Cómo equilibrar activación y protección Aprendamos de las políticas sociales vigentes en la Unión Europea y Estados Unidos Arup Banerji Banco Mundial Banco Mundial Enhancing Job Opportunities in ECA
Presentación general Por qué se requieren políticas de activación? Historia y fundamentos Elementos constitutivos esenciales de los programas de activación Resultados y advertencias 2
Por qué activación? Historia y fundamentos Banco Mundial Enhancing Job Opportunities in ECA
Orígenes en Estados Unidos Política de bienestar en EE.UU. buscaba diferenciar entre pobres merecedores (que califican para la ayuda pública) y no merecedores (que deberían trabajar). El primer programa federal fue el programa Aid to Dependent Children (ADC), creado en 1935 Estaba orientado principalmente a hijos de viudas. Con el tiempo sumó prestaciones para madres; la casuística se inclinó más a madres solteras y divorciadas. En los años ochenta, Presidente Reagan y conservadores del país popularizaron el concepto de valores familiares y responsabilidad de las personas al hacer un llamado para reformar el estado benefactor Presidente Clinton y liberales también deseaban que la reforma destacara el trabajo, no el bienestar Con la anuencia de ambos partidos, se promulgó ley para reformar el bienestar en 1996 4
Orígenes en Estados Unidos, cont. Terminar con el bienestar tal como lo conocemos comprendía: establecer que el bienestar ya no es un derecho per se de madres e hijos pobres pretender que las mujeres cumplieran determinadas exigencias laborales y de otro tipo para obtener ayuda imponer tiempos máximos para la ayuda: dos años consecutivos, con límite de cinco años Estados solían decretar penas más duras que ley federal: En 37 estados, toda la familia pierde la ayuda si el adulto viola las sanciones laborales En 10 estados, la duración máxima es de dos años Mayoría de estados adoptó una enérgica estrategia de trabajar primero que desincentiva la educación y la capacitación a favor de motivar a los beneficiarios para que acepten cualquier empleo disponible, aunque fuera mal pagado, a fin de recibir beneficios. 5
Recientes orígenes de la activación en Europa Los estados benefactores de Europa Occidental fueron creados o consolidados durante el período de pleno empleo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Derechos sociales, incluido protección contra efectos del desempleo, enfermedad y vejez, recibieron la categoría de derechos de propiedad y no se basaron en previos ingresos o desempeño laboral. Pero desde los años setenta, situación económica empeoró: Debido a envejecimiento de población y generosas prestaciones, los sistemas de seguridad social se hicieron imposibles de financiar Aumentó preocupación por desempleo de larga duración entre grupos vulnerables Esto generó un modelo híbrido, donde se incentiva el empleo como una forma de protección, con intentos por cambiar desincentivos al trabajo por incentivos. 6
Recientes orígenes de la activación en Europa, cont. Esto significa: Desalentar jubilación y discapacidad anticipada Reducir monto de seguro de desempleo Exigir trabajar a desempleados que llevan mucho tiempo cesantes Pero (a diferencia de Estados Unidos): Estado tiene la obligación de ayudar a desfavorecidos a encontrar empleo De ser un derecho, los beneficios sociales en Europa ahora requieren el cumplimiento de obligaciones para calificar a estos derechos 7
Políticas de activación en Europa Características generales El modelo europeo de políticas de activación suele considerar la integración laboral como la esencia de la política social. Esto implica: Mayor énfasis en el trabajo como forma de asegurar que individuos en edad de trabajar no queden excluidos de la sociedad Más esfuerzos por parte de los servicios sociales y de empleo para ayudar a los beneficiarios a superar obstáculos para ingresar al empleo remunerado Más esfuerzos por parte de los beneficiarios para (re)incorporarse al mercado laboral 8
Activación no es sólo programa público de empleo Programa público de empleo es trabajar a cambio de una prestación busca reducir dependencia y costo de brindar prestaciones restringiendo acceso a éstas Activación (como se concibe en Europa) involucra mayor abanico de opciones capacitación, educación, empleo subsidiado, colocación en empleo, actividades de grupo, aprendizaje de idiomas, alfabetismo, etc. Busca la integración social y al mercado laboral a través de la habilitación para aumentar las competencias y los conocimientos 9
Buena activación involucra Mejorar conocimientos y competencias personales, sociales y vocacionales y permitir integración social Oferta individual y flexible que reconoce diversidad (edad, experiencia) y es pertinente a necesidades, deseos y prioridades de cada persona Involucrar recursos y fortalezas del beneficiario Asociatividad servicios del mercado laboral, servicios sociales, servicios de salud, sector de vivienda, comunidades, etc. Cooperación e interacción entre el beneficiario y el organismo en planificación, diseño y ejecución de la activación 10
Dos enfoques: del bienestar al trabajo (EE.UU.) versus activación (RU/Europa) Modelo de EE.UU. Modelo de RU/Europa Fundamento s Empujar a beneficiarios a trabajar Ofrecer empleo y servicios de apoyo a desempleados por largo tiempo para ayudarlos a trabajar de nuevo Subsidios de cesantía Poca generosidad (6 meses, bajo nivel de pago, sólo para los que tienen un historial laboral considerable) Generosos (de 6 meses a 2 años, tasas generosas de reemplazo salarial) Grupo beneficiario Cobertura de fuerza laboral inactiva Los pobres merecedores, principalmente padres solteros en programa TANF Servicios de empleo separados para beneficiarios de bienestar y fuerza laboral activa o desempleada Gran proporción de demandantes en edad laboral: desempleados, viudas, padres solteros, enfermos, discapacitados Amplia, tanto para desempleados por poco tiempo como por mucho tiempo Método de focalización? Bienestar con comprobación de recursos económicos Focalización específica 11
Dos enfoques: del bienestar al trabajo (EE.UU.) versus activación (RU/Europa) (cont.) Otras prestaciones Ejecución Modelo de EE.UU. Prestaciones en el trabajo (crédito tributario por ingreso salarial, cuidado infantil, seguro médico), con comprobación de recursos Descentralizada (estados fijan sus propios criterios y condiciones de elegibilidad bajo directrices federales), planes individualizados Modelo de RU/Europa Diversificadas, apoyo para fines específicos: sueldos mínimos, asignaciones familiares universales, descuentos impositivos por composición familiar Centralizada, pero flexible Organismos separados para servicios de empleo del bienestar y no del bienestar en mayoría de estados; algunos en el mismo organismo. Organismos separados: asistencia social vs. empleo (aunque cada vez más unificados frente al cliente, como en Job Centre Plus de RU) 12
Elementos constitutivos esenciales Banco Mundial Enhancing Job Opportunities in ECA
Elementos constitutivos esenciales de los programas de activación 1. Principio de las obligaciones recíprocas 2. Intervenciones frecuentes y personalizadas de los organismos durante el período de desempleo del individuo 3. Incentivos financieros para reintegración al mercado laboral 4. Criterios más estrictos de elegibilidad para calificar a prestaciones y sus sanciones 5. Fuerte obligación de participar en programas del mercado laboral, trabajo comunitario o empleo independiente 6. Cambios en disposiciones institucionales y mayor coordinación entre instituciones 14
1. Principio de las obligaciones recíprocas Sociedad invierte más en ayudar a beneficiarios de manera más eficiente. Beneficiarios deben responder de igual modo Se aplica con diversos grados de eficacia en asistir a los beneficiarios a encontrar empleo Se aplica con diversos grados de compulsión sobre los que no trabajan. El grado de presión correcto es un concepto sensible y controvertido El principio de las obligaciones recíprocas también aplica a empleadores por ejemplo, compromisos (cuotas) para dar empleo a personas con discapacidad (Bélgica, Países Bajos, Noruega, España, Suecia); compromisos anti-discriminación 15
2. Intervenciones personalizadas durante el período de desempleo Contactos mucho más frecuentes con la oficina a cargo del servicio social o laboral (mayoría de países de OCDE); obligaciones por contrato ( Nuevo orden en RU) Perfil de quien busca empleo/ planes de acción individual categorías diferentes de beneficiarios según el monto de ayuda necesaria para encontrar empleo/ distancia del mercado laboral (RU, Dinamarca); diferentes programas disponibles para las diferentes categorías (Países Bajos) Entrevistas exhaustivas para ajustar/rediseñar el plan de acción individual en determinada etapa del desempleo Asistencia individualizada antes y después de iniciar el empleo (EE.UU.) Combinación de búsqueda de empleo con educación y capacitación (mayoría de países de OCDE) 16
3. Incentivos financieros para reintegración al mercado laboral Bono por volver a trabajar para beneficiarios de larga duración que vuelven al mercado laboral Ejemplos: Irlanda: subsidio por volver a trabajar se limita a 3 años y disminuye con el tiempo RU: desempleo de larga duración recibe un bono único de 167 al aceptar un nuevo empleo Australia: pago por ingresar al empleo suma global cada 12 meses 17
3. Incentivos financieros para reintegración al mercado laboral (cont.) Mayor crédito tributario por ingreso salarial Ejemplos: Países Bajos: trabajadores subvencionados reciben 2.269 cuando cambian a empleo no subvencionado durante al menos 6 meses. Se financia a través de desgravación fiscal y se paga en un período de 3 años (crédito tributario condicionado al empleo) Francia: subvención especial orientada a trabajadores de bajo ingreso, bono estatal proporcional al ingreso percibido. Aumenta sueldos netos, sin aumentar costos laborales para empleador EE.UU., RU y Nueva Zelanda: crédito tributario por composición familiar, administrado a través del salario en lugar del sistema de prestaciones 18
3. Incentivos financieros para reintegración al mercado laboral (cont.) No se consideran mayores ingresos Ejemplos: Francia: sigue entregando prestaciones por ingreso mínimo mientras los ingresos sean por hasta 750 horas anuales (duración: máximo 12 meses) Países Bajos: programa de pasantía para jóvenes sin empleo, remuneración única de 450 euro por pasantía de 3 meses con pago simultáneo del seguro de desempleo Bélgica: para desempleados de larga duración y desempleados mayores de 45 años, trabajo ajeno al mercado organizado por el Organismo de trabajo local hasta un máximo de 45 horas al mes, municipio fija suelto neto 19
4. Criterios más estrictos de elegibilidad para calificar a prestaciones y sus sanciones Menor duración máxima para recibir prestación (muchos países en UE se mueven en esa dirección) Disminución de prestación a la par con duración del período de desempleo, o incluso cancelación (Dinamarca) Se exige búsqueda de empleo inmediata, incluso antes de postular al beneficio (muchos estados de EE.UU.) Obligación de desempleados de aumentar el espectro de ocupaciones dentro del cual se busca trabajo y aumentar el radio geográfico de búsqueda de empleo (Alemania, Suecia) Obligación de aceptar cualquier empleo adecuado Comprobación de recursos en Alemania, la prestación que reemplazó el subsidio de desempleo se otorga previa comprobación de recursos del beneficiario y de su pareja y/o cohabitantes de la vivienda 20
5. Participación en programas del mercado laboral, trabajo comunitario o empleo independiente Obligación de trabajar de beneficiarios del bienestar empleos de servicio comunitario pagados o no pagados (algunos estados de EE.UU.), trabajo social voluntario obligatorio (Dinamarca). En EE.UU., incluso asistencia a indigentes y programas para personas con enfermedades mentales graves ensayan programas de trabajo, pero no son exigencia Participación en proyectos de trabajo municipal o de capacitación obligatorios para desempleados por largo tiempo y menores de 25 años (Suecia) 21
5. Participación en programas del mercado laboral, trabajo comunitario o empleo independiente (cont.) Promoción del empleo independiente Ejemplos: Alemania: los que no tienen empleo por al menos 4 semanas deben armar un plan de negocios que será evaluado por profesionales independientes. Cuando se considere que el plan de negocios es sólido, los desempleados cambiarán del seguro de desempleo al subsidio para principiantes. el que se pagará durante 6 meses Países Bajos: los beneficiarios del subsidio de desempleo pueden quedar exentos de buscar trabajo por 3 meses para armar su propio negocio. Si el nuevo negocio genera ingresos, éstos se restarán del subsidio de cesantía 22
6. Cambios en disposiciones institucionales y mayor coordinación entre instituciones Un solo lugar servicios se ofrecen en un único punto e instalaciones convenientes para el cliente; entorno amigable con el cliente / ubicación conjunta de las funciones de empleo y bienestar centros de servicio ubicados a menos de 20 minutos de la residencia del cliente (Bélgica) Mayor ingerencia del sector privado empleadores tienen oficinas en el Job Center Plus (UK), entrevistas laborales se llevan a cabo en oficinas del bienestar; actividades de reintegración son subcontratadas al sector privado (Países Bajos) Sistemas de informática integración y coordinación de las funciones administrativas a través de sistemas de informática con acceso a diferentes partes del sistema de protección social (RU, Crossroads en Bélgica) 23
Resultados y advertencias Banco Mundial Enhancing Job Opportunities in ECA
Resultados Gran reducción en la casuística en RU y EE.UU., la cantidad de casos disminuyó en más de 50% respecto del nivel máximo a mediados de los años noventa, en Canadá y Países Bajos, en 33% y más, en Finlandia, en 25% Más y mejores trabajos en EE.UU., la mayoría de los que salieron de un programa de bienestar está trabajando, generalmente en jornada completa y con salarios cercanos a los de grupos similares en la fuerza laboral; en Europa, programas públicos de empleo han tenido efectos positivos en los ingresos Aumento en tasa de empleo datos disponibles para el RU muestran que la mitad del 11% de aumento en la tasa de empleo de padres solteros se debe al Nuevo orden para padres solteros de 1998 25
No obstante las conclusiones no son tan sólidas El efecto en el empleo no es grande (Fafo 2001) En Francia, sólo cerca de 25% deja el programa público de empleo debido a un empleo. En Países Bajos, el efecto neto del programa público de empleo en el empleo es cercano a 18%. En Noruega, no mejoró sustancialmente el empleo ni los ingresos entre los participantes del programa Los que más se benefician de los programas públicos de empleo suelen ser los que más probabilidades tienen de encontrar empleo por sí mismos. En Francia, Dinamarca, Países Bajos y RU, son los más jóvenes, con mejor educación y menos problemas sociales. En EE.UU., son los blancos y no los afro americanos o latinos El aumento total de ingresos por los programas públicos del empleo es positivo, pero relativamente bajo, de modo que muchos beneficiarios aún siguen en la pobreza En EE.UU., esto se puede deber al costo adicional de trabajar, como el transporte y el cuidado de los niños 26
No todos los que dejan el bienestar encuentran empleo Las políticas de activación funcionan sólo cuando hay empleos disponibles, lo que suele no ser cierto en muchos países en desarrollo, en especial en las zonas rurales Las reformas que logran sacar del bienestar a la mayoría de los beneficiarios en edad laboral y físicamente capaces pueden empeorar las condiciones de las personas que tienen más dificultades para integrarse al trabajo Estudios en EE.UU. muestran que beneficiarios menos capaces de tener éxito en el mercado laboral son los que tienen más probabilidades de ser sancionados. Enfrentan múltiples barreras laborales, como las cognitivas y relacionadas con la salud, además de aspectos complejos de la vida doméstica (por ejemplo, falta de transporte, tres o más hijos, problemas de atención infantil, violencia intrafamiliar) Ex beneficiarios del bienestar siguen siendo vulnerables en el lugar de trabajo tienen menos conocimientos y experiencia laboral y más probabilidades de perder el trabajo 27
Conclusiones Dónde está el equilibrio entre activación y protección? Las políticas de activación pueden tener éxito: En reducir los costos del bienestar debido a las personas que salen de las planillas del bienestar En países con prestaciones generosos que incentivarían a no trabajar a los que tienen capacidad para encontrar empleo Ayudar a aquellos cuya barrera para encontrar empleo es más capacitación o asistencia en la búsqueda de trabajo 28
Conclusiones Dónde está el equilibrio entre activación y protección? Cont. No obstante, pueden reducir el bienestar y aumentar la pobreza si: Existe una falta general de empleos poco calificados en el sector formal (por ejemplo, en zonas rurales) Muchos de los que están en las planillas del bienestar son personas socialmente excluidas Si la capacidad institucional para realizar un trabajo social e individual de calidad es baja 29