Después del Consenso de Washington Daniel Restrepo, Director del Proyecto de las Américas, Center for American Progress Presentación en el Foro Anual del Progresismo Encuentro 2007, Políticas Para El Desarrollo Inclusivo y La Cohesión Social, en Santiago, Chile, 27 de septiembre de 2007. Primero quiero agradecer la invitación de la Fundación Chile 21 y todos los otros centros de investigación de la región que han patrocinando este Foro. Es un placer y un honor para mí estar con Uds hoy discutiendo este tema tan interesante e importante. Como se puede ver en el programa, me han pedido hablar sobre el debate en el mundo desarrollado y en particular en los EEUU sobre un nuevo consenso económico. Yo no soy economista, pero si soy hijo de un economista y de las muchas cosas que aprendí de mi padre que salio de su país nativo Colombia para trabajar para el comité de sabios de la Alianza para el Progreso en lo que llegaría ser mi cuidad nativa Washington, DC es que los que no saben de economía no se deben meter a hablar sobre economía. Entonces, hoy no voy hablar estrictamente de la economía ni precisamente del debate entre economistas norteamericanos de que deber ser el nuevo consenso económico ni de cual es el modelo más adecuado para el desarrollo económico y social de América Latina. Esos temas los dejare para los expertos que están con nosotros. En vez de hacer eso, en el tiempo que tenemos juntos, voy a tratar de enfocarme en algo que considero clave para el tema de esta conferencia. Es decir, los debates que existen, o que no existen, en los pasillos de poder en los Estados Unidos sobre como deben ser nuestras relaciones y políticas con América Latina después del Consenso de Washington y que deben ser nuestras políticas de desarrollo en las Américas y en el resto del mundo. Más que todo voy a tratar de explicar los factores claves que limitan y forman el contexto para el debate estadounidense sobre estos temas tan importantes. CONSENSO Y FRACASO Como todos Uds bien saben, hace casi 20 años el economista norte americano, John Williamson dio vida al concepto del Consenso de Washington cuando escribió su ahora famoso articulo explicando las 10 políticas que los países de las Américas tenían que seguir para recuperar de la llamada década perdida de los años 80. Aunque Williamson ha dicho en varias ocasiones que las ideas en su artículo original no eran prescripciones si no eran, según él, descripciones de un consenso que ya existía en las Américas el artículo y sus ideas y más que nada la frase el Consenso de Washington ha pasado a la historia como algo muy diferente. La frase ha venido a ser identificada con políticas neoliberales promovidas durante los años 90, en particular por las instituciones internacionales financieras como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo y como una fundación importante de las políticas de EEUU ante las Américas durante los años 90. Casi todo los países de las Américas y muchos más allá de nuestro hemisferio siguieron partes importantes de las políticas del llamado consenso durante los años 90 y muchos, aunque cada día menos quieren admitirlo, los siguen hasta hoy. 1
Después de las crisis financieras a finales de la década de los 90 y a principios de este milenio, empezó un debate sobre los efectos del consenso y de las políticas económicas neoliberales. En particular la falta relativa de crecimiento económico en las Américas bajo las políticas del consenso y la creciente desigualdad en la región dieron fuerzas a los que empezaron a atacar el consenso como un fracaso. Hoy en Washington, hay un consenso nuevo que el famoso Consenso de Washington ha fracasado como política externa y como política de desarrollo, o por lo menos una creciente mayoría está de acuerdo que las políticas del Consenso han sido un fracaso o por los menos radicalmente incompletas. Por supuesto hay gente que piensa que el Consenso no fracaso, pero son una minoría. Desafortunadamente, por razones que identificaré en un momento, el nuevo consenso de Washington no ha avanzado más allá de la conclusión básica. Hasta hay una falta de consenso sobre porque fracaso el Consenso de Washington y, por supuesto, sobre lo que debe remplazarlo. En el tema de porque fracaso hay por lo menos tres escuelas de pensamiento que tienen adquirientes importantes. Aunque no defiende a todo lo que se refiere con la frase Consenso de Washington y, en particular, todas las políticas neoliberales que vinieron a ser identificados con la frase, el mismo John Williamson sigue defendiendo su concepto original del Consenso como una seria de políticas compartidas por los países de la región y por las instituciones de Washington que pueden tener un efecto positivo sobre las economías de la región. También hay los más neoliberales, incluyendo personas que han ocupado y siguen ocupando puestos importantes en el gobierno estadounidense, que sostienen que el Consenso fracaso porque los países de las Américas no hicieron todo lo debido para implementar un sistema neoliberal y que la falta de profundizar las reformas neoliberales han sido la causa del fracaso. Finalmente hay los que piensan que el consenso, en si, y en particular en su forma más extrema neoliberal, fue la razón por la cual la región no se ha beneficiado ni del crecimiento económico debido ni de un mejoramiento de igualdad económica. Piensan que las políticas adoptadas en nombre del consenso han sido un mecanismo para continuar las normas injustas de la economía latinoamericana tradicional. Aunque esta descripción es necesariamente una simplificación, nos ayuda ver que las diferentes teorías sobre las razones del fracaso del Consenso de Washington llevan a sus adquirientes en direcciones muy diferentes cuando buscan lo que debe reemplazarlo. EL CONTEXTO ESTADOUNIDENSE Con estas diferencias, un consenso nuevo no se ha formado, ni parece inminente su formación. Para alguien quien vive en Washington, DC que, como los EEUU en general, está profundamente dividida políticamente hablar de consenso sobre lo que sea, y mucho más sobre algo tan importante y complicado como la política de desarrollo más eficaz para América Latina es algo que promueve un deseo de reír o llorar o ambos. Pero esas no son opciones responsables, entonces necesitamos entender porque no hemos llegado a un consenso nuevo y cuales son los principales obstáculos al desarrollo de un consenso nuevo de la perspectiva estadounidense. 2
De mi punto de vista hay cuatro dinámicas que forman el contexto estadounidense para relaciones con América Latina y que afectan profundamente la búsqueda de un nuevo consenso. Identificarlos y explicarlos no debe ser entendido como apoyo para las percepciones que existen ni mucho menos. Una gran parte de mi trabajo es tratar de combatir estas percepciones, pero es importante no negar la realidad que enfrentamos. Los cuatro son: (1) Una falta de enfoque oficial sobre América Latina; (2) La paralización política de los EEUU ante las fuerzas de la globalización y la política del temor; (3) El problema y la oportunidad creada por los neo-populistas en las Américas; y (4) La percepción que América Latina, y en particular sus elites, tienen que hacer más para si mismo. Sin entender estas dinámicas es imposible construir un nuevo consenso en que participe los Estados Unidos. Con el tiempo que me queda quiero empezar a tratar de explicar estas realidades y desafíos. Falta de enfoque. Hay amplias razones por las cuales los Estados Unidos debe darle más atención a los demás países de las Américas. Con cada día las interconexiones entre los EEUU y las Américas se profundizan aún más. Las indicaciones de estas interconexiones son casi sin fin por ejemplo, la población hispana de los EEUU pronto representará el 25 por ciento de la población del país y ya representa el 50 por ciento del crecimiento de la población nacional; la mayoría de los residentes de EEUU que nacieron fuera del país nacieron en América Latina; los EEUU ya es el quinto país de población hispano parlante en el mundo; dos de los tres principales socios comerciales de EEUU son países de este hemisferio; tres de los principales fuentes de recursos energéticos para los EEUU son países del hemisferio; la quinta cadena nacional de televisión en EEUU, más grande que, por ejemplo CNN, es Univision, una cadena de habla español. Podría pasar el resto del día hablando de estas interconexiones. Desafortunadamente estas conexiones no se han convertido en un enfoque adecuado al nivel oficial. Muchos políticos han prometido enfocarse en las Américas. Nadie lo ha hecho de manera eficaz o sostenida. El actual presidente, como candidato en 2000, dio un discurso donde dijo que el miraría al sur como un enfoque de su presidencia. No lo hizo y con su debilidad política no lo podrá hacer en el tiempo que le queda. Hablo del Presidente Bush en el pasado porque su presidencia, en términos prácticos, ya se ha terminado. Vengo de un país, y en particular una cuidad, donde aunque los calendarios dicen que es septiembre de 2007 ya es el año 2008. Al Presidente Bush le queda más que un año en su cargo y es obvio que tendrá la habilidad de influir eventos en el marco internacional, pero la habilidad del presidente de cambiar su imagen o la trayectoria de los EEUU en el marco del hemisferio o del mundo ha pasado. Aunque los candidatos presidenciales buscando votos hispanos en EEUU dirán que ellos no se olvidaran de América Latina como se olvido el Presidente Bush, el enfoque de nuestro próximo 3
presidente (o presidenta) no será América Latina. Sea quien sea, en su primer día en el cargo el próximo presidente de los EEUU se encontrará con la realidad de 100,000 tropas en Irak y una lista largísimo de problemas heredados del Presidente Bush que pasará a la historia como un de los peores presidentes de nuestro país. Los desafíos en las Américas figuraran en esa lista pero, desafortunadamente, es difícil creer que estarán cerca de la cabeza de la lista. Esto no es decir que la identidad del próximo presidente del país no tendrá un impacto sobre relaciones interamericanas y las posibilidades de encontrar e implementar un nuevo consenso. Obviamente, lo tendrá. Pero sea quien sea, el próximo presidente funcionara bajo restricciones reales e importantes. Una de esas restricciones antecede el Presidente Bush y subraya la falta de enfoque sobre las Américas las limitadas herramientas que utiliza los EEUU en sus relaciones con América Latina. Esta limitación también tiene un impacto directo en como participará los EEUU en un nuevo consenso. Por los menos empezando al principio de la década pasada, los EEUU ha tratado de relacionarse a bajo costo fiscal con América Latina. La mantra de los años 90 de comercio, no ayuda es el mejor ejemplo de esta dinámica. Pero hay otros. Por ejemplo, la actual fascinación en Washington con las remesas que mandan inmigrantes latinos a sus familiares en la región. Aunque ha razones concretas y más honradas para el enfoque en las remesas y como pueden impactar el desarrollo en las Américas una de las razones por la cual hay tanta atención a las remesas es que no representan un gasto fiscal federal directo para los EEUU. Aunque hay gente impulsando el argumento que los EEUU no puede quedarse con una mentalidad de los años 90, ni mucho menos los de los 80 o 70, con una región que sigue evolucionando y que nuestra respuesta al fracaso del Consenso de Washington tiene que incluir más recursos para apoyar programas eficaces de desarrollo en las Américas es difícil ver que el próximo presidente podrá dedicar muchos más recursos a nuestras relaciones interamericanas. Paralización política. Además de la falta de atención de que sufran relaciones con América Latina en Washington, otra dinámica tiene un impacto profundo sobre la búsqueda de un consenso nuevo y la participación de los EEUU en la búsqueda la paralización política de los EEUU ante los efectos de globalización. El cuerpo político que es los EEUU no ha encontrado, y en gran parte ni ha buscado, una respuesta a las fuerzas de globalización que están afectando a los estadounidenses comunes como están afectando a trabajadores alrededor del mundo. En vez de una respuesta o una nueva política para enfrentar los desafíos y capturar las oportunidades creadas por la globalización, el sistema político de EEUU ha resultado paralizado. El conflicto sobre la guerra en Irak es una razón clave de la parálisis, pero también ha contribuido una falta total de liderazgo político de enfrentar estos temas difíciles. También ha tenido un efecto la manera imperial con cual el Presidente Bush ha gobernado durante sus periodos que ha envenenado relaciones entre la Casa Blanca y el liderazgo del congreso. Los mejores ejemplos de éste parálisis y la falta de un debate real sobre la globalización son los recientes debates en el Congreso de los EEUU sobre dos temas que tienen un impacto importante 4
sobre las relaciones entre los EEUU y América Latina la reforma migratoria y los pendientes tratados de libre comercio con Panamá, el Perú, y Colombia. Que, a pesar del apoyo, o por lo menos el apoyo retórico del Presidente Bush, no hemos podido reformar un sistema migratorio que casi todos están en acuerdo que está fundamentalmente quebrado es un síntoma de la parálisis política que estamos viviendo. Aunque la propuesta legislativa era sobre reformas al sistema migratorio, casi todo la retórica del debate y hasta las enmiendas propuestas se concentraban en las preocupaciones de los trabajadores estadounidenses. El debate sobre la reforma migratoria rápidamente se convirtió en un vehiculo para dar luz a las preocupaciones económicas que tienen una porción creciente de la población norteamericana. La misma dinámica, con distintos protagonistas, se ve con el debate actual sobre los tratados de libre comercio con Panamá, el Perú, y Colombia. Que los EEUU está teniendo dificultad de entrar en acuerdos que son obviamente a su ventaja económica ya que abrirían mercados para productos estadounidenses en países que ya gozan de la oportunidad de mandar casi todos sus productos a los EEUU sin tarifas indica la profundidad de la falta de confianza entre trabajadores norteamericanos. Esta parálisis no se va resolver con soluciones específicas en los asuntos de la reforma migratoria o de los tratados de libre comercio. Solo se va lograr salir de esta parálisis cuando tengamos la discusión nacional que tenemos que tener sobre que forma debe tener un nuevo contrato social. El actual contrato social en los EEUU, como en muchas partes del mundo, se formo en otra época y necesita ser modernizada. Si se trata de ver más allá del debate sobre Irak que domina la campaña electoral en la cual nos encontramos en los EEUU, se puede oír el comienzo de está conversación. La conversación también se ve en el trabajo de centros de estudios como el donde yo trabajo, el Center for American Progress, donde mis colegas han y siguen proponiendo elementos de ese nuevo contrato como un sistema de seguro medico universal, programas para promover movimiento económico, reformas educativas, un plan nuevo de ahorro universal subsidiado por el gobierno para los de menos recursos una transformación de nuestra economía a uno de bajo uso de carbón y una política de desarrollo enfocado en promover una agenda de trabajo digno. Es nuestra esperanza que estas ideas y otras parecidas serán parte de un plan de gobierno del próximo presidente que esperamos será más progresista que el actual. (Aunque ser más progresista que el actual será algo muy fácil.) Después de poner nuestra casa en orden, algo que creo que sea quien sea el próximo presidente tendrán que hacer, los EEUU estará listo de involucrarse más directamente en los temas de un nuevo consenso internacional de desarrollo y cohesión social. Antes de que esto transcurra, o por lo menos empieza a transcurrir, me parece difícil que los EEUU estará en una posición de tener un impacto dinámico en la búsqueda de lo que estamos hablando hoy. Estoy no es decir que los EEUU estará ausente de la discusión internacional. Obviamente, no lo será, pero su habilidad de contribuir efectivamente no será lo que debe ser sin cambios importantes domésticos. 5
Algo que si tendría un impacto inmediato sobre la dinámica domestica en los EEUU y por extensión en el marco hemisférico y global sería el fin de la política del temor practicada con tanta eficaz electoral y tanto daño a muchos niveles del Presidente Bush desde el 11 de septiembre de 2001. Si el próximo presidente de los EEUU llega a su puesto a base de una política de cambio y esperanza y no de continuación y temor eso ayudara muchísimo que la evolución que necesita transcurrir en EEUU empieza. Neo-populistas. Otro mensaje que ha tenido tanto efecto electoral en las Américas también tendrá un impacto importante en como los EEUU va seguir sus relaciones con la región. El mensaje de los neo-populistas crea problemas y oportunidades para la participación de los EEUU en la búsqueda de un nuevo consenso en las Américas. La oportunidad es que han ayudado subrayar para los que no ponen mucha atención a lo que pasa en las Américas, es decir la gran mayoría de los que ocupan puestos de poder al nivel federal en los EEUU, la necesidad de enfrentar la pobreza y desigualdad endémica en el hemisferio. Han ayudado crear un reconocimiento que la pobreza en hemisferio se tiene combatir y se tiene que combatir ahora. También han creado una razón política para poner atención a lo que pasa en las Américas la percibida posibilidad de que los Estados Unidos va perder las Américas. A la vez esta dinámica de no querer perder las Américas crea el principal desafío que representan los neo-populistas en el marco de la participación de los EEUU el riesgo que en vez de enfocarse en buscar políticas para mejorar la situación económica y social de gente a través de las Américas, los políticos norteamericanos se pondrán a enfrentarse al estilo Bush al nivel retórico con los neo-populistas. Esto obviamente no avanzaría los intereses de los Estados Unidos, ni de los quienes están buscando una nueva política de desarrollo y cohesión social pero podría tener ventajas políticas domesticas en EEUU. Más por si mismo. El último factor en la dinámica que afecta la relaciones de EEUU con América Latina de punto de vista estadounidense que creo que merece comentario es el creciente consenso que América Latina tiene que hacer más para si mismo y que tiene la capacidad de hacerlo. Este sentimiento tiene dos aspectos importantes. El primero es la creciente opinión que los países de América Latina entre ellos tienen que llegar a un consenso nuevo sobre la mejor vía al futuro ya que hay un reconocimiento que no se puede imponer una visión para ese futuro desde afuera. (Entre las pocas cosas positivas que han resultado del modelo neoconservador en EEUU es, por fin, un reconocimiento en EEUU que cambio real no se puede imponer además del fomento de un deseo para políticas más pragmáticas.) El sentimiento que América Latina tiene que hace más para si mismo también tiene otro aspecto importante y eso es que cada día oigo a más y más gente que trabaja en este marco hablar de la necesidad que las elites de América Latina tiene que hacer más para beneficiar sus países y sus 6
pueblos. Aunque no todos hablan de esto en público o con sus amigos que son parte de esas elites hay un sentimiento que las elites tienen que aceptar su responsabilidad social a dos niveles. Un nivel es en apoyar, o por lo menos no arrestar, reformas necesarias para desconcentrar el poder económico que existe en muchos países de América Latina. Otro nivel es al nivel personal. Los EEUU esta viviendo una temporada donde gente que acumulo fortunas durante el crecimiento espectacular de la bolsa en los años 90 están contribuyendo grandes partes de sus fortunas al mejoramiento del mundo y de los que tienen menos recursos. Y no estamos hablando de solo gente como Bill Gates, ni la Iniciativa Global Clinton, si no un grupo bastante grande y en muchos sentidos anónimo. Gente piensa que las elites de América Latina deben estar haciendo algo parecido y no lo ven si está transcurriendo. Para dejar el tema claro, muchas de las personas, aunque no todas, que hablan de esta responsabilidad de las elites latinoamericanas también sostienen que las elites norteamericanas tienen que someterse a reformas parecidas. CONCLUSIÓN En conclusión, en muchos respetos, América Latina se encuentra en un punto más evolucionado con respeto a la búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo inclusivo y la cohesión social. En mi país estamos tratando de ampliar el trabajo que ha empezado pero que no se ha encontrado en el poder todavía. Espero que en un futuro no lejano podamos volver a ser socios constructivos en esta búsqueda. 7