo siguiente : - Los comprobantes de desembolso y cualquier otro documento que justifique un pago deberán ser archivados por el Director de Finanzas para ser auditados por el Contralor de Puerto Rico. - El Director de Finanzas no aprobará el pago de aquellas cuentas que no estén acompañadas de una factura debidamente firmada por el acreedor que prestó los servicios o sirvió los suministros.
(Cont. Anejo I ) - El oficial receptor de la mercancía cotejará cuidadosamente la misma y certificará en el informe de recibo que la mercancía recibida concuerda con lo estipulado en el conduce del proveedor y en la orden de compra. Es norma de control interno y de sana administración que los comprobantes de desembolso y sus justificantes contengan la información, firmas y certificaciones necesarias para que se pueda verificar en todo momento la corrección de los desembolsos efectuados y poder fijar responsabilidades. Las situaciones que se comentan nos impidieron verificar la corrección y propiedad de dichos gastos y pudieron propiciar la comisión de irregularidades en los referidos desembolsos. El Alcalde y el Director de Finanzas no cumplieron con las disposiciones citadas ni protegieron adecuadamente los intereses del Municipio en estos casos. b. De agosto de I996 a octubre de I997 se ordenaron compras y servicios por $70,151 sin que precedieran requisiciones autorizadas por los jefes de las dependencias municipales correspondientes. Una situación similar se comentó en el informe de la auditoría anterior M-98-6. Es norma de control interno y de sana administración que toda compra o servicio se origine mediante una requisición certificada por un funcionario autorizado. Esta situación no permite mantener un control adecuado de las compras y del presupuesto. El Alcalde, el Director de Finanzas y los jefes de las dependencias concernientes no protegieron adecuadamente los intereses del Municipio y se apartaron de normas sanas de administración. En la carta del Alcalde éste indicó lo siguiente : Los cuatro comprobantes de desembolso por $65,936 emitidos de octubre de I996 a diciembre de I997 no pudieron ser mostrados a los auditores debidos a que estos junto a otros documentos fueron traspapelados en la mudanza de documentos causada por el paso del Huracán Georges. Estamos en el proceso de localizar los mismos, tan pronto se logre este objetivo se proveerán para su revisión [Apartado a(1)]. Aún cuando entendemos que I8 comprobantes de desembolso en un período de dos años no son una muestra comparativa de las fallas encontradas dentro del total de miles de I8
(Cont. Anejo I) transacciones anuales que emite el Municipio, se han impartido instrucciones a la Oficina de Finanzas, a los fines de que se continúe con el establecimiento de controles adecuados para evitar que se repitan los hallazgos encontrados. No obstante, debemos aclarar que en comparación con el informe de auditoría anterior, esta situación ha mejorado sustancialmente [Apartado a(2) al (4)]. Hemos comenzado con el establecimiento de la Oficina de Gerencia y Presupuesto a los fines de gestionar el que se centralicen las operaciones de compras de bienes y servicios, y se pueda evitar que el control interno de requisiciones, según establecido por el Municipio, cumpla con su función en todos los procesos (Apartado b). Véanse las recomendaciones 4, 8-a y b y 9. Hallazgo 4 - Pago de deudas y obligaciones incurridas ilegalmente En abril y septiembre de I997 el Alcalde y el Director de Finanzas autorizaron pagos por $8,342 por deudas con dos proveedores contraídas irregularmente en años anteriores y cargadas a partidas presupuestarias de años posteriores. Al momento de incurrirse en dichas obligaciones éstas no se registraron en los libros del Municipio, por lo que no se obligaron los créditos correspondientes. En la Ley Núm. 8I se establece lo siguiente : - Los créditos autorizados para las atenciones de un año fiscal específico serán aplicados exclusivamente al pago de gastos legítimamente originados e incurridos durante el respectivo año, o al pago de obligaciones contraídas y debidamente registradas en los libros del municipio durante dicho año [Artículo 8.004(a)]. - La violación del Artículo 8.004(a) citado constituirá causa suficiente para la aplicación de medidas disciplinarias contra el funcionario o empleado que incurra en la misma [artículos 11.011(b)(13) y 11.012(d)]. - El Alcalde, los funcionarios y empleados en quienes éste delegue y cualquier representante autorizado del mismo o del municipio, serán responsables de la legalidad, exactitud, I9
(Cont. Anejo I) propiedad, necesidad y corrección de todos los gastos que se autoricen para pago de cualquier concepto (Artículo 8.005). En el Capítulo IV, Sección 6 del Reglamento Revisado sobre Normas Básicas se incluye una disposición similar respecto a la responsabilidad del Director de Finanzas sobre los desembolsos. En opinión del 25 de noviembre de I987 en el caso de Venancio Morales et.al. v. Municipio de Toa Baja, 119 D.P.R. 682 (I987), el Tribunal Supremo de Puerto Rico dictaminó que son nulos los contratos y las órdenes de compra que se otorguen sin existir asignaciones en el presupuesto del municipio para su pago. El utilizar fondos del presupuesto de un año fiscal para cubrir gastos incurridos y no registrados en años anteriores desvirtúa el propósito legislativo de operar las entidades gubernamentales a base de un presupuesto aprobado. Esto tuvo el efecto de mermar los recursos disponibles del Municipio para los años fiscales en los cuales se cargaron dichos pagos. Además, ocasionó que dichos pagos resultaran ilegales. El Alcalde y el Director de Finanzas no cumplieron con las disposiciones citadas ni protegieron los intereses del Municipio en lo que concierne a la situación comentada. En la carta del Alcalde éste indicó lo siguiente : Aún cuando entendemos que estas situaciones no representan un patrón de índole material, al compararlo con el total de transacciones que realiza el Municipio anualmente, solicitamos se nos provean los documentos necesarios a los fines de referir los mismos ante la consideración de los asesores legales municipales para la acción legal que estimen pertinente en derecho. Véanse las recomendaciones I, 4, 5-b y I0. Hallazgo 5 - Gastos extravagantes para asistir al Desfile Puertorriqueño celebrado en Nueva York en junio de I997 20
(Cont. Anejo I ) En junio de I997 el Alcalde, cuatro funcionarios, una banda musical y un ballet folklórico asistieron al Desfile Puertorriqueño de Nueva York. El Municipio desembolsó $5I,523 por dicho viaje. Los gastos incurridos en ese viaje rebasaron por $50,772 los gastos recomendados por el Secretario de Justicia y la Oficina del Contralor de Puerto Rico para ese tipo de actividad. Consideramos dichos gastos como extravagantes e innecesarios. Una situación similar se comentó en el informe de la auditoría anterior M-98-7. En la Ley Núm. 8I se establece lo siguiente : - No se podrá incurrir en gastos de fondos municipales que se consideren extravagantes, excesivos o innecesarios. Dicha Ley describe el gasto extravagante como uno fuera del orden y de lo común, contra la razón, la ley o costumbre, que no se ajuste a las normas de utilidad y austeridad del momento. Describe el gasto innecesario como todo desembolso por materiales o servicio que no son indispensables o necesarios para que el municipio pueda desempeñar las funciones que por ley se le han encomendado (Artículo 8.00I). - El Alcalde, los funcionarios y empleados en quienes éste delegue y cualquier representante autorizado del mismo o del municipio, serán responsables de la legalidad, exactitud, propiedad, necesidad y corrección de todos los gastos que se autoricen para el pago de cualquier concepto (Artículo 8.005). En el Capítulo IV, Sección 6 del Reglamento Revisado sobre Normas Básicas se incluye una disposición similar respecto a la responsabilidad del Director de Finanzas sobre los desembolsos. El Secretario de Justicia, mediante Opinión del I de junio de I987, recomendó a las asambleas municipales la aprobación de reglamentos rigurosos para que en este tipo de actividad se controle todo exceso en el uso de fondos públicos. El 2 de junio de I988 el referido funcionario envió a los municipios 2 I
(Cont. Anejo I) copia de un proyecto de ordenanza al respecto, preparado por el Departamento de Justicia y la Oficina del Contralor de Puerto Rico. En dicho proyecto se recomendaba que la delegación para dicha actividad se limitara a dos funcionarios. En la Ordenanza Núm. 8 del 7 de julio de I989, que reglamenta los gastos relacionados con la asistencia y participación de funcionarios municipales a los desfiles puertorriqueños que se celebran en los Estados Unidos, se establece que la delegación oficial del Municipio sólo podrá estar integrada por el Alcalde o su representante autorizado y por el Presidente de la Asamblea Municipal o su representante autorizado. Esta situación afectó adversamente las finanzas del Municipio y limitó sus recursos para prestar los servicios esenciales. El Alcalde y el Director de Finanzas no cumplieron con las disposiciones citadas. En la carta del Alcalde éste indicó lo siguiente : Entendemos que los gastos incurridos ($5I,523) por una representación del Municipio de Gurabo al desfile puertorriqueño de Nueva York en junio de I997 no representa un gasto extravagante o excesivo. La representación del Municipio de Gurabo al Desfile de Nueva York estuvo compuesta de 112 personas, incluyendo la Banda Municipal y el Ballet Folklórico. El costo de $462 por persona no es uno fuera de lo común. Este incluyó pasajes, alojamiento por más de tres días en hotel y traslados. Consignamos la utilidad y necesidad de este tipo de actividad, pues provee a nuestra juventud un incentivo en el desarrollo de destrezas como la música y el arte, además de cumplir con la política pública de apartarlos de cualquier desviación social que empañe su futuro. Estas actividades cumplen con la política pública de ayudar en la motivación de éstos con el propósito de sacarlos de cualquier desviación social que empañe su futuro. Concluir que este tipo de actividad es innecesaria o, por defecto es una extravagante, se aparta de la política pública del Estado de implementar mecanismos efectivos encaminados a que nuestros niños y jóvenes estén envueltos en el desarrollo de actividades que ayuden a éstos a mejorar su calidad de vida. Por lo que cualquier inversión pública encaminada a cumplir con esto, está justificada. Consideramos las observaciones del Alcalde, pero el Hallazgo prevalece. Véanse las recomendaciones 4, I0, II y I6. Hallazgo 6 - Deficiencias relacionadas con los anticipos de fondos para viajes al exterior y con un donativo 22
(Cont. Anejo I) a. De junio a octubre de I997 se anticiparon fondos por $I,885 al Alcalde y a cinco funcionarios del Municipio para realizar viajes al exterior. A su regreso, éstos no presentaron las cuentas detalladas y los justificantes sobre los gastos incurridos. En el Reglamento para los Gastos de Viaje del Municipio del 29 de enero de I993 se dispone que se exigirá al funcionario o empleado que rinda un informe de la gestión realizada no más tarde de I0 días después del arribo a su residencia oficial, así como una liquidación de cualquier anticipo de fondos concedido. Se dispone, además, que los funcionarios o empleados que viajen en asuntos oficiales presentarán un informe suscrito por los mismos, acompañado de los recibos originales para cada partida de gastos, excepto dietas. En la Ordenanza Núm. 8 del 7 de julio de I989 se establece una disposición similar. En el Capítulo IV, Sección 20 del Reglamento Revisado sobre Normas Básicas se establece que todo funcionario o empleado autorizado a viajar fuera de Puerto Rico deberá rendir cuenta detallada de los gastos de viaje incurridos dentro de un plazo de diez días después de su regreso, junto a los justificantes correspondientes y reintegrará al recaudador cualquier suma no gastada. Esta situación nos impidió verificar en todos sus detalles la corrección y propiedad de dichos gastos. Los funcionarios que incurrieron en esos gastos y el Director de Finanzas no cumplieron con las disposiciones citadas. b. En junio de I998 el Municipio concedió un donativo de fondos por $5,000 a una entidad sin fines de lucro. En el Municipio no se encontró el informe que dicha entidad debió someter sobre el uso dado a los fondos. Tampoco había evidencia que demostrara que se realizaron gestiones para requerir el mismo. 23
(Cont. Anejo I ) Una situación similar se comentó en el informe de la auditoría anterior M-98-7. En el Reglamento para Donativos de Fondos y/o Bienes Municipales a Entidades sin Fines de Lucro, aprobado por el Municipio el 20 de julio de I995, se establece que una vez recibidos los fondos, la entidad que los recibe deberá presentar un informe al Alcalde sobre la utilización de los mismos, dentro de un término de 30 días siguientes al recibo de los mismos. Esta situación pudo propiciar el uso indebido de dichos fondos. El Alcalde y el Director de Finanzas no cumplieron con sus deberes al respecto. En la carta del Alcalde éste indicó lo siguiente : Hemos procedido a requerir a los referidos funcionarios a que prevean los informes de viajes realizados, que justifiquen los desembolsos o gastos incurridos. De no proveer los mismos deberán reintegrar cualquier cantidad anticipada (Apartado a). La entidad señalada procedió a entregar el informe a la consideración de la Asamblea Municipal. Se les refiere copia del mismo para su evaluación (Apartado b). Véanse las recomendaciones I, 4, I0 y I2. Hallazgo 7 - Falta de información y de cláusulas importantes en los contratos de servicios profesionales El examen de tres contratos de servicios profesionales y consultivos por $116,955 formalizados de julio de I997 a septiembre de I998 reveló que los mismos carecían de información y de cláusulas importantes para proteger los intereses del Municipio, según se indica : a. En los tres contratos no se incluyó una certificación del contratista que estableciera que estaba al día en el pago de cualquier pensión alimentaria que tuviera la obligación de pagar o que se encontraba acogido a un plan de pagos cuyos términos cumplía fielmente.
(Cont. Anejo I ) b. En los tres contratos no se incluyó una certificación del contratista para establecer que no recibía paga o compensación alguna por servicios bajo nombramiento en otro municipio o entidad gubernamental, excepto aquellos casos autorizados por ley. c. En un contrato (33 por ciento) por $44,955 no se incluyó una cláusula en la que se indicara si el contratista tenía contratos con otros municipios o dependencias del Gobierno y en la que se estableciera que ello no era incompatible con el contrato formalizado con el Municipio. d. En un contrato por $44,955 no se incluyó una certificación que estableciera de que no había conflicto de intereses en la contratación. e. En los tres contratos no se incluyó una cláusula en la que se estableciera la terminación o resolución del contrato por el incumplimiento del mismo. f. En un contrato por $44,955 no se incluyó una cláusula que indicara la vigencia del mismo. g. En un contrato por $30,000 no se exigió al contratista que rindiera informes de los trabajos realizados. Una situación similar se comentó en el informe de la auditoría anterior M-98-7. En la Ley Núm. 5 del 30 de diciembre de I986, según enmendada, Ley Orgánica de la Administración para el Sustento de Menores (ASUME), se establece que para el empleo de cualquier persona por el Gobierno se requerirá que la persona certifique que está al día en el pago de cualquier pensión alimentaria que tenga la obligación de pagar o que se encuentra acogido a un plan de pagos cuyos términos cumple fielmente. Esta certificación es necesaria independientemente de que el empleo sea de naturaleza regular o por contrato.
(Cont. Anejo I) En el Memorando Circular Núm. 07-93, emitido el 8 de marzo de I993 por el Secretario de la Gobernación, se requiere que los contratos de servicios profesionales incluyan dichas cláusulas e información. La falta de las cláusulas mencionadas puede resultar perjudicial para el Municipio y el erario. Las mismas son indispensables para llevar a cabo una administración pública sana y eficiente. El Alcalde no protegió adecuadamente los intereses del Municipio en estas transacciones. En la carta del Alcalde éste indicó lo siguiente : Se han emitido las directrices correspondientes al Secretario Municipal y a la Unidad de Finanzas, a los fines de que en los contratos de servicios profesionales se incluyan todas estas cláusulas, junto a aquéllas que son requeridas por ley y reglamento, y evitar que se repita esta situación. Véanselas recomendaciones 4 y I3. Hallazgo 8 - Deficiencias relacionadas con el Reglamento de Personal, con los planes de clasificación y de retribución para los empleados de carrera y de confianza, y con los empleados transitorios a. Al 3I de diciembre de I998 en el Municipio no se había establecido lo siguiente : (I) Un Reglamento de Personal actualizado y aprobado por la Asamblea Municipal. El Municipio tenía vigente un reglamento que se aprobó en junio de I979. Una situación similar se comentó en el informe de la auditoría anterior M-98-6. En la Ley Núm. 8I se dispone lo siguiente: - El Alcalde diseñará, formulará y aplicará un sistema de administración de personal para el municipio de acuerdo con las disposiciones de esta Ley, y a los reglamentos adoptados en virtud de la misma [Artículo 3.009(m)]. 26