II.8.1.1.1. Secretaría de Marina Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente Auditoría de Desempeño: 09-0-13100-07-1094 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales aplicados por la Secretaría de Marina (SEMAR) en los tratados internacionales en materia de medio ambiente, para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas. Alcance Universo Seleccionado: 174,877.0 miles de pesos Muestra Auditada: 32,078.2 miles de pesos Representatividad de la Muestra: 18.3 % La auditoría comprende la revisión de 32,078.2 miles de pesos ejercidos por la Dirección General Adjunta de Oceanografía, Hidrografía y Meteorología, unidad administrativa responsable de la coordinación, seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente en 2009. La evaluación consideró los registros presupuestarios de la SEMAR. Asimismo, la auditoría comprendió la revisión de indicadores y metas de mediano plazo, economía, competencia de los actores, eficacia y eficiencia del ejercicio 2009 y tuvo como referente el periodo 2004-2008. En los indicadores y metas de mediano plazo, se verificaron los indicadores de la SEMAR para evaluar el impacto del cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales de su competencia en materia de medio ambiente. También, se constató el avance en el cumplimiento de los objetivos del Programa Sectorial de Marina 2007-2012 y su vinculación con los tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros. En el rubro de economía, se verificaron la estructura programática y los registros presupuestales de la aplicación de los recursos erogados en 2009 por la SEMAR en la ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros, así como la 1
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 existencia de indicadores que permitan evaluar el impacto económico y social del gasto en el cumplimiento del objetivo del Programa Sectorial de Marina 2007-2009. En cuanto a la competencia de los actores, se revisó la congruencia de las atribuciones establecidas en los diversos ordenamientos que rigen la actuación de la SEMAR en el cumplimiento de los tratados internacionales en materia de medio ambiente, vigentes en 2009. Por lo que hace a la eficacia, se constataron las acciones realizadas por la SEMAR para el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros en el periodo 2004-2009. En cuanto a la eficiencia, se revisó que los programas de trabajo y los resultados obtenidos en 2009 por la SEMAR aseguraron la ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros de conformidad con los procedimientos aplicables. El presente informe incluye los resultados de los tratados internacionales sobre contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros 1/ a cargo de la SEMAR, que constituyen dos de los cuatro hilos conductores de la política pública sobre tratados internacionales en materia de medio ambiente: Contaminación Marina, Contaminación Atmosférica, Biodiversidad y Residuos Peligrosos. La evaluación de estos tres últimos temas se presenta en las auditorías núms. 161 y 1092 Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente que se realizaron en las secretarías de Relaciones Exteriores y de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a efecto de emitir una opinión integral sobre el cumplimiento de los tratados internacionales en temas de medio ambiente. Antecedentes En el documento México: Relación de Tratados en Vigor 1836-2008 2/, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) señala que México ha tenido una vigorosa y diversificada participación en el concierto internacional. 1/ Para efectos de este informe y por economía expresiva, cuando se haga referencia a biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros se denominará como biodiversidad. 2/ Secretaría de Relaciones Exteriores, México: relación de tratados en vigor 1836-2008, México, 2008. 2
A 2009, ha firmado 1,320 instrumentos de cooperación internacional (tratados, convenios, y protocolos); de éstos, 62 (4.7%) se refieren al tema del medio ambiente: 3/ 49 multilaterales 4/ y 13 bilaterales, 5/ los cuales, de acuerdo con el documento elaborado por la SRE, 6/ por su contenido y tema específico, se clasifican en cuatro grandes temas: contaminación atmosférica, 7/ contaminación marina, 8/ biodiversidad, 9/ y residuos peligrosos. 10 / De acuerdo con la información proporcionada por la SRE 11/ a 2009 México había suscrito 27 instrumentos de cooperación internacional en materia de contaminación marina, 12/ 25 multilaterales y 2 bilaterales, que representan el 43.5% de los 62 tratados internacionales en materia de medio ambiente celebrados por nuestro país. De los 27 tratados en materia de contaminación marina suscritos por México destaca el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, suscrito en 1972 y en vigor desde 1975, prohíbe el vertimiento de materias peligrosas procedentes de buques, aeronaves, plataformas y otras estructuras construidas 3/ En el artículo 3º, fracción 1, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), se define al Ambiente como el conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados. 4/ Acuerdos que se celebran entre más de dos Estados o con organismos u organizaciones internacionales. Estos acuerdos están regulados por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados celebrados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986. 5/ Acuerdos que se celebran entre dos Estados, regulados por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. 6/ Los temas de contaminación atmosférica, biodiversidad y desechos peligrosos fueron evaluados en la auditoría núm. 1092 Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente, que se realiza a la SEMARNAT; mientras que en la auditoría núm. 161 Tratados Internacionales en Materia de Medio Ambiente, que se realiza a la SRE se revisaron de manera integral los cuatro grandes temas de los tratados internacionales en materia de medio ambiente, a fin de dar una visión integral sobre el cumplimiento de esta política pública. 7/ Los tratados en esta materia se dividen en dos subtemas: la protección de la capa de ozono, y la estabilización de las concentraciones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) en la atmósfera. 8/ De acuerdo con artículo 1 del Protocolo de 1996 Relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972, se define como vertimiento : toda evacuación deliberada en el mar de desechos u otras materias desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; todo hundimiento deliberado en el mar de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar; todo almacenamiento de desechos u otras materias en el lecho del mar o en el subsuelo de éste desde buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar, y todo abandono o derribo in situ de plataformas u otras construcciones en el mar, con el único objeto de deshacerse deliberadamente de ellas. 9/ En el artículo 3º, fracción IV, de la Ley General del equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Biodiversidad se define como: la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otros, los ecosistemas terrestres, marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas. Incluye la biodiversidad en el medio marino y en el medio terrestre. 10/ En el artículo 3º, fracción XXII, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, el material peligroso se define como: los elementos, substancias, compuestos, residuos o mezclas de ellos que, independientemente de su estado físico, represente un riesgo para el ambiente, la salud o los recursos naturales, por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico infecciosas. 11/ Mediante el oficio núm. OMR/00957/2010 del 12 de abril de 2010 y ratificada con el oficio núm. CJA.-4148 del 7 de septiembre de 2010. 12 La participación de la SEMAR en el cumplimiento de los compromisos de estos tratados se analiza en los resultados 10, 11 y 12 del presente informe. 3
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 en el mar, y exige una autorización previa para el vertimiento de otros materiales y desechos. De acuerdo con la información proporcionada por la SRE mediante el oficio núm. OMR/00957/2010 del 12 de abril de 2010 y ratificada con el oficio núm. CJA.-4148 del 7 de septiembre de 2010, la SEMAR, además de los tratados en materia de contaminación marina, también participa en el cumplimiento de diversos compromisos establecidos en cinco instrumentos internacionales en materia de biodiversidad para reglamentar la caza de la ballena, conservar el atún, proteger y conservar las tortugas marinas, y conservar los delfines. Con el propósito de vincular el cumplimiento de los tratados internacionales en materia de contaminación marina y biodiversidad en los que participa la SEMAR, con los objetivos de la planeación nacional, se identificó que en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 13/ se establecieron líneas de acción relacionadas con la protección de los ecosistemas marinos y las especies en peligro de extinción, y prevenir y combatir la contaminación de los mares y costas con el objetivo de Contribuir al desarrollo marítimo sustentable de México. Los efectos negativos actualmente conocidos de los contaminantes con base terrestre incluyen contaminación y destrucción de peces comerciales, muerte de aves marinas, daño a la flora, reducción del contenido de oxígeno en el agua de mar e interferencia en la navegación y la pesca. México cuenta con una extensa superficie marítima, conformada por el Mar Territorial, sobre el que ejerce soberanía absoluta, y la Zona Económica Exclusiva, en la que se ejercen derechos soberanos en cuanto a la explotación, exploración, conservación y administración de los recursos naturales contenidos en la masa de agua, lecho y subsuelo marino. Ambas representan una superficie de 3,149,920 kilómetros cuadrados, lo que lo ubica en el noveno lugar por extensión marítima, entre los 130 países costeros del mundo. 14/ Resultados 1. Capítulo I. Indicadores y metas de mediano plazo Indicadores para evaluar el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 La SEMAR no proporcionó evidencia documental para determinar cuáles de los 57 ecosistemas marítimos-costeros fueron sujetos de protección y vigilancia en el ejercicio 2009 y su impacto en la disminución de riesgos a los ecosistemas marinos. Asimismo, el indicador establecido por la SEMAR Porcentaje de ecosistemas marítimos-costeros en riesgo, protegidos impide identificar en qué medida las operaciones de inspección y vigilancia realizadas en 2009 disminuyeron el riesgo en cada uno de los 57 ecosistemas marítimos-costeros considerados en la meta, y evaluar su impacto en el logro del objetivo establecido en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 de Contribuir al desarrollo marítimo sustentable de México. 13/ Diario Oficial, 21 de enero de 2008. 14/ Secretaría de Marina, Programa Sectorial de Marina 2007-2012, México, 2007, p. 16. 4
Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-001 2. Metas para evaluar el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 Con el análisis del cumplimiento de las metas proporcionadas por la SEMAR, se verificó que en el año 2007 no se alcanzó la meta programada de proteger el 35.0% de los 57 ecosistemas en riesgo que constituyen el universo, al lograr la protección del 30.0%, que representa el 85.7% de cumplimiento; en los años 2008 y 2009 se logró el 100.0% de la meta propuesta; sin embargo, no se dispuso de la evidencia documental que sustente el cumplimiento de la meta de protección establecida en 2009, y evaluar el impacto logrado en la protección de los ecosistemas marinos y las especies en peligro de extinción, a fin de prevenir y combatir la contaminación de los mares y costas. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-002 3. Avance en el Cumplimiento del Objetivo del Programa Sectorial de Marina 2007-2012 Las actividades que integran el Programa Permanente de Protección Ecológica a Estados Costeros no están alineadas con los objetivos, estrategias y líneas de acción del Programa Sectorial de Marina 2007-2012. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-003 4. Indicadores para evaluar el cumplimiento de los compromisos de los tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad En 2009, la SEMAR no estableció indicadores para evaluar su participación en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales suscritos por México en materia de contaminación marina y biodiversidad. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-004 5. Capítulo II Economía Aplicación de los recursos en el cumplimiento de los tratados internacionales en materia de medio ambiente La SEMAR no dispone en su estructura programática de programas presupuestarios que correspondan con los recursos erogados en la ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente, ni de los indicadores de desempeño para determinar el impacto económico y social de las acciones y, por tanto, la economía con que se desempeñó la SEMAR para cumplir con el objetivo de Contribuir al desarrollo marítimo sustentable de México del Programa Sectorial de Marina 2007-2012. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-005 09-0-13100-07-1094-07-006 6. Capítulo III. Competencia de los actores 5
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 Competencia de la Secretaría de Marina en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados en materia de medio ambiente Para el ejercicio 2009, en el Reglamento Interior de la Secretaría de Marina y en el Manual General de Organización no se establecieron atribuciones relacionadas con la coordinación, seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales para la prevención y control de la contaminación marítima, así como para vigilar y proteger el medio marino dentro de su área de responsabilidad. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-007 7. Competencia de la Secretaría de Marina para la aplicación de las disposiciones de los tratados multilaterales en materia de contaminación marina La SEMAR no proporcionó evidencia documental sobre la coordinación realizada con la Secretaría de Relaciones Exteriores para precisar su competencia en la ejecución de los tratados internacionales en materia de contaminación marina; para actualizar su designación como autoridad competente para aplicar y cumplir con las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y otras Materias, 1972, y para la expedición de la reglamentación correspondiente, situación que no permite garantizar que la Secretaría de Marina ejerció las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos internacionales de los que México participa. Véase acción(es): 09-0-01100-07-1094-07-001 09-0-13100-07-1094-07-008 09-0-13100-07-1094-07-009 09-0-13100-07-1094-07-010 8. Competencia de la Secretaría de Marina para la aplicación de las disposiciones de los tratados bilaterales en materia de contaminación marina La SEMAR no proporcionó evidencia documental sobre las acciones realizadas para dar cumplimiento al Acuerdo de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas de 1980 y el Acuerdo que lo modifica, situación que no permite garantizar que la Secretaría de Marina ejerció las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos internacionales de los que México participa. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-011 9. Competencia de la Secretaría de Marina para participar en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados en materia de biodiversidad De los cinco instrumentos de cooperación internacional vigentes en 2009 en materia de biodiversidad, en los cuales la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) registra a la SEMAR como dependencia competente para participar en el cumplimiento de los 6
compromisos contraídos, la SEMAR sólo participa en uno: la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas. Asimismo, la SEMAR no proporcionó evidencia documental sobre la coordinación realizada con la SRE para precisar su competencia en el cumplimiento de los tratados en materia de biodiversidad, situación que no permite garantizar que la Secretaría de Marina ejerció las medidas y competencias que le otorgan los instrumentos internacionales de los que México participa. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-012 10. Capítulo IV. Eficacia Eficacia en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados multilaterales en materia de Contaminación Marina La SEMAR no dispuso de evidencia de que envió a la Organización Marítima Internacional (OMI) 15 / la información sobre la expedición de los permisos para el vertimiento de desechos u otras materias autorizados por la Secretaría de Marina en 2009, ni de que remitió en el periodo 2004-2009 la información sobre la vigilancia del estado del mar que disponen el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972 y el Protocolo de 1996, y tampoco se dispuso de información para conocer el impacto que representó la expedición de 30 permisos en ese año, en la protección y conservación del medio ambiente marino. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-013 09-0-13100-07-1094-07-014 09-0-13100-07-1094-07-015 11. Eficacia en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados bilaterales en materia de Contaminación Marina No se dispuso de evidencia documental para verificar la eficacia con que la SEMAR instrumentó las medidas establecidas en el Plan Conjunto de contingencia entre México y los Estados Unidos de América sobre contaminación del medio marino por derrames de hidrocarburos u otras sustancias nocivas, suscrito el 25 de febrero de 2000. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-016 12. Eficacia en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados multilaterales en materia de Biodiversidad 15/ En el sistema de las Naciones Unidas, la Organización Marítima Internacional (OMI) es el organismo especializado encargado de la protección del medio marino, se encarga de tomar acciones en contra de la contaminación marina proveniente de buques y el mejoramiento de la seguridad del transporte marítimo mundial. 7
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 La SEMAR no dispuso de metas e indicadores sobre las actividades de control y protección de tortugas marinas, ni de la evidencia documental de la coordinación con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para definir el alcance de su participación en el Programa Nacional de Conservación a la Tortuga Marina, por lo que no fue posible evaluar la eficacia con que la SEMAR ejerció las medidas y competencias para participar en el cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-017 09-0-13100-07-1094-07-018 13. Capítulo V Eficiencia Formulación del programa de trabajo para la coordinación, el seguimiento y la ejecución de los tratados internacionales de contaminación marina Desde 2004, la SEMAR elaboró el Programa Permanente de Protección Ecológica a Estados Costeros y el programa de trabajo de 2009, correspondiente a la Dirección General Adjunta de Oceanografía, Hidrología y Meteorología; sin embargo, esos programas no incluyeron acciones en materia de coordinación, seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de contaminación marina. En el Programa Permanente de Protección Ecológica a Estados Costeros, la SEMAR no programó metas para 9 (81.8%) de las 11 actividades sustantivas que realizó en 2009, y en el programa de trabajo de la Dirección General Adjunta de Oceanografía, Hidrografía y Meteorología, en 3 (42.9%) de las 7 acciones realizadas no se programaron adecuadamente las metas. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-019 09-0-13100-07-1094-07-020 09-0-13100-07-1094-07-021 14. Elaboración del Manual de Procedimientos de la Dirección General Adjunta de Oceanografía Los cinco procedimientos de los que la SEMAR dispuso para atender los compromisos establecidos en el artículo 9, numeral 4, del Protocolo de 1996, relativo al Convenio Internacional sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, no establecen actividades para registrar la naturaleza y las cantidades de todos los desechos u otras materias para los cuales se expidieron permisos de vertimiento; para vigilar el estado del mar, ni para coordinar y dar seguimiento de los tratados internacionales suscritos por México y que son competencia de la SEMAR. Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-022 8
15. Eficiencia de la SEMAR en la autorización de las solicitudes de vertimientos al mar En 8 (26.7%) de los 30 vertimientos autorizados por la SEMAR se excedió el plazo máximo de autorización, y en uno (3.3%) no fue posible verificar el periodo de autorización, porque en los registros de la dependencia no se identificó la fecha de solicitud. De las 24 actas de inspección y vigilancia, proporcionadas por la SEMAR, 3 (12.5%) no fueron firmadas, y no se tuvo evidencia de la suscripción de 2 (8.3%). Acciones Véase acción(es): 09-0-13100-07-1094-07-023 09-0-13100-07-1094-07-024 Recomendaciones al Desempeño 09-0-01100-07-1094-07-001.- Para que la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Medio Ambiente, analice la factibilidad de discutir el Anteproyecto de Ley que reglamenta el vertimiento de desechos y otras materias en las zonas marinas mexicanas, a efecto de que la Secretaría de Marina aplique las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y otras Materias, 1972. [Resultado 7] 09-0-13100-07-1094-07-001.- Para que la Secretaría de Marina formule indicadores que permitan identificar en qué medida las operaciones de inspección y vigilancia disminuyen el riesgo en los ecosistemas marítimos-costeros y evaluar su impacto en el logro del objetivo establecido en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 de "Contribuir al desarrollo marítimo sustentable de México". [Resultado 1] 09-0-13100-07-1094-07-002.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada para cumplir con la meta de proteger los ecosistemas en riesgo. [Resultado 2] 09-0-13100-07-1094-07-003.- Para que la Secretaría de Marina alinee las actividades que integran el "Programa Permanente de Protección Ecológica a Estados Costeros" con los objetivos, estrategias y líneas de acción del Programa Sectorial de Marina 2007-2012. [Resultado 3] 09-0-13100-07-1094-07-004.- Para que la Secretaría de Marina diseñe los indicadores estratégicos y de gestión para evaluar su participación en el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales suscritos por México en materia de contaminación marina y biodiversidad. [Resultado 4] 09-0-13100-07-1094-07-005.- Para que la Secretaría de Marina establezca el programa presupuestario que corresponda con los recursos erogados en las acciones que realiza a fin de que se cumpla con el objetivo de "Contribuir al desarrollo marítimo sustentable de México" establecido en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012. [Resultado 5] 9
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 09-0-13100-07-1094-07-006.- Para que la Secretaría de Marina establezca los indicadores de desempeño, a fin de determinar el impacto económico y social de las acciones que realiza para dar cumplimiento a los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente. [Resultado 5] 09-0-13100-07-1094-07-007.- Para que la Secretaría de Marina evalúe la factibilidad de modificar el Reglamento Interior de la Secretaría de Marina y el Manual de General de Organización, a fin de que se establezcan atribuciones relacionadas con la coordinación, seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales para la prevención y control de la contaminación marítima y la biodiversidad de los ecosistemas marinos, así como para vigilar y proteger el medio marino dentro de su área de responsabilidad. [Resultado 6] 09-0-13100-07-1094-07-008.- Para que la Secretaría de Marina se coordine con la Secretaría de Relaciones Exteriores, a fin de precisar su ámbito de competencia en los tratados internacionales suscritos por México en materia de contaminación marina. [Resultado 7] 09-0-13100-07-1094-07-009.- Para que la Secretaría de Marina se coordine con la Secretaría de Relaciones Exteriores, a fin de que actualice su designación como autoridad competente para aplicar y cumplir con las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y otras Materias, 1972. [Resultado 7] 09-0-13100-07-1094-07-010.- Para que la Secretaría de Marina realice las acciones necesarias con el fin de promover ante las instancias competentes el Anteproyecto de Ley que reglamenta el vertimiento de desechos y otras materias en las zonas marinas mexicanas para aplicar las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y otras Materias, 1972. [Resultado 7] 09-0-13100-07-1094-07-011.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada sobre las acciones realizadas para dar cumplimiento al Acuerdo de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas de 1980 y el Acuerdo que lo modifica. [Resultado 8] 09-0-13100-07-1094-07-012.- Para que la Secretaría de Marina se coordine con la Secretaría de Relaciones Exteriores, a fin de precisar su ámbito de competencia en los tratados internacionales suscritos por México en materia de biodiversidad de los ecosistemas marinos. [Resultado 9] 09-0-13100-07-1094-07-013.- Para que la Secretaría de Marina realice las acciones necesarias para obtener la documentación que acredite la recepción, por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores y de la Organización Marítima Internacional, de la información sobre la expedición de los permisos para el vertimiento de desechos u otras materias autorizados. [Resultado 10] 10
09-0-13100-07-1094-07-014.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada sobre la vigilancia del estado del mar y que el informe correspondiente se remita a la Organización Marítima Internacional. [Resultado 10] 09-0-13100-07-1094-07-015.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada para evaluar el impacto de la expedición de los permisos en la protección y conservación del medio ambiente marino. [Resultado 10] 09-0-13100-07-1094-07-016.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de control interno, a fin de generar información confiable, documentada y sistematizada que permita verificar la eficacia con que la dependencia instrumenta las medidas establecidas en el "Plan Conjunto de contingencia entre México y los Estados Unidos de América sobre contaminación del medio marino por derrames de hidrocarburos u otras sustancias nocivas", suscrito el 25 de febrero de 2000. [Resultado 11] 09-0-13100-07-1094-07-017.- Para que la Secretaría de Marina formule metas e indicadores sobre las actividades de protección de tortugas marinas que permitan evaluar la eficacia con que participa en el cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas. [Resultado 12] 09-0-13100-07-1094-07-018.- Para que la Secretaría de Marina se coordine con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a fin de definir su ámbito de competencia en el "Programa Nacional de Conservación a la Tortuga Marina", así como en el cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas. [Resultado 12] 09-0-13100-07-1094-07-019.- Para que la Secretaría de Marina incluya metas e indicadores en el programa de trabajo de la Dirección General Adjunta de Oceanografía, Hidrología y Meteorología sobre las acciones que se realizan en materia de coordinación, seguimiento y ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de contaminación marina. [Resultado 13] 09-0-13100-07-1094-07-020.- Para que la Secretaría de Marina establezca metas para todas las acciones que realiza en el marco del Programa Permanente de Protección Ecológica a Estados Costeros. [Resultado 13] 09-0-13100-07-1094-07-021.- Para que la Secretaría de Marina establezca las medidas necesarias para la programación adecuada de las acciones que la Dirección General Adjunta de Oceanografía, Hidrología y Meteorología realiza en materia de protección al medio ambiente marino. [Resultado 13] 09-0-13100-07-1094-07-022.- Para que la Secretaría de Marina elabore los procedimientos administrativos en las unidades responsables de registrar la naturaleza y las cantidades de todos los desechos u otras materias para los cuales se expidieron los permisos de vertimiento y de vigilar el estado del mar, así como en la coordinación y seguimiento de los 11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 tratados internacionales en materia de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos. [Resultado 14] 09-0-13100-07-1094-07-023.- Para que la Secretaría de Marina establezca un programa de trabajo que le permita cumplir con los plazos de autorización de solicitudes de vertimiento de desechos al mar. [Resultado 15] 09-0-13100-07-1094-07-024.- Para que la Secretaría de Marina fortalezca sus sistemas de control interno, que permitan verificar la suscripción de las actas administrativas de inspección y vigilancia de vertimientos que contaminen o dañen al medio ambiente marino. [Resultado 15] Consecuencias Sociales La Secretaría de Marina sólo participó en 4 (12.5%) de los 32 tratados que, de acuerdo con la Secretaría de Relaciones Exteriores, le correspondía participar en materia de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros. La falta de coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores y con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para definir el alcance de su participación en los tratados de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros, ha impedido que la Secretaría de Marina cuente con la reglamentación actualizada para autorizar los vertimientos de desechos y otras materias al mar, y ejerza plenamente sus atribuciones en materia de vigilancia y protección del medio ambiente marino y sus ecosistemas. La falta de objetivos, metas e indicadores para evaluar la participación de la Secretaría de Marina en el cumplimiento de los tratados suscritos por México en materia de contaminación marina y biodiversidad, no permite evaluar su impacto en el cumplimiento del objetivo establecido en el Programa Sectorial de Marina 2007-2012 de Contribuir al desarrollo marítimo sustentable de México, en beneficio de la población. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 15 observación(es) que generó(aron): 25 a Recomendación(es) al Desempeño. Dictamen: negativo La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, en 2009 la Secretaría de Marina (SEMAR) no atendió los compromisos de los tratados en materia de medio ambiente, porque únicamente participó en 4 (12.5%) de los 32 tratados que, de acuerdo con la Secretaría de Relaciones Exteriores, le correspondía participar en materia de contaminación marina y biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros; y no proporcionó evidencia documental sobre la coordinación realizada con la Secretaría de Relaciones Exteriores para precisar su competencia en la ejecución de los tratados internacionales en materia de contaminación marina y de biodiversidad. 12
De los cuatro tratados en los que la SEMAR participó, tres correspondieron a la materia de contaminación marina: Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, suscrito en 1972; el Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, y el Acuerdo de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre contaminación del medio marino por derrames de hidrocarburos u otras sustancias nocivas; y uno en materia de biodiversidad: Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas. Respecto de los tres tratados en materia de contaminación marina, la SEMAR no se ha coordinado con la Secretaría de Relaciones Exteriores para actualizar su designación como autoridad competente para aplicar y cumplir con las disposiciones del Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la Prevención de la Contaminación por Vertimiento de Desechos y otras Materias, 1972, y para la expedición de la reglamentación correspondiente; no proporcionó evidencia documental sobre las acciones realizadas para dar cumplimiento al Acuerdo de Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América sobre la Contaminación del Medio Marino por Derrames de Hidrocarburos y Otras Sustancias Nocivas de 1980 y el Acuerdo que lo modifica, y no dispuso de evidencia del envío a la Organización Marítima Internacional (OMI) de la información sobre la expedición de los permisos para el vertimiento de desechos u otras materias que autorizó en 2009, ni de los informes sobre la vigilancia del estado del mar que dispone el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, 1972 y Protocolo de 1996. Por lo que concierne al tratado en materia de biodiversidad de los ecosistemas marinos y costeros, la SEMAR tampoco proporcionó evidencia de que se coordinó con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para definir el alcance de su participación en el cumplimiento de los compromisos establecidos en la Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Indicadores y metas de mediano plazo Verificar las metas e indicadores elaborados por la SEMAR para evaluar el cumplimiento de los compromisos de los tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad, y el avance en el cumplimiento de los objetivos del Programa Sectorial de Marina 2007-2012. 2. Economía Examinar la estructura programática y verificar la aplicación de los recursos ejercidos en 2009 por la SEMAR en la ejecución de los compromisos establecidos en los tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad, así como la existencia de 13
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009 indicadores que permitan evaluar el impacto económico y social del gasto en el cumplimiento del objetivo del Programa Sectorial de Marina 2007-2009. 3. Competencia de los Actores Revisar la congruencia de las atribuciones de la SEMAR establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; la Ley Orgánica de la Armada de México; el Reglamento Interior de la Secretaría de Marina, y el Manual de Organización General de la Secretaría de Marina para cumplir con los compromisos establecidos en los tratados internacionales en materia de medio ambiente. 4. Eficacia Comprobar el cumplimiento de los compromisos establecidos en los tratados internacionales multilaterales y bilaterales suscritos por el Gobierno de México en materia de contaminación marina y biodiversidad. 5. Eficiencia Constatar que las acciones realizadas en 2009 por la SEMAR, en materia de coordinación, seguimiento y ejecución, se ejecutaron de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Interior de la Secretaría de Marina; el Manual de Organización General de la Secretaría de Marina, y los procedimientos y programas anuales de trabajo de las direcciones generales responsables de la ejecución de los tratados internacionales de contaminación marina y biodiversidad. Áreas Revisadas Las direcciones generales de Investigación y Desarrollo (DIGIDES) y Adjunta de Oceanografía, Hidrografía y Meteorología de la SEMAR (DIGAOHM). Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: Artículo 30, fracciones IV, inciso c, y XXIV. 2. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artículos 24, fracción I, y 27, fracción II, párrafo segundo. 3. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artículo 25, fracción IV. 4. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Lineamientos para la Integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos 2009, Numeral 9, párrafo primero. 14
Normas Generales de Control Interno en el Ámbito de la Administración Pública Federal, Primera, Segunda y Tercera Norma. Directivas para Prevenir y Controlar la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias Procedimiento para la Autorización de una Solicitud de Vertimiento en el Mar, Numeral VII. Directivas para el trámite administrativo en las actuaciones que realizan los jefes de Protección al Medio Ambiente Marino (PROMAM), de coordinación de programas contra la contaminación del mar, de los institutos, las estaciones de investigación oceanográfica y el asesor jurídico de los mandos navales correspondientes, por visitas de inspección y derrames de hidrocarburos, de desechos u otras materias en el mar, que por sus características contaminen y causen daño al medio ambiente marino o cuando el origen provenga de cualquier fuente contaminante, así como de buques, aeronaves, plataformas u otras construcciones en el mar y de instalaciones de tierra, cuya descarga incida en el mar, Numerales 16 y 18. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. 15